人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來(lái)，全過(guò)程人民民主的理念落實(shí)到了人民監(jiān)督員制度的不斷發(fā)展完善之中，人民監(jiān)督員制度展現(xiàn)出了旺盛的創(chuàng)造力和生命力

2019年12月17日，最高人民檢察院召開(kāi)人民監(jiān)督員代表座談會(huì)，向來(lái)自全國(guó)各地各行各業(yè)的64名人民監(jiān)督員問(wèn)計(jì)。圖為座談會(huì)上，人民監(jiān)督員、陜西浩公律師事務(wù)所主任王浩公送給最高檢一幅寫(xiě)著“不忘初心、檢察為民”的書(shū)法作品。（本刊資料圖）

“全過(guò)程人民民主”是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。黨的二十大對(duì)民主政治建設(shè)作出全面部署，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，提出“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”。司法民主是全過(guò)程人民民主在司法工作中的具體體現(xiàn)，是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求。人民監(jiān)督員制度作為司法民主的重要內(nèi)容，是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度、檢察制度的重要組成部分，是全過(guò)程人民民主在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作中的重要實(shí)現(xiàn)形式。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來(lái)，全過(guò)程人民民主的理念落實(shí)到了人民監(jiān)督員制度的不斷發(fā)展完善之中，人民監(jiān)督員制度展現(xiàn)出了旺盛的創(chuàng)造力和生命力。

人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)自覺(jué)接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計(jì)，也是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)于2003年，經(jīng)過(guò)20年的不斷發(fā)展完善，大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)發(fā)展階段。

探索試點(diǎn)階段（2003—2010年），試點(diǎn)人民監(jiān)督員制度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榈陌讣_(kāi)展監(jiān)督。2002年，黨的十六大從建設(shè)社會(huì)主義政治文明的高度，提出社會(huì)主義司法制度必須保障全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。黨中央要求從人民群眾反映最突出、要求最強(qiáng)烈的問(wèn)題和制約司法公正的環(huán)節(jié)入手推進(jìn)司法體制改革。2003年8月，最高檢為回應(yīng)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑，決定對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榈陌讣?shí)行人民監(jiān)督員制度并于當(dāng)年9月啟動(dòng)試點(diǎn)，在檢察環(huán)節(jié)建立起外部監(jiān)督機(jī)制，從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確、規(guī)范行使。

改革完善階段（2011—2018年），由試點(diǎn)到正式開(kāi)展，并且建立了“管用分離”的工作制度。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)后，經(jīng)過(guò)7年試點(diǎn)后于2010年在檢察機(jī)關(guān)正式全面實(shí)施運(yùn)行。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)人民監(jiān)督員制度改革高度重視，黨的十八屆三中、四中全會(huì)都提出了明確要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”；黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)”。2015年2月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第10次會(huì)議，在聽(tīng)取審議《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》時(shí)強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行人民監(jiān)督員制度，引入外部監(jiān)督力量，健全了對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護(hù)機(jī)制，是對(duì)司法權(quán)力制約機(jī)制的重大改革和完善，對(duì)保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義?！绷?xí)近平總書(shū)記的重要講話，把人民監(jiān)督員制度納入了全面深化改革、全面依法治國(guó)的大格局。根據(jù)改革方案，最高檢會(huì)同司法部于2016年7月聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度正式實(shí)行，也標(biāo)志著從試行階段到實(shí)行階段的一個(gè)重大變化?！度嗣癖O(jiān)督員選任管理辦法》出臺(tái)后，實(shí)現(xiàn)了管用分離，人民監(jiān)督員的選任管理、履職經(jīng)費(fèi)保障等由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，確保了人民監(jiān)督員監(jiān)督的中立性和客觀性。

全面推進(jìn)階段（2019年至今），正式成為一項(xiàng)國(guó)家法律確立的制度，步入正規(guī)化、法治化的發(fā)展軌道。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初的前提條件發(fā)生重大變化。同時(shí)，2018年10月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂后的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》明確規(guī)定“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”，人民監(jiān)督員制度以國(guó)家法律的形式正式確立，成為中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度、檢察制度的組成部分。檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)最新形勢(shì)要求，于2019年8月印發(fā)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有的主要對(duì)自偵案件的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“四大檢察”的全面監(jiān)督，提出了人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的“十種方式”。在此基礎(chǔ)上，最高檢于2021年12月會(huì)同司法部聯(lián)合修訂《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），新增了關(guān)于增選和補(bǔ)選人民監(jiān)督員、最高人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動(dòng)抽選的程序，增加了人民監(jiān)督員參加培訓(xùn)、會(huì)議等活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善了特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員的抽選機(jī)制等內(nèi)容，滿足了實(shí)踐需求，為人民監(jiān)督員依法履職提供了制度保障。人民監(jiān)督員制度走向規(guī)范化、正規(guī)化、深入化發(fā)展的新階段，取得了新的成效，生動(dòng)體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的重要思想。

從最初為了加強(qiáng)對(duì)自偵案件的監(jiān)督，到加強(qiáng)對(duì)檢察辦案活動(dòng)的監(jiān)督，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍和內(nèi)容擴(kuò)大，接受人民監(jiān)督員監(jiān)督成為檢察機(jī)關(guān)法定責(zé)任和要求，這是監(jiān)督者主動(dòng)接受監(jiān)督的自信體現(xiàn)，也成為中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的特色。

從歷史和實(shí)踐看，人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)符合我國(guó)國(guó)情和檢察工作實(shí)際、深深植根于鮮活司法檢察實(shí)踐、具有頑強(qiáng)生命力的重要制度，是真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要制度，是堅(jiān)持以人民為中心、保證人民直接參與和監(jiān)督司法的重要制度。

人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)容和主要特點(diǎn)

理解和把握人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)容和特點(diǎn)，是新時(shí)代開(kāi)展人民監(jiān)督員工作的基礎(chǔ)與前提?！吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第11條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對(duì)人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”第27條進(jìn)一步規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！睆亩鞔_了人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)這一基本職能定位。

監(jiān)督主體的獨(dú)立性。在人民監(jiān)督員制度中，監(jiān)督的主體是人民監(jiān)督員，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性。首先，“人民監(jiān)督員”是獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)也有類似于人民監(jiān)督員的“聽(tīng)證員”“特約監(jiān)督員”“特約檢察員”“專家咨詢委員”等，雖然對(duì)檢察辦案活動(dòng)也起到監(jiān)督的作用，但是由檢察院邀請(qǐng)、聘請(qǐng)，主要相當(dāng)于檢察機(jī)關(guān)的外腦。但人民監(jiān)督員不是由檢察院管理，是獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。其次，人民監(jiān)督員發(fā)表意見(jiàn)具有獨(dú)立性。在人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)過(guò)程中，要有人民監(jiān)督員發(fā)表意見(jiàn)的獨(dú)立環(huán)節(jié)，檢察院不得干擾人民監(jiān)督員依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，不得違反規(guī)定泄露人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動(dòng)情況。最后，人民監(jiān)督員的選任管理與組織監(jiān)督相分離。從2014年起，人民監(jiān)督員的選任管理工作由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。具體而言，人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理工作由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，人民監(jiān)督員履職支出的交通、就餐、住宿等相關(guān)費(fèi)用以及勞務(wù)費(fèi)用由司法行政機(jī)關(guān)按相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助，人民監(jiān)督員的抽選由司法行政機(jī)關(guān)開(kāi)展。

監(jiān)督對(duì)象的廣泛性。人民監(jiān)督員監(jiān)督對(duì)象，經(jīng)歷了從檢察機(jī)關(guān)自偵案件向檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的轉(zhuǎn)變。2018年，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深化，職務(wù)犯罪偵查案件主要由監(jiān)察委負(fù)責(zé)，人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初的前提條件發(fā)生重大變化。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持和完善人民監(jiān)督員制度，把監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)展到檢察機(jī)關(guān)整個(gè)辦案活動(dòng)，與辦案相關(guān)的工作都可以納入。首先，對(duì)個(gè)案辦理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)具體案件的辦理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。如通過(guò)參與檢察聽(tīng)證，對(duì)案件辦理的程序和實(shí)體處理提出監(jiān)督意見(jiàn)；通過(guò)觀摩出庭，對(duì)公訴人的庭審表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督等。其次，對(duì)專項(xiàng)辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)類案辦理或者專項(xiàng)辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。如參加檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的案件質(zhì)量評(píng)查、司法規(guī)范化檢查、巡回檢察等，對(duì)相關(guān)活動(dòng)是否合法規(guī)范開(kāi)展監(jiān)督。最后，對(duì)整體辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)某個(gè)時(shí)期的整體辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。如檢察院應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員定期通報(bào)辦案活動(dòng)，接受監(jiān)督。

監(jiān)督方式的多樣性。根據(jù)《規(guī)定》，人民監(jiān)督員通過(guò)10種參與方式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案不斷進(jìn)行監(jiān)督，包括案件公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證，檢察官出庭支持公訴，巡回檢察，檢察建議的研究提出、督促落實(shí)等相關(guān)工作，法律文書(shū)宣告送達(dá)，案件質(zhì)量評(píng)查，司法規(guī)范化檢查，檢察工作情況通報(bào)，其他相關(guān)司法辦案工作，人民監(jiān)督員主動(dòng)提出的監(jiān)督情形等。這10種參與監(jiān)督方式主要具有以下特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了主動(dòng)邀請(qǐng)監(jiān)督與被動(dòng)邀請(qǐng)監(jiān)督的結(jié)合。前9種方式是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督，最后一種方式是人民監(jiān)督員可以主動(dòng)提出對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。二是體現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)監(jiān)督與可以邀請(qǐng)監(jiān)督的結(jié)合。對(duì)特殊類型案件開(kāi)展公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證，以及檢察工作情況通報(bào)，是應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督，其他類型是可以邀請(qǐng)。三是體現(xiàn)了程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督的結(jié)合。在這些監(jiān)督方式中，有的側(cè)重于對(duì)辦案程序進(jìn)行監(jiān)督，有的側(cè)重于對(duì)辦案實(shí)體處理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，人民監(jiān)督員對(duì)辦案活動(dòng)的程序和實(shí)體都可以進(jìn)行監(jiān)督。

監(jiān)督意見(jiàn)的約束性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)具有很強(qiáng)的約束性，檢察院、檢察官必須高度重視，為人民監(jiān)督員正常履職提供保障，提升人民監(jiān)督員監(jiān)督的“剛性”。一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為人民監(jiān)督員提供履行監(jiān)督職責(zé)所必需的工作場(chǎng)所以及其他必要條件。例如，在人民監(jiān)督員知情權(quán)方面，司法行政機(jī)關(guān)抽選確定了人民監(jiān)督員之后，檢察院應(yīng)當(dāng)提供與監(jiān)督有關(guān)的材料，提前把相關(guān)案件材料送給人民監(jiān)督員，方便人民監(jiān)督員提前了解案情、進(jìn)行研究。二是人民監(jiān)督員依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)。參加檢察聽(tīng)證活動(dòng)時(shí)，人民監(jiān)督員既擔(dān)任聽(tīng)證員，也是人民監(jiān)督員，主持人介紹參加聽(tīng)證人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)專門(mén)介紹人民監(jiān)督員；聽(tīng)證結(jié)束后，人民監(jiān)督員要單獨(dú)填寫(xiě)《人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)意見(jiàn)建議》文書(shū)。對(duì)于這些意見(jiàn)和材料，人民檢察院應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案，列入檢察案卷。三是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)，依法作出處理。監(jiān)督意見(jiàn)的采納情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知人民監(jiān)督員。如果經(jīng)研究未采納監(jiān)督意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作出解釋說(shuō)明。人民監(jiān)督員對(duì)于解釋說(shuō)明仍有異議的，相關(guān)部門(mén)或者檢察官辦案組、獨(dú)任檢察官應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。這是人民監(jiān)督員不同于聽(tīng)證員的一個(gè)方面，對(duì)于聽(tīng)證員，我們主要采納多數(shù)人的意見(jiàn)，而對(duì)于人民監(jiān)督員，即便是一名人民監(jiān)督員有異議，也要高度重視，報(bào)檢察長(zhǎng)決定。

人民監(jiān)督員制度運(yùn)行成效和基本經(jīng)驗(yàn)

從2003年制度創(chuàng)設(shè)至今，經(jīng)過(guò)20年的改革探索，人民監(jiān)督員工作的科學(xué)性、規(guī)范化和公信力不斷提升。特別是2019年以來(lái)，最高人民檢察院堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想，切實(shí)將全過(guò)程人民民主融入人民監(jiān)督員工作，取得了較好的效果。

人民監(jiān)督員在最高人民檢察院12309檢察服務(wù)中心參觀。（本刊資料圖）

人民監(jiān)督員選任管理機(jī)制不斷完善。人民監(jiān)督員的選任管理是人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障。黨的十八大以來(lái)，根據(jù)黨中央部署要求，人民監(jiān)督員選任管理制度改革不斷深化。最高人民檢察院立足人民監(jiān)督員制度定位，對(duì)人民監(jiān)督員任職條件、選任方式、選任程序等不斷予以完善。在“管用分離”改革基礎(chǔ)上，將人民監(jiān)督員劃分為省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員，分別對(duì)應(yīng)不同監(jiān)督層級(jí)，并設(shè)置了最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院以及設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院和基層人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動(dòng)抽選人民監(jiān)督員的程序。在完善制度機(jī)制基礎(chǔ)上，在“管用分離”改革基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)配合司法行政機(jī)關(guān)，不斷調(diào)整優(yōu)化人民監(jiān)督員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，注重在年齡結(jié)構(gòu)、工作領(lǐng)域等方面不斷提升人民監(jiān)督員的廣泛性和覆蓋面。

截至2023年，全國(guó)共有人民監(jiān)督員25594人，其中省級(jí)3169人，市級(jí)22425人；女性8490人，占33.17%；少數(shù)民族3336人，占13.03%。從政治面貌看，中共黨員15412人，共青團(tuán)員465人，民主黨派2389人，無(wú)黨派629人，群眾6699人，中共黨員占60.22%；從年齡結(jié)構(gòu)看，23—35歲5286人，36—45歲8456人，46—60歲10636人，61歲及以上1216人，36—60歲人群占74.60%；從學(xué)歷構(gòu)成看，高中或同等學(xué)歷1943人，大專5229人，本科15223人，碩士2855人，博士341人，大學(xué)本科及以上學(xué)歷占71.97%；從職業(yè)構(gòu)成看，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員5218人，事業(yè)單位人員4770人，社會(huì)團(tuán)體人員1921人，企業(yè)人員6471人，其他職業(yè)7214人，工人、農(nóng)民、個(gè)體從業(yè)者等職業(yè)占28.19%，退休人員2021人，占7.90%；從是否為代表委員看，全國(guó)人大代87人，全國(guó)政協(xié)委員9人，地方人大代表2307人，地方政協(xié)委員2425人，代表委員占18.86%。

云南省景谷傣族彝族自治縣檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與案件質(zhì)量評(píng)查。（攝影：趙蘭）

監(jiān)督范圍逐步擴(kuò)大，監(jiān)督方式日益多樣。為適應(yīng)新時(shí)代檢察職能轉(zhuǎn)變對(duì)人民監(jiān)督員制度的新要求，2019年8月，最高人民檢察院出臺(tái)具有引領(lǐng)作用的《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察工作的渠道進(jìn)一步拓寬、監(jiān)督方式更加多元。規(guī)定將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有的主要對(duì)自偵案件的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“四大檢察”的全面監(jiān)督，人民監(jiān)督員可通過(guò)參與案件公開(kāi)聽(tīng)證和案件公開(kāi)審查、檢察官出庭支持公訴、巡回檢察等10種方式對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案進(jìn)行監(jiān)督，涵蓋檢察機(jī)關(guān)全部辦案活動(dòng)，提高了監(jiān)督程序的靈活度。實(shí)踐中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極推動(dòng)“四大檢察”接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)邀請(qǐng)監(jiān)督與被動(dòng)接受監(jiān)督的結(jié)合，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)監(jiān)督與可以邀請(qǐng)監(jiān)督的結(jié)合，程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督的結(jié)合。

2019年至2023年上半年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督活動(dòng)449124人次，監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)284420件次。其中，監(jiān)督案件公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證197402件次，檢察官出庭公訴10891件次，巡回檢察3058件次，檢察建議的研究提出、督促落實(shí)等8242件次，法律文書(shū)宣告送達(dá)16745件次，案件質(zhì)量評(píng)查13418件次，司法規(guī)范化檢查5105件次，檢察工作情況通報(bào)7336件次，監(jiān)督其他相關(guān)司法辦案工作17079件次；人民監(jiān)督員以其他方式提出意見(jiàn)建議4756件次。十種參與監(jiān)督方式全面鋪開(kāi)，公開(kāi)審查和公開(kāi)聽(tīng)證成效明顯。

監(jiān)督促進(jìn)檢察工作質(zhì)效和司法公信力不斷提升。一是促進(jìn)提升檢察公信力。人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件的同時(shí)，也從群眾視角為檢察機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)提供了參考意見(jiàn)，有助于案件更加客觀公正地處理，有助于提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督水平和司法公信力。例如湖北省武漢市漢陽(yáng)區(qū)檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與監(jiān)督一起擬不起訴案件公開(kāi)聽(tīng)證，人民監(jiān)督員提出犯罪嫌疑人冒用他人身份接受處理，情節(jié)較為惡劣，應(yīng)當(dāng)從重處罰，建議對(duì)其提起公訴；再如甘肅省天水市秦州區(qū)檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督一起擬不起訴案件公開(kāi)聽(tīng)證，一名人民監(jiān)督員提出犯罪嫌疑人的詐騙行為造成不良社會(huì)影響，建議從社會(huì)效果角度考慮提起公訴，上述兩起監(jiān)督案件均是人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)的初步處理意見(jiàn)，最終檢察機(jī)關(guān)綜合全案各方面情況采納人民監(jiān)督員的不同意見(jiàn)，作出起訴決定并獲得法院采納，實(shí)現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度和檢察辦案的互為反哺。二是推動(dòng)檢察辦案履職規(guī)范化。檢察機(jī)關(guān)借助人民監(jiān)督員的力量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督相融合，協(xié)同解決監(jiān)督阻力，促進(jìn)檢察辦案更加規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的法律監(jiān)督效果。例如，寧夏回族自治區(qū)銀川市上前城地區(qū)檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)獄交叉巡回檢察，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督過(guò)程中提出合理性建議得到巡回檢察組采納；江蘇省南通市檢察院針對(duì)“醉駕”案件不起訴后行政處罰、政務(wù)處分等檢察意見(jiàn)未有效落實(shí)的難題邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與質(zhì)量評(píng)查，根據(jù)人民監(jiān)督員意見(jiàn)向區(qū)人大常委會(huì)作專題報(bào)告，有效推動(dòng)“醉駕”案件不起訴后非刑罰處罰措施的落實(shí)；等等。一些案件通過(guò)聽(tīng)取人民監(jiān)督員意見(jiàn)建議，推動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、促進(jìn)整改問(wèn)題，有效提高檢察工作質(zhì)效，推動(dòng)司法辦案規(guī)范化。三是助推社會(huì)治理現(xiàn)代化。人民監(jiān)督員來(lái)自人民群眾，屬于獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的“第三方”角色，能夠提供一些不同的工作思路和建設(shè)性意見(jiàn)；同時(shí)，在一些信訪案件中提出的意見(jiàn)建議更容易被當(dāng)事人接受認(rèn)同，有利于促進(jìn)矛盾化解。例如上海市閔行區(qū)檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督一起盲道治理公益訴訟辦案活動(dòng)，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員職業(yè)多元化的特點(diǎn)，人民監(jiān)督員從信息技術(shù)、管理機(jī)制等方面提出解決辦法，助力檢察機(jī)關(guān)拓寬辦案思路。又如最高人民檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督一起刑事申訴案件的簡(jiǎn)易公開(kāi)聽(tīng)證，人民監(jiān)督員用常識(shí)、常情、常理提出的意見(jiàn)讓當(dāng)事人接受，推動(dòng)當(dāng)事人息訴罷訪，有效實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

2019年至2023年上半年，人民監(jiān)督員監(jiān)督個(gè)案228215件次；監(jiān)督類案56205件次。其中，人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)組織31812件次，刑事檢察部門(mén)邀請(qǐng)163960件次；民事檢察部門(mén)邀請(qǐng)15414件次；行政檢察部門(mén)邀請(qǐng)12556件次；公益訴訟檢察部門(mén)邀請(qǐng)22705件次；其他部門(mén)邀請(qǐng)31995件次；人民監(jiān)督員主動(dòng)提出1674件次，“四大檢察”均有涉及。

監(jiān)督程序不斷簡(jiǎn)便優(yōu)化，監(jiān)督意見(jiàn)的“剛性”作用得到充分體現(xiàn)。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，涉及一整套流程，其中最主要的是人民監(jiān)督員直接參與到檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)司法辦案活動(dòng)中，了解司法辦案情況并提出意見(jiàn)建議。在“監(jiān)督事項(xiàng)發(fā)起→部門(mén)分流辦理→監(jiān)督活動(dòng)前準(zhǔn)備→現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督提出意見(jiàn)→監(jiān)督意見(jiàn)處理→辦理結(jié)果反饋”的基本流程基礎(chǔ)上，《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序只作了原則性、靈活性規(guī)定，為各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步探索更為簡(jiǎn)便性和可操作性強(qiáng)的監(jiān)督程序預(yù)留了空間。人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動(dòng)單獨(dú)填寫(xiě)《人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)意見(jiàn)建議》，對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)，各級(jí)檢察院都認(rèn)真研究并依法作出處理，如實(shí)記錄在案并列入檢察案卷；監(jiān)督意見(jiàn)的采納情況及時(shí)告知人民監(jiān)督員，未采納監(jiān)督意見(jiàn)的，向人民監(jiān)督員作出解釋說(shuō)明，人民監(jiān)督員對(duì)于解釋說(shuō)明仍有異議的，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。這些都有效提升了人民監(jiān)督員監(jiān)督的“剛性”。

2019年至2023年上半年，人民監(jiān)督員共提出監(jiān)督意見(jiàn)建議175371條次，檢察機(jī)關(guān)全部采納的共152638條次，部分采納的有700條次，未被采納的有550條次，未采納監(jiān)督意見(jiàn)向人民監(jiān)督員作出解釋說(shuō)明21339條次，人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)督工作的滿意度普遍較高。

人民監(jiān)督員制度和管理體系日益規(guī)范、完善。2019年后，在前期制度機(jī)制基礎(chǔ)上，最高檢繼續(xù)推動(dòng)逐步完善人民監(jiān)督員制度體系，于2020年6月印發(fā)《人民監(jiān)督員工作業(yè)務(wù)流程與文書(shū)使用指引》，2021年12月會(huì)同司法部聯(lián)合修訂《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，2022年4月又會(huì)同司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于抽選人民監(jiān)督員監(jiān)督最高人民檢察院辦案活動(dòng)實(shí)施辦法（試行）》。同時(shí)，逐步拓展人民監(jiān)督員參與案件辦理的渠道，在2018年12月出臺(tái)的《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》、2019年2月出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》、2020年5月出臺(tái)的《人民檢察院辦理刑事申訴案件規(guī)定》中均依法依規(guī)融入了對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案的有關(guān)規(guī)定。各地檢察機(jī)關(guān)也陸續(xù)制定實(shí)施細(xì)則、管理辦法等配套規(guī)范性文件，人民監(jiān)督員制度體系逐漸形成“閉環(huán)”。

完善人民監(jiān)督員制度的方向和措施

人民監(jiān)督員工作雖然取得了明顯的成績(jī)，但也存在一些問(wèn)題和短板。比如自覺(jué)接受外部監(jiān)督的理念認(rèn)識(shí)不到位，一些地方不愿意邀請(qǐng)人民監(jiān)督員，不重視這項(xiàng)工作；人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的主動(dòng)性與有效性偏弱，當(dāng)前人民監(jiān)督員是被動(dòng)邀請(qǐng)，主動(dòng)性不夠，履職有效性也受到事前閱卷程度、監(jiān)督意愿、履職能力等因素直接影響，不敢或不愿發(fā)表實(shí)質(zhì)性監(jiān)督意見(jiàn)；人民監(jiān)督員制度還沒(méi)有立法，具體邀請(qǐng)機(jī)制、參與機(jī)制、意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制、意見(jiàn)反饋機(jī)制等還不夠細(xì)化；人民監(jiān)督員工作信息化程度較低，宣傳推介不到位，檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)互通與協(xié)同辦案尚未實(shí)現(xiàn)，全社會(huì)對(duì)人民監(jiān)督員制度了解認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)可不夠，公認(rèn)度不夠，影響力還不夠大。

2023年9月，湖北省大悟縣檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員對(duì)該縣看守所開(kāi)展安全防范檢查。（攝影：劉剛）

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確要求，“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”。2023年6月13日，應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在《民主與法制》周刊2023年第21期（《習(xí)近平法治思想研究與實(shí)踐》?？?023年第5期）發(fā)表了題為《以高質(zhì)量檢察履職踐行全過(guò)程人民民主保障人民當(dāng)家作主》的文章，著重指出：人民監(jiān)督員制度是廣大人民司法參與、促進(jìn)司法民主的一項(xiàng)重要制度。要協(xié)同司法行政部門(mén)完善人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作的渠道，確保檢察權(quán)始終依法規(guī)范運(yùn)行。為貫徹落實(shí)中央要求，落實(shí)應(yīng)勇檢察長(zhǎng)對(duì)人民監(jiān)督員工作的最新指示要求，抓好人民監(jiān)督員制度的頂層設(shè)計(jì)和制度落實(shí)，對(duì)下一步工作采取以下措施。

增強(qiáng)人民監(jiān)督員工作主動(dòng)性。人民監(jiān)督員制度是貫徹黨的二十大精神、踐行全過(guò)程人民民主、服務(wù)國(guó)家治理體系的重要舉措，是在“一府一委兩院”政治架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的必然要求，意義重大。最高檢提出“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，既要通過(guò)履職辦案實(shí)現(xiàn)公平正義，也要讓公平正義更好更快實(shí)現(xiàn)，還要讓人民群眾真正、切實(shí)“感受到”公平正義。人民監(jiān)督員工作是讓人民群眾對(duì)公平正義可感可知的重要載體。人民監(jiān)督員大多來(lái)自非專業(yè)法律人士，其參與檢察履職發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，能夠幫助檢察機(jī)關(guān)增強(qiáng)人文關(guān)懷和辦案情理思維，確保辦案人員與人民群眾共同價(jià)值相契合，真正辦理出“三個(gè)效果統(tǒng)一”的案件。對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，也是接受人民支持的過(guò)程，也是提升辦案質(zhì)效的過(guò)程。檢察人員應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)人民監(jiān)督員工作的重要意義，樹(shù)立自覺(jué)接受人民監(jiān)督的理念，形成自覺(jué)接受監(jiān)督的政治自覺(jué)、法治自覺(jué)、檢察自覺(jué)。

提升人民監(jiān)督員工作質(zhì)效。邀請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督，必須克服走形式、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，提升工作效果。一是提升人民監(jiān)督員在監(jiān)督辦案方面的效果。把監(jiān)督作為人民監(jiān)督員工作的核心價(jià)值，在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)程序性辦案活動(dòng)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件辦理的實(shí)體性處理結(jié)果，多選擇疑難復(fù)雜、社會(huì)影響度高、群眾廣泛關(guān)注案件開(kāi)展監(jiān)督，提升監(jiān)督的“剛性”。二是提升人民監(jiān)督員在破解檢察工作難題方面的效果。強(qiáng)化“監(jiān)督就是支持”的理念，借助人民監(jiān)督員力量，推動(dòng)解決“調(diào)卷難”、檢察建議落實(shí)難、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解難、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職難、公益訴訟開(kāi)展難等問(wèn)題，延伸人民監(jiān)督員工作的效果。三是提升人民監(jiān)督員在化解社會(huì)矛盾方面的效果。對(duì)于當(dāng)事人意見(jiàn)較大的案件，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員或在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢曂娜嗣癖O(jiān)督員，參加案件辦理，發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，更加容易得到當(dāng)事人的認(rèn)同。四是發(fā)揮案件管理部門(mén)“一手托三家”的作用，形成人民監(jiān)督員工作的合力。案管部門(mén)作為檢察院人民監(jiān)督員工作的責(zé)任部門(mén)，要處理好與辦案部門(mén)、司法行政部門(mén)、人民監(jiān)督員的關(guān)系，“一手托三家”，更好地凝聚共識(shí)，為人民監(jiān)督員工作創(chuàng)造良好氛圍。具體而言，要“托好”人民監(jiān)督員，及時(shí)和人民監(jiān)督員溝通，征求他們的意見(jiàn)，維護(hù)保障人民監(jiān)督員履職的權(quán)利；要“托好”司法行政機(jī)關(guān)，建立定期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、同堂培訓(xùn)機(jī)制等，配合做好人民監(jiān)督員的選任管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)保障等工作；要“托好”辦案部門(mén)，全面了解辦案部門(mén)的監(jiān)督需求，宣傳人民監(jiān)督員工作的價(jià)值功能，幫助辦案部門(mén)提升主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，共同促進(jìn)提升辦案質(zhì)效。

提高人民監(jiān)督員工作的信息化水平。根據(jù)人民監(jiān)督員履職特點(diǎn)，依托“12309中國(guó)檢察網(wǎng)”完善人民監(jiān)督員版塊功能，增加基于智能化和大數(shù)據(jù)的人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)新需求，拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督渠道和方式，通過(guò)信息化應(yīng)用方式便利人民監(jiān)督員遠(yuǎn)程閱讀資料、反映意見(jiàn)、提起監(jiān)督。重新設(shè)計(jì)人民監(jiān)督員辦案業(yè)務(wù)需求，通過(guò)數(shù)據(jù)自動(dòng)提取的方式減少案卡填錄數(shù)量，通過(guò)數(shù)據(jù)返填的方式自動(dòng)生成法律文書(shū)，通過(guò)減少工作文書(shū)的方式簡(jiǎn)化辦案流程，通過(guò)數(shù)據(jù)跟蹤的方式進(jìn)行智能化統(tǒng)計(jì)分析，最大程度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督程序的簡(jiǎn)便易懂和可操作性。加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，探索實(shí)現(xiàn)司法行政機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員選任、抽選數(shù)據(jù)與檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員監(jiān)督活動(dòng)數(shù)據(jù)協(xié)同共享，并逐步實(shí)現(xiàn)抽選結(jié)果自動(dòng)反饋到檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)反饋信息自動(dòng)更新到司法行政機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員管理系統(tǒng)中的功能，實(shí)現(xiàn)政法機(jī)關(guān)協(xié)同辦案和全流程一體化辦案，提升工作效能。

2004年，人民監(jiān)督員聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)案件處理情況后發(fā)表意見(jiàn)。（本刊資料圖）

強(qiáng)化人民監(jiān)督員制度的宣傳。一是培育宣傳典型案事例。充分挖掘人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動(dòng)典型案例，提煉感人事跡，征集故事線索，通過(guò)新聞宣傳、電視訪談、專題報(bào)道、影視劇情節(jié)植入等方式，增強(qiáng)人民監(jiān)督員工作宣傳體量，擴(kuò)大宣傳范圍，講好人民監(jiān)督員故事，傳播監(jiān)督“好聲音”。二是辦好專門(mén)刊物。將最高檢《人民監(jiān)督》雜志等宣傳平臺(tái)作為檢察機(jī)關(guān)同人民監(jiān)督員和社會(huì)各界密切聯(lián)系溝通的橋梁和紐帶，常態(tài)化編發(fā)人民監(jiān)督制度運(yùn)行情況、人民監(jiān)督員聲音和理論成果，向人民群眾廣泛宣傳檢察工作和人民監(jiān)督員制度，逐步擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度在社會(huì)上的影響力。三是用好新媒體平臺(tái)。依托官方微信公眾號(hào)、短視頻App等多種新媒體平臺(tái)，全方位、多角度講述人民監(jiān)督員工作新方式、新案例、新聲音，依托中國(guó)檢察聽(tīng)證網(wǎng)擴(kuò)大在線聽(tīng)證直播宣傳，聯(lián)合司法行政機(jī)關(guān)利用各自網(wǎng)站開(kāi)展人民監(jiān)督員視頻展播，提高人民群眾對(duì)檢察工作的認(rèn)同感和參與度。

推進(jìn)人民監(jiān)督員制度專門(mén)立法。人民監(jiān)督員制度經(jīng)過(guò)年的發(fā)展，具體實(shí)踐不斷深入，經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，推進(jìn)立法的時(shí)機(jī)和條件已逐步成熟。人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員并稱為“三員”，其中人民陪審員、人民調(diào)解員制度均已完成立法，人民調(diào)解法于2011年1月頒布實(shí)施，人民陪審員法于2018年4月頒布實(shí)施，為人民監(jiān)督員制度立法提供了借鑒參考。制定人民監(jiān)督員法，也是社會(huì)各界的呼吁。2014年以來(lái)，全國(guó)人大代表共提出人民監(jiān)督員立法提案12次，其中2021年有30位人大代表聯(lián)名在十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議上提出《關(guān)于制定人民監(jiān)督員法的議案》。要根據(jù)人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行時(shí)機(jī)，借鑒其他相關(guān)制度立法經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)群眾呼聲，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法工作，對(duì)人民監(jiān)督員的職責(zé)定位、選任方式、任職條件、監(jiān)督范圍、履職流程、權(quán)利義務(wù)、考核獎(jiǎng)懲、經(jīng)費(fèi)保障等方面作出規(guī)定，為人民監(jiān)督員制度持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。