劉顯鵬，李家浩，吳芝媛

（1.中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074；2.湖北省襄陽(yáng)市襄城區(qū)人民檢察院，湖北 襄陽(yáng) 441000）

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商及其配套機(jī)制組成。所謂訴前磋商，是指在生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告，就生態(tài)損害的賠償及修復(fù)等相關(guān)問(wèn)題與作為賠償義務(wù)人的環(huán)境侵害者進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，最終達(dá)成磋商協(xié)議的活動(dòng)，是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。其配套機(jī)制主要包括生態(tài)損害調(diào)查、司法確認(rèn)以及賠償金管理等確保訴前磋商目的得以實(shí)現(xiàn)的各種方式。近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)關(guān)注和重視，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量不斷上升，訴前磋商機(jī)制在化解此類紛爭(zhēng)中呈現(xiàn)的妥適性和高效性逐漸得到各界廣泛認(rèn)可。然而，該機(jī)制的部分現(xiàn)有規(guī)則的設(shè)定與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的本旨并不完全契合，其在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問(wèn)題。因此，需要對(duì)訴前磋商機(jī)制的規(guī)則演進(jìn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，剖析其設(shè)計(jì)邏輯中存在的缺憾，嘗試提出相應(yīng)優(yōu)化建議，從而推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的良性運(yùn)行。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制的現(xiàn)狀評(píng)述

生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，賠償權(quán)利人通過(guò)相應(yīng)調(diào)查來(lái)確定賠償義務(wù)人。對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害情況，賠償權(quán)利人可委托專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)符合索賠啟動(dòng)情形的，賠償權(quán)利人應(yīng)先向賠償義務(wù)人發(fā)出進(jìn)行磋商的通知，要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)是否同意進(jìn)行磋商作出回復(fù)。若同意磋商，賠償權(quán)利人應(yīng)就生態(tài)修復(fù)與賠償?shù)木唧w問(wèn)題與其展開(kāi)磋商。當(dāng)雙方經(jīng)磋商達(dá)成一致并簽訂磋商協(xié)議后，可就該協(xié)議向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。若賠償義務(wù)人不同意磋商、未在磋商通知函件規(guī)定的期限內(nèi)作出答復(fù)或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)義務(wù)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

（一）我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制的規(guī)則演進(jìn)

目前，我國(guó)共出臺(tái)了5 部與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制有關(guān)的文件。2015 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)賠償試點(diǎn)方案》），從制度展開(kāi)的角度對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展徑路進(jìn)行了整體謀劃，并授權(quán)湖南、云南和重慶等7 個(gè)省、直轄市開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作。雖然該文件首次提出了訴前磋商，但尚未將其設(shè)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的強(qiáng)制前置程序，相關(guān)配套機(jī)制亦尚未明確，需要由試點(diǎn)的省、直轄市根據(jù)本地的具體情況予以細(xì)化。2017 年，在對(duì)各試點(diǎn)的實(shí)踐情況進(jìn)行總結(jié)后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)賠償改革方案》），正式將訴前磋商設(shè)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的必經(jīng)前置程序。同時(shí)，該文件也首次對(duì)磋商協(xié)議的履行保障及賠償金的管理方式作了規(guī)定。2019年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步提升了生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的可操作性。2020 年，生態(tài)環(huán)境部等11個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)賠償意見(jiàn)》），對(duì)訴前磋商機(jī)制的具體運(yùn)行提出了多條意見(jiàn)。2022 年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合其他13 個(gè)部門(mén)發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)賠償管理規(guī)定》），對(duì)訴前磋商工作中的責(zé)任落實(shí)不到位、部門(mén)聯(lián)動(dòng)不足以及程序亟待細(xì)化等問(wèn)題作出回應(yīng)，充實(shí)了訴前磋商機(jī)制的更多細(xì)節(jié)。至此，訴前磋商機(jī)制的規(guī)則從條塊化演進(jìn)至精細(xì)化，該機(jī)制的運(yùn)行亦進(jìn)入新的階段。

當(dāng)前，除2015 年的《生態(tài)環(huán)境試點(diǎn)方案》外，其余4 部與訴前磋商機(jī)制有關(guān)的規(guī)定均為現(xiàn)行有效文件，該機(jī)制的具體設(shè)定散見(jiàn)于這幾部文件中。然而，因?yàn)檫@些文件的制定主體并不相同，不同文件中會(huì)出現(xiàn)部分用語(yǔ)相互抵牾之處。譬如，當(dāng)訴前磋商不成時(shí)，依據(jù)《生態(tài)賠償改革方案》規(guī)定，賠償權(quán)利人“可以”提起訴訟；根據(jù)《生態(tài)賠償管理規(guī)定》，賠償權(quán)利人則“應(yīng)當(dāng)”提起訴訟。這必然會(huì)給司法實(shí)務(wù)帶來(lái)不少困惑和疑慮。此外，通過(guò)梳理現(xiàn)有規(guī)則可發(fā)現(xiàn)，訴前磋商機(jī)制雖然強(qiáng)調(diào)雙方平等協(xié)商，但由于賠償權(quán)利人是行政機(jī)關(guān)，具體規(guī)定中的行政色彩較明顯。無(wú)論是賠償義務(wù)人的確定、生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查還是訴前磋商的啟動(dòng)與推進(jìn)，現(xiàn)有規(guī)定大多強(qiáng)調(diào)賠償權(quán)利人的主動(dòng)性，對(duì)賠償義務(wù)人權(quán)益的保障卻較為空泛。

（二）我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制的運(yùn)行梳理

2015—2017 年，我國(guó)共有7 個(gè)省、直轄市被授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)，彼時(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的數(shù)量相對(duì)較少，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計(jì)，深入開(kāi)展的案例有27 例，涉及總金額約為4.01 億元[1]。這些地區(qū)的實(shí)踐為我國(guó)訴前磋商機(jī)制的構(gòu)建提供了有益的探索。在貴州省息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田地塊兩家企業(yè)違法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，行政機(jī)關(guān)邀請(qǐng)貴州省律師協(xié)會(huì)參與磋商，借助第三人的專業(yè)知識(shí)推動(dòng)磋商的進(jìn)行。在磋商協(xié)議達(dá)成后，雙方也決定共同申請(qǐng)司法確認(rèn)。此案是我國(guó)首例通過(guò)訴前磋商解決的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，也是我國(guó)首例就磋商協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，該案件的操作為日后同類案件提供了可供參考的模板[2]。在湖南省郴州市屋場(chǎng)坪錫礦“11·16”尾礦庫(kù)水毀災(zāi)害事件生態(tài)環(huán)境損害案中，行政機(jī)關(guān)開(kāi)創(chuàng)性地委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)編制修復(fù)方案，使修復(fù)方案更具合理性和可操作性，進(jìn)一步提高了磋商成功的概率，促使案件的高效解決[3]。這些案件均發(fā)生在訴前磋商機(jī)制探索初期，其相關(guān)有價(jià)值的嘗試為之后的《生態(tài)賠償改革方案》所吸收。

2018 年后，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)的推行，相關(guān)案件的數(shù)量開(kāi)始增多，這也對(duì)訴前磋商機(jī)制的效率提出了更高的要求。為推動(dòng)案件的高效解決，各地也在實(shí)踐中作出了有益的嘗試：在深圳市某企業(yè)電鍍液滲漏生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，賠償權(quán)利人綜合運(yùn)用了失信聯(lián)合懲戒、上市公司環(huán)境信息披露等手段督促賠償義務(wù)人履行磋商協(xié)議；在上海市奉賢區(qū)五人非法傾倒垃圾生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，磋商雙方試行履行保證金制度，讓賠償義務(wù)人繳納保證金，若其未能按照磋商協(xié)議的約定完成修復(fù)工作，賠償權(quán)利人不僅可通過(guò)訴訟追究義務(wù)人的責(zé)任，還可使用該筆保證金對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行先行修復(fù)[3]；在重慶市南川區(qū)某公司赤泥漿輸送管道泄漏污染鳳嘴江生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，賠償權(quán)利人聯(lián)合多部門(mén)齊抓共管、統(tǒng)籌推進(jìn)，最終確保損害賠償?shù)穆鋵?shí)[4]。這些相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也在不同程度上為該機(jī)制的進(jìn)一步完善作出了借鑒。

經(jīng)過(guò)數(shù)年的積極推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)取得了一定的成效。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)，截至2020 年6 月，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度共推動(dòng)修復(fù)超過(guò)2370 萬(wàn)立方米土壤、9140 萬(wàn)平方米林地、620 萬(wàn)平方米草地、4760 萬(wàn)立方米地表水體以及61 萬(wàn)立方米地下水體[5]。截至2021 年底，全國(guó)共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件9800 余件，涉及賠償金額超過(guò)107億元[6]。僅2021 年，運(yùn)用訴前磋商確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的案件占比高達(dá)94.37%[7]。可見(jiàn)，訴前磋商機(jī)制已逐漸成為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的“主力軍”。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制的價(jià)值闡釋

與訴訟相比較，訴前磋商機(jī)制能夠有效提高生態(tài)環(huán)境損害案件的處理效率。生態(tài)環(huán)境損害賠償類案件一般具有較高的技術(shù)性和專業(yè)性，故其訴訟成本較高，耗時(shí)亦較長(zhǎng)[8]。訴前磋商機(jī)制為磋商雙方提供了平等協(xié)商平臺(tái)，通過(guò)溝通解決生態(tài)損害的修復(fù)及賠償問(wèn)題，能夠避免案件進(jìn)入冗長(zhǎng)的訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的高效救濟(jì)。磋商能夠充分發(fā)揮各方的主觀能動(dòng)性，共同探討符合案件具體情況的最佳方案，更有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的有效修復(fù)。

同時(shí)，將磋商機(jī)制設(shè)定為開(kāi)啟生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，還能夠起到案件分流的效果，促使行政機(jī)關(guān)運(yùn)用磋商解決案件，減輕法院的負(fù)擔(dān)。退一步講，即使案件因磋商不成進(jìn)入訴訟階段，在磋商中取得的階段性成果也能為提升訴訟的效率和效果奠定基礎(chǔ)。譬如，行政機(jī)關(guān)在訴前磋商程序中收集的證據(jù)以及對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行的評(píng)估鑒定意見(jiàn)均可在后續(xù)訴訟中繼續(xù)適用，在磋商階段達(dá)成的部分共識(shí)也可延續(xù)到訴訟當(dāng)中。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制的困境檢視

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有規(guī)則的分析可知，我國(guó)訴前磋商機(jī)制的相關(guān)規(guī)定正逐步完善，對(duì)實(shí)際工作的推動(dòng)作用亦愈發(fā)明顯。但必須看到，現(xiàn)有部分規(guī)則與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應(yīng)然要求仍有一定距離，對(duì)實(shí)際工作良性運(yùn)行的促進(jìn)作用亦有一些短板，實(shí)有必要對(duì)其進(jìn)行梳理并剖析其成因。

（一）賠償義務(wù)人范圍較逼仄

在確認(rèn)賠償義務(wù)人階段，依據(jù)《生態(tài)賠償管理規(guī)定》的規(guī)定，只有違反國(guó)家規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人才能成為賠償義務(wù)人。該規(guī)定將賠償義務(wù)人的范圍限縮在一個(gè)較窄的區(qū)間，不易反映生態(tài)環(huán)境損害成因的復(fù)雜性[9]。通過(guò)對(duì)該規(guī)定的文義分析可知，賠償義務(wù)人具有兩個(gè)顯著特質(zhì)，即“違反國(guó)家規(guī)定”“造成生態(tài)環(huán)境損害”。值得注意的是，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》等與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的現(xiàn)行法律中，造成環(huán)境污染和環(huán)境破壞的行為一般都是指排放、泄漏、滲漏以及流失等直接造成生態(tài)環(huán)境損害的行為。依體系解釋，“造成生態(tài)環(huán)境損害”也應(yīng)理解為直接造成生態(tài)環(huán)境損害[10]。因此，除直接施害者外，現(xiàn)實(shí)中參與生態(tài)環(huán)境侵害的其他主體并不能成為賠償義務(wù)人。如此一來(lái)，便無(wú)法反映生態(tài)環(huán)境損害的全貌。同時(shí)，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的賠償數(shù)額普遍較大，賠償義務(wù)人范圍過(guò)窄可能導(dǎo)致賠償?shù)膶?shí)際履行效果不佳。如江蘇省泰州市發(fā)生的“12·19”環(huán)境污染事件中，僅戴某一人需要承擔(dān)的修復(fù)賠償金就高達(dá)3662 萬(wàn)元①參見(jiàn)最高人民法院（2015）民申字第1366 號(hào)民事裁定書(shū)。；再如安徽海德化工科技有限公司與江蘇省人民政府環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用過(guò)高，被告安徽海德化工科技有限公司表示企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，如要求短期內(nèi)全部支付賠償將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)①參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院（2018）蘇民終1316 號(hào)民事判決書(shū)。。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的最終目的是讓受損環(huán)境得到修復(fù)或賠償，但高昂的生態(tài)環(huán)境賠償金額與賠償義務(wù)人賠償能力間的矛盾顯然阻礙了這一目的的實(shí)現(xiàn)。

有學(xué)者注意到賠償義務(wù)人范圍較窄的問(wèn)題，其解決措施是刪除“違反國(guó)家規(guī)定”這一前提，認(rèn)為該前提不合理地增加了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)要件，即便是合法、達(dá)標(biāo)的排放，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的累積之后，依然會(huì)造成環(huán)境污染和損害[11]。在筆者看來(lái)，“違反國(guó)家規(guī)定”這一前提在確認(rèn)賠償義務(wù)人時(shí)具有其存在的必要性：一方面，如果合法、達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)隨著時(shí)間的推移也有可能成為賠償義務(wù)人，那么相關(guān)企業(yè)便難以評(píng)估自身可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，其從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的積極性必將受到打擊；另一方面，生態(tài)損害賠償?shù)慕痤~普遍較大，賠償義務(wù)人難以預(yù)見(jiàn)其需要承擔(dān)的責(zé)任邊界。在排放合法、達(dá)標(biāo)的情況下，讓企業(yè)承擔(dān)巨額賠償費(fèi)用的公正性值得商榷。可見(jiàn)，以“違反國(guó)家規(guī)定”作為賠償義務(wù)人的成立條件能夠維護(hù)守法者的權(quán)益，有利于相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

（二）監(jiān)督效能較羸弱

在損害評(píng)估及磋商開(kāi)展階段，有效的監(jiān)督能夠保障磋商結(jié)果的公正性與合理性。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，無(wú)論是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估，抑或?qū)Υ枭痰木唧w過(guò)程，均存在監(jiān)督效能不足的問(wèn)題。

一方面，對(duì)專家組評(píng)估的監(jiān)管較為空泛。對(duì)于事實(shí)清楚、責(zé)任明確、損失金額較少的案件，在生態(tài)損害評(píng)估階段可以采用簡(jiǎn)易評(píng)估，采用專家組出具的專家意見(jiàn)代替損害評(píng)估。在專家組評(píng)估模式下，專家組這一組織形式不易實(shí)現(xiàn)對(duì)專家的監(jiān)管。從專家組內(nèi)部來(lái)看，其成員來(lái)自國(guó)家或地方的各類專家?guī)欤瑢＜規(guī)斓某蓡T除環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定人員外，還包括高校教師和環(huán)保組織的成員等，構(gòu)成上較為松散。專家組內(nèi)部不可能像鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)一樣存在專門(mén)的管理規(guī)則，難以對(duì)專家產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束力。同時(shí)，《生態(tài)賠償意見(jiàn)》《生態(tài)賠償管理規(guī)定》雖然均明確專家應(yīng)對(duì)其出具的專家意見(jiàn)負(fù)責(zé)，但由于該評(píng)估過(guò)程較普通評(píng)估簡(jiǎn)單，加之案件本身?yè)p害不大，環(huán)境本身又具有自凈能力，故對(duì)其進(jìn)行有效事后監(jiān)督的難度很大。目前，即便多個(gè)地方都出臺(tái)了適用于本地的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法，但這些規(guī)定大都針對(duì)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，鮮有對(duì)專家組作專門(mén)規(guī)制。雖然簡(jiǎn)單案件的賠償金額可能不大，但其亦關(guān)乎賠償義務(wù)人的切身利益，故對(duì)簡(jiǎn)單案件的鑒定評(píng)估程序同樣不能馬虎。現(xiàn)有的專家組評(píng)估模式雖能降低鑒定成本，但其存在的監(jiān)管漏洞仍較為明顯，存在一定改進(jìn)的空間。

另一方面，第三方監(jiān)督效能較為乏力。現(xiàn)有規(guī)定鼓勵(lì)在訴前磋商中納入專家、律師、環(huán)保組織、法院及檢察院等第三方主體，對(duì)磋商的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。專家與律師屬于技術(shù)型人員，多受行政機(jī)關(guān)邀請(qǐng)參與磋商。基于其職業(yè)屬性，為方便日后各項(xiàng)工作的開(kāi)展，他們不太可能過(guò)于主動(dòng)地對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)保組織具有環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，可以為磋商協(xié)議提供契合社會(huì)關(guān)切的建議，但環(huán)保組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系亦十分緊密。有數(shù)據(jù)顯示，有將近一半的環(huán)保組織以向行政機(jī)關(guān)申報(bào)項(xiàng)目作為最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源[12]。此外，似乎能在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮監(jiān)督作用的只有作為司法機(jī)關(guān)的法院和檢察院。筆者認(rèn)為，基于法院的職能定位，其并不適宜參與磋商。法院對(duì)磋商的參與可能使其對(duì)案件產(chǎn)生先入為主的預(yù)判，在后續(xù)可能出現(xiàn)的司法確認(rèn)或訴訟程序中，其所作裁判結(jié)果的公信力可能會(huì)使人產(chǎn)生一定的合理懷疑。至于檢察院，行政機(jī)關(guān)一般是通過(guò)商請(qǐng)的方式使之參與到訴前磋商中，而是否商請(qǐng)的決定權(quán)依然掌握在行政機(jī)關(guān)手中[13]?，F(xiàn)實(shí)中，仍有相當(dāng)數(shù)量的磋商案件檢察機(jī)關(guān)無(wú)法介入，遑論監(jiān)督。

（三）賠償金管理模式較模糊

生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理事關(guān)磋商目的的實(shí)現(xiàn)，是訴前磋商機(jī)制的重要組成部分。依據(jù)《生態(tài)賠償管理規(guī)定》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境無(wú)法修復(fù)時(shí)，對(duì)義務(wù)人支付的賠償金由國(guó)庫(kù)進(jìn)行管理，即將生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為政府非稅收入，納入一般公共預(yù)算，繳入國(guó)庫(kù)。然而，該模式在透明性、專用性和靈活性上均值得商榷。

所謂透明性，是指賠償金的管理和使用可為社會(huì)大眾所知曉。生態(tài)環(huán)境屬全體公民共有，故用于生態(tài)損害填補(bǔ)的賠償金實(shí)質(zhì)上也屬于全體公民[14]。對(duì)全體公民來(lái)說(shuō)，他們有權(quán)利知曉賠償金的管理及使用情況，賠償金的管理也應(yīng)設(shè)置相關(guān)的公開(kāi)機(jī)制。當(dāng)前的國(guó)庫(kù)管理模式引入政府財(cái)政系統(tǒng)中的監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)賠償金的管理[15]，這種監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，賠償金的管理與運(yùn)作處于一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境，其透明度顯然較弱。所謂專用性，是指賠償金應(yīng)主要用于從事環(huán)境替代修復(fù)或其他環(huán)境保護(hù)工作。在國(guó)庫(kù)管理模式下，賠償金的收入與支出采取“收支兩條線”，兩者分別運(yùn)行，互不牽扯。這一模式的優(yōu)勢(shì)在于可以避免政府以支定收，但因收入與支出之間的關(guān)聯(lián)性被削弱，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的專用性不易得到保障。所謂靈活性，是指環(huán)境治理方可根據(jù)環(huán)境治理的實(shí)際情況，在規(guī)則允許的范圍內(nèi)靈活取用資金。在國(guó)庫(kù)管理模式下，賠償金應(yīng)按照一般公共預(yù)算進(jìn)行管理，適用領(lǐng)域的嚴(yán)格性和使用程序的嚴(yán)苛性可能會(huì)削弱賠償金使用的靈活性，不利于應(yīng)對(duì)生態(tài)治理中的突發(fā)情況。

三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制的優(yōu)化路徑

訴前磋商機(jī)制在設(shè)置目的上具有提高效率與維護(hù)公益兩個(gè)面向[16]。然而，上述問(wèn)題的存在制約了訴前磋商機(jī)制應(yīng)有目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，需要從規(guī)則層面出發(fā)，對(duì)訴前磋商機(jī)制的現(xiàn)有設(shè)定予以優(yōu)化調(diào)整，以期為其良性運(yùn)行提供更為細(xì)致而清晰的指引。

（一）擴(kuò)大賠償義務(wù)人的范圍

針對(duì)當(dāng)前賠償義務(wù)人范圍較窄影響賠償實(shí)際效果的情況，可以嘗試將間接環(huán)境侵害者以及環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)納入賠償義務(wù)人范圍，在具體案件中斟酌使之承擔(dān)與其責(zé)任相應(yīng)的賠償金，真正做到“誰(shuí)損害，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，從而實(shí)現(xiàn)“應(yīng)賠盡賠”，提升賠償?shù)膶?shí)際效果。

間接環(huán)境侵害者雖未直接造成生態(tài)環(huán)境的破壞，但他們的行為對(duì)生態(tài)破壞的產(chǎn)生起到了“推波助瀾”的作用。基于生態(tài)環(huán)境損害的多因性，直接侵害者的數(shù)量雖然可能不多，但誘發(fā)或參與生態(tài)破壞的主體則可能是多個(gè)。如果僅讓直接侵害者承擔(dān)賠償責(zé)任，則難以對(duì)間接侵害者起到懲戒和威懾作用。造成生態(tài)環(huán)境損害的污染物、廢棄物從產(chǎn)生到排放需要經(jīng)過(guò)“原料—制造—處理—運(yùn)輸—排放”等一系列流程，凡是在該過(guò)程中參與或促成最終生態(tài)環(huán)境損害的主體都應(yīng)被認(rèn)定為賠償義務(wù)人。以原料供給商為例，其雖處于流程上游，看似與最終的生態(tài)破壞無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但其提供的不合規(guī)格的原料會(huì)在后續(xù)流程中產(chǎn)生更多對(duì)環(huán)境有害的副產(chǎn)品，加重下游環(huán)節(jié)處理的壓力，若下游處理不到位，最終就會(huì)流入環(huán)境中，造成生態(tài)損害。此時(shí)，原料提供商提供難處理的不合規(guī)格原料的行為最終造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，故讓其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任頗具合理性。對(duì)于不同類型的生態(tài)損害，其污染物導(dǎo)致環(huán)境的損害方式不盡相同，此時(shí)在確定間接侵害者時(shí)，需要根據(jù)具體情況來(lái)審慎處理，不可盲目無(wú)限擴(kuò)大。

環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)包括污染物檢測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)的機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)負(fù)有特定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，當(dāng)其不履行或不完全履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)，應(yīng)作為賠償義務(wù)人對(duì)環(huán)境的損害承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。這些機(jī)構(gòu)主要作用于兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是在污染物排放前對(duì)污染物進(jìn)行檢測(cè)評(píng)估，確保污染物的排放不對(duì)環(huán)境造成損害；二是在污染物排放后，對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，預(yù)防可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害?，F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)活動(dòng)中，部分排放者因不具有專業(yè)檢測(cè)能力，在污染物排放前會(huì)委托具有相關(guān)資質(zhì)的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)。若生態(tài)損害的出現(xiàn)是因環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具了錯(cuò)誤或不實(shí)的檢測(cè)報(bào)告所致，則該檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。當(dāng)污染物排放后，接受環(huán)保部門(mén)委托的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)隨時(shí)監(jiān)控污染物對(duì)環(huán)境的影響情況。若相關(guān)機(jī)構(gòu)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境受損或發(fā)現(xiàn)后未及時(shí)報(bào)告，則該機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的擴(kuò)大部分承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。對(duì)于作用于前一環(huán)節(jié)的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)，賠償權(quán)利人可通過(guò)詢問(wèn)已確定的義務(wù)人來(lái)對(duì)其進(jìn)行定位；對(duì)于作用于后一環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)，賠償權(quán)利人可從生態(tài)受損區(qū)域的管理單位獲得相關(guān)線索。賠償權(quán)利人在確定相關(guān)機(jī)構(gòu)的具體信息后，可對(duì)其檢測(cè)工作進(jìn)行調(diào)查，要求其對(duì)出具的污染物檢測(cè)報(bào)告和損害區(qū)域的環(huán)境情況評(píng)估報(bào)告進(jìn)行解釋和說(shuō)明，從而判斷該機(jī)構(gòu)是否存在違法行為。

將間接環(huán)境侵害者和環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)納入賠償義務(wù)人的范圍，能夠嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩嘀黧w責(zé)任，既能緩解賠償金額與單個(gè)個(gè)體賠償能力不足之間的矛盾，亦能對(duì)更多主體起到警示與教育作用。

（二）強(qiáng)化對(duì)評(píng)估與磋商全過(guò)程的監(jiān)督

為實(shí)現(xiàn)對(duì)簡(jiǎn)單案件評(píng)估工作的有效監(jiān)管，可在環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立專門(mén)的簡(jiǎn)易評(píng)估機(jī)制，以此取代現(xiàn)有的專家組評(píng)估模式，將簡(jiǎn)單案件評(píng)估工作納入機(jī)構(gòu)內(nèi)部的嚴(yán)格監(jiān)管。較之于臨時(shí)組建的松散的專家組評(píng)估，常設(shè)組織嚴(yán)密的鑒定機(jī)構(gòu)的評(píng)估更為穩(wěn)定，監(jiān)管也更為嚴(yán)格。司法部于2015 年和2019 年先后專門(mén)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)司法行政機(jī)關(guān)要指導(dǎo)鑒定機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部管理，采用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管模式，強(qiáng)化生態(tài)損害鑒定評(píng)估的事中和事后監(jiān)督?！渡鷳B(tài)賠償管理規(guī)定》也強(qiáng)調(diào)要完善生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理制度，健全監(jiān)督懲罰及退出機(jī)制。從具體操作來(lái)看，各地可根據(jù)實(shí)際，出臺(tái)專門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害簡(jiǎn)易評(píng)估模式操作指引及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)丨h(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)科學(xué)構(gòu)建簡(jiǎn)易評(píng)估機(jī)制。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家市場(chǎng)管理監(jiān)督總局聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1 部分：總綱》，評(píng)估程序一般包括工作方案制定、損害調(diào)查確認(rèn)、因果關(guān)系分析、損害價(jià)值量化以及評(píng)估報(bào)告編制等環(huán)節(jié)。因簡(jiǎn)單案件的損害事實(shí)較清楚，責(zé)任較明確，故可在評(píng)估中對(duì)損害調(diào)查確認(rèn)和因果關(guān)系分析等流程適當(dāng)簡(jiǎn)化，將評(píng)估工作的重心放在損害量化和修復(fù)方案的設(shè)計(jì)上，從而縮短工作時(shí)間，提高工作效率。就收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，可為簡(jiǎn)易評(píng)估模式的收費(fèi)設(shè)置一定限額，規(guī)定該模式下的收費(fèi)不得超過(guò)生態(tài)損害賠償費(fèi)用的一定比例，從而減輕賠償義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。通過(guò)以上調(diào)整，用鑒定機(jī)構(gòu)內(nèi)部的簡(jiǎn)易評(píng)估代替專家組的評(píng)估，可在降低成本、規(guī)范流程的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)簡(jiǎn)單案件評(píng)估工作的有效監(jiān)管。

確定合適的第三方主體對(duì)磋商程序進(jìn)行監(jiān)督也能從外部發(fā)揮監(jiān)督的作用。如前所述，專家、律師以及環(huán)保組織的監(jiān)督效力較弱，法院的監(jiān)督又可能產(chǎn)生預(yù)判，故檢察機(jī)關(guān)對(duì)磋商程度進(jìn)行監(jiān)督較為合適。為切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與訴前磋商的具體方式作出細(xì)致規(guī)定。具體而言，當(dāng)賠償義務(wù)人同意磋商時(shí)，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)將磋商相關(guān)情況告知檢察機(jī)關(guān)，再由檢察機(jī)關(guān)派員參與磋商。在此過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注賠償權(quán)利人的磋商方式，對(duì)強(qiáng)制磋商和消極磋商，檢察人員應(yīng)及時(shí)制止，并可通過(guò)制發(fā)檢察建議、報(bào)送環(huán)境督察組等方式保障磋商的公平。檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)派員參與磋商，若因某些特殊原因無(wú)法派員參加，須及時(shí)通知磋商各方。此時(shí)，賠償權(quán)利人須將達(dá)成的磋商結(jié)果抄送至檢察機(jī)關(guān)，再由檢察機(jī)關(guān)向賠償義務(wù)人確認(rèn)該協(xié)議達(dá)成的自愿性。在訴前磋商開(kāi)始時(shí)，如果賠償權(quán)利人未告知檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后可主動(dòng)派員參與磋商并進(jìn)行記載，再根據(jù)磋商結(jié)果酌情考慮是否就相關(guān)事宜向環(huán)保監(jiān)督組報(bào)告。如果直到磋商結(jié)束行政機(jī)關(guān)均未告知檢察機(jī)關(guān)，則其應(yīng)將此情況匯報(bào)給環(huán)保督察組，由后者通過(guò)特定方式對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制。

（三）調(diào)整賠償金管理方式

較之于當(dāng)前的國(guó)庫(kù)管理模式，由特定的基金會(huì)對(duì)賠償金進(jìn)行管理和使用更透明、高效?？蓢L試以省為單位，用生態(tài)環(huán)境損害賠償金發(fā)起建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金會(huì)，把省內(nèi)的相關(guān)賠償金納入其中，統(tǒng)一進(jìn)行管理。對(duì)于跨省案件的生態(tài)環(huán)境損害賠償金，各省可以最有利于生態(tài)治理為出發(fā)點(diǎn)，協(xié)商決定賠償金由其中一個(gè)省的基金會(huì)代為管理并進(jìn)行合理分配。當(dāng)申請(qǐng)人提出取款申請(qǐng)時(shí)，基金會(huì)應(yīng)對(duì)其申請(qǐng)的目的嚴(yán)格審查，確保資金用于生態(tài)治理的相關(guān)事項(xiàng)。無(wú)論是環(huán)境執(zhí)法部門(mén)自行對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理還是委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施，在資金的取用方面都不再被固定的財(cái)政預(yù)算程序所限制。如果在生態(tài)治理過(guò)程中出現(xiàn)資金不足的情況，實(shí)施方可根據(jù)具體情況向基金會(huì)請(qǐng)求二次撥款，確保有足夠的資金支撐。

在基金會(huì)管理模式下，行政機(jī)關(guān)和受托機(jī)構(gòu)能夠更加靈活地取用資金，但因取用資金不再如國(guó)庫(kù)管理模式下須經(jīng)人大審議，故存在賠償金濫用的風(fēng)險(xiǎn)?？梢?jiàn)，強(qiáng)化對(duì)基金會(huì)管理模式下賠償金管理和取用的監(jiān)督實(shí)屬必要。除常規(guī)的由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)基金會(huì)的資金使用情況進(jìn)行例行審計(jì)監(jiān)督外，檢察機(jī)關(guān)可從具體事務(wù)介入的角度對(duì)賠償金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督?；饡?huì)在制定章程時(shí)應(yīng)設(shè)定由檢察人員擔(dān)任監(jiān)事。當(dāng)行政機(jī)關(guān)或其委托的第三方機(jī)構(gòu)向基金會(huì)申請(qǐng)使用賠償金時(shí)，申請(qǐng)主體與基金會(huì)需將申請(qǐng)材料及治理方案向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備。治理工作開(kāi)始后，檢察機(jī)關(guān)可定期對(duì)具體工作開(kāi)展的情況進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)或其委托的第三方機(jī)構(gòu)存在不報(bào)、瞞報(bào)、濫用賠償金以及將賠償金挪為他用等情形，可通過(guò)制發(fā)檢察建議、提起公益訴訟以及報(bào)告環(huán)保督察組等方式督促相關(guān)主體依法履職，切實(shí)保障賠償金的合法合理使用。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟訴前磋商機(jī)制為行政機(jī)關(guān)和環(huán)境侵害者提供了協(xié)商的平臺(tái)，能夠形成多方合力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害案件的平和、高效解決。為解決訴前磋商機(jī)制中存在的問(wèn)題，應(yīng)從擴(kuò)大賠償義務(wù)人范圍、強(qiáng)化對(duì)評(píng)估與磋商全過(guò)程的監(jiān)督以及調(diào)整賠償金管理方式等多方面入手，對(duì)該機(jī)制予以改進(jìn)和優(yōu)化，從而充分發(fā)揮該機(jī)制的應(yīng)有功用，為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)保駕護(hù)航。