文/本刊記者 田驍

人民監(jiān)督員制度沐風(fēng)櫛雨二十載，歷經(jīng)7次蛻變，如今化繭成蝶、破蕾綻放

2003年8月29日，人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作會(huì)議召開。時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)賈春旺在會(huì)上指出，人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)自覺接受社會(huì)監(jiān)督、確保依法正確行使偵查權(quán)的一項(xiàng)重要改革探索。（本刊資料圖）

人們把經(jīng)過鍛造打磨歷練，走向成功的過程，稱之為蛻變。2003年至今，20年來，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展與健全，經(jīng)過了7次打磨和歷練。

第一次，是制度的誕生。2003年，為貫徹落實(shí)中央司法體制改革部署、滿足群眾司法訴求、加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，經(jīng)報(bào)黨中央批準(zhǔn)并報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)，最高檢決定從外部監(jiān)督相對(duì)薄弱的職務(wù)犯罪查辦工作入手，建立人民監(jiān)督員制度。

2003年8月29日，最高檢召開人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作會(huì)議，這是人民監(jiān)督員制度里程碑式的會(huì)議，人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

福建省松溪縣檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與案件質(zhì)量評(píng)查。（攝影：葉晨）

先期試點(diǎn)在遼寧、內(nèi)蒙古、天津等10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，最高檢制定和發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，并將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍歸納為“三類案件”：檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件。同時(shí)規(guī)定“ 五種情形”：檢察院查辦職務(wù)犯罪案件有應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情形。

2004年1月和5月，最高檢又分別在北京和成都召開了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議對(duì)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作交流了情況，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，分析了問題，并研究了措施。會(huì)后，最高檢每月定期統(tǒng)計(jì)全國(guó)人民監(jiān)督員的選任情況、“三類案件”和“五種情形”的監(jiān)督情況及整理典型案例。結(jié)合各試點(diǎn)院的做法，最高檢通過簡(jiǎn)報(bào)的形式轉(zhuǎn)發(fā)了一批試點(diǎn)院的經(jīng)驗(yàn)，例如湖北省規(guī)范人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)以及與省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文將人民監(jiān)督員經(jīng)費(fèi)列入檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理的做法，四川省加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)深化對(duì)口指導(dǎo)的做法，云南、河北等省檢察院獨(dú)立設(shè)置人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)的情況，等等。

第二次，是擴(kuò)大試點(diǎn)。2004年10月之后，人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作逐步擴(kuò)大。截至2010年9月，全國(guó)共有3137個(gè)檢察院開展了人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作，占當(dāng)時(shí)各級(jí)檢察院總數(shù)的86.5%。同期，最高檢相繼制定下發(fā)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施細(xì)則》等5個(gè)規(guī)范性文件，完善了對(duì)“五種情形”的監(jiān)督程序，細(xì)化了監(jiān)督程序與訴訟程序的銜接，探索由上一級(jí)院和外部選任人民監(jiān)督員。

2007年，最高檢多次組織調(diào)研，對(duì)各地試點(diǎn)工作中存在的疑難問題進(jìn)行認(rèn)真分析研究，并有針對(duì)性地提出了指導(dǎo)意見。各省級(jí)院通過及時(shí)制定工作要點(diǎn)、深入基層進(jìn)行調(diào)研等方式，加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)的力度。四川省檢察院要求將采納監(jiān)督意見的案件整理為典型案例上報(bào)，并將案件監(jiān)督納入對(duì)下工作目標(biāo)考核體系；河南省檢察院編輯《人民監(jiān)督員實(shí)務(wù)問答》等書籍資料發(fā)放給下級(jí)試點(diǎn)院和人民監(jiān)督員，通過舉辦研討班、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)，提高各試點(diǎn)院監(jiān)督辦的工作能力和服務(wù)水平；山西省檢察院總結(jié)異地交叉監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，對(duì)下指導(dǎo)力度的不斷加大等都出現(xiàn)在了《人民監(jiān)督員》?？ā度嗣癖O(jiān)督》雜志前身）上。

其間，人民監(jiān)督員制度改革被納入第一輪中央司法體制改革規(guī)劃，相繼被寫入《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》等中央文件，也被寫進(jìn)了《2004年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》《2005年中國(guó)的民主政治建設(shè)》《2008年中國(guó)的法治建設(shè)》《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009—2010）年》等7個(gè)白皮書。

第三次，是人民監(jiān)督員制度全面推行。2010年10月，最高檢在7年多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改完善《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，在全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度，并將這項(xiàng)工作納入檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。其間，人民監(jiān)督員制度改革被納入第二輪中央司法體制改革規(guī)劃，相繼被寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》等中央文件。

第四次，是深化改革。2014年9月，根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)改革規(guī)劃要求，最高檢聯(lián)合司法部在北京、吉林、浙江等10個(gè)省份部署開展深化人民監(jiān)督員制度改革試點(diǎn)工作。人民監(jiān)督員制度改革被列為第三輪中央司法體制改革項(xiàng)目。

此次人民監(jiān)督員制度改革的最大亮點(diǎn)，是監(jiān)督員的選任由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向司法行政機(jī)關(guān)，解決了長(zhǎng)期“自己選人監(jiān)督自己”的問題，同時(shí)拓展了人民監(jiān)督員可監(jiān)督案件的三種情形，保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)并設(shè)定救濟(jì)手段，被稱為一次“由內(nèi)而外”的改革。

第五次，是在全國(guó)推開人民監(jiān)督員制度改革。2016年7月27日，最高檢、司法部聯(lián)合召開深化人民監(jiān)督員制度改革電視電話會(huì)議，對(duì)全國(guó)推開人民監(jiān)督員制度改革作出部署安排。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)要全面扎實(shí)推進(jìn)人民監(jiān)督員選任管理方式改革，確保深化人民監(jiān)督員制度各項(xiàng)部署精準(zhǔn)落地。

第六次，是人民監(jiān)督員制度寫入人民檢察院組織法。2018年10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議修訂通過的人民檢察院組織法第11條規(guī)定了接受人民群眾監(jiān)督原則，即“人民檢察院應(yīng)當(dāng)接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對(duì)人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！?/p>

湖北省咸豐縣檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加受賄案的庭審觀摩和評(píng)議活動(dòng)。（本刊資料圖）

事實(shí)上，人民監(jiān)督員制度自2010年正式實(shí)施以來，各地根據(jù)實(shí)際已經(jīng)開展了立法方面的探索。四川、云南、甘肅、湖南、安徽、黑龍江、重慶等省、市人大常委會(huì)均通過了關(guān)于人民監(jiān)督員制度的決議或決定，為人民監(jiān)督員制度入法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

黨的十八大以后，人民監(jiān)督員制度立法工作駛?cè)肟燔嚨?。全?guó)人大常委會(huì)在“兩院”組織法修改中，專門考慮部署了人民監(jiān)督員制度立法工作。2017年至2018年，最高檢先后組織五次座談會(huì)，邀請(qǐng)專家召開論證會(huì)，積極與司法部面對(duì)面溝通，重點(diǎn)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員制度的研究論證，并先后三次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作情況及取得的成效，建議在人民檢察院組織法修訂中加入人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容，并專門向全國(guó)人大內(nèi)司委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出了立法建議。

直至此次被寫入人民檢察院組織法，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案，變?yōu)橛蟹梢馈?/p>

第七次，對(duì)檢察辦案的全面監(jiān)督。2019年8月，最高檢印發(fā)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），從規(guī)范人民檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的角度，對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)作出全面調(diào)整和完善，將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有的主要對(duì)自偵案件的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“四大檢察”的全面監(jiān)督，提出了人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的“十種方式”。《規(guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度適應(yīng)新時(shí)代司法實(shí)踐需求開啟了新的篇章。

人民監(jiān)督員制度沐風(fēng)櫛雨二十載，歷經(jīng)7次蛻變，如今化繭成蝶、破蕾綻放。