食品加工小作坊作為一種傳統(tǒng)的食品生產(chǎn)模式，與我們的日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是傳統(tǒng)食品行業(yè)中不可或缺的一部分，有利于傳統(tǒng)飲食文化的傳承、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可以幫扶和解決部分弱勢(shì)群體的生計(jì)問題，對(duì)于基層社會(huì)穩(wěn)定亦有不可忽視的作用。但是，隨著科技的發(fā)展和人們對(duì)食品安全的重視，傳統(tǒng)食品加工小作坊的經(jīng)營(yíng)受到?jīng)_擊，規(guī)范食品小作坊的加工生產(chǎn)已經(jīng)迫在眉睫。

值得注意的是，食品加工小作坊存在地域性的差異，各地對(duì)小作坊的要求也不盡相同，修訂后的《中華人民共和國食品安全法》雖對(duì)食品加工小作坊有簡(jiǎn)單的釋義，但仍需要地方根據(jù)本地情況，針對(duì)食品小作坊的定義、經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)范圍、準(zhǔn)入方式等，制定具有地方特色、能夠解決實(shí)際問題的管理辦法。提升食品加工小作坊的行業(yè)狀況，首要的是對(duì)小作坊這一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式做出明確界定，本文從小作坊的定義、主體資格、食品種類、準(zhǔn)入形式等方面對(duì)各地的管理辦法進(jìn)行分析，以期為后續(xù)小作坊定義的豐富和完善提供參考。

一、食品小作坊的定義

原國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中將食品小作坊定義為：固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣），沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個(gè)人。

國家標(biāo)準(zhǔn)《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》（GB/T 23734-2009）中對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊的定義是：依照相關(guān)法律、法規(guī)從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無預(yù)包裝或簡(jiǎn)易包裝，銷售范圍固定的食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個(gè)人。

《中華人民共和國食品安全法》第三十六條規(guī)定，“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。寧夏回族自治區(qū)是首個(gè)制定地方食品加工小作坊管理辦法的地區(qū)，其他地區(qū)隨后陸續(xù)制定了地方小作坊管理辦法，各省、直轄市和自治區(qū)都根據(jù)實(shí)際情況制定了食品小作坊管理辦法，對(duì)小作坊的定義進(jìn)行了細(xì)化。

二、食品小作坊主體資格范圍的界定

在上述定義中，食品小作坊的經(jīng)營(yíng)者主體資格描述為從事食品加工的單位或個(gè)人，沒有明確主體性質(zhì)，但是原國家質(zhì)檢總局印發(fā)的《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》中則明確提出，食品生產(chǎn)加工小作坊是從事食品生產(chǎn)加工的個(gè)體工商戶。

在各地自行制定的管理辦法或者條例中，對(duì)食品小作坊主體資格的認(rèn)定范圍主要有“單位和個(gè)人”“個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”“個(gè)體工商戶”“生產(chǎn)加工經(jīng)營(yíng)者”“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”等。北京、河南、湖南三省市明確經(jīng)營(yíng)主體為從事食品生產(chǎn)加工的個(gè)體工商戶；陜西、吉林、河北、湖北、江西等省明確經(jīng)營(yíng)主體為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，包含個(gè)體工商戶和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)；大多數(shù)地區(qū)的主體資格描述為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，導(dǎo)致具體主體資格的認(rèn)定有較大的模糊性。在《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》釋義中，食品經(jīng)營(yíng)小作坊主體包括個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，這比較符合小作坊的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況。

三、食品小作坊生產(chǎn)食品種類的要求

部分地區(qū)將食品小作坊生產(chǎn)的產(chǎn)品種類限制為“傳統(tǒng)、特色食品”“地方特色”“散裝或簡(jiǎn)易包裝”“食用農(nóng)產(chǎn)品除外”等，如湖北、山西、廣東、陜西、天津、湖南、上海、海南等省市將食品小作坊生產(chǎn)的產(chǎn)品限制為“傳統(tǒng)、特色”或“地方特色”食品，但是各地的具體管理辦法或條例中鮮見對(duì)“傳統(tǒng)工藝”“地方特色”“低風(fēng)險(xiǎn)”的界定。例如，天津市在食品加工小作坊的管理辦法中未明確“傳統(tǒng)、特色食品”相關(guān)內(nèi)容，在各縣區(qū)的禁止生產(chǎn)目錄中也未體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。廣東潮州、汕頭、中山等市實(shí)行禁止性目錄管理，但從公布的目錄看，有的地方只強(qiáng)調(diào)了“非本地傳統(tǒng)工藝或傳統(tǒng)食品”，而未作進(jìn)一步解釋。上海市在《上海市食品生產(chǎn)加工小作坊食品品種目錄（2015版）》中對(duì)地方傳統(tǒng)特色食品進(jìn)行了具體表述，切實(shí)符合了定義中的要求，但在此框架內(nèi)的品種僅有3類，極大限制了小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種類。

部分地區(qū)在實(shí)行的小作坊管理辦法或條例中對(duì)食品小作坊禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)定，主要包含以下5類：嬰幼兒、孕產(chǎn)婦和其他特定人群的食品；具有特定保健功能的食品；罐頭制品、果凍食品、冷凍飲品、飲料、速凍食品；傳統(tǒng)釀制工藝以外的其他方法生產(chǎn)的醬油、醋和酒類；國家和省人民政府禁止生產(chǎn)加工的其他食品。新疆、安徽等地還提出，食品加工小作坊禁止生產(chǎn)食品添加劑和分裝食品。

四、食品小作坊的準(zhǔn)入形式

2010年，原國家質(zhì)檢總局印發(fā)的《食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》指出，食品生產(chǎn)加工小作坊可以不實(shí)施生產(chǎn)許可，但應(yīng)當(dāng)實(shí)行核準(zhǔn)、登記或者備案等制度以加強(qiáng)管理。比如，已經(jīng)取得個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照、屬于食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊的，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)營(yíng)者姓名、生產(chǎn)加工地址、擬生產(chǎn)加工的食品名稱、生產(chǎn)加工人員健康狀況等內(nèi)容向縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)備案?？h級(jí)質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為符合有關(guān)要求并具備相應(yīng)的食品生產(chǎn)加工能力的，要予以備案，并發(fā)放備案號(hào)。食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域中小作坊經(jīng)備案后，方可從事有關(guān)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)。這屬于典型的非行政許可事項(xiàng)的行政審批，即備案的實(shí)質(zhì)就是行政審批。

從目前已有的各地立法來看，多數(shù)地方對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)行登記制度，此外還有許可制度、備案制度、準(zhǔn)許制度等。

1.登記制度。云南、河南、寧夏、甘肅、浙江、山東、重慶等十余省市實(shí)行食品小作坊登記制度，登記有效期為3年或5年。例如，《山東省食品小作坊小餐飲登記管理辦法》第二條規(guī)定，“本省行政區(qū)域內(nèi)食品小作坊、小餐飲的登記管理工作，適用本辦法。本省行政區(qū)域內(nèi)從事食品小作坊、小餐飲生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)依照本辦法規(guī)定的程序，申請(qǐng)并取得食品小作坊小餐飲登記證?！钡谑鍡l規(guī)定，“食品小作坊小餐飲登記證發(fā)證日期為登記決定作出的日期，有效期為3年?！?/p>

2.許可制度。山西、北京、陜西、湖北、湖南、青海、遼寧等地實(shí)行食品小作坊許可制度，許可證有效期為3年或5年。例如，《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊許可管理辦法》第四條規(guī)定，“食品小作坊許可實(shí)行一坊一證原則，即同一個(gè)食品小作坊，應(yīng)當(dāng)取得一張食品小作坊許可證?！?第十八條規(guī)定，“食品小作坊許可證的發(fā)證日期為許可決定作出的日期，有效期為3年?！?/p>

3.備案制度。四川、黑龍江、海南等地實(shí)行食品小作坊備案制度，如《四川省食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店及攤販管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定，“食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行備案管理?！?/p>

4.準(zhǔn)許制度。上海等地實(shí)行食品小作坊準(zhǔn)許制度，如《上海市食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)督管理辦法》第九條規(guī)定，“本市對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)行準(zhǔn)許生產(chǎn)制度。”

為進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力，河北省市場(chǎng)監(jiān)督管理局在《關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品小餐飲登記實(shí)行告知承諾制的通知》中指出，“辦理食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小餐飲登記采用告知承諾制，以申請(qǐng)人自愿為原則，若申請(qǐng)人不愿作出承諾，行政許可部門應(yīng)按原審批流程辦理。若申請(qǐng)人自愿作出承諾，在河北省范圍內(nèi)辦理食品生產(chǎn)加工小作坊或食品小餐飲登記的申請(qǐng)、變更、延續(xù)、補(bǔ)辦、注銷可采取告知承諾的審批方式”?！侗本┦行∫?guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可備案管理辦法》第六條規(guī)定，“小作坊、小餐飲店許可實(shí)行一地一證原則、告知承諾先證后核制度”。

綜合來看，登記、備案制度是一種服務(wù)性的管理，符合目前“減政放權(quán)”“放管服”的大背景，但如何實(shí)現(xiàn)“相對(duì)寬松”與“四個(gè)最嚴(yán)”的結(jié)合與平衡也是不小的考驗(yàn)，而且各地所采取的準(zhǔn)入制度不同，是否會(huì)造成地域、地區(qū)間小作坊的不均衡發(fā)展也都需要在實(shí)踐中考慮，畢竟民生也是個(gè)大問題。

五、食品小作坊與餐飲的區(qū)分和界定

在日常工作中，小作坊和餐飲的界定給審批人員和監(jiān)管人員帶來了一定的困難。比如，遼寧省制定了食品加工小作坊食品生產(chǎn)加工目錄，卻不能完全區(qū)分小作坊與餐飲類別，例如糕點(diǎn)可以辦理小作坊，也可以辦理餐飲許可，很難界定。

按照原國家食品藥品監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)食品銷售者現(xiàn)場(chǎng)制售食品監(jiān)管工作的通知，對(duì)于在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)現(xiàn)場(chǎng)制售食品的行為，實(shí)施食品經(jīng)營(yíng)許可管理；對(duì)已經(jīng)按食品小作坊進(jìn)行登記的現(xiàn)場(chǎng)制售食品經(jīng)營(yíng)者，要建立退出機(jī)制，逐步將其納入食品經(jīng)營(yíng)許可管理。這使得小作坊和餐飲的區(qū)分有了一定的依據(jù)。

各地方的條例辦法對(duì)于小作坊的定義大同小異，但都沒有體現(xiàn)小作坊與餐飲的根本不同。筆者認(rèn)為，可從以下三個(gè)方面對(duì)餐飲和小作坊進(jìn)行區(qū)分：一是從產(chǎn)品形態(tài)看，餐飲食品必須是能直接入口的食品（包括有包裝的），凡是不能直接入口的食品應(yīng)當(dāng)歸為小作坊食品，如豆制品、大米、面條、米粉、面粉、食用植物油加工等。二是從加工周期看，餐飲食品應(yīng)當(dāng)屬于即食類產(chǎn)品，加工周期較長(zhǎng)的食品應(yīng)當(dāng)屬于作坊類食品，如酒類、豆制品、發(fā)酵肉制品等。三是從銷售模式看，凡是通過流通環(huán)節(jié)才進(jìn)入終端消費(fèi)（包括同時(shí)包含現(xiàn)場(chǎng)銷售）的都不能作為餐飲食品對(duì)待，應(yīng)當(dāng)屬于作坊食品，進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的食品還必須要有標(biāo)簽（包括在銷售場(chǎng)所的容器上標(biāo)注），而通過現(xiàn)場(chǎng)制售、可直接入口的即食食品，才可算餐飲食品。

綜上所述，各地結(jié)合實(shí)際出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)都體現(xiàn)出對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊的不同認(rèn)識(shí)，從相關(guān)法規(guī)的實(shí)施時(shí)間來看，各地正在摸索中前行，相關(guān)問題也會(huì)在具體操作中逐漸暴露。因此，要?jiǎng)?chuàng)新、完善和豐富食品生產(chǎn)加工小作坊的定義，嚴(yán)格限定“種差”、豐富“屬差”，或在配套的許可目錄、禁止目錄、相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行界定、量化、細(xì)化，與定義自身形成邏輯上的互補(bǔ)和一致，這樣才可能為監(jiān)管提供更科學(xué)、合理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

作者簡(jiǎn)介：宋長(zhǎng)坤（1987-），男，漢族，山東平原人，工程師，碩士研究生，研究方向?yàn)槭称吩S可審批。