李陽輝

災害法治文化建設是防災減災救災事業(yè)中的重要一環(huán)，影響和塑造著防災減災發(fā)展模式和行為。鄭州“7·20”特大暴雨災害后，河南省注重加強災害法治文化建設并取得了一些成就，但仍有需要提升之處，如災害法治文化觀的培養(yǎng)、災害問責文化的建立等。

災害法治文化內(nèi)涵

法治是治國理政的基本方式，是實現(xiàn)國家安全、社會穩(wěn)定和人類文明發(fā)展的必然選擇。中國的法治文化建設，既要遵循法治的普遍要求、價值共性和精神實質(zhì)，又要尊重中國的文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情和公民訴求。災后重建離不開法治文化的引領，這涉及社會的各個領域，其內(nèi)涵十分豐富。如果說法治文化是法制體系建設與觀念性文化建設的有效結(jié)合，那么，災害法治文化實際上就是在防災減災救災以及災后重建的過程中，災害法治體系與災害觀念的有效結(jié)合，其以災區(qū)人們的生活方式和防災減災救災行為為表現(xiàn)形式。有研究者將其概括為人們的憂患意識以及臨災期的應對行為，但其義仍較為片面。災害法治文化建設不僅包含人與自然的關系，也包括災害中的人與社會、災害與政府職能部門的關系?；诖?，可將災害法治文化的理念理解為災害法制體系建設與災害文化館建設的結(jié)合，通過災害與人、災害與社會、災害與政府職能部門以及災害法制體系完善程度的調(diào)整與平衡，以此最終形成一種國家、社會、個人三個層面的災害法治觀。具體而言，主要表現(xiàn)在：一方面，災害法治文化的意識形態(tài)，主要是反映社會公眾的災害行為認知、災害防御能力、災害觀念、臨災時的心理反應等。另一方面，災害法治文化規(guī)范和制度，主要是政府職能部門為了防災減災法治能力提升而制定的一系列政策、法規(guī)、制度等。

災害法治文化是在災害環(huán)境下產(chǎn)生的能夠指導大眾適應環(huán)境的法治文化意識以及規(guī)范制度建設。一方面，使社會大眾能夠適應災后環(huán)境的變化;另一方面，又指導著大眾創(chuàng)造更加適應環(huán)境變化的生活方式和行為方式。其屬性往往是在災害發(fā)生后對災害環(huán)境進行思考或反思的法治文化現(xiàn)象，核心就是指導大眾在未來災變環(huán)境中能夠更加正確地對待災害環(huán)境。

災害法治文化建設的河南實踐路徑

文化通過其在價值、規(guī)范、信念以及知識層面的深遠影響，塑造一個國家或一個地區(qū)的防災減災行為。災害法治文化是整體社會應對災害能力的重要力量，其彌補了應災體系之不足，自下而上地提升了社會個體、群體、組織以及整體社會的防災、減災、應災、恢復層面所需要的意識、技術(shù)、知識、經(jīng)驗等。災害文化可以作為災害的恢復力建設的路徑之一，其作用表現(xiàn)在災害研究與管理的各個階段。

建立災害法治文化觀

以往減災推崇結(jié)構(gòu)式減災 ，以至于在災害文化的啟迪過程中過分夸大減災技術(shù)，而忽略了災害法治文化教育和宣傳。建立災害法治觀念是建立綜合防災減災體系首要解決的問題，必須得到足夠的重視。所謂災害觀，即是基于人與自然的關系認知，建立在一定的生命觀、自然觀基礎上的一種理念?；诖?，災害法治文化觀還應在三個層面上養(yǎng)成，不僅僅是個人層面，對于社會、國家層面也應建立災害法治文化觀。由個人和社會影響國家災害文化觀的建立，國家災害文化觀指導個人和社會層面建立更加科學的災害文化觀。

培育個人災害法治文化觀。觀念支配行為，意識決定行動。災害是全社會共同的敵人，作為社會中的個人，必須建立個人災害法治文化觀，具備各類風險防范意識和防災減災能力，積極主動參與社會防災減災事業(yè)，傳承災害法治文化。筆者認為，個人災害法治文化觀可通過以下兩方面著手。一方面，加強學校災害法治文化教育。在青少年中普及災害法治文化，其效果最為明顯，可以提高青少年災害應急能力。具體而言，在初中階段，將防災教育納入九年義務教育當中，對于災害頻發(fā)的河南省而言，可以與災害教育基地教育、災害旅游景區(qū)文化熏陶、社區(qū)文化培育結(jié)合起來。對于大學階段，要在災害文化傳承的基礎上，發(fā)揮其主體優(yōu)勢，包括災害研究、災害文化宣傳、災害技術(shù)研究等等。另一方面，完善社區(qū)災害文化宣傳。社區(qū)災害法治文化宣傳中存在的阻力來自被動式參與、宣傳模式單一等。值得一提的是日本社區(qū)減災模式，日本靜岡縣在1974年開始推廣自助防災會，實際上是由社區(qū)居民設立防災委員會，其成員構(gòu)成、任期、功能都有很細化的規(guī)定。筆者認為，社區(qū)居民建立個人災害文化觀可以借鑒此模式，通過設立社區(qū)防災減災委員會，充分調(diào)動社區(qū)居民的積極性，也可以將這種委員會與居民區(qū)的業(yè)主委員會相結(jié)合，成立多功能業(yè)主委員會。

建立社會災害法治文化觀。建立綜合防災減災體系，社會力量參與是很重要的實現(xiàn)方式。但作為防災減災的中堅力量，社會力量的作用和優(yōu)勢仍具有一定的局限性，因此，必須從源頭上打破社會力量的限制壁壘，建立社會層面的災害法治文化觀。目前，政府層面的防災減災法規(guī)或應急預案面向全社會公開征求意見建議的活動越來越多，但群眾參與度依舊不高，征集意見往往遇冷。這種消極反應看似只是群眾放棄了自己的權(quán)益，其實也表明社會災害法治文化觀未真正建立。社會主體應充分發(fā)揮其自身的獨特優(yōu)勢，參與到防災減災中來，動員社會力量關注身邊的各類風險，提高防災減災意識，一方面，提高自救能力，另一方面，在外在風險化解中貢獻自己的一份力量。社會主體作為防災減災工作中的重要力量，應充分調(diào)動其積極性與主動性，形成防災減災共同參與的新局面。具體而言，可以建立災害文化博物館，自然災害的應對不應局限在防災和臨災應對中，還應包括自然災害的普及宣傳和自然災害文化工程建設上。河南省災害法治文化的宣傳，會對整個中原地區(qū)防災減災事業(yè)發(fā)揮舉足輕重的作用。

建立政府災害法治文化觀。習近平總書記多次提出要堅持總體國家安全觀，把涉及防災減災的內(nèi)容歸屬到生態(tài)安全和資源安全方面。建立綜合防災體系，是國家穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的基礎，也是建立總體國家安全觀的重要組成部分。2016年中共中央、國務院發(fā)布的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》指出，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合的綜合防災減災體系。首先，建立從嚴從重的災害預防法治政策。就目前的災害立法而言，各種單災種立法眾多，但是立法數(shù)量上的優(yōu)勢并不能沖銷災害發(fā)生的頻率。災害的發(fā)生不僅有自然因素，也有人為因素，例如四川省涼山州森林火災，就源于人為火源，因此，必須將紙上立法“軟效力”轉(zhuǎn)變?yōu)闉暮Ψ乐蔚摹坝布s束”。其次，加強防災技術(shù)的投入，確立防災技術(shù)減災觀。一方面，加強災害預警體系建設，加強對致災因子的監(jiān)控;另一方面，加強災害信息傳播效應的控制，建立災害快速反應機制，及時通過各種渠道，包括微博話題、自媒體發(fā)布、官方信息渠道，建立對災害相關內(nèi)容不傳謠、不信謠的辟謠機制。最后，建設防災工程，例如黃河水利工程，一方面發(fā)揮其防災功能，另一方面強化防災文化的宣傳功能。

建立健全災害法治體系

災害法治體系的形成，影響和塑造著人們的思想觀念體系，為法治文化的形成和維持起著保駕護航的作用。災害法制體系是災害法治文化的重要維度，在災害法治語境下，影響著災害管理中的政策產(chǎn)出、執(zhí)行與災害管理的各個環(huán)節(jié)。當前 ，中國應急管理體制正處于轉(zhuǎn)型時期，而災害法治文化是社會轉(zhuǎn)型時期改進國家制度和權(quán)力思維、塑造社會大眾行為模式的基礎要件和精神力量。

調(diào)整完善防災減災救災應急管理職能。轉(zhuǎn)變政府職能是堅持走中國道路、弘揚中國精神的有力回應。將政府由“全能型職責依賴”向“法治型政府職能型”轉(zhuǎn)變，“全能型職責依賴”實際上還是在計劃經(jīng)濟基礎之上的一種職能政府特征，而轉(zhuǎn)變政府職責依賴必須朝著市場經(jīng)濟背景下的法治政府職能路徑，以政府為主導，借助市場機制，鼓勵社會力量參與，進而提升政府防災減災法治能力。當前中國防災減災體制所謂的“一案三制”實際上還是“全能型職能依賴”的一種體現(xiàn)，而這種依賴實際上就是一種政府職能依賴，防災減災體制最早是在“非典”期間所形成的“一案三制”。在某一階段，防災減災救災體制似乎陷入一種傳統(tǒng)的救災模式，形成路徑依賴。如果不主動變革，主動轉(zhuǎn)化職能，一旦遇到重特大突發(fā)事件，內(nèi)部增長條件不再具備，那么將使自然災害的應急處置置于無能為力的狀態(tài)之下。因此，必須打破這種鎖定效應，從制度安排上進行革新，只有這樣，才能真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能部門作為國家防災減災救災的主導力量，必須建立國家安全觀的主體意識，將國家安全和公共利益的保障置于首位。在災害法治文化建設中必須發(fā)揮其領導示范作用，積極引導社會層面、個體層面災害法治文化觀的建立，建立國家層面未雨綢繆的災害預防文化，將災害法治文化建設作為國家法治建設的重要組成部分。

建立災害問責文化。災害的發(fā)生是由多種致災因子共同形成的，其中有自然致災因子，但也存在人為致災因子。有學者提出“人的致災性”，指出由于“人”的因素疊加致使災害造成的損失擴大化，進一步證明災后形成災害問責文化的必要性。有學者指出災害問責文化已經(jīng)形成，主要是政府部門會面對自下而上的和自上而下的兩種問責壓力。作為當前災害管理的重要力量，政府部門及其人員必然會成為災害問責對象。建立災害問責文化應堅持兩點：一方面，明晰權(quán)責分工，消除責任悖論。政府職能部門以及對應人員崗位之間的責任分工應具體明晰，提高問責機制的運轉(zhuǎn)效率。理順災害應急管理、風險制造的權(quán)責關系。同時，針對問責過程中的責任悖論問題，要強調(diào)行政主體的全面責任觀，消除責任模糊現(xiàn)象。另一方面，實現(xiàn)災害問責要防止政治符號。在災害問責文化建設中，問責內(nèi)容不僅要針對責任本身，還要以問責為起點對防災減災的社會制度、政策與體系進行全面的反思與回應，通過此種途徑來引導社會災害問責文化的變遷。

總之，災害法治文化作為災害恢復力建設的路徑之一，其作用表現(xiàn)在災害研究與管理的各個階段。當前，災害法治文化已逐漸成為災害風險消減的重要環(huán)節(jié)，在災害預案與執(zhí)行中，法治文化要素被積極提倡。在災害應對階段，災害法治文化的作用備受重視，其中，在改進災害研究與認識的同時，也讓大眾全面正確地認識災害情境的本質(zhì)以及人的災害反應行為，為有效應對災變提供了重要的決策依據(jù)。同時，透過公共媒介系統(tǒng)的傳播，可以減少因為知識偏差所造成的社會失序和損失。而在災害恢復層面，災害法治文化的意義則更加顯著，災后社會學習能力關乎一個國家、地區(qū)、民族的生存與可持續(xù)發(fā)展。

【作者單位? 中共河南省委黨校（河南行政學院）】