楊藝紅，韓醒醒

（河南科技大學(xué)，河南 洛陽(yáng) 471000）

2017 年檢察環(huán)境公益訴訟制度正式確立，而在立法與實(shí)踐層面給予較多關(guān)注的是伴隨該制度產(chǎn)生的特殊制度——訴前程序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第五十八條之規(guī)定，訴前程序是指當(dāng)發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)環(huán)境受損的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)督促和支持符合條件的組織行使公益訴權(quán)，如適格主體仍未行使訴權(quán)且環(huán)境一直處在受損害的狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)方能提起公益訴訟，作為適格原告行使公益訴權(quán)參與到環(huán)境公益訴訟的必然前置程序。從順序流程上，它位于訴訟之前；從法律理論上，它是提起環(huán)境公益訴訟的前提和基礎(chǔ)，具體涵蓋案件線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、立案、督促告知、訴前檢察建議等流程。本文將從理論及實(shí)踐層面進(jìn)行闡明分析，針對(duì)目前環(huán)境民事公益訴訟訴前程序（以下簡(jiǎn)稱“訴前程序”）在司法實(shí)踐中存在的問題，從制度設(shè)計(jì)層面提出完善對(duì)策。

一、訴前程序司法功能的解讀

目前，我國(guó)訴前程序的建設(shè)和實(shí)施仍處于初級(jí)階段，訴前程序的設(shè)置能夠提升環(huán)境權(quán)益保護(hù)的效果，在民事公益訴訟中產(chǎn)生不可替代的作用。對(duì)訴前程序的功能，國(guó)內(nèi)學(xué)者觀點(diǎn)不一，劉藝教授認(rèn)為“訴前程序設(shè)置的目的是節(jié)約司法資源，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的輔助性作用”[1]。劉加良教授認(rèn)為“訴前程序力在督促權(quán)力主體履行法定責(zé)任，補(bǔ)強(qiáng)相關(guān)社會(huì)組織的訴訟能力”[2]。學(xué)者間的觀點(diǎn)雖不盡相同，但相互之間并不矛盾。筆者認(rèn)為訴前程序的功能主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）有助于節(jié)約司法資源

與環(huán)境刑事案件、單純民事類案件相比，環(huán)境民事公益類案件缺少直接的利益關(guān)切方[3]，且又極具復(fù)雜性與特殊性，環(huán)境公益訴訟立法之初要維護(hù)的就是一種公共價(jià)值與社會(huì)利益，寬泛地說，社會(huì)公眾均直接或間接的從中受益。另外，為了避免濫訴，司法資源的節(jié)省和訴訟流程勢(shì)必受到制約。訴前程序給予違法行為人自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，很大程度上削減了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的數(shù)量，訴前程序的設(shè)置，在尊重行政自治、節(jié)約司法資源等方面具有不可替代的功效，既可防止檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度干預(yù)，也符合檢察監(jiān)督的內(nèi)在意蘊(yùn)[4]。

（二）有助于補(bǔ)強(qiáng)適格主體的訴訟能力

社會(huì)組織作為適格原告，其資格雖不存在爭(zhēng)議，但社會(huì)組織普遍存在訴訟意愿不強(qiáng)、訴訟成本負(fù)擔(dān)過重、訴訟捕捉能力有限等缺陷，因而在2015年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第五十八條“社會(huì)組織起訴資格”條款下，通過激勵(lì)機(jī)制與訴前處置機(jī)制等提升環(huán)保社會(huì)組織起訴能力至關(guān)重要[5]。訴前程序旨在通過公告方式督促適格主體提起訴訟，體現(xiàn)適格主體優(yōu)先性，普通民事主體優(yōu)先是民事公益訴訟程序中的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，其體現(xiàn)的是在現(xiàn)代法治理念下，國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民的私權(quán)利進(jìn)行救助、調(diào)整的一種尊重[6]。由于環(huán)境問題天然的交叉性、熱點(diǎn)性、緊迫性、公共性，環(huán)境司法更容易受到政策因素、國(guó)際因素和社會(huì)因素的影響[7]。環(huán)境公益訴訟因牽涉相關(guān)權(quán)益范圍過大，雙方力量相差懸殊，訴訟周期漫長(zhǎng)，對(duì)于擁有公益訴權(quán)的適格主體而言，通常周期較長(zhǎng)、程序煩瑣、成本高昂，大多不愿主動(dòng)起訴，或訴中出現(xiàn)半途而廢的局面。在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先開展案件調(diào)查，在了解大致案情后，再發(fā)出公告，支持有關(guān)組織起訴，這在一定程度上填補(bǔ)了社會(huì)組織等主體能力的空缺。

（三）有助于體現(xiàn)檢察權(quán)的謙抑原則

法律授予了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，使其身份具有了“雙重屬性”。由于其身份兼具雙重性，司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的并存破壞了法律審判的公平性，設(shè)置公益訴訟訴前程序可阻止檢察機(jī)關(guān)濫用環(huán)境訴權(quán)，使之受到法定程序的規(guī)范和約束[8]。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)，本身就存在著優(yōu)勢(shì)地位，其享有的公權(quán)力是其他社會(huì)組織和個(gè)人不能相提并論的，法條規(guī)定在公益訴訟中其參與社會(huì)治理的方式只能是間接性、補(bǔ)充性的，即只能在起訴階段適格主體缺位且環(huán)境尚處于受損狀態(tài)方可行使兜底訴權(quán)。訴前程序的設(shè)置不僅可以鼓勵(lì)適格主體行使公益訴權(quán)，而且能夠有效避免因檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟導(dǎo)致訴訟結(jié)構(gòu)失衡及職能混淆的尷尬局面，有利于維護(hù)司法程序公正。

二、我國(guó)訴前程序的制度構(gòu)建與運(yùn)行成效

（一）訴前程序的制度構(gòu)建

2012 年修訂的《民事訴訟法》新增第五十五條規(guī)定，關(guān)于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，可以由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織向人民法院提起訴訟。學(xué)界也對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的模糊規(guī)定進(jìn)行了闡釋，明確了省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門等行政機(jī)關(guān)、人民檢察院、社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格[9]。雖然僅有一條規(guī)定，卻也標(biāo)志著我國(guó)在規(guī)則層面正式確立了環(huán)境民事公益訴訟及主體資格。

2014 年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。我國(guó)在設(shè)立訴前程序時(shí)部分借鑒了美國(guó)的前置審查起訴模式，從最初試點(diǎn)便遵循“發(fā)現(xiàn)線索—訴前程序—訴訟程序”的程序模式。2015 年最高人民檢察院公布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），宣布在貴州、云南、陜西、甘肅等13 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的試點(diǎn)，并明確規(guī)定只有在履行督促或支持起訴的程序后，檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟，此條規(guī)定表明訴前程序初步確立。

2016 年最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《開展意見》），其第三條規(guī)定了訴前程序的后續(xù)銜接強(qiáng)制性特征，其第六條要求嚴(yán)格規(guī)定訴前程序督促起訴的方式。2017 年6 月27 日，基于兩年檢察公益訴訟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）進(jìn)行了修正，在前者第五十五條增加第二款，擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍，從法律上正式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，此舉為檢察公益訴訟制度的建立提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐。

2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》）規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份起訴，在實(shí)踐操作層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)一步細(xì)化，從而能夠與《民事訴訟法》《行政訴訟法》中的有關(guān)規(guī)定相銜接。根據(jù)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟案件程序包括線索來源、受理、審查、訴前程序、支持起訴、提起訴訟，創(chuàng)新確立了環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴制度?！稒z察公益訴訟解釋》包含民事、行政公益訴訟兩個(gè)類別，以及實(shí)體和程序兩大方面，檢察公益訴訟的制度體系得到進(jìn)一步擴(kuò)大。2021 年7 月最高人民檢察院公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》），在完善訴前程序、豐富調(diào)查手段、加強(qiáng)建議剛性等諸多方面逐步健全法律保障。至此，經(jīng)過實(shí)踐推動(dòng)與法律更迭，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前置程序兼具合法性、合理性與審慎性特點(diǎn)[10]。

（二）訴前程序的運(yùn)行成效

訴前程序的順利運(yùn)行，依賴于立法上對(duì)相關(guān)程序制度的確認(rèn)，從2012 年《民事訴訟法》制定的第一條有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟制度，到2021 年的《辦案規(guī)則》，相關(guān)立法和司法解釋已經(jīng)為環(huán)境民事公益訴訟中訴前程序的運(yùn)行提供了有力的法律依據(jù)。訴前程序制度的確立促進(jìn)了我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的開展。2015 年以來，全國(guó)各級(jí)人民法院依法保障社會(huì)組織的環(huán)境公益訴權(quán)，審理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件829 件①相關(guān)數(shù)據(jù)來源于中國(guó)法院網(wǎng)，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2022/09/id/6921167.shtml，訪問日期：2022 年11 月8 日。。檢察建議被大范圍應(yīng)用于訴前程序中，有效推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、依法行政。自2015 年以來“兩高”公布的118 件環(huán)境公益訴訟案例中，以檢察建議并有效解決問題的案例有20件，占比16.95%②相關(guān)數(shù)據(jù)來源于最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2021）》。。僅2020 年，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議11.8 萬件，更多問題訴前即獲解決。從2018年至2021 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展訴前程序的案件數(shù)量逐年上升。2021 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展訴前程序案件14.4 萬件，同比上升10.9%。步入新的發(fā)展時(shí)期，單一辦案數(shù)量的增加已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需要，提質(zhì)增效成為環(huán)境民事公益訴訟的探求目標(biāo)。

三、我國(guó)訴前程序的困境檢視

（一）督促建議效果局限

2015 年《試點(diǎn)方案》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前須向轄區(qū)內(nèi)有關(guān)組織送達(dá)督促或支持起訴意見書，意見書的形式雖有具體針對(duì)性，但范圍過于狹窄。此外，鑒于實(shí)踐的操作性，檢察機(jī)關(guān)不太可能對(duì)社會(huì)組織一一采用送達(dá)意見書的形式。2018 年《檢察公益訴訟解釋》將訴前程序檢察機(jī)關(guān)督促建議送達(dá)意見書的方式修改為以公告的方式，這種無強(qiáng)制性、無具體針對(duì)性的形式雖然能夠大幅度增加相關(guān)訊息的社會(huì)普及面，但與試點(diǎn)期間發(fā)送具體文書的規(guī)定相比失去了具體針對(duì)性。從是否起訴而躊躇不決的適格主體來看，毫無疑問無法充分提高其提起訴訟的主動(dòng)性；從原本不肯行使訴權(quán)的適格主體角度看，公告的形式明顯也不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)先設(shè)置的目標(biāo)。

（二）檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證機(jī)制不完善

首先，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中固定相關(guān)證據(jù)難度較大?！稒z察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦案指南》）、《辦案規(guī)則》規(guī)定，在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)查侵權(quán)行為人的身份、具體侵權(quán)行為、損害后果以及侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系、侵權(quán)行為人的主觀過錯(cuò)等情況。關(guān)于對(duì)損害后果以及因果關(guān)系的調(diào)查難度較大，侵害生態(tài)環(huán)境類案件，雖將因果關(guān)系的舉證責(zé)任倒置給侵權(quán)行為人，檢察機(jī)關(guān)仍然需要調(diào)查是否存在因果關(guān)系。其次，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性保障制度構(gòu)建不足?！掇k案指南》《辦案規(guī)則》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)僅能采取查封、扣押、凍結(jié)以及限制人身自由等強(qiáng)制性措施以外的相對(duì)措施，盡管法律給予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查取證權(quán)，卻未規(guī)定當(dāng)調(diào)查遇阻或調(diào)查對(duì)象拒不配合、有意逃避的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取哪種強(qiáng)制保障措施。由此，強(qiáng)制性調(diào)查保障仍是缺位的，先前研究普遍認(rèn)為，被調(diào)查者的配合義務(wù)將流于一種軟性的倡導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際面臨著“調(diào)查取證難”[11]。在民事公益訴訟中，兼具私益性質(zhì)的個(gè)人和社會(huì)組織對(duì)公益訴訟普遍接受度低，在接受調(diào)查取證時(shí)缺少協(xié)助配合的意向?！掇k案指南》甚至沒有涉及訴前證據(jù)保全，僅提及“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以在訴訟過程中建議人民法院保全證據(jù)”。最后，環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)部完整組織結(jié)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、鑒定機(jī)構(gòu)等外部機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制尚未形成。環(huán)境民事公益訴訟案件往往涉及法律專業(yè)知識(shí)、生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等多個(gè)因素，僅僅依靠檢察院自身，無法在合理的時(shí)間內(nèi)對(duì)案涉事實(shí)以及相關(guān)生態(tài)環(huán)境鑒定問題進(jìn)行專業(yè)化和及時(shí)化處理。綜上，在籠統(tǒng)化和兜底化并存的規(guī)定下，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)出現(xiàn)缺乏力度和強(qiáng)制性保障措施、過度依賴被監(jiān)督對(duì)象的配合、調(diào)查取證力量欠缺、完整的組織結(jié)構(gòu)尚未形成等問題。

（三）訴前程序回復(fù)期限規(guī)定僵化

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中法定機(jī)關(guān)或適格社會(huì)組織收到起訴意見書后回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的時(shí)間規(guī)定為30 日，《檢察公益訴訟解釋》第十三條同樣也規(guī)定了社會(huì)組織如提起公益訴訟的回復(fù)期限為30 日，在時(shí)間上回復(fù)期維持了一致性。規(guī)定確定的回復(fù)期優(yōu)點(diǎn)是能夠讓公益流程變得明確可控，但接踵而至的桎梏也不可輕視。

《檢察公益訴訟解釋》第二十一條明確規(guī)定，行政公益訴訟時(shí)間設(shè)置為兩個(gè)月，在特殊情況下減少到15 天，而民事公益訴訟則直接設(shè)置為30 天，與作為國(guó)家專門機(jī)關(guān)擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的行政機(jī)關(guān)相比反而更為嚴(yán)格，這顯然不符合設(shè)立的初衷。當(dāng)特殊情況需要立即采取緊急措施或案件復(fù)雜且無法在短時(shí)間內(nèi)得到證據(jù)時(shí)，機(jī)械設(shè)定30 天的期限實(shí)際上不可能在司法實(shí)踐中得到充分實(shí)現(xiàn)。作為專門的政府機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置了更長(zhǎng)的期限且考慮到特殊情況加以規(guī)定，讓社會(huì)組織在更短期限內(nèi)精確評(píng)估案情，充分調(diào)查以達(dá)到公益起訴的標(biāo)準(zhǔn)，并決定起訴，這顯然有些不合情理。

（四）訴前程序與訴訟程序銜接失衡

考慮到司法的謙抑性，法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的基本定位十分確定，其只能是提起公益訴訟的最后防線，同時(shí)也想把維護(hù)環(huán)境公共利益的重心放到社會(huì)組織。訴前程序制定的最初目的也是讓檢察機(jī)關(guān)處于“補(bǔ)位狀態(tài)”的，作為法律監(jiān)督職能的一種保障和體現(xiàn)，然而在訴前階段適格主體之間的順位不明往往導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟必然起訴主體，在民事訴前程序領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)嶋H督促社會(huì)組織起訴的情況較少，只占全部民事檢察公益訴訟案件的10%左右[12]。這顯然與設(shè)立初衷大相徑庭，也與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位與謙抑性特征明顯不符。在制度上有關(guān)訴前程序的規(guī)定較為粗獷也導(dǎo)致適格起訴主體間的工作銜接不暢。例如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境受損時(shí)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)同時(shí)進(jìn)行調(diào)查取證，投入大量的人力、財(cái)力、物力無疑會(huì)增加訴訟成本，違背訴前程序減少訴累和降低成本的本意。在調(diào)查取證階段，當(dāng)多方主體重復(fù)行為時(shí)應(yīng)當(dāng)由哪一方主體終止取證進(jìn)程或者放棄潛在訴權(quán)。若法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織在公告期內(nèi)依法行使訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在訴前準(zhǔn)備階段收集證據(jù)材料的證明力問題、證據(jù)材料如何移交給其他適格主體問題、檢察機(jī)關(guān)之外的適格主體欲行使公益訴權(quán)時(shí)，由管轄法院還是由適格原告向檢察院回應(yīng)公告、告知其終止相應(yīng)的訴前程序、結(jié)束相關(guān)的調(diào)查核實(shí)措施、向法院移送有關(guān)案件材料問題等[13]。

四、我國(guó)訴前程序未來路徑的完善

在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)采取督促或支持起訴的方式推進(jìn)訴訟順利進(jìn)行。但是，目前制度層面粗放的內(nèi)容設(shè)計(jì)與存在缺陷同樣不言而喻，制約了訴前程序設(shè)立功能的充分體現(xiàn)，故要實(shí)現(xiàn)法律制定者的目標(biāo)，勢(shì)必要對(duì)目前法律規(guī)定的諸多方面予以優(yōu)化和健全?；诖?，筆者認(rèn)為應(yīng)著力改變目前現(xiàn)狀，從優(yōu)化督促建議，明確適格主體順位，使訴前程序與直接起訴有效銜接，設(shè)置科學(xué)、靈活的回復(fù)期限等四個(gè)方面發(fā)力，完善訴前程序的規(guī)則體系。

（一）督促建議方式的優(yōu)化

考慮到我國(guó)幅員遼闊、人口眾多且流動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，尤其是在環(huán)境公益類案件中，若以具體文書的形式逐個(gè)進(jìn)行送達(dá)建議，既不實(shí)際，也難以運(yùn)行。實(shí)踐也證明，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中統(tǒng)一而不加區(qū)分地發(fā)布公告來督促適格主體起訴的成效不理想。針對(duì)目前訴前程序中檢察機(jī)關(guān)督促、建議形式局限且缺少針對(duì)性的境況，筆者建議應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化督促建議為著眼點(diǎn)，設(shè)置以公告為主的多樣化督促、建議形式。首先，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得案件線索后，可利用刊物、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)媒介平臺(tái)向社會(huì)公眾特別是潛在適格社會(huì)組織以公告的方式進(jìn)行督促、建議。其次，考慮在不同地域范圍履行訴前程序決定其不同的方式。在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織更好地了解當(dāng)?shù)厍闆r以及離案件發(fā)生地更近，這在參與起訴程序和后續(xù)行動(dòng)方面更方便，更有利于持續(xù)關(guān)注和促進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款之規(guī)定，可以提起民事公益訴訟的環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記，檢察機(jī)關(guān)可通過省級(jí)民政部門獲得適格環(huán)保組織的相關(guān)具體信息，主體已經(jīng)相對(duì)特定化，用公告的方式履行訴前程序，難以達(dá)到建議起訴的效果。具體而有針對(duì)性的意見可能會(huì)解決上述問題，可以向適格主體送達(dá)意見書，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的能力。社會(huì)組織的專業(yè)知識(shí)能力獲得公權(quán)力的高度認(rèn)可也將提高他們的社會(huì)責(zé)任感，從而加強(qiáng)他們?cè)谑盏骄唧w意見書后起訴的意愿。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)

訴前程序能順利進(jìn)行的關(guān)鍵在于訴前調(diào)查取證環(huán)節(jié)，不管是在訴前監(jiān)督、后續(xù)審判的繼續(xù)推進(jìn)、對(duì)案件法律監(jiān)督的強(qiáng)化，均具有至關(guān)重要的意義。然而，在司法實(shí)踐中，訴前調(diào)查取證面臨缺乏強(qiáng)制保障、調(diào)查能力不足、證明標(biāo)準(zhǔn)不確定性等問題。因此，必須加強(qiáng)訴前調(diào)查取證的硬性保障，鞏固強(qiáng)化訴前調(diào)查手段。依據(jù)《民事訴訟法》《辦案指南》《辦案規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)時(shí)需調(diào)查侵犯國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，要對(duì)相關(guān)案情有相應(yīng)程度的了解，對(duì)于案件的認(rèn)定和評(píng)估是訴前程序開始的關(guān)鍵。環(huán)境類案件面對(duì)的較多是大型企業(yè)，案件類型也相對(duì)復(fù)雜，這類案件本身具有極高的專業(yè)性和技術(shù)性，調(diào)查取證需付出的時(shí)間、金錢成本較高，且涉及面較廣，一旦證據(jù)滅失則大概率喪失再次取證的可能。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)在規(guī)則層面賦予檢察機(jī)關(guān)訴前程序的強(qiáng)制取證權(quán)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的效力，賦予其強(qiáng)制力。例如，某些特殊情況下，當(dāng)調(diào)查對(duì)象不肯協(xié)助或發(fā)生調(diào)查對(duì)象試圖毀滅證據(jù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可采取一定的強(qiáng)制措施，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的懲罰權(quán)，對(duì)妨礙、破壞調(diào)查取證的自然人、法人等主體視其情節(jié)嚴(yán)重程度采取罰款、司法拘留等強(qiáng)制措施。此時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制取證權(quán)可防止證據(jù)喪失而無法再次取證，使調(diào)查行為人感受國(guó)家公權(quán)力的威懾，進(jìn)而確保調(diào)查工作的順利推進(jìn)。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)是否允許檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查和收集證據(jù)沒有達(dá)成共識(shí)。反對(duì)者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟仍應(yīng)屬于民事訴訟的范疇，不宜因訴訟主體的改變而突破民事主體權(quán)利的界限，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域不應(yīng)有超越一般民事主體的權(quán)利[14]。然而，筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟制度把檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為起訴主體之一，其目標(biāo)是希望國(guó)家權(quán)力能成為保護(hù)公共利益的最后屏障。作為保護(hù)社會(huì)福祉最有效的手段，它必須被賦予不同于普通公民的權(quán)利，否則就不能凸顯檢察公益制度的優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域維護(hù)的是社會(huì)利益，應(yīng)優(yōu)先保障其相應(yīng)的強(qiáng)制措施實(shí)有必要。此外，在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查和收集證據(jù)的權(quán)力時(shí)，還必須對(duì)這些權(quán)力加以適當(dāng)?shù)南拗?，以避免濫用權(quán)力，并保護(hù)證據(jù)當(dāng)事人的合法權(quán)利和利益。筆者認(rèn)為同時(shí)可賦予取證對(duì)象一定的申訴權(quán)，當(dāng)其認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施損害了自身合法權(quán)益，可以向該機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴。經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，若檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證流程中確實(shí)存在濫用權(quán)力的行為并使被調(diào)查對(duì)象正當(dāng)權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予賠償。

（三）設(shè)置科學(xué)、靈活的回復(fù)期限

美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度，在保證公民、環(huán)保團(tuán)體能夠充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴權(quán)基礎(chǔ)上，設(shè)置了訴前60 日告知義務(wù)，賦予了被訴主體足夠的糾錯(cuò)時(shí)間。著眼國(guó)內(nèi)環(huán)境公益訴訟訴前程序，正好也規(guī)定了被督促主體的糾正行為期限，可借鑒美國(guó)相對(duì)完善的訴前審查模式，增加被訴主體履職通知時(shí)間。試點(diǎn)期間，訴前程序的回復(fù)期限設(shè)定為30 天，時(shí)間設(shè)置相對(duì)較短，從實(shí)踐出發(fā)，需要給有關(guān)組織一個(gè)便于調(diào)查、收集證據(jù)、評(píng)估損害和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估的過程。綜合考量多方因素，筆者認(rèn)為回復(fù)期限應(yīng)當(dāng)設(shè)置為以60 日為原則，可依據(jù)實(shí)際情況相應(yīng)縮短或延長(zhǎng)。統(tǒng)一設(shè)置為60日，能夠給予有關(guān)機(jī)關(guān)或適格主體更充分的考慮，并將結(jié)果回復(fù)給檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于某些受損十分嚴(yán)重或損害不斷擴(kuò)大類的案件，需立刻采取相關(guān)措施或提起訴訟，否則社會(huì)公共利益將會(huì)遭受無可挽回的重大損失的，可將回復(fù)期根據(jù)具體情況縮短到15 日內(nèi)，甚至更短。規(guī)定比較靈活的期限能充分保障社會(huì)組織的公益訴權(quán)，使社會(huì)組織可以最大限度地參與到公益訴訟中。

（四）明確適格主體順位，訴前程序與直接起訴有效銜接

應(yīng)當(dāng)明確訴前程序的啟動(dòng)是存在環(huán)境公益損害的事實(shí)，并根據(jù)環(huán)境受損利益性質(zhì)進(jìn)一步明確適格主體行使權(quán)利的先后順序。具體流程如下：第一，訴前程序開始的關(guān)鍵為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并初步確認(rèn)環(huán)境公益存在受損事實(shí)，然后發(fā)布公告或給特定主體發(fā)送建議書，第一步先由檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證。第二，初步判斷違法行為所損害的利益性質(zhì)，若侵害了社會(huì)公共利益，則由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)調(diào)查取證，提起民事公益訴訟；若侵害了消費(fèi)群體、集體經(jīng)濟(jì)組織或居民、村民的利益，則由相關(guān)組織調(diào)查取證，提起訴訟。第三，若享有優(yōu)先起訴權(quán)的適格主體因特殊情況無法提起訴訟，或轄區(qū)內(nèi)無適格主體，則由檢察機(jī)關(guān)行使兜底訴權(quán)。

當(dāng)有權(quán)提起訴訟的適格主體決定提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)必須將之前調(diào)查的線索和證據(jù)信息移送給起訴的適格主體，并可依申請(qǐng)或依職權(quán)支持起訴。若公告期內(nèi)享有訴權(quán)的適格主體未起訴或在回復(fù)期內(nèi)未對(duì)公告和督促建議進(jìn)行回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兜底行使公益訴權(quán)，繼續(xù)完成后續(xù)取證搜集資料的工作，并將適格起訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的消極不作為告知其隸屬的行政機(jī)關(guān)、同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)或者主管部門，追究其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任。

綜上，筆者認(rèn)為在環(huán)境民事公益訴訟方面，應(yīng)當(dāng)切實(shí)推動(dòng)社會(huì)力量參與環(huán)境維護(hù)，鼓勵(lì)動(dòng)員社會(huì)各方面力量的積極參與。公共利益維護(hù)過于復(fù)雜，牽扯甚廣，檢察機(jī)關(guān)的功能和地位如果被盲目地強(qiáng)調(diào)和夸大，那么維護(hù)環(huán)境公共利益則會(huì)返回“孤軍奮戰(zhàn)”的原始狀態(tài)，人們必須創(chuàng)造社會(huì)共同建設(shè)、共同管理、共同使用的模式，以及建立互助多贏的環(huán)境公益制度，這才是環(huán)境公益的本質(zhì)要求。訴前程序的行使結(jié)果包括適格起訴主體接受檢察建議或督促公告，在回復(fù)期內(nèi)行使公益訴權(quán)；法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織以自己的行為或者書面回復(fù)明確表示放棄訴權(quán)；法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在回復(fù)期內(nèi)消極不作為；上述的回復(fù)權(quán)均由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織自己行使，無須通過后續(xù)的管轄法院進(jìn)行回復(fù)。因此，筆者認(rèn)為訴前程序的最優(yōu)終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)是從案件轄區(qū)范圍、訴前所收集的信息證據(jù)材料等因素來判斷，確定行使訴權(quán)的適格主體或者在確定的適格主體未起訴的情況下由檢察機(jī)關(guān)行使兜底訴權(quán)。