程思瀚

內(nèi)容提要 協(xié)濟(jì)是明政府為平衡國家各區(qū)域間的財(cái)政負(fù)擔(dān)、緩解“量入為出”模式下的財(cái)政定額化困境、整合中央財(cái)權(quán)所確立的財(cái)政調(diào)撥制度。這一制度廣泛實(shí)施于中央到地方的不同財(cái)政部門和系統(tǒng)間，可分為常態(tài)化協(xié)濟(jì)與臨時性協(xié)濟(jì)兩種運(yùn)作模式，前者包括驛傳、宗藩等協(xié)濟(jì)項(xiàng)目，后者包括軍事、水利、營建等協(xié)濟(jì)項(xiàng)目。嘉靖朝以降，由于國家財(cái)政狀況整體惡化，以及協(xié)濟(jì)本身存在的一些制度性缺陷，協(xié)濟(jì)運(yùn)作屢屢出現(xiàn)逋欠之弊，使諸多協(xié)濟(jì)事項(xiàng)難以為繼。為紓解這一困局，明政府致力于提高協(xié)濟(jì)在各部門的優(yōu)先級，并采取抵兌、蠲逋、帶征等措施，維持了協(xié)濟(jì)制度和政府部門的運(yùn)作。盡管協(xié)濟(jì)制度不能從根本上解決明政府的諸多財(cái)政問題，但其在明代國家的財(cái)政體制中發(fā)揮著重要作用。

關(guān)鍵詞 明代 協(xié)濟(jì)制度 財(cái)政調(diào)撥 財(cái)政平衡 “量入為出”

〔中圖分類號〕Ｋ２４８ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）１２－００８９－１１

我國古代財(cái)政體制中，有兩個問題始終未能妥善解決。其一，國家為控制廣闊疆域所付出的統(tǒng)治成本，給不同地區(qū)帶來了各異的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以至各地“受累不均”。這尤其體現(xiàn)在彰顯國家統(tǒng)治廣度的驛傳制度上，財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)或因地處沖要而難于維系，財(cái)政實(shí)力雄厚地區(qū)或因偏居一隅而應(yīng)付裕如，各地區(qū)為國家有效治理所付出的代價天壤懸隔。其二，歷代王朝主要采取“量入為出”的財(cái)政模式。這種財(cái)政模式符合儒家“仁政”要旨，被古人視作征斂有度之制。① 然而，這也導(dǎo)致了財(cái)政收入的高度定額化，削弱了國家應(yīng)對非常事件的財(cái)政支出能力。協(xié)濟(jì)正是明王朝為了緩解這兩大財(cái)政問題所帶來的負(fù)面影響，而廣泛實(shí)施的一項(xiàng)財(cái)政調(diào)撥制度。

現(xiàn)有研究雖注意到了明代的財(cái)政協(xié)濟(jì)問題，或聚焦于單個協(xié)濟(jì)事項(xiàng)及弊端，②或考察地方政府協(xié)濟(jì)的種類、范圍等問題，③可少有專門探討。④ 總的來說，學(xué)界對協(xié)濟(jì)基本性質(zhì)的認(rèn)知尚為模糊，也沒有對這一制度的整體運(yùn)作情況進(jìn)行細(xì)致梳理，更未能認(rèn)識到協(xié)濟(jì)在明代財(cái)政體制中的地位與作用。

一、協(xié)濟(jì)的基本性質(zhì)

協(xié)濟(jì)意為協(xié)助、接濟(jì)。在明代官文書中，“協(xié)濟(jì)”一詞專指政府各部門間錢糧、夫役等內(nèi)容的調(diào)補(bǔ)挪移?！胺驖?jì)者，以彼有余益此不足之謂也”，①正是此意。有明一代，協(xié)濟(jì)制度在軍事、水利、營建、驛傳等多個領(lǐng)域頻繁運(yùn)作。尤其在明后期各級政府財(cái)政緊缺、中央財(cái)權(quán)分割的背景下，眾多政府事務(wù)開銷越發(fā)依賴于此。長期以來，學(xué)界對協(xié)濟(jì)的基本性質(zhì)尚存爭議，焦點(diǎn)在于協(xié)濟(jì)支出屬于地方政府的起運(yùn)項(xiàng)目，還是存留項(xiàng)目。梁方仲先生以協(xié)濟(jì)雙方的行政關(guān)系為判別標(biāo)準(zhǔn)：若協(xié)濟(jì)雙方不屬同一布政司，則應(yīng)列入起運(yùn)項(xiàng)內(nèi)；若協(xié)濟(jì)雙方屬同一布政司，則應(yīng)列入存留項(xiàng)內(nèi)。② 肖立軍教授認(rèn)為，協(xié)濟(jì)制度是“戶部指定某些富裕司府以存留余款等接濟(jì)它省軍餉、藩祿與馬價等”，即認(rèn)為政府的協(xié)濟(jì)支出屬于地方存留款項(xiàng)。③二者觀點(diǎn)分歧的根本原因在于對“起運(yùn)”的理解不同。梁氏認(rèn)為起運(yùn)指“運(yùn)到中央政府或他?。ú颊顾荆┑母?、州、縣，或各邊、鎮(zhèn)、都司、衛(wèi)所等軍事區(qū)域的部分”。也就是說，將賦稅運(yùn)到他省府、州、縣即應(yīng)視作起運(yùn)項(xiàng)目，故梁先生以是否跨省為標(biāo)準(zhǔn)，將描述著地方政府間協(xié)濟(jì)關(guān)系的“腹里運(yùn)”“撥運(yùn)”（省外且非京、邊）判定為起運(yùn)，“補(bǔ)給”（省內(nèi)）判定為存留。肖氏認(rèn)為起運(yùn)指“各司、府、州、縣等按中央的指派定期定額將賦稅運(yùn)至中央及九邊的倉庫”，而協(xié)濟(jì)的受協(xié)方并不包括京、邊，因此他把協(xié)濟(jì)支出列入地方存留項(xiàng)。

然而，協(xié)濟(jì)支出屬于地方政府的起運(yùn)或是存留項(xiàng)目，這本身就是一個偽命題。首先，就財(cái)政來源來看，起運(yùn)、存留主要是在地方層面征收的夏稅、秋糧，而協(xié)濟(jì)的來源則不止于此，既有屬于地方財(cái)政的人丁夫役、馬價銀、臟罰銀以及缺官銀等所謂無礙銀錢部分（與地方起運(yùn)、存留、羨余的內(nèi)容皆有關(guān)涉），更有中央各財(cái)政部門的庫貯銀，等等。④ 事實(shí)上，就筆者目力所及，只有在協(xié)濟(jì)來源為夏稅、秋糧，且承協(xié)方為司、府、州、縣時，協(xié)濟(jì)才會被政府視為起運(yùn)項(xiàng)目，如《萬歷會計(jì)錄》卷４《湖廣布政司田賦》載，萬歷六年秋糧起運(yùn)項(xiàng)內(nèi)有“貴州布政司米１０２４００石，每石折銀３錢”一條，⑤而這與卷１４《貴州布政司田賦附協(xié)濟(jì)》載，協(xié)濟(jì)項(xiàng)內(nèi)“湖廣長沙、衡州二府，郴州一州所屬秋糧內(nèi)征解貴州司庫折銀米１０２４００石，該銀３０７２０兩”一條，⑥以及播州之亂后貴州巡撫郭子章在奏疏中聲稱的“湖廣每年應(yīng)協(xié)濟(jì)貴州銀３０７２０兩”可以完全對應(yīng)。⑦ 萬歷初貴州巡撫何起鳴也曾在《嚴(yán)催協(xié)濟(jì)疏》中抱怨，湖廣協(xié)濟(jì)錢糧拖欠尤多，而四川協(xié)濟(jì)錢糧卻全完無欠，實(shí)由于“二省起運(yùn)輕赍事體各迥殊”。⑧ 可見，協(xié)濟(jì)支出僅在部分情況下屬于起運(yùn)、存留項(xiàng)，不能簡單地將其劃歸到單一的起運(yùn)或存留項(xiàng)內(nèi)。

此外，從發(fā)起者來看，起運(yùn)、存留的發(fā)起者皆為地方財(cái)政部門，而協(xié)濟(jì)的發(fā)起者還包括中央財(cái)政部門。這意味著協(xié)濟(jì)既可能與起運(yùn)、存留相同，屬于國家財(cái)政的初次分配，也可能因其在中央財(cái)政部門乃至不同系統(tǒng)間運(yùn)作的性質(zhì)，而出現(xiàn)在國家財(cái)政的二次分配（再分配）環(huán)節(jié)。后者如萬歷十五年（１５８７），太仆寺、南京工部于葦課等銀動支三十萬兩協(xié)濟(jì)工部；①再如萬歷三十年，戶部循例協(xié)濟(jì)工部以河工費(fèi)用；②此外，嘉靖朝后，面臨著南倭北虜?shù)能娛聣毫?，皇帝也常常以?nèi)庫銀協(xié)濟(jì)邊鎮(zhèn)軍餉。③ 這種協(xié)濟(jì)運(yùn)作建立在國家財(cái)政初次分配的基礎(chǔ)上，是對已經(jīng)上繳的各類賦稅進(jìn)行中央層面的再分配，因此與地方政府發(fā)起的起運(yùn)、存留關(guān)系不大。

可見，協(xié)濟(jì)的來源和涉及主體，較之起運(yùn)、存留更為多樣，體現(xiàn)為一種更為靈活的部門間財(cái)政轉(zhuǎn)移關(guān)系。在明代官文書中，與其性質(zhì)相似的詞語還有挪借、挪給。他們皆有所謂“協(xié)助接濟(jì)”的意涵在內(nèi)，但究其實(shí)質(zhì)，卻判然有別?！皡f(xié)濟(jì)”與“挪借”的區(qū)別在于，協(xié)濟(jì)款項(xiàng)通常無需歸還，而挪借款項(xiàng)需要?dú)w還。《明熹宗實(shí)錄》載：

先是，甘肅撫臣王家禎于天啟三年以援軍缺乏安家，挪借缺官、柴馬、軍地變價銀一萬兩。原限酌處補(bǔ)還，既復(fù)以艱于措處，題請間銷。兵部言缺官、變價二項(xiàng)均系內(nèi)庭煙爨之需，并官聯(lián)養(yǎng)廉之，具著為成例，固非他項(xiàng)可以停待告罷者。況今又以殿工未竣，將此項(xiàng)轉(zhuǎn)而協(xié)濟(jì)將作，則解納尤不容緩，若外省擅自挪借，復(fù)不抵補(bǔ)，則前項(xiàng)之銀絕不入司馬之門，而內(nèi)庭上供大工協(xié)濟(jì)，臣部將何以抵應(yīng)？乞嚴(yán)令作速補(bǔ)解。從之。④

此條材料涉及三方財(cái)政部門：甘肅布政司、兵部以及潛在的戶、工部。甘肅巡撫于天啟三年“挪借”本應(yīng)上納兵部的缺官、柴直等銀兩，后又請求兵部免除這一借支款項(xiàng)。兵部對此斷然拒絕，理由是兵部也需此項(xiàng)銀兩“協(xié)濟(jì)”宮殿營建。這段話中，“挪借”與“協(xié)濟(jì)”代表著兩種財(cái)政轉(zhuǎn)移方式：“挪借”工部之銀需甘肅巡撫盡早歸還；而宮殿營造例由戶部、工部出銀，兵部助銀實(shí)為“協(xié)濟(jì)”，無需戶、工二部償還。

“協(xié)濟(jì)”與“挪給”的相同點(diǎn)在于均不要求受協(xié)方歸還，不同點(diǎn)在于涉事雙方的財(cái)政關(guān)系。崇禎朝兵部檔案記載：

良鄉(xiāng)固節(jié)一驛系咽喉重地，協(xié)濟(jì)逋負(fù)居多。以后合無將順天府庫貯節(jié)裁銀，令該府分按四季先給接濟(jì)。仍將各州縣協(xié)濟(jì)銀兩分作四季解府補(bǔ)還……十一年正月十四日奉圣旨：這良鄉(xiāng)驛遞以府庫節(jié)裁挪給，以州縣協(xié)濟(jì)解補(bǔ)。⑤

此條材料涉及到的部門有良鄉(xiāng)縣固節(jié)驛（屬順天府）、順天府、應(yīng)協(xié)固節(jié)驛的各州縣。從這一題行稿后文可知，應(yīng)協(xié)固節(jié)驛的州縣為固安縣、香河縣、誋縣、武清縣、霸州等順天府屬州縣。由于這些州縣常年逋負(fù)固節(jié)驛的協(xié)濟(jì)銀，導(dǎo)致其負(fù)擔(dān)過重，難以維系。因此兵部提議，先以順天府節(jié)裁銀“挪給”于屬縣良鄉(xiāng)的固節(jié)驛使用，而后再由本應(yīng)“協(xié)濟(jì)”固節(jié)驛的各州縣，將協(xié)濟(jì)銀補(bǔ)交于順天府?？梢姡芭步o”一詞主要用于具有財(cái)政隸屬關(guān)系的部門間，如“順天府—良鄉(xiāng)縣”；而“協(xié)濟(jì)”一詞則用于財(cái)政層面互不統(tǒng)屬的部門間，如“良鄉(xiāng)縣—香河縣、武清縣”，以及前文提到的“兵部—戶部、工部”。當(dāng)然，協(xié)濟(jì)并非僅存在于同級部門或同一系統(tǒng)中，這一政策廣泛實(shí)施于不同級別的財(cái)政部門，以及不同系統(tǒng)如民軍、軍站之間。

要之，協(xié)濟(jì)制度具有跨系統(tǒng)、跨部門的特征，廣泛實(shí)施于財(cái)政層面互不統(tǒng)屬的中央、地方各級財(cái)政部門間，是國家財(cái)政初次分配以及再分配的重要內(nèi)容，不能將其歸入單一的起運(yùn)或存留項(xiàng)目內(nèi)。

二、協(xié)濟(jì)制度的確立與基本運(yùn)作情況

協(xié)濟(jì)是一項(xiàng)在實(shí)踐中逐漸確立的財(cái)政調(diào)撥制度。按其運(yùn)行模式，可分為常態(tài)化協(xié)濟(jì)與臨時性協(xié)濟(jì)兩種。前者的運(yùn)作貫穿于有明一代，具有按時協(xié)濟(jì)的特點(diǎn)，具體項(xiàng)目包括驛傳、宗藩等。后者主要在明后期實(shí)施，是政府解決非常事項(xiàng)支出的應(yīng)急財(cái)政舉措，有著因事而起、事畢而終的特點(diǎn)，具體項(xiàng)目包括軍事、水利、營建、賑濟(jì)等。

常態(tài)化協(xié)濟(jì)事項(xiàng)中，驛傳協(xié)濟(jì)最具典型性，也最為普遍，是明政府保障全國驛傳運(yùn)轉(zhuǎn)的核心財(cái)政制度。明初規(guī)定，各地驛傳應(yīng)役人戶“盡各驛附近去處僉點(diǎn)”，①并依據(jù)民戶稅糧的多寡對等充役。② 然而，明代國家疆域遼闊，在政府遍設(shè)驛傳以擴(kuò)展統(tǒng)治深度與廣度的過程中，財(cái)政水平差距極大的各區(qū)域卻面臨著不相稱的財(cái)政開支———某些“窮政府”位居沖要之地，其驛傳負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過無驛或僻驛地方。即便這些賦稅規(guī)模較小的地區(qū)通常有著較高的存留比例，但與其他地方相比，顯然也更難維持驛傳制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此洪武朝即確立了驛傳協(xié)濟(jì)制度：如果某處驛傳僉派人戶不敷，則許于“相鄰府縣點(diǎn)差”③由負(fù)擔(dān)較輕的鄰近府縣協(xié)濟(jì)。

這種財(cái)政調(diào)撥政策平衡了區(qū)域間的驛傳財(cái)政支出，在全國范圍內(nèi)得到了迅速推廣，其承協(xié)范圍也很快超出了最初規(guī)定的受協(xié)方“相鄰府縣”，鄰近衛(wèi)所以及省外的府、州、縣也被囊括在內(nèi)。其中協(xié)濟(jì)距離最遠(yuǎn)、數(shù)額最大，且牽扯省份最多的省際協(xié)濟(jì)莫過于“南馬協(xié)濟(jì)”，即由南方省、直府縣協(xié)濟(jì)北方省、直驛傳。早在洪武朝的最后十年，便已形成了多起“南馬協(xié)濟(jì)”事例。④ 不過此時，協(xié)濟(jì)內(nèi)容尚為人夫、馬匹，后因“南人不習(xí)風(fēng)土，寄養(yǎng)稱苦”，遂在王朝中后期的賦役折銀趨勢下漸改為協(xié)濟(jì)銀兩。⑤ 驛傳協(xié)濟(jì)折銀后，人丁免于長途奔波親自應(yīng)役，協(xié)濟(jì)銀又征收簡便，切實(shí)提高了協(xié)濟(jì)效率，最終發(fā)展為比較穩(wěn)定的“沖驛出力，僻邑捐貲，以逸助勞”的驛傳協(xié)濟(jì)模式。⑥

一般情況下，首先由沖要驛傳所在的地方政府，主動向朝廷申請其他部門協(xié)濟(jì)。如嘉靖二十六年（１５４７），貴州巡按蕭端蒙上疏稱，貴州作為四川、湖廣、云南三省要沖———“使客往來殆無虛日，供應(yīng)繁難，公私疲憊，兼以軍夷貧瘠、戶口稀少、地薄費(fèi)奢，重為困累”，⑦遂要求云南布政司協(xié)濟(jì)驛傳銀。這一協(xié)濟(jì)請求符合驛傳協(xié)濟(jì)“通地方之肥瘠，齊道路之沖僻，均力役之勞逸”的基本原則，因此很快得到朝廷批準(zhǔn)。⑧ 協(xié)濟(jì)關(guān)系確立后，承協(xié)方需將協(xié)濟(jì)銀兩“每年于糧兼派，與正稅一同征收”，然后運(yùn)解至受協(xié)方。⑨嚴(yán)格來說，驛傳協(xié)濟(jì)中的受協(xié)方并非是某府、某縣，而是某一具體的沖要驛傳?，伂姷趯?shí)際協(xié)濟(jì)轉(zhuǎn)運(yùn)中，承協(xié)方并非直接將協(xié)濟(jì)銀運(yùn)至受協(xié)驛傳，而是先運(yùn)解到其所在地的府庫，經(jīng)入庫驗(yàn)收、登記、貯存后，再由府庫分配給相應(yīng)驛傳。萬歷朝初期，某些受協(xié)部門以貯庫程序繁瑣，導(dǎo)致受協(xié)驛傳徒增“往還守候之苦”為由，取消了協(xié)濟(jì)銀先貯府庫的規(guī)定。因此承協(xié)方需在府庫掛號登記后，再將協(xié)濟(jì)銀運(yùn)至受協(xié)驛傳，事實(shí)上增加了承協(xié)方的協(xié)濟(jì)成本。① 總體上說，府際、省際間的協(xié)濟(jì)運(yùn)作，對于承協(xié)方而言是比較艱難的。而在一府之內(nèi)的驛傳協(xié)濟(jì)，由于協(xié)濟(jì)雙方路程較近，且經(jīng)管人員歸屬同一府級機(jī)構(gòu)管轄，事務(wù)則相對輕簡，協(xié)濟(jì)效率更高。有時，為了保障運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的受協(xié)驛傳能夠盡快紓解困境，府官在得到中央批準(zhǔn)后，甚至可以先行挪借其他款項(xiàng)充當(dāng)協(xié)濟(jì)銀，而后再由本應(yīng)協(xié)濟(jì)的屬縣分四季補(bǔ)還府庫。②

隨著晚明驛傳開支的不斷增加，各地沖要驛傳越發(fā)依賴于協(xié)濟(jì)運(yùn)作，如近畿地區(qū)，“出諸地畝征解者有限，派于鄰封者居多”。③ 因此，為了保障驛傳協(xié)濟(jì)的穩(wěn)定，明政府規(guī)定，受協(xié)方需將每年承協(xié)方的協(xié)濟(jì)完成情況及時上報(bào)，并由驛傳道等官員嚴(yán)格督責(zé)協(xié)濟(jì)進(jìn)度，巡撫、巡按按季查參。④ 作為常態(tài)化協(xié)濟(jì)事項(xiàng)，驛傳協(xié)濟(jì)通常僅在地方遭受兵燹或自然災(zāi)害，完全無法承擔(dān)這一任務(wù)時，中央才會下令緩征或蠲免協(xié)濟(jì)銀兩。⑤

由上可見，協(xié)濟(jì)有力維系了明代驛傳制度的常規(guī)運(yùn)作，明人贊其“創(chuàng)制立法，務(wù)在均平，即地方偏僻者，不拘省府，每協(xié)濟(jì)沖要，無非通天下為一身，手足四肢血脈通貫”，⑥也可視作是對常態(tài)化協(xié)濟(jì)模式的總體認(rèn)知。與驛傳協(xié)濟(jì)運(yùn)作情況相似，同屬于常態(tài)化協(xié)濟(jì)項(xiàng)目的還有宗藩協(xié)濟(jì)。⑦ 總之，常態(tài)化協(xié)濟(jì)是明代國家在“均平”理念下，平衡各部門財(cái)政收支、調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)狀況的以簡濟(jì)沖之策，在明代國家治理體系中發(fā)揮著關(guān)鍵的財(cái)政調(diào)劑作用。

常態(tài)化協(xié)濟(jì)重在均平負(fù)擔(dān)，而臨時性協(xié)濟(jì)的要義則在于應(yīng)急籌措。具體而言，以臨時性協(xié)濟(jì)中相對頻繁的軍事與水利協(xié)濟(jì)最具代表性。明初的軍費(fèi)供給從屯田、民運(yùn)、鹽引、京運(yùn)等項(xiàng)目支出。⑧ 嘉靖后期，頻繁的地方動亂與邊疆軍事沖突給明政府帶來了巨大的財(cái)政壓力，協(xié)濟(jì)在此背景下漸行實(shí)施。較早的軍事協(xié)濟(jì)項(xiàng)目在嘉靖三十四年，為平東南倭患，直隸巡按周如斗請求軍餉協(xié)濟(jì)，得到嘉靖帝親準(zhǔn)。⑨ 又有嘉靖四十五年，粵贛交界區(qū)匪患嚴(yán)重，提督南贛都御史吳百朋請求江西布政司協(xié)濟(jì)銀兩十余萬，作為軍中糧食、犒賞之需，亦得允準(zhǔn)?，伂娭寥f歷朝，協(xié)濟(jì)已然成為軍費(fèi)籌措的常行方案，大學(xué)士朱賡便在《請四川罷兵疏》中稱：“即欲用兵，皇上試問：川貴能自餉乎？抑將取之太倉乎？再取之太仆乎？將令別省協(xié)濟(jì)乎？”①這段話充分展現(xiàn)了萬歷朝政府的籌餉原則：先由戰(zhàn)亂地方的政府自行籌餉；不給，遂取之戶部太倉庫；再不給，取之太仆寺；依舊不給，則由他省協(xié)濟(jì)。在這種籌餉理念下，晚明的大規(guī)模軍事行動都無法離開協(xié)濟(jì)制度的支撐。② 再如水利協(xié)濟(jì)，明代水利工程的經(jīng)費(fèi)來源主要是各級政府撥款以及民間集資。③ 盡管朝廷希望地方政府能夠獨(dú)立承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的水利工程支出，但因河工之務(wù)往往耗資巨大，一些大型水利工程的興建、維修通常需要多個部門協(xié)濟(jì)。明太祖在洪武二十六年即規(guī)定：“若本處人民足完其事，就便差遣。倘有不敷，著令臨近縣分添助人力。”④但直到正德年間，中央尚對地方政府間的大規(guī)模水利協(xié)濟(jì)心存顧慮，不予輕易批準(zhǔn)。如總理河道御史龔弘提出，東昌、兗州、大名修河工役頻繁，請求山東六府及直隸四府協(xié)濟(jì)，以均勞逸。工部卻考慮到山東、直隸原有夫役定額，貿(mào)然協(xié)濟(jì)反會陡增其負(fù)擔(dān)，故告知只有“河患非?！敝畷r才可酌情實(shí)施。⑤ 嘉靖朝后，由于各級政府財(cái)政時有告急，朝廷才多次批準(zhǔn)地方政府間的協(xié)濟(jì)項(xiàng)目，這也在后來發(fā)展出了澇區(qū)請求鄰省協(xié)濟(jì)水利事務(wù)的“鄰省事例”。⑥

臨時性協(xié)濟(jì)的發(fā)起、確立主要在中央層面，通常肇因于某一財(cái)政部門無力承擔(dān)其負(fù)責(zé)的支出事項(xiàng)。如萬歷二十四年，工部為籌措乾清、坤寧宮門座圍廊等項(xiàng)的營建經(jīng)費(fèi)、物料、人夫，即上陳相關(guān)事宜二十條：“所有條議各款事宜，皆大工之至切者：一議征逋負(fù)；一議協(xié)濟(jì)；一議開事例；一議鑄錢；一查庫料等項(xiàng)……”。⑦其中，工部將實(shí)施協(xié)濟(jì)列在籌措方案的第二條，而神宗在批復(fù)中也專門提到，工部需與其他財(cái)政部門仔細(xì)酌議協(xié)濟(jì)細(xì)則，⑧一次臨時性協(xié)濟(jì)項(xiàng)目在中央層面商兌下確立。很多時候，各財(cái)政部門對于承擔(dān)協(xié)濟(jì)項(xiàng)目的態(tài)度極為消極，不得不由皇帝親自裁決。為了避免這種爭端，中央層面的財(cái)政協(xié)濟(jì)逐漸在實(shí)踐中確立了“七三分例”的原則。所謂“七三分例”，指擁有財(cái)政自主權(quán)的戶部、兵部、工部各自承擔(dān)某一大規(guī)模支出的三成或七成，根據(jù)不同情況，主要有“戶七兵三”“戶三工七”“戶七工三”幾種分配方案。這一事例大致確立于嘉靖至隆慶時期。最初，由于兵部無法獨(dú)自承擔(dān)修邊費(fèi)用，向皇帝申請由戶部協(xié)濟(jì)部分款項(xiàng)，雙方達(dá)成了“戶七兵三”的支出比例。⑨ 至萬歷朝初期，修邊經(jīng)費(fèi)“戶七兵三”的方案已然成為定例，并逐漸推廣到其他類型的臨時性協(xié)濟(jì)事項(xiàng)中?？梢姡R時性協(xié)濟(jì)的最初運(yùn)作，因無定例可循而具有相當(dāng)程度的不穩(wěn)定性，很容易造成各部門間的推諉與糾紛，“七三分例”即在這一背景下得到確立。這一財(cái)政分配則例的出現(xiàn)，也凸顯出臨時性協(xié)濟(jì)在晚明運(yùn)作的頻繁，及其在應(yīng)急財(cái)政體系中的重要地位。

總的來說，常態(tài)化的協(xié)濟(jì)規(guī)模通常較小，大多是發(fā)生在地方部門間的定時協(xié)濟(jì)；臨時性協(xié)濟(jì)則聚焦于某一非常事件的解決，事畢而終，協(xié)濟(jì)規(guī)模較大，主要發(fā)生在中央各財(cái)政部門間。二者在明代國家的財(cái)政運(yùn)行體制中均發(fā)揮著極為重要的作用。就前者而言，由于王朝統(tǒng)治下各區(qū)域發(fā)展程度不同，地方政府間的財(cái)力水平高低不一，對于國家統(tǒng)一委派的治理任務(wù)自然難以劃一執(zhí)行，這尤體現(xiàn)在驛傳與宗藩的開支領(lǐng)域，因此中央在“毋偏累一方”的均平觀念下，積極實(shí)施常態(tài)化協(xié)濟(jì)政策，以縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，平衡各部門財(cái)政負(fù)擔(dān)。就臨時性協(xié)濟(jì)而言，在明后期各級政府財(cái)政吃緊，中央財(cái)權(quán)日益分割的背景下，國家面對軍事、營建、水利等領(lǐng)域的大規(guī)模支出，不得不頻繁實(shí)施這一舉措，以有效整合分散的中央財(cái)權(quán)，籌措應(yīng)急支出款項(xiàng)。

三、協(xié)濟(jì)逋欠及其治理

協(xié)濟(jì)本為各部門間以盈濟(jì)虛、扶危救困的良策，能夠起到平衡各部門財(cái)政收支，緩解財(cái)政體制僵化，籌措臨時性財(cái)政支出的作用。明后期，國家財(cái)政狀況整體惡化，協(xié)濟(jì)逋欠日益凸現(xiàn)。

１．協(xié)濟(jì)逋欠

在國家財(cái)政惡化下，財(cái)政寬裕部門亦陷入財(cái)政危機(jī)，受協(xié)部門依舊源源不斷地從承協(xié)部門攫取各項(xiàng)資源，承協(xié)方只得拖欠協(xié)濟(jì)事項(xiàng)，優(yōu)先本部門的財(cái)政支出。因此，海瑞指責(zé)此時的協(xié)濟(jì)制度是“以己所受害，分害于人”。① 而且財(cái)政調(diào)撥政策自身存在的一些制度性缺陷，也制約著部門間的協(xié)濟(jì)運(yùn)作。

從行政關(guān)系上看，協(xié)濟(jì)方與受協(xié)方互不統(tǒng)屬，受協(xié)方缺少有效手段保障彼方協(xié)濟(jì)的實(shí)施。受協(xié)方?jīng)]有足夠的權(quán)力制約承協(xié)方的拖欠行為，僅能接連不斷地向中央申文匯報(bào)。同時，協(xié)濟(jì)過程又缺少能夠兼制雙方的行政力量居中調(diào)劑、監(jiān)管，因此對承協(xié)方的考成查參之法長期不行，最終各地往往將協(xié)濟(jì)項(xiàng)目“視為末務(wù)”，②造成“協(xié)濟(jì)者于鄰屬之痛癢不關(guān)，于考成之參罰不及，故日挨一日”③的怠政局面。

從協(xié)濟(jì)成本上看，協(xié)濟(jì)雙方有時距離甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致政策實(shí)施成本過高。如順天府驛傳，除由臨近的府、衛(wèi)協(xié)濟(jì)外，還例由浙江、江西兩省及蘇州、常州、鎮(zhèn)江、鳳陽四府協(xié)濟(jì)“南馬水夫銀”。但由于山遙路遠(yuǎn)，“江浙等處相去三、四千里”，協(xié)濟(jì)銀常年不給。若派人前往督促，則“文移行催未必得達(dá)，即達(dá)亦故紙視之”，經(jīng)催之人“動輒經(jīng)年始?xì)w”，即便起解，協(xié)濟(jì)銀也往往不足十之一二，空費(fèi)一番往來。④ 此外，由于協(xié)濟(jì)事項(xiàng)繁冗且制度設(shè)計(jì)參伍錯綜，一些財(cái)政窘迫的地方政府常常承擔(dān)著不應(yīng)有的協(xié)濟(jì)任務(wù)，⑤甚至出現(xiàn)某一府縣同為承協(xié)方與受協(xié)方的不當(dāng)局面，⑥時人質(zhì)疑這一政策：“夫濟(jì)者，以彼有余益此不足之謂也。業(yè)已望濟(jì)于人，而復(fù)濟(jì)乎人，于義何居？”⑦可見部分協(xié)濟(jì)事項(xiàng)在籌劃伊始即已變形，背離其以簡濟(jì)沖、以肥救瘠的初衷。

從協(xié)濟(jì)內(nèi)容上看，明前期驛傳等事項(xiàng)以力役人夫協(xié)濟(jì)，一條鞭法實(shí)施后協(xié)濟(jì)內(nèi)容則大多由力役轉(zhuǎn)為銀兩。對民間而言，納銀代役免除了遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)應(yīng)役的勞苦與風(fēng)險，“即協(xié)濟(jì)不無，然身不俱往，縱罹殘憊，亦免死亡”。⑧ 但對受協(xié)的驛傳而言，原本協(xié)濟(jì)人夫應(yīng)親自應(yīng)役，能夠一定程度上保障協(xié)濟(jì)的執(zhí)行，而在力役折銀后，承協(xié)方雖運(yùn)納簡便，成本降低，卻易于從中舞弊，汪應(yīng)蛟在《議處驛遞疏》中寫道：“國初系糧僉解人應(yīng)役，后改為召募解銀。今并其銀而不解，似非立法之初議……（協(xié)濟(jì)）卒視為不急之務(wù)，挪借別用，不則官吏侵漁?！雹峥梢?，協(xié)濟(jì)折銀后，或是協(xié)濟(jì)方以“挪借別用”為借口延宕時間，或是協(xié)濟(jì)經(jīng)費(fèi)在運(yùn)作過程中為官吏所侵占，拖欠行為發(fā)生的可能性陡增。

２．協(xié)濟(jì)治理

針對明后期日趨嚴(yán)重的協(xié)濟(jì)逋欠問題，明王朝以提高協(xié)濟(jì)優(yōu)先級、抵兌法、蠲免、帶征等方案，保障協(xié)濟(jì)政策的實(shí)施。

（１）提高協(xié)濟(jì)在各部門的優(yōu)先級

許多協(xié)濟(jì)事項(xiàng)往往臨事而設(shè)，缺少相關(guān)的制度要求與執(zhí)行監(jiān)督，因而地方政府往往視之為末務(wù)，“與鄰屬之痛癢不關(guān)，于考成之參罰不急”。為解決這一問題，明政府致力于提高協(xié)濟(jì)政策在各部門間的執(zhí)行優(yōu)先級，具體而論，有下述兩項(xiàng)內(nèi)容：

其一，厲行考成查參之法。首先，將部分地方協(xié)濟(jì)事項(xiàng)照“京邊錢糧事例”一體查參。京邊錢糧，即貯藏于太倉庫的“專備軍國之需”。① 在軍餉供應(yīng)不敷的明后期，中央嚴(yán)格要求地方政府按時起運(yùn)京邊錢糧，并將其作為考核地方官員的重要事項(xiàng)，如官員未能按時起解，則“備記冊中……于來歲入覲之日送戶部查考。如有隱漏、那移、侵欺及不如式者參治”。② 這種措施以主政官員的考核、懲治為導(dǎo)向，目的在于提高起運(yùn)京邊錢糧在地方政府事務(wù)中的優(yōu)先級。協(xié)濟(jì)事項(xiàng)照“京邊錢糧事例”一體查參，即希望達(dá)到同種目的。《明實(shí)錄》中關(guān)于這一方案的最早記載在萬歷元年。是年，由于江西九江府屢屢拖欠協(xié)濟(jì)安慶的軍餉，戶部請求皇帝，若九江府“仍踵前弊，拖欠不完，比照京邊錢糧事例一體參究”，得到皇帝的允準(zhǔn)。③ 對于經(jīng)辦協(xié)濟(jì)事項(xiàng)的官員來說，協(xié)濟(jì)未完則可能“刑害切身”，故往往將其視作緊急要務(wù)，就此達(dá)到“彼自無不完之正賦……此自無后時之給發(fā)，總一通變，間而地方之受福多矣”的效果。④ 不過，這種考成方案主要見于最為緊急的軍事協(xié)濟(jì)及驛傳協(xié)濟(jì)。⑤ 而其他協(xié)濟(jì)事項(xiàng)雖未明言“照京邊錢糧事例”查參，但也有著具體、苛刻的考成要求，如萬歷三十八年左右，兵部督催地方政府以“缺官銀兩”協(xié)濟(jì)中央柴直、柴炭銀：

萬歷十年、二十六年，惜薪司先后題增一萬八千二百兩，部難加派，議支缺官銀協(xié)濟(jì)，遂沿為例。……從三十八年后，每年應(yīng)解柴炭、柴直銀兩，務(wù)于每年四月內(nèi)起解，十月限完，歲終遍查。除衛(wèi)所官拖欠，照例參罰提究外，其柴薪欠三分，上部將經(jīng)承府州縣參罰俸五分。上仍照《會典》，行巡按提問，住俸完日方許開支。于缺官銀兩，議核隱、挪二弊，各省、直司府州縣以后逐月扣缺，直隸府限季終，浙江等省限歲終。俱將扣過多少，官員應(yīng)解銀兩若干，盡數(shù)造冊報(bào)部，陸續(xù)起解武庫司。于解官到日，收銀簿上逐一填注年分，每年將報(bào)冊比對，如缺、漏報(bào)、漏解，或全無報(bào)冊者，隱匿侵挪無疑。本部將經(jīng)承官員酌參罰治。⑥

第一，規(guī)定地方政府于每年四月內(nèi)起解協(xié)濟(jì)柴炭銀，限十月前完解；第二，對拖欠協(xié)濟(jì)銀三成以上的經(jīng)承府州縣官員，具罰俸五分，并停俸處置，直到解運(yùn)任務(wù)完畢；第三，針對專撥于協(xié)濟(jì)款項(xiàng)的地方政府“缺官銀兩”，實(shí)行精細(xì)化的逐年造冊報(bào)部制度，以防地方政府隱匿、侵挪。在驛傳協(xié)濟(jì)領(lǐng)域，中央要求的完解率更高：“全完者免議外。其未完……以一年合算，今止一季計(jì)，欠不及五厘，亦應(yīng)免議。全未完者……分罰亦以一年十分論計(jì)，各欠一分以上，各應(yīng)罰俸二月。”⑦完解率達(dá)到９０％以上方可免除責(zé)罰，這對晚明普遍逋負(fù)起運(yùn)錢糧的地方政府來說是相當(dāng)苛刻的。由此，各級官員不敢隨意拖欠、挪移協(xié)濟(jì)錢糧，協(xié)濟(jì)事項(xiàng)成為了明后期地方政府必須精心籌劃的切要之務(wù)。

其二，明確協(xié)濟(jì)督催主體。第一種方式是責(zé)令六部督催。首先是戶部和吏部，由于協(xié)濟(jì)政策的運(yùn)行涉及錢糧與地方官吏考核，故戶、吏部常常扮演監(jiān)督協(xié)濟(jì)執(zhí)行的角色。前者監(jiān)督錢糧的完欠情況，如萬歷《明會典》規(guī)定：“湖廣協(xié)濟(jì)貴州糧銀……征完總解貴州交納，年終冊報(bào)戶部?！雹俸笳呖疾旃賳T的協(xié)濟(jì)執(zhí)行是否得力，“已完者各掌印官移咨吏部紀(jì)錄，未完者行令嚴(yán)限督催”。② 其次是兵部，軍事與驛傳為明后期極頻繁的協(xié)濟(jì)事項(xiàng)，且馬價銀是重要的協(xié)濟(jì)財(cái)源，這些內(nèi)容皆關(guān)乎兵部職責(zé)，因此兵部亦承擔(dān)督催協(xié)濟(jì)的任務(wù)，如萬歷二十七年，貴州以軍興不給，請求閩、粵、滇、蜀、川、桂及南直隸鳳陽府、廣西桂林、梧州二府協(xié)濟(jì)，這一協(xié)濟(jì)項(xiàng)目牽涉到南方多個省、府，執(zhí)行難度極大。故神宗命“兵部便馳騎守催，如數(shù)如期，有支吾推諉者，該部科參來重處”。③

當(dāng)然，地方的協(xié)濟(jì)逋欠由中央六部悉行督催，受限于移文距離，其效率勢必低下。因此，某些中央派出機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著監(jiān)督協(xié)濟(jì)的任務(wù)。如明代“總督”一職的設(shè)立，最初便有統(tǒng)攝地方、便宜協(xié)濟(jì)的考量：永樂十四年、十九年分設(shè)廣西、廣東巡撫，后在正統(tǒng)、景泰年間，即以“兩廣宜協(xié)濟(jì)應(yīng)援”始設(shè)總督一職。④直到晚明，總督依舊在協(xié)濟(jì)運(yùn)作過程中發(fā)揮作用。萬歷二十七年，有關(guān)甘肅松山戰(zhàn)役的善后事宜，中央即要求：“有河?xùn)|事體不便，及河西有積余錢糧可以動支，協(xié)濟(jì)河?xùn)|之所不及者，俱聽督臣從長調(diào)濟(jì)，期于成功。”⑤此外，涉及到軍需調(diào)動，皇帝派出的監(jiān)軍宦官偶爾也會扮演督催協(xié)濟(jì)的角色：“其楚省協(xié)濟(jì)原餉，自是監(jiān)軍職掌，即移會湖廣撫按司道及時催齊，有惰誤者照例查參?！雹?/p>

以上兩類督催主體，或?yàn)橹醒霗C(jī)構(gòu)，或?yàn)橹醒肱沙鰴C(jī)構(gòu)，通常較地方政府有著更高的行政級別。還有一種情況則不涉及中央行政力量，是由地方政府中的受協(xié)方“兼督”于承協(xié)方。例如，為解決“有司隔省分屬，竟多阻格”導(dǎo)致湖廣協(xié)濟(jì)逋欠的財(cái)政困境，萬歷十五年，貴州巡撫舒應(yīng)龍?zhí)嶙h：

將湖廣長、郴、衡協(xié)濟(jì)糧銀三萬七百二十兩，自萬歷十五年為始改隸湖北道兼催，發(fā)辰州府貯庫差官類解，仍撰入敕內(nèi)。蓋湖北道于貴州巡撫既為兼督屬轄，而于長、衡、郴亦為本省上司，分相聯(lián)屬，易于督催，地相接壤，易于征解。其節(jié)年未完協(xié)濟(jì)銀，本部載入考成簿內(nèi)。⑦

從地理位置上看，湖北道（治常德、辰州二府及靖、沅二州）西臨貴州，東接長沙、郴州、衡州三府，為三府協(xié)濟(jì)轉(zhuǎn)運(yùn)貴州的必經(jīng)之路。從行政關(guān)系上看，湖北道是湖廣省內(nèi)較長沙、郴州、衡州府（三府屬湖南道）更高級別的行政機(jī)構(gòu)，而由貴州巡撫兼理后，湖北道與協(xié)濟(jì)雙方在行政關(guān)系上均有交集，便于督催，易于考成。這種做法由受協(xié)方遙相“兼督”于承協(xié)方，大幅降低了督催以及解運(yùn)的執(zhí)行成本。因此，中央很快批準(zhǔn)了舒應(yīng)龍的提議。事實(shí)證明，這一措施是比較有效的，十年后貴州巡撫江東之稱：“查湖北道自專責(zé)以來，近日完解正征頗多，蓋由兼督之法稱可行也?！币虼私瓥|之請求援引此例，將應(yīng)協(xié)貴州的烏撒、烏蒙、東川、鎮(zhèn)雄四土府的上級機(jī)構(gòu)———川南道，同樣由貴州巡撫兼理。⑧

（２）抵兌法

“抵兌法”指受協(xié)方申請將承協(xié)方的協(xié)濟(jì)錢糧任務(wù)與自己所應(yīng)承擔(dān)的起運(yùn)錢糧任務(wù)相抵調(diào)、兌換，⑨從而規(guī)避協(xié)濟(jì)錢糧被拖欠的風(fēng)險，并減輕起運(yùn)負(fù)擔(dān)的措施。抵兌法為受協(xié)方所倡導(dǎo)，其背景是晚明針對協(xié)濟(jì)逋欠的考成執(zhí)行不力：“今日之求抵兌者，無非驛傳錢糧不載考成，其應(yīng)協(xié)濟(jì)省分，痛癢不聞，又難參罰，故議抵兌以蘇驛困也?！雹俣謨斗ǖ暮锰幩朴诸H多，以河南河內(nèi)縣為例，據(jù)《河內(nèi)縣志》載：

至于浙江水程無驛，派令協(xié)濟(jì)河南等處覃懷驛有馬十三匹，名曰“南馬”，其解支之期難于同省十倍。布政司坐委宣武衛(wèi)百戶守候催提，動經(jīng)歲月。曾經(jīng)按臺會議，以中省應(yīng)解京班柴薪抵南馬工食，數(shù)略相當(dāng)。而以浙江協(xié)濟(jì)之銀同起運(yùn)錢糧徑解兵部，在浙中不得仍前視協(xié)濟(jì)為不急之務(wù)，以容拖欠；而本驛赴領(lǐng)于布政司，亦不至令關(guān)提者跋涉于數(shù)千里之遙；應(yīng)役者，待命于二五年之后也。事雖未行，其法殊便，倘執(zhí)舊規(guī)而無變計(jì)，恐將來之累有不可勝言者矣。②

這一提議中，抵兌法似乎裨益多方：對受協(xié)方河內(nèi)縣，常被拖欠的浙江協(xié)濟(jì)錢糧，與應(yīng)解京班柴薪銀兩相抵消；對河南布政司，免去派人前往浙江督催協(xié)濟(jì)款項(xiàng)———經(jīng)年累月方返的煩苦；對承協(xié)方浙江省，不必專門運(yùn)納至河南河內(nèi)縣，協(xié)濟(jì)錢糧并于本省起運(yùn)錢糧，一并解送兵部即可；對兵部，地方應(yīng)解錢糧數(shù)額則未有變動。

但實(shí)際上，抵兌法的受益者往往僅限于受協(xié)方。更重要的是，在明末邊警頻發(fā)的背景下，協(xié)濟(jì)錢糧若并于京邊錢糧起運(yùn)，相關(guān)考成的執(zhí)行勢必較協(xié)濟(jì)更為嚴(yán)苛，難以如協(xié)濟(jì)事項(xiàng)般拖欠、挪借，本省的財(cái)政靈活度將大大降低。而對兵部而言，河南省河內(nèi)縣的起運(yùn)錢糧轉(zhuǎn)由浙江省支給，涉及舊有制度的更易，客觀上提高了錢糧足額收繳的風(fēng)險。同時，全國各部門間的協(xié)濟(jì)關(guān)系繁冗錯雜，如果皆援引此例貿(mào)然變更，很容易造成制度混亂，增加各方行政負(fù)擔(dān)。萬歷三十一年，戶部拒絕保定巡撫的抵兌請求時即說道：“國朝經(jīng)制，參伍錯綜，各省有協(xié)濟(jì)北直之餉，北省之餉遞相流貫，豐歉相資。若止就便抵兌，則倉口有遠(yuǎn)近，錢糧有多寡，經(jīng)賦已定，更改實(shí)難。”③明后期地方政府的行政事務(wù)本就紛擾龐雜，變舊制而行抵兌，很可能置部分省府于困厄之中。

正是顧慮到這些因素，朝廷對地方政府的抵兌申請不予輕易批準(zhǔn)。如崇禎三年，北直隸涿州經(jīng)兵燹后“村落已多焚掠，大非富饒之舊”，時任知州李國俊請求將外省協(xié)濟(jì)銀與京邊銀糧抵兌。但戶部尚書畢自嚴(yán)則認(rèn)為，抵兌是變通之法而不可長久實(shí)施，故只同意執(zhí)行兩年，并反對將這一抵兌事例載入《賦役全書》。④ 不久后，江西道試御史曾倜援引此例，申請“以襄陽之京邊抵各府之協(xié)濟(jì)”，便被朝廷斷然拒絕。⑤可知，中央政府對抵兌法的批準(zhǔn)十分審慎。一般情況下，只有在不涉及京邊錢糧，且協(xié)濟(jì)雙方均得其便時才予允準(zhǔn)。如萬歷九年，湖廣巡撫、巡按申請將原來“荊州協(xié)濟(jì)鄖陽，承天府又協(xié)濟(jì)荊州”的項(xiàng)目相抵兌，“一蠲額外之征，一省轉(zhuǎn)輸之費(fèi)”，中央便同意了這一請求。⑥ 抵兌方案，不涉及京邊錢糧，且協(xié)濟(jì)雙方距離較近，抵兌后彼此負(fù)擔(dān)同時減輕，故中央政府樂見其成。

（３）蠲逋與帶征

蠲逋指承協(xié)方遭遇兵禍、自然災(zāi)害，以及幸逢重大皇家慶典時，皇帝災(zāi)免、恩免協(xié)濟(jì)方逋欠的協(xié)濟(jì)銀。這一措施并非是免除承協(xié)方的協(xié)濟(jì)任務(wù)，而是對承協(xié)方過去拖欠的，已經(jīng)很難追征的部分予以蠲免，目的是減輕承協(xié)方負(fù)擔(dān)，避免其舊逋未償而新債又至，提高其后續(xù)協(xié)濟(jì)能力。協(xié)濟(jì)蠲免主要發(fā)生在嘉靖后期至萬歷前中期，除非地方遇重大災(zāi)害，或確系逃亡貧戶拖欠以至無法追償而予以全免外，⑦一般是蠲免二、三年以前的逋欠款項(xiàng)，近幾年的逋項(xiàng)則仍需追征。如嘉靖四十二年，兵部覆順天都御史徐紳：“各州縣協(xié)濟(jì)驛遞銀逋欠數(shù)多，宜令天下自三十八年（１５５９）以前應(yīng)扣解者，姑與蠲除。其三十九年（１５６０）至四十一年（１５６１），系小民逋負(fù)者免之，系所司侵匿者追治?！雹龠@一逋欠方案為：嘉靖三十八年以前的逋欠協(xié)濟(jì)銀全部蠲免，三十九年至四十一年之逋負(fù)，若小民拖欠則免，官吏侵吞則追治。再如萬歷六年，朝廷免去萬歷三年以前江西逋欠北方諸府的協(xié)濟(jì)銀，四年、五年的逋欠追解七分，余三分存留地方作燒造瓷器、紙張用，六年以后協(xié)濟(jì)銀永減三分，以為定例，不允逋欠。②

萬歷后期以降，中央與地方各級政府財(cái)政匱乏，協(xié)濟(jì)蠲免條件越發(fā)苛刻，逋欠錢糧遂多改以帶征形式追償。如萬歷三十年，兵部規(guī)定逋欠保定府的各方協(xié)濟(jì)銀，均“定限三十一年帶征六分，三十二年帶征四分，先后相兼，依期起解”。③ 萬歷三十八年，逋欠宣府協(xié)濟(jì)銀，“其在三年之內(nèi)者嚴(yán)立限期，務(wù)令盡數(shù)完解，在三十五年（１６０７）以前者，每年帶征二分，如完不及數(shù)，解不如期者，照京糧事例參處”。④ 這一措施將過往逋欠之銀分成多份，再并入各年應(yīng)納協(xié)濟(jì)銀中，分多年完成，可以適當(dāng)減輕承協(xié)方的逋欠負(fù)擔(dān)以及經(jīng)管協(xié)濟(jì)官吏的考核壓力。

總之，明后期政府治理協(xié)濟(jì)逋欠的措施，關(guān)注到了協(xié)濟(jì)運(yùn)作中設(shè)計(jì)、實(shí)行、監(jiān)督、調(diào)適的各個環(huán)節(jié)，在一定程度上確實(shí)避免了嚴(yán)重的協(xié)濟(jì)逋欠問題，總體強(qiáng)化了晚明國家財(cái)政資金調(diào)配、轉(zhuǎn)移的能力。

四、結(jié)論

總的來說，協(xié)濟(jì)制度幾乎覆蓋了明代中央到地方的各個財(cái)政部門，并在實(shí)踐中逐漸走向成熟、穩(wěn)定，在整個明代財(cái)政體系中發(fā)揮著重要作用：其一，協(xié)濟(jì)制度對國家統(tǒng)治疆域內(nèi)，各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀況進(jìn)行了有效調(diào)整，切實(shí)保障了部分財(cái)政匱乏部門的必要財(cái)政支出，是明代國家解決一統(tǒng)體制下地方治理差異性難題的一種嘗試；其二，臨時性協(xié)濟(jì)的出現(xiàn)，適應(yīng)了明后期各級政府財(cái)政匱乏，以及中央財(cái)權(quán)逐漸分割的趨勢，作為國家應(yīng)急財(cái)政的關(guān)鍵組成部分，有力增強(qiáng)了明政府對非常規(guī)性治理風(fēng)險的防范能力；其三，原本在明代財(cái)政會計(jì)中，存留、羨余作為地方財(cái)政，由地方政府支配，然而通過協(xié)濟(jì)運(yùn)作，中央得以在“酌盈劑虛”的名義下對國家財(cái)政進(jìn)行再分配，提高了明代國家的財(cái)政集權(quán)水平。這導(dǎo)致地方財(cái)政體系始終處于相對脆弱的狀態(tài)，難以應(yīng)對地方性突發(fā)事件，也在某種程度上解釋了明末地方軍事力量面對各地起義軍與清軍為何如此衰弱。

總之，明代“量入為出”的財(cái)政體系決定了各級政府預(yù)算、支出的定額化特征，從而導(dǎo)致政府財(cái)政體制不夠靈活，抗風(fēng)險能力低下。在這種財(cái)政體系下，協(xié)濟(jì)政策在一定程度上緩解各部門的財(cái)政收支矛盾，避免財(cái)政體制過分僵化。明清鼎革，協(xié)濟(jì)政策為清政府所借鑒，建立了一套更為完備的“協(xié)餉”制度，不管對承平之時的酌盈劑虛，抑或非常時期的軍需籌措均發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。⑤致謝：感謝陳時龍、趙現(xiàn)海、解揚(yáng)、夏強(qiáng)對本文的指導(dǎo)。

作者單位：中國社會科學(xué)院大學(xué)歷史學(xué)院

責(zé)任編輯：黃曉軍