文/羅厚如

做好人民監(jiān)督員工作，司法行政機(jī)關(guān)高效選任和充分保障是基礎(chǔ)，人民監(jiān)督員依法獨(dú)立履職是核心，人民檢察院真誠(chéng)接受監(jiān)督是關(guān)鍵。這三個(gè)方面緊密聯(lián)系、相互依托、缺一不可

2023年12月27日，上海市司法局召開人民監(jiān)督員宣誓任職暨初任培訓(xùn)會(huì)。（攝影：趙世杰）

人民監(jiān)督員制度是人民群眾直接參與和監(jiān)督司法的一項(xiàng)重要制度，是司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用、推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要實(shí)踐。習(xí)近平總書記高度重視人民監(jiān)督員制度，對(duì)人民監(jiān)督員工作作出了重要指示，為我們做好新時(shí)代人民監(jiān)督員工作指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。黨中央先后出臺(tái)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》等一系列重要文件，對(duì)人民監(jiān)督員工作作出全面部署。司法行政機(jī)關(guān)深入開展人民監(jiān)督員工作的十年深厚實(shí)踐，為人民監(jiān)督員工作注入了新動(dòng)力。

深刻理解人民監(jiān)督員制度的重要地位

人民監(jiān)督員制度是在我國(guó)確立依法治國(guó)基本方略、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的大背景下應(yīng)運(yùn)而生的，在20年的改革發(fā)展中積淀了豐富內(nèi)涵，已深深扎根于我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)實(shí)踐，具有重要地位。

人民監(jiān)督員制度是貫徹全過程人民民主的重要方式。全過程人民民主是對(duì)人民民主思想的具體和完善，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。全過程人民民主，更加強(qiáng)調(diào)廣泛性、深入性、持續(xù)性，就是要在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，讓人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋。從法治建設(shè)領(lǐng)域來看，就要體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法的各個(gè)環(huán)節(jié)。司法環(huán)節(jié)的民主形式不一而足，人民監(jiān)督員制度是司法民主的重要體現(xiàn)，是最直接的司法民主形式。人民監(jiān)督員有序監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)，不受檢察機(jī)關(guān)制約，不受司法行政機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)制約，這個(gè)過程實(shí)現(xiàn)了人民群眾對(duì)法律監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓全過程人民民主內(nèi)容更充實(shí)、形式更豐富。

人民監(jiān)督員制度是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。隨著我國(guó)政務(wù)公開、司法公開的推進(jìn)，黨和國(guó)家監(jiān)督體系不斷完善，對(duì)權(quán)力運(yùn)行加強(qiáng)了監(jiān)督制約。在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部，有黨組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等；在外部，有人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督等。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立解決了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)由誰來監(jiān)督的問題，豐富了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督形式，是一項(xiàng)充分體現(xiàn)群眾參與、發(fā)揮群眾監(jiān)督作用的獨(dú)特制度，能夠更好地促進(jìn)司法公開、司法公正。

人民監(jiān)督員制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既需要國(guó)家力量，更需要人民力量。檢察機(jī)關(guān)從根本上來說代表的是國(guó)家公權(quán)力，人民監(jiān)督員來自人民群眾，屬于獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的“第三方”角色，能夠提供一些不同的思路和見解，督促和幫助檢察機(jī)關(guān)更好地聽民聲察民情；通達(dá)社情民意，有利于當(dāng)事人真誠(chéng)接受認(rèn)同我國(guó)的司法實(shí)踐，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)矛盾化解、廣泛宣傳法治、提高司法公信的效果。

正確認(rèn)識(shí)人民監(jiān)督員制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

人民監(jiān)督員制度從檢察機(jī)關(guān)的部分職能領(lǐng)域發(fā)起，逐步擴(kuò)大范圍、改變選任管理和保障機(jī)關(guān)，走過了一條不斷改革前進(jìn)、破解矛盾問題的發(fā)展道路，煥發(fā)出勃勃生機(jī)和活力，體現(xiàn)了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

確立選用分離機(jī)制，人民監(jiān)督員的來源更加廣泛。2014年，按照中央要求，司法行政機(jī)關(guān)牽頭選任人民監(jiān)督員。這對(duì)人民監(jiān)督員制度是一次根本性變革，司法行政機(jī)關(guān)選人監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)，讓人民監(jiān)督員成為真正的第三方，最大限度地保持了人民監(jiān)督員來源的外部性和廣泛性。十年來，人民監(jiān)督員隊(duì)伍逐步壯大，目前，全國(guó)人民監(jiān)督員共有2.5萬人。人民監(jiān)督員結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，覆蓋了23歲以上的各個(gè)年齡段，其中，40-49歲的人員占33.8%；覆蓋了不同文化層次的群眾，大學(xué)本科人數(shù)占比最高，達(dá)到54.6%；覆蓋了不同專業(yè)背景、職業(yè)領(lǐng)域的人員，公職人員始終控制在50%以下。

確立管用分離機(jī)制，人民監(jiān)督員的地位更加獨(dú)立。司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、退出工作，人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)的界限更加清晰，能夠更加大膽地開展監(jiān)督、表達(dá)意見、提出建議。近年來，司法行政機(jī)關(guān)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，健全完善了一整套服務(wù)管理制度。2016年和2021年，先后會(huì)同最高人民檢察院制定、修訂了《人民監(jiān)督員選任管理辦法》；2021年制定了《人民監(jiān)督員監(jiān)督最高人民檢察院辦案活動(dòng)抽選工作實(shí)施辦法（試行）》；協(xié)助最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》等等。十年來，人民監(jiān)督員培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，人民監(jiān)督員隊(duì)伍素質(zhì)逐步提高；人民監(jiān)督員評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)，綜合人民監(jiān)督員履職頻率、辦案活動(dòng)強(qiáng)度難度、群眾反應(yīng)以及提出意見的針對(duì)性、有效性等，對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行年度考核和任期考核，并且作為表彰獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)；人民監(jiān)督員工作保障更加全面，協(xié)助人民監(jiān)督員暢通與工作單位、相關(guān)組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加大履職經(jīng)費(fèi)保障力度，讓人民監(jiān)督員沒有后顧之憂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年人民監(jiān)督員制度進(jìn)行重大調(diào)整以來，人民監(jiān)督員共監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)45萬人次、28萬件次。

支持保障人民監(jiān)督員充分履職

做好人民監(jiān)督員工作，司法行政機(jī)關(guān)高效選任和充分保障是基礎(chǔ)，人民監(jiān)督員依法獨(dú)立履職是核心，人民檢察院真誠(chéng)接受監(jiān)督是關(guān)鍵。這三個(gè)方面緊密聯(lián)系、相互依托、缺一不可。司法行政機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)工作，都要圍繞服務(wù)人民監(jiān)督員依法獨(dú)立履職來開展。

2022年10月31日，廣東省深圳市司法局、深圳市檢察院舉辦人民監(jiān)督員宣誓頒證儀式。（攝影：周鑫）

高效選任。司法行政機(jī)關(guān)選任的目標(biāo)，就是建立一支具備較高政治素質(zhì)，具有廣泛代表性和扎實(shí)群眾基礎(chǔ)的人民監(jiān)督員隊(duì)伍。為此，要堅(jiān)持三個(gè)基本理念：一是突出廣泛性。人民監(jiān)督員代表人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，要從地域、年齡、職業(yè)、專業(yè)等方面盡可能覆蓋更廣泛的人群，這項(xiàng)制度才具有扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。二是體現(xiàn)代表性。檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，人民監(jiān)督員的身份、職業(yè)背景等應(yīng)與辦案活動(dòng)有盡可能大程度的契合，才能更好發(fā)揮監(jiān)督作用。要進(jìn)一步降低公職人員所占比例，把具有法律專業(yè)背景人員的比例降低到合理區(qū)間，讓社會(huì)上方方面面的代表都能進(jìn)入到人民監(jiān)督員隊(duì)伍中來。三是追求公開公平公正。人民監(jiān)督員制度的設(shè)立目的，就是促進(jìn)司法公開、實(shí)現(xiàn)司法公正。因此，人民監(jiān)督員選任首先要做到公開公平公正。要在程序上公開規(guī)范，科學(xué)確定選任計(jì)劃，及時(shí)發(fā)布選任公告，廣泛接受報(bào)名推薦，嚴(yán)格開展資格審查，履行公示公布任命職責(zé)，確保各個(gè)環(huán)節(jié)銜接有序，保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。要在關(guān)口上把準(zhǔn)把牢把嚴(yán)，通過面談、征求候選人所在單位和基層組織意見等方式，全面了解人民監(jiān)督員候選人情況，重點(diǎn)看是否具備成為人民監(jiān)督員的基本條件、是否有不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的相關(guān)情形、是否有擔(dān)任人民監(jiān)督員的禁止性條件，確保選任出合格的人民監(jiān)督員。

充分保障。司法行政機(jī)關(guān)更重要的職能是為人民監(jiān)督員依法履職保駕護(hù)航。一要隨機(jī)抽選人民監(jiān)督員參與監(jiān)督。人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)，由司法行政機(jī)關(guān)采取隨機(jī)抽選的方式確定人員，避免可能出現(xiàn)的監(jiān)督履職機(jī)會(huì)不均等、固定化等問題。2021年《人民監(jiān)督員選任管理辦法》規(guī)定了兩種一般情形和三種特殊情形。兩種一般情形分別是：省級(jí)人民檢察院及其分院、派出院組織監(jiān)督辦案活動(dòng)，由省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)抽選人民監(jiān)督員；設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院和基層人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動(dòng)，由設(shè)區(qū)的市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)抽選人民監(jiān)督員。三種特殊情形分別是：直轄市區(qū)級(jí)人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動(dòng)，也可由直轄市區(qū)級(jí)司法行政機(jī)關(guān)抽選人民監(jiān)督員；最高人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動(dòng)，由司法部負(fù)責(zé)抽選人民監(jiān)督員；根據(jù)辦案活動(dòng)需要，可以在具有特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員中隨機(jī)抽選。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要充分理解、全面把握、正確執(zhí)行隨機(jī)抽選機(jī)制，在方便人民監(jiān)督員履職的基礎(chǔ)上，更好地實(shí)現(xiàn)專業(yè)性與隨機(jī)性的統(tǒng)一。二要完善閉環(huán)管理機(jī)制。從檢察機(jī)關(guān)提出邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，到抽選人員、具體聯(lián)絡(luò)、完成監(jiān)督活動(dòng)，再到成效反饋、建立履職臺(tái)賬，是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的流程，要努力做到一案一結(jié)，一事一結(jié)。要注重監(jiān)督辦案活動(dòng)前的銜接，配合檢察機(jī)關(guān)提前五個(gè)工作日將相關(guān)辦案活動(dòng)通知到人民監(jiān)督員，抽選、通知、轉(zhuǎn)達(dá)、反饋等做到無縫銜接，把更多的時(shí)間留給人民監(jiān)督員。要注重監(jiān)督辦案活動(dòng)后的反饋，配合人民檢察院在人民監(jiān)督員參加監(jiān)督辦案活動(dòng)結(jié)束后三個(gè)工作日內(nèi)將履職情況反饋給人民監(jiān)督員，做到件件有回音。三要提高人民監(jiān)督員素質(zhì)。培訓(xùn)是提高人民監(jiān)督員能力素質(zhì)的重要途徑。近年來，司法部會(huì)同最高人民檢察院每年單獨(dú)組織一次人民監(jiān)督員工作培訓(xùn)，或者在相關(guān)培訓(xùn)班上設(shè)置專門的人民監(jiān)督員課程。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要把培訓(xùn)作為一項(xiàng)常態(tài)化工作，創(chuàng)造、提供平臺(tái)，創(chuàng)新方式、手段，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)以及各方面專家為人民監(jiān)督員進(jìn)行授課，組織人民監(jiān)督員進(jìn)行實(shí)案觀摩、案件研討、座談交流等等。要特別注重對(duì)習(xí)近平法治思想的培訓(xùn)，開展黨性教育、紀(jì)律教育和保密教育，組織人民監(jiān)督員認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)，了解檢察業(yè)務(wù)，提高監(jiān)督技能。四要鼓勵(lì)人民監(jiān)督員積極履職。要對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行年度考核和任期考核，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的人民監(jiān)督員，要通過多種方式給予表揚(yáng)、鼓勵(lì)；對(duì)于不適合繼續(xù)擔(dān)任人民監(jiān)督員的，要及時(shí)啟動(dòng)免除資格程序。五要大力推進(jìn)信息化工作。積極探索信息化建設(shè)在人民監(jiān)督員工作中的應(yīng)用，讓信息化為人民監(jiān)督員工作賦能。

發(fā)揮作用。廣大人民監(jiān)督員是人民監(jiān)督員工作的重要主體。要充分認(rèn)識(shí)人民監(jiān)督員制度的重要性、獨(dú)特性，把人民監(jiān)督員制度當(dāng)作一項(xiàng)事業(yè)來參與、來推進(jìn)。一要敢于監(jiān)督。要站在人民的立場(chǎng)去考慮問題，大膽發(fā)表意見，敢于說話，敢于說不同意見的話。二要主動(dòng)監(jiān)督。用好人民監(jiān)督員中立、超脫的身份，既要積極接受“邀請(qǐng)”，又要主動(dòng)思考、探究，善于發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，真正發(fā)揮好人民監(jiān)督員的優(yōu)勢(shì)和作用。三要宣傳和推動(dòng)人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職責(zé)之余，也要當(dāng)好宣傳員、聯(lián)絡(luò)員，在各自的領(lǐng)域宣傳好我國(guó)的法治建設(shè)成效和人民監(jiān)督員制度，讓更多的人了解、支持、參與這項(xiàng)制度。要多向身邊的群眾征集意見建議，多向司法行政機(jī)關(guān)提出建議和需求，共同為人民監(jiān)督員制度改革發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

河南省司法廳組織人民監(jiān)督員調(diào)研。（攝影：宋楠）

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)

新時(shí)代新征程，我們正在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，對(duì)人民監(jiān)督員工作提出了新的更高要求。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書記重要指示，對(duì)標(biāo)黨中央決策部署，不斷提升人民監(jiān)督員工作水平，推動(dòng)人民監(jiān)督員制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

深化人民監(jiān)督員監(jiān)督實(shí)踐。更加科學(xué)設(shè)定人民監(jiān)督員選任計(jì)劃，把握好資格審查這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更好地解決人民監(jiān)督員大眾化與專業(yè)化的矛盾。推動(dòng)完善人民監(jiān)督員參與監(jiān)督工作程序，規(guī)范前期銜接、知情權(quán)保障、事后反饋、人民監(jiān)督員建議落實(shí)等等。

強(qiáng)化人民監(jiān)督員制度理論研究。設(shè)立和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，是立足我國(guó)法治建設(shè)和司法制度實(shí)際，在20年的不斷磨合、嘗試中探索出的新路徑，實(shí)踐總結(jié)比較多，理論研究還比較少，基礎(chǔ)還比較薄弱。要把人民監(jiān)督員制度當(dāng)作一項(xiàng)重要課題，深化理論研究，不斷夯實(shí)人民監(jiān)督員制度理論基礎(chǔ)。

推動(dòng)人民監(jiān)督員制度立法。近年來，人民監(jiān)督員制度已經(jīng)被多部中央文件、法律所確定，也有專門的規(guī)范性文件。下一步，要聚焦貫徹落實(shí)中央決策部署，全面開展立法調(diào)研論證和基礎(chǔ)研究，積極推進(jìn)人民監(jiān)督員工作法治化進(jìn)程。