曾文革 高穎

內容提要 數字鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在場景理論框架下進行研判，發(fā)現(xiàn)我國數字鄉(xiāng)村治理面臨諸多風險挑戰(zhàn)，體現(xiàn)在治理理念場景面臨技術理性與價值理性的張力，治理組織場景面臨多元共治與利益博弈的張力，治理工具場景面臨技術治理與法律治理的張力。數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制需在“理念—組織—工具”場景下勾勒出一幅以“數字正義、協(xié)同治理、依法治理”為中心的規(guī)制圖景，包括在理念場景加快數字正義實現(xiàn)的制度設計、組織場景加強政府與平臺的有效協(xié)同、工具場景堅持依法治理的底線思維，以此推動實現(xiàn)數字鄉(xiāng)村治理規(guī)范運行新格局。

關鍵詞 數字鄉(xiāng)村治理 風險場景 數字正義 協(xié)同共治 法律規(guī)制

〔中圖分類號〕Ｄ４２２．６；Ｆ４９ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）１２－０１０９－１０

一、問題的提出

２０２３年２月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于做好２０２３年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（中央一號文件）指出要“深入實施數字鄉(xiāng)村發(fā)展行動”。我國鄉(xiāng)村治理正在經歷數字科技發(fā)展潮流的塑造，逐漸向數字化轉型。①數字鄉(xiāng)村治理是指以縣域為治理單元，統(tǒng)籌推進大數據、云計算等技術在智慧農業(yè)、數字黨建、互聯(lián)網政務等重點領域的運用、匹配，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共事務治理的精準化、智能化與科學化，推動農業(yè)農村數字化轉型的演進過程。② 數字鄉(xiāng)村治理作為由多主體協(xié)同、數據與技術嵌套的治理架構，呈現(xiàn)出結構復雜、功能復雜、利益復雜等特征。數字鄉(xiāng)村治理中技術與行政復雜嵌套、法律治理與技術治理相互博弈所引發(fā)的風險挑戰(zhàn)，使我國數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制問題成為亟待研究的重要議題。

目前，學術界對數字鄉(xiāng)村治理風險困境的分析主要集中在以下幾方面：第一，數字鄉(xiāng)村治理中的價值偏離問題。李麗莉等認為數字形式主義滋生蔓延、公共資源分配不合理等實踐誤區(qū)，背離了數字鄉(xiāng)村建設的核心要義。③第二，數字鄉(xiāng)村治理中的主體沖突問題。胡衛(wèi)衛(wèi)等認為數字鄉(xiāng)村治理中面臨治理主體“流失化”等問題。① 張鴻等指出數字鄉(xiāng)村治理多主體沖突的根源在于多方不能在利益方面達成均衡。② 第三，數字鄉(xiāng)村治理中的數字普惠難題。趙曉峰等指出在數字鄉(xiāng)村治理中數字供給與農民需求脫節(jié)。③ 沈費偉等集中分析了當前老年人參與數字鄉(xiāng)村建設的技術困境。④ 總的來說，現(xiàn)有研究具有重要理論及實踐意義，但仍存在以下幾方面局限性：在宏觀層面，研究體系性有待增強?，F(xiàn)有文獻討論了數字鄉(xiāng)村治理主體架構、權責配置等議題，但尚未從整體性、系統(tǒng)性視角研判數字鄉(xiāng)村治理的架構和模式，對其區(qū)別于傳統(tǒng)“數字治理”與“鄉(xiāng)村治理”的特殊性有待進一步提煉。在中觀層面，缺乏對數字鄉(xiāng)村治理“技術性”與“鄉(xiāng)村性”的協(xié)同研究。過于關注“數字治理”的工具理性，而忽視了“鄉(xiāng)村治理”應追求的價值理性。在微觀層面，對數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制研究的精準化不足。部分研究將“數字治理”的風險簡單移植到數字鄉(xiāng)村治理場域，存在規(guī)制對象的選擇性偏差。在中國式現(xiàn)代化背景下，數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制問題是一個重要時代命題，而這一命題的“破題”需要加快理論創(chuàng)新和制度變革?；诖?，本文運用場景理論的分析范式將數字鄉(xiāng)村治理風險進行類型化解構，建構具象化和精準化的規(guī)制體系，對特定風險采取具有針對性的、動態(tài)適配的規(guī)制策略。

二、場景理論：數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制的理論框架

多年來，場景理論逐步被應用于在線訴訟、鄉(xiāng)村建設等多元化領域。在數字時代，場景理論的內在范式和應用場域也在不斷推陳出新，如有學者將場景理論、風險理論和規(guī)制理論相結合，提出了場景化法律規(guī)制理論。⑤ 基于場景理論框架對數字鄉(xiāng)村治理風險進行解構，有助于依照數字鄉(xiāng)村治理不同場景的風險規(guī)制需求，采取具有針對性、動態(tài)適配的規(guī)制手段。

１．場景理論的內涵及新發(fā)展

一般認為，場景理論（Ｔｈｅｔｈｅｏｒｙｏｆｓｃｅｎｅｓ）由芝加哥大學特里·克拉克（ＴｅｒｒｙＮ．Ｃｌａｒｋ）教授提出。場景理論是對社會場景理論和媒介場景理論的細化，主要包括三個維度，即“合法性”（Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）、“戲劇性”（Ｔｈｅａｔｒｉｃａｌｉｔｙ）和“真實性”（Ａｕｔｈｅｎｔｉｃｉｔｙ）。場景理論的核心要義在于為場景建構提供操作方法，場景建構需要從滿足欲望、創(chuàng)造價值等不同維度進行思考和實踐。⑥ 例如，在公共規(guī)制場域，有學者將場景理論與規(guī)制理論等相結合，提出了場景化法律規(guī)制理論，即依照不同場景中的技術特征及信息敏感程度，根據信息主體的合理預期，對特定技術采取具有針對性的法律規(guī)制手段。⑦ 在隱私數據場域，美國學者尼森鮑姆（ＨｅｌｅｎＮｉｓｅｎｂａｕｍ）提出了“場景完整性理論”（Ｔｈｅｔｈｅｏｒｙｏｆｃｏｎｔｅｘｔｕａｌｉｎｔｅｇｒｉｔｙ），認為在信息流轉領域應當根據不同的應用場景制定不同的動態(tài)規(guī)則，并依據動態(tài)規(guī)則采用特定場景的規(guī)制工具，從而實現(xiàn)場景性公正。⑧ 本文引入場景理論的目的在于根據數字鄉(xiāng)村治理不同場景的風險規(guī)制需求，對特定風險采取具有針對性、精準化、動態(tài)適配的規(guī)制手段，以實現(xiàn)數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制的精準化、體系化。

２．場景理論下數字鄉(xiāng)村治理的風險規(guī)制邏輯

引入場景理論的邏輯在于場景理論生成的治理工具具有敏捷治理和價值共創(chuàng)等優(yōu)勢，能夠契合數字鄉(xiāng)村治理的風險規(guī)制需求。第一，科學的場景劃分有助于實現(xiàn)數字鄉(xiāng)村治理風險的精準化規(guī)制，著力解決深層次問題；第二，場景化規(guī)制有助于提高風險規(guī)制資源的配置效率；第三，場景化規(guī)制能夠實現(xiàn)更主動和更具預測性的風險規(guī)制效能。

難題在于，場景界定與劃分標準的科學建構存在較大難度。一方面，場景劃分面臨現(xiàn)實背景的制約。例如，２０２２年７月科技部等六部門印發(fā)的《關于加快場景創(chuàng)新以人工智能高水平應用促進經濟高質量發(fā)展的指導意見》指出，我國人工智能技術發(fā)展仍存在對場景創(chuàng)新認識不到位、重大場景系統(tǒng)設計不足、場景創(chuàng)新生態(tài)不完善等問題。另一方面，在客觀上場景理論主張根據實踐需要進行要素組合，各種要素排列組合使之能夠闡釋類型多元的場景。① 有學者針對數字鄉(xiāng)村治理提出了“制度場景”這一概念性分析框架，從“結構—機制—效果”維度探究了數字鄉(xiāng)村治理的核心要素及其互動機制。②

對于數字鄉(xiāng)村治理風險場景劃分而言，可以結合場景理論框架，從數字鄉(xiāng)村治理的核心要義、運行機理出發(fā)進行研判：第一，在核心要義層面，數字鄉(xiāng)村治理在主體結構上實現(xiàn)了從單一到多元的協(xié)同，在治理過程中體現(xiàn)了從碎片到整體的智治，在治理目標上體現(xiàn)出從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉型。③ 可見，數字鄉(xiāng)村治理已經實現(xiàn)了在治理理念、治理結構、治理工具、治理目標等多層面的重塑。第二，在運行機理層面，可將其解構為“數字治理”與“鄉(xiāng)村治理”的有機耦合，但數字鄉(xiāng)村治理并不僅僅意味著人工智能、大數據技術在鄉(xiāng)村治理中的簡單嵌入，而是要實現(xiàn)“數字治理”與“鄉(xiāng)村治理”價值的有效釋放和融合。在數字鄉(xiāng)村治理中一方面需要通過創(chuàng)新技術及其迭代不斷提升鄉(xiāng)村治理效能；另一方面需要以鄉(xiāng)村治理的價值理論來規(guī)范、引導數字治理秩序，從而保持數字鄉(xiāng)村治理的公共性和鄉(xiāng)村性。

質言之，數字鄉(xiāng)村治理風險場景劃分需要以場景理論下場與景的適配性、完整性、場景的“合法性”為主要標準。④ 在充分解構數字鄉(xiāng)村治理的核心要義（治理理念、治理結構、治理模式、治理目標）和運行機理（數字治理與鄉(xiāng)村治理）基礎上進行風險場景的精準劃分?；诖?，對我國數字鄉(xiāng)村治理中“數字治理”與“鄉(xiāng)村治理”在治理理念、治理結構、治理模式、治理目標等方面的背離性進行研判，本文認為當下需重點關注和應對的風險集中于“治理理念、治理組織、治理工具”三個場景（見圖１）。尤其是，技術型構的新型治理工具是推動治理秩序變革的重要場景，是數字鄉(xiāng)村治理活動開展的重要要素，也是數字鄉(xiāng)村治理風險場景劃分不可忽視的重要因素。

三、場景理論下數字鄉(xiāng)村治理的風險表征

運用場景理論將數字鄉(xiāng)村治理風險進行類型化分析，有助于勾勒出系統(tǒng)的規(guī)制圖景。從“理念—組織—工具”三個場景進行梳理，可將其概括為“三對張力”：理念場景中技術理性與價值理性的張力；組織場景中多元共治與利益博弈的張力；工具場景中技術治理與法律治理的張力。

１．理念場景風險：技術理性與價值理性的張力

近年來，數字鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了數字形式主義現(xiàn)象，如唯數字論、數字錦標賽、數字設備指標剛性控制等。① 從理論視角來看，隨著技術日益具有社會控制功能，數字鄉(xiāng)村治理的控制功能也將進一步強化。技術的解放力量———使事物工具化———轉而成為解放的桎梏，使人也工具化。② 技術霸權下的數字鄉(xiāng)村治理將使農民變成“單向度的人”，同時在數字鄉(xiāng)村治理的權力資本化背景下，國家權力的疆域概念被數字化、虛擬化，權力進入數字社會后常常會失去屬地主義的規(guī)范和約束。③ 平臺等出于經濟利益的追求很可能加快推動權力資本化進程，進一步放大數字鄉(xiāng)村治理的風險挑戰(zhàn)，包括但不限于“數字鴻溝”“數字歧視”等。

數字鄉(xiāng)村治理中行政機構的效率價值與創(chuàng)新技術的高效價值相契合，但單一追求效率價值可能會影響數字鄉(xiāng)村治理所應秉持的公平正義價值。借助社會學中的“弱勢群體”概念，可將這些在數字鄉(xiāng)村治理中處于弱勢地位的主體（如農民）稱為“數字弱勢群體”（ＤａｔａＶｕｌｎｅｒａｂｌｅＧｒｏｕｐｓ）。一方面，數字鄉(xiāng)村治理受制于數字終端，農民可能由于互聯(lián)網工具的缺乏形成“工具排斥”，無法從中獲益。另一方面，隨著數字鄉(xiāng)村治理中新技術不斷出現(xiàn)，數字鄉(xiāng)村治理風險逐漸呈現(xiàn)出復雜性、隱蔽性等特征，不同類型的數字弱勢群體因自身認知、能力、信息素養(yǎng)的差異，行使權利的能力也迥然不同，使得周全的權利保護與救濟機制構建面臨較大困難。④ 此外，我國農村數字基礎設施建設仍存在較大改進空間，體現(xiàn)在鄉(xiāng)村網絡基礎設施建設不平衡不充分及數字化改造升級進展緩慢等諸多方面。

２．組織場景風險：多元共治與利益博弈的張力

數字鄉(xiāng)村治理互信過程受到利益博弈、有限理性等制約，多元主體很難實現(xiàn)互信，特別是信息障礙的客觀存在，導致互信機制建設存在困難。主要原因包括：第一，治理主體信息不對稱。數字鄉(xiāng)村治理中政府與平臺、農民之間存在明顯的信息不對稱，加之農民數字素養(yǎng)較低，無疑會引發(fā)逆向選擇和道德風險。中國社會科學院信息化研究中心發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國鄉(xiāng)村數字素養(yǎng)調查分析報告》顯示，城鄉(xiāng)居民數字素養(yǎng)差距達３７．５％。⑤ 雖然建立數字鄉(xiāng)村信息公開機制已成為政策倡導和學界共識，但當前信息公開在數字鄉(xiāng)村治理中還尚未充分發(fā)揮應有的作用，建立和完善信息公開和社會監(jiān)督制度還需要一個長期的過程。第二，信息數據失真。數字鄉(xiāng)村治理依賴于數據，如果數據本身存在偏差，很有可能會制約數字鄉(xiāng)村治理的效果實現(xiàn)。例如，在國家統(tǒng)計局關于７起農業(yè)普查造假弄虛作假典型案件的通報中，國家統(tǒng)計局執(zhí)法檢查人員實地入戶核查４５戶，同時檢查比對了１４５８份紙質農戶普查表，其中大部分表中數據與手持電子終端（ＰＤＡ）中數據不一致。① 同時在互信機制缺失背景下各主體可能基于自身利益考量不愿分享有關數據，導致公開的數據存在碎片化和不真實的現(xiàn)象。第三，市場資本逐利性與治理公共性的矛盾容易導致私人壟斷、選擇性供給等市場失靈。在多元利益博弈中存在議價能力不平等，尤其是政府、平臺與農民之間缺乏利益共享等一系列問題。② 實踐來看，大量技術數據掌握在平臺等主體手中，平臺等主體有強烈動機選擇性地披露和超范圍使用相關數據。③ 第四，主體多元帶來權力泛化問題。數字鄉(xiāng)村治理可能出現(xiàn)“集體行動困境”，對政府、平臺等“平等參與”的過分強調可能導致治理結構的無權威和分散化，進而削弱針對重大問題達成共識和采取集體行動的能力。

３．工具場景風險：技術治理與法律治理的張力

技術治理與法律治理之間存在多層面的張力，如技術治理遵循自我偏好邏輯，法律治理遵循社會共識邏輯；技術治理遵循自律邏輯，法律治理遵循他律邏輯等。④ 本文主要結合平臺嵌入和技術治理風險規(guī)制（自律型的技術控制）失靈等進行技術治理與法律治理張力的研判。具體而言，平臺的技術治理存在規(guī)則越位、角色沖突等法律風險。第一，平臺規(guī)則作為技術治理嵌入、賦能法律治理的典型代表，實踐中平臺規(guī)則在權利義務等實質性內容方面出現(xiàn)了大量越位和強制化現(xiàn)象。作為數字弱勢群體的農民參與溝通的數字能力較低，更易導致權益受損。第二，技術治理風險的自律控制機制失靈。數據、算法的廣泛應用，使得在技術治理之上嵌入技術控制方式成為必然選擇，但農村數字基礎設施建設尚不健全，因而技術控制方式在客觀上被束之高閣，如何對數字鄉(xiāng)村技術治理風險進行規(guī)制仍是面臨的難題之一。第三，技術治理容易形成“數據獨裁”和“資本權力化現(xiàn)象”對法律治理造成挑戰(zhàn)。例如資本通過數據和技術間接干預公共決策過程，直接參與公共決策抑或培育資本的權力代理人等。⑤ 大數據、云計算等新一代信息通信技術對農民個人隱私與信息安全保護造成了嚴重威脅。同時，政府對技術的嚴重依賴可能造成惡性循環(huán)，不僅需要購買技術系統(tǒng)，還需要平臺公司的技術支持來維護系統(tǒng)運行。

四、場景理論下數字鄉(xiāng)村治理風險的規(guī)制原則

１．理念場景風險的規(guī)制原則：數字正義

一般認為，數字正義（ＤｉｇｉｔａｌＪｕｓｔｉｃｅ）首創(chuàng)者是美國學者伊森·凱什（ＥｔｈａｎＫａｔｓｈ）與以色列學者奧娜·拉比諾維奇·艾尼（ＯｒｎａＲａｂｉｎｏｖｉｃｈ－Ｅｉｎｙ）。⑥ 數字正義是指導和約束人類開發(fā)、設計、應用數字技術的價值準則，其本質是社會正義而非“機器正義”。⑦ 數字鄉(xiāng)村治理不能僅以效率價值、技術理性為唯一追求，數字正義的有效實現(xiàn)是需要堅持的立場。⑧ 適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，必須堅持將數字治理、法律治理統(tǒng)一到正義價值上，平衡好權力與權利、法律與技術的關系，而數字正義恰好能為數字鄉(xiāng)村治理中技術治理與法律治理提供邏輯內恰的結合點。數字鄉(xiāng)村治理所追求的數字正義以保護農民合法權益為出發(fā)點，以消減數字鴻溝實現(xiàn)共同富裕為目標。在數字正義下農民作為社會發(fā)展的重要力量，可以對市場失靈和政府失靈進行有效協(xié)調。正如米格代爾提出的“社會中的國家”理論打破了國家政府和社會的界限并將二者的互動納入分析，提出了國家社會相互賦權和相互形構的概念。① 農民借助政府提供的支持政策和參與決策機會能夠對國家職能進行反作用，促使政府—社會之間外化為某種合作性關系模式。在數字正義指引下政府、平臺、農民等公私主體能夠有效形成多元利益共贏的價值共識。此外，數字正義的中心結構，還能夠為數字鄉(xiāng)村治理理念場景的風險規(guī)制提供制度設計思路。數字正義主要表現(xiàn)為分配正義、程序正義、互動正義和信息正義四種形式。在分配正義層面，數字正義的制度設計既需要考量包括收入、資源等經濟性的利益，也需要重視權利、尊嚴等人身依附性的利益；在程序正義層面，數字正義的實現(xiàn)需要強化程序權利的機會均等和充分行使；在互動正義層面，數字正義的實現(xiàn)以政府職能轉變?yōu)榍疤?，需要加強政府、平臺、農民的協(xié)同治理；在信息正義層面，則需要在數據共享基礎上，形成明確且可操作的協(xié)同機制，消除數據碎片化。

２．組織場景風險的規(guī)制原則：協(xié)同治理

數字鄉(xiāng)村治理需加強多主體協(xié)同配合，厘清政府、市場、社會主體、農民的法權配置，推動相關法律規(guī)范的完善，加強政府、平臺之間的利益耦合并建構“分利秩序”。需明確的是，數字鄉(xiāng)村治理不僅涉及政府、鄉(xiāng)村居民、村委會、社會組織等核心主體的參與，同時也不能忽視因數字技術而改變原有參與方式的其他各類主體，這些角色發(fā)揮著不可替代作用。② 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理關系中“政府—農民”單一化面相，公私對立的基礎使得政府與農民之間在主、客體地位上涇渭分明。③ 而數字鄉(xiāng)村治理秉持解制型政府的思路，通過釋放公共部門潛力，提高政府行動能力。④ 數字鄉(xiāng)村治理的平臺式架構形成了“政府—平臺—農民”多元主體的嵌套關系，數字鄉(xiāng)村治理不僅需要政府的有序引導與監(jiān)督，還需要平臺、農民常態(tài)化的自我治理。數字鄉(xiāng)村治理的高效性、精準性和中立客觀性需要進一步加強治理主體的有效協(xié)同，農民主體參與治理在理念場景已進行了分析，此處僅聚焦政府與平臺的協(xié)同進行研判。

其一，數字鄉(xiāng)村治理需強調平臺參與的行政嵌入性。相較于傳統(tǒng)的政府單一管控模式與多主體的無序參與模式，數字鄉(xiāng)村治理應強調主體間互動，推動治理機制和制度的變革?？梢哉f，由于政府資源供給的有限性和農民需求擴張之間的矛盾迫使政府利用市場力量解決資源短缺和降低治理成本，但同時平臺的逐利性和農民參與的有限性，仍需要政府在數字鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮指導、監(jiān)督和保障作用，通過權力配置形成共同體行為規(guī)范和制度，推動數字正義的有效實現(xiàn)，這亦是《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等法律規(guī)范的要求使然。

其二，數字鄉(xiāng)村治理中政府與平臺有效協(xié)同需強化“網絡建構和維護”。網絡建構包括知識共享、聯(lián)合行動、共同目標確定等；網絡維護在于對社群共同規(guī)范和組織結構的維護。⑤ 數字鄉(xiāng)村治理中政府與平臺有效協(xié)同的“網絡建構”在于強調治理目標確定、治理行動協(xié)同和治理數據共享等。而網絡維護在于強調政府在數字鄉(xiāng)村治理中的主導作用和整合功能的有效發(fā)揮，在此基礎上推動農民、平臺等各種利益相關者有序參與的組織結構優(yōu)化。① 以此實現(xiàn)多元協(xié)同治理的良性格局，保障利益相關者的有序參與并進一步釋放民主活力。

其三，數字鄉(xiāng)村治理中政府與平臺有效協(xié)同應以實現(xiàn)公共利益為價值導向，但不能忽視和摒棄平臺私人利益。實踐中，《中國數字鄉(xiāng)村發(fā)展報告（２０２０年）》指出數字化平臺讓農村“三資”管理更透明，多地規(guī)范化建設集體資產登記、保管、使用、處置等管理電子臺賬，完善農村集體資產監(jiān)督管理平臺功能，將監(jiān)管范圍由單純的農村財務管理拓展到對農村集體資金、資產和資源全方位管理。在此背景下，政府、平臺和農民如何結合自身優(yōu)勢共同發(fā)力？數字平臺在鄉(xiāng)村地區(qū)如何發(fā)揮作用？對此，利益協(xié)調機制是不可或缺的，數字鄉(xiāng)村治理中政府與平臺通過不斷調和利益博弈、深化數據協(xié)同形成復雜組織網絡，對于數字鄉(xiāng)村治理效能實現(xiàn)具有重要價值。

３．工具場景風險的規(guī)制原則：依法治理

依法治理是數字鄉(xiāng)村治理的底線。要確立依法治理原則，嚴格按照“法無授權不可為”的要求，規(guī)范數字鄉(xiāng)村治理中技術治理的合法性問題。一方面，數字鄉(xiāng)村治理主體過分依賴技術的工具理性，進而忽視了技術治理的合法性問題。解決技術治理的合法性問題，首先要平衡好技術的工具價值與合規(guī)要求，避免陷入“技術利維坦”。另一方面，法律對技術治理的工具選擇和運用可以起到引領作用。對于技術治理違背數字正義等基本理念的問題，需要通過責任配置、道德約束和價值理性等多種方式引導技術治理走向合規(guī)。正如有學者指出法律對人的權利、自由的保障，能夠抵制技術治理的非理性、非人道因素。② 《中國數字鄉(xiāng)村發(fā)展報告（２０２２年）》指出，截至２０２２年６月，農村網民規(guī)模達２．９３億，農村互聯(lián)網普及率達到５８．８％。但由于技術治理的專業(yè)性，代表公共利益的政府整體上呈現(xiàn)出一種較為謙抑的態(tài)度，使得平臺等技術主體侵害農民權益的事件屢見不鮮。針對技術治理可能侵犯農民利益或公共利益的風險，需要及時通過法律手段對技術治理進行糾偏和約束。

五、場景理論下數字鄉(xiāng)村治理風險的規(guī)制路徑

１．理念場景風險的規(guī)制路徑：數字正義實現(xiàn)的制度設計

數字正義實現(xiàn)的制度設計需要以農民權利保護為出發(fā)點，通過法律規(guī)范對技術注入數字正義要求并施加相應責任以增強規(guī)制的有效性和約束力，重點在于分配正義、程序正義、互動正義、信息正義等數字正義核心要素的制度設計。

第一，分配正義的制度設計。鄉(xiāng)村網絡基礎設施建設是分配正義實現(xiàn)的基礎，國家鄉(xiāng)村振興局等五部門印發(fā)的《２０２０年數字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》明確提出要持續(xù)推進鄉(xiāng)村網絡基礎設施建設，逐步推動千兆光纖網絡建設，加快使用低頻并開展農村５Ｇ網絡覆蓋。分配正義的制度設計需要進一步整合各類涉農數據資源要素，加快鄉(xiāng)村網絡基礎設施建設，提高鄉(xiāng)村網絡接入的可及性，加大數字技術應用的普惠性，以期在更大程度上實現(xiàn)分配正義。

第二，程序正義和互動正義的制度設計。一方面，數字鄉(xiāng)村治理中程序正義和互動正義的實現(xiàn)需要在提升農民數字素養(yǎng)的基礎上，加強農民參與治理的程序設計并提升參與能力?！度駭底炙仞B(yǎng)與技能發(fā)展研究報告》明確提出了我國提升數字素養(yǎng)與技能的８個方面的建議，包括建立數字素養(yǎng)與技能框架體系，持續(xù)豐富優(yōu)質數字資源供給，突出場景驅動和應用牽引，增強數字安全和法治道德意識，調動社會多方主體積極性等。數字鄉(xiāng)村治理中程序正義和互動正義的制度設計需要在強化農民參與能力、增進自主性的同時，以農民信息權等場域的制度設計為突破口，為農民參與數字鄉(xiāng)村治理提供權利基礎。另一方面，需要加快推進村務公開、服務便民等數字化治理平臺建設，開發(fā)政務、黨務、村務等一體化、數字化平臺，以更好滿足數字鄉(xiāng)村治理需要。

第三，信息正義的制度設計。對于信息正義的制度設計，可參照地方試點經驗，如山東費縣探索建立“碼上公開”程序。費縣針對傳統(tǒng)村級“三務”公開形式不活、渠道不寬、時效不強、受眾不廣等短板，依托“村情通”監(jiān)管服務平臺，利用“碼上公開”機制，探索制約“微權力”、防止“微腐敗”的社會監(jiān)督模式，有力推進了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。截至２０２２年９月底，全縣４０２個行政村（社區(qū)）全面推行“碼上公開”，累計公開事項２６萬余件。同時，費縣還出臺了《費縣推進“數字村務”鄉(xiāng)村治理體系建設實施方案》《村級三務“碼上公開”實施辦法》等文件，明確了黨建政務、重大決策、“三資”管理、工程招投標等７類３５項工作流程和主題黨日、財務收支、惠民政策分配等２７項涉及村集體和村民利益的公開目錄。① 申言之，數字鄉(xiāng)村治理中信息正義的制度設計，可通過信息規(guī)則的制度化，明確信息正義實現(xiàn)的標準和形式，有效增強其約束力和執(zhí)行力。

２．組織場景風險的規(guī)制路徑：政府與技術平臺的有效協(xié)同

第一，政府與技術平臺的有效協(xié)同需要首先實現(xiàn)公共性引導下的利益平衡。平臺具有公私雙重屬性，適合按公私合作制方式推進制度設計。在公共性維護的基本價值導向下，采取承認平臺私人利益的激勵性機制，推動平臺積極引入大數據、人工智能等關鍵前沿技術，參與發(fā)展精準農業(yè)、智慧農業(yè)等，正如《數字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（２０２２—２０２５年）》指出要深入推進公共法律服務網絡平臺、實體平臺、熱線平臺三大平臺融合發(fā)展，整合法律服務網與司法行政ＡＰＰ、小程序功能。這就需要及時厘清數字鄉(xiāng)村治理主體的利益代表、利益邊界、利益結構及利益平衡標準等，加強利益平衡的監(jiān)管法律制度、風險防范法律制度等的構建。

第二，政府與技術平臺的有效協(xié)同需要加強數據共享。需依據《數據安全法》《網絡安全法》《個人信息保護法》《鄉(xiāng)村振興促進法》等相關法律，建立健全政府與技術平臺數據共享機制，協(xié)調好公共數據的安全需求、商業(yè)數據的價值增值和個人數據的隱私保護之間的矛盾，加快推進農村地區(qū)數字基礎設施、系統(tǒng)平臺和應用終端建設。在此基礎上，政府與技術平臺可借助數字技術的大力支撐，嘗試建立具有動態(tài)組合特征和彈性調整空間的數字鄉(xiāng)村治理結構。② 推進涉農數據資源的整合，實行一次采集、多方共享，完善以數據為底層架構的數字鄉(xiāng)村治理體系。

第三，政府與技術平臺的有效協(xié)同需要在組織維度明確權責配置。其一，建立政府與平臺協(xié)同的權力公開制度。政府與技術平臺的有效協(xié)同在很大程度上取決于權力行使過程的公開透明，既包括數字鄉(xiāng)村治理中決策制定和執(zhí)行的公開透明，也包括權力主體之間的有效互動，體現(xiàn)為不同主體之間的知情、參與、評價和監(jiān)督。其二，配置平臺責任。在內容上可制定全流程責任體系，包括事前責任：備案責任、健全安全管理組織機構、評估驗證機制模型、科技倫理審查制度；事中責任：安全評估監(jiān)測、人工干預機制、數據安全保護和個人信息保護；事后責任：解釋責任、受理和處理公眾投訴舉報、防范濫用風險、注銷備案手續(xù)等（見表１）。

第四，政府與技術平臺的有效協(xié)同需增強技術保障。例如，區(qū)塊鏈技術能夠構建去中心化的數字鄉(xiāng)村治理架構，避免傳統(tǒng)中心化治理可能出現(xiàn)的造假，單點服務故障而無法及時實現(xiàn)數據互信的問題。同時，區(qū)塊鏈能夠通過減少數據問題抑制更深層次的利益壟斷和道德風險，促使數字鄉(xiāng)村治理更加民主化、開放化，數字鄉(xiāng)村治理中各主體行為在受到更多監(jiān)督制衡的同時，風險預防能力也將有所提升。區(qū)塊鏈上的信息數據在政府、平臺以及社會之間或者內部共享，能夠打通政府、平臺、農民之間的數據孤島，形成數字鄉(xiāng)村治理決策的可信基礎。

３．工具場景風險的規(guī)制路徑：依法治理的底線思維

對于數字鄉(xiāng)村治理工具場景的風險，法律治理能夠提供價值導引，增強技術治理的科學性和規(guī)范性。例如通過設定技術主體的法律責任等方式，抑制“數據獨裁”和“資本權力化現(xiàn)象”，削弱技術治理中政府對技術的嚴重依賴以及由此引發(fā)的成本劇增問題。法律調試無疑是化解合法性危機的良藥，為防范數字鄉(xiāng)村治理的風險、促進技術的良性應用，就需要以此為基礎加快建構數字鄉(xiāng)村治理的法律體系。同時，信息技術和制度安排互相關聯(lián)，相得益彰。制度和組織使信息技術的實施成為可能。反過來，信息技術可以改變制度和組織，使其更好地適應技術發(fā)展。①

在法律治理層面，囿于立法滯后性，可先由國務院、農業(yè)農村部、中央網信辦、國家數據局等政府機構制定具有及時性、針對性、引導性的行政法規(guī)（規(guī)章）。需要堅持的一點是，在所有的制度構建及運行中，人始終是主體。制度違背人性，就很難推行。只有符合人性的制度，才能得到較好實施。② 同時，由于數字鄉(xiāng)村治理中技術不斷迭代，使既有法治的正當性解釋和規(guī)制的專業(yè)化運行產生了前所未有的困難，對此，《鄉(xiāng)村振興促進法》等相關法律及行政法規(guī)（規(guī)章）需要做出回應并進行相應完善。

當然，法律治理并非對技術治理進行簡單排除，借助技術的力量可以保障權力運行程序和環(huán)節(jié)的公開透明，實現(xiàn)權力監(jiān)督。① 因此，需要健全技術控制方式的行業(yè)規(guī)范和自律機制。數字鄉(xiāng)村治理中技術控制方式的行業(yè)規(guī)范可依托現(xiàn)有與技術相關的行業(yè)規(guī)范，如《信息安全技術互聯(lián)網服務安全評估基本程序及要求》等進行更為細致的規(guī)定。同時，進一步健全技術控制方式實施主體的自律機制，通過制度和倫理的雙重規(guī)范提升自律機制的規(guī)制效果。

六、結語

在中國式現(xiàn)代化背景下，我國數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制要脫離“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)觀念，逐步向體系化、精準化的規(guī)制范式轉型。已有研究從價值偏離、主體沖突等視角對數字鄉(xiāng)村治理風險進行了針對性分析，但從規(guī)制效能、規(guī)制精準化視角來看，還需要進一步推進數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制的理論創(chuàng)新，并在理論指引下推動相關制度的完善。本文認為，場景理論及其價值優(yōu)勢恰好能夠滿足數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制的體系性、精準性需求。在場景理論視域下進行研判，發(fā)現(xiàn)數字鄉(xiāng)村治理在治理理念場景、治理組織場景、治理工具場景面臨著多領域、多樣化的風險挑戰(zhàn)，可能對數字鄉(xiāng)村治理效能產生實質性負面影響。針對數字鄉(xiāng)村治理在理念場景、組織場景、工具場景存在的風險，應以數字正義、協(xié)同治理、依法治理原則為指引，明確數字鄉(xiāng)村治理風險的場景化規(guī)制思路，發(fā)揮多種規(guī)制模式的協(xié)同功效，使數字鄉(xiāng)村治理走向法治化、規(guī)范化道路。

當然，任何一種理論均不可能適用于所有場域，場景理論在數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制中的應用還有待實踐檢驗。未來還可以研究以下議題：第一，場景劃分的科學性和精準性。場景理論通過對３個主維度和１５個子維度的提取和賦值組合提供了一種兼顧“本土性和普適性”的分析工具，場景理論嵌入數字鄉(xiāng)村治理還可進一步提煉場景類型，細化場景風險規(guī)制需求，加強場景動力機制、場景跟蹤研究，同時結合數字鄉(xiāng)村治理反思數字時代場景理論的革新路徑。第二，通過實證研究驗證理論的解釋力。數字鄉(xiāng)村治理本身是強實踐性的話題，可以通過理論和實證相結合的研究，分析不同場景下數字鄉(xiāng)村治理風險的規(guī)制效能。大致包括：其一，維護好數字鄉(xiāng)村治理的公共性和鄉(xiāng)村性。在價值理性、數字正義引導下規(guī)范技術應用，不斷加強對數字鄉(xiāng)村治理公共性和鄉(xiāng)村性的保障，這是技術平臺參與數字鄉(xiāng)村治理的合理性基礎；其二，通過實地調研、理論分析、數據監(jiān)測等多種手段厘清數字鄉(xiāng)村治理中的利益博弈及價值失衡問題，通過協(xié)同共治、數據共享、政策引導、責任配置等多種方式保障多元利益博弈的“介穩(wěn)態(tài)”；其三，通過試驗性、動態(tài)性研判，逐步劃出技術平臺參與數字鄉(xiāng)村治理的層次和邊界。根據不同地區(qū)、不同經濟發(fā)展水平、不同主體需求構建多樣化的“技術—需求”適配層次，以實現(xiàn)技術效能的精準化釋放。同時，根據技術平臺參與數字鄉(xiāng)村治理引發(fā)的風險挑戰(zhàn)和權益損害，劃出技術平臺參與數字鄉(xiāng)村治理的邊界，例如禁止其參與涉及人身自由等與基本權益密切相關的領域，以及賦予相關主體免受技術決策權等對抗性的權利，以有效保障數字鄉(xiāng)村治理中農民等主體的“主體性”。質言之，盡管場景理論已經在國家政策文件、學術研究以及治理實踐中得到應用，但其理論解釋力和指導性能夠在數字鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮多大價值仍是有待進一步觀察和確證的命題，同時也是數字鄉(xiāng)村治理風險規(guī)制中值得研究的重要議題。

作者單位：重慶大學法學院

責任編輯：秦開鳳