楊 珊 杜 亮

(西南交通大學 公共管理學院，四川 成都 610031)

一、引言

減稅降費是黨中央、國務院深化供給側結構性改革、加快實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略決策，既可以穩(wěn)預期、擴內需、降成本，激發(fā)市場主體的活力，又可以在一定程度上減輕企業(yè)轉嫁給消費者的稅收負擔，提振市場消費熱情，給經(jīng)濟高質量發(fā)展注入新動能，從而有效緩解經(jīng)濟下行壓力[1]。為配合實施更大規(guī)模的減稅降費政策、提高地方應對減稅降費的能力，2019年9月26日，國務院發(fā)布《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》，該方案提出：“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(進口)環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境”。[2]然而，在超2萬億元史無前例的減稅降費規(guī)模下，有些地方財政減收，導致地方財政自給率下降，不僅使地方政府更加依賴土地財政和地方債務，而且也會對地方政府提供公共物品和服務的質量與效率產生一定的負面效應，甚至會影響一些地方減稅降費政策的落實。因此，如何保障減稅降費過程中地方政府的積極性，緩解地方財政困難，是當前亟待解決的問題。減稅降費是一種結構調整而不是總量調控，重點應該放在供給端而不是需求端，因而決不能走以往“借錢”的老路子以增發(fā)債務和擴大赤字來支持減稅降費，而是要通過減稅降費和對稅費收入做出結構性調整，真正實現(xiàn)減輕稅費負擔的目標。從中央的改革方案來看，目前消費稅與房地產稅是完善地方稅體系改革的首選對象，由于房地產稅遲遲不推出，而消費稅制正逐步趨于穩(wěn)定，因此消費稅將成為我國地方稅組成體系的主要部分，也是應有之義[3]。

二、減稅降費背景下消費稅制改革的基礎

(一)減稅降費對地方財政收入的影響

一般經(jīng)濟理論認為，實施有關減稅降費政策，政府財政收入會隨之下降，同時財政收支的不穩(wěn)定性也會上升。經(jīng)過較長一段時間對市場主體的讓利，市場的經(jīng)濟活力重新煥發(fā)，新的財政收入來源將會產生，從而形成政府穩(wěn)定的財政收支局面。因此短期來看，在全國“稅政統(tǒng)一、稅制統(tǒng)一”的制度背景下，實施減稅降費政策會對地方財政產生明顯影響[4]。首先，對屬于共享稅的增值稅進行減稅是減稅降費政策的主要內容，其收入在中央和地方之間對半分配，在增值稅減稅額中，地方政府將會減收一半，如果再加上增值稅相關稅費，如城鎮(zhèn)土地使用稅、教育費及教育費附加等，地方政府收入將減少更多。同時地方政府的事權較重，支出責任與收入能力不匹配，這對地方財政可持續(xù)性產生了嚴重影響。其次，“費”在“降費”中的表現(xiàn)形式多種多樣，單純從財政角度看，寬口徑的“費”可以被視作一般公共預算收入的“非稅收入”，而地方非稅收入占全國非稅收入的80%左右，因此降費主要降低了地方政府收入[4]。減稅降費導致地方政府收入相對較少，財政赤字增加，引發(fā)地方政府策略性應對，并尋求其他增加收入的途徑。2019年1～7月全國稅收收入增長僅0.3%，相比而言，非稅收入?yún)s增長24.8%。在剛性支出的約束條件下，如此大規(guī)模的減稅降費可能導致部分地方政府想通過增加非稅收入的征收來彌補部分財政缺口，因此特別要警惕一些債務負擔較重的地方政府通過變相“增費”來抵消減稅效果的行為發(fā)生[5]。

(二)消費稅改革有助于促進地方財政可持續(xù)發(fā)展

根據(jù)上述分析，在地方財政收入大幅度“減收”與財政支出的剛性需求難以壓縮的情況下，地方財政收支矛盾將會越來越突出，從而影響地方財政的可持續(xù)發(fā)展。如果將消費稅征稅環(huán)節(jié)向后移并逐步下放地方，既能減輕企業(yè)負擔，又能給企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間，而且地方政府可能從注重企業(yè)擴大投資與生產來增加稅收轉向注重發(fā)展零售環(huán)節(jié)。短期來看，地方政府將直接受益，有效解決財政收入短缺的問題；長期來看，有助于推動地方經(jīng)濟結構優(yōu)化升級，促進終端消費并擴大消費需求，實現(xiàn)經(jīng)濟增長向高質量邁進。據(jù)統(tǒng)計，2019年1～8月，我國消費稅收入已達10414億元，同比增長18.5%，而同期全國稅收收入同比下滑0.1[6]。由此可見，即便在如此大規(guī)模減稅降費的背景下，大部分稅種稅收收入的增速均明顯減緩，但消費稅稅收收入仍在穩(wěn)步增長。且與全力推進房地產稅的改革相比，消費稅的征收成本要低得多，通過消費稅制改革，有利于推動地方經(jīng)濟發(fā)展方式轉型，從稅制上助力地方財政可持續(xù)發(fā)展。

當前的消費稅制度重視生產環(huán)節(jié)，忽視了零售環(huán)節(jié)，使得我國財政支出出現(xiàn)了生產性的傾斜。究其原因，一方面是由于改革開放初期政府對地方利益的重視，另一方面，也是為了拉動投資和促進經(jīng)濟發(fā)展，但卻忽略了社會建設。有研究指出，地方政府繼續(xù)通過招商引資的方式履行政府職能并不符合當前階段的發(fā)展理念，而應該轉至優(yōu)化營商環(huán)境方面[7]。原因在于：一方面，在新的經(jīng)濟發(fā)展格局下，“數(shù)量型”的發(fā)展方式將無法持續(xù)下去，同時，地方政府也很難繼續(xù)依靠加強稅收優(yōu)惠的力度來拉動投資，這就要求地方政府必須尋求新的發(fā)展動力。另一方面，地方政府要想改變過去一味強調“數(shù)量”而忽視“質量”的發(fā)展方式，就必須從根本上采取對策，依靠地方政府的稅收積極性，以消費稅改革來扭轉地方政府對經(jīng)濟的直接干預，引導地方政府以制度優(yōu)勢吸引市場主體并優(yōu)化營商環(huán)境，為涵養(yǎng)更多稅源提供支持，從而促進地方財政收入可持續(xù)增長。

三、減稅降費背景下我國消費稅制存在的問題

(一)征收范圍偏窄、稅基偏小

1994年我國頒布的《中華人民共和國消費稅暫行條例》共設11項稅目，確立了征稅范圍的基本框架，此后，消費稅征稅范圍歷經(jīng)7次調整，形成現(xiàn)今的15種稅目格局。征稅范圍是稅收制度最基本的要素，直接體現(xiàn)了一種稅的性質和職能。消費稅實現(xiàn)組織收入、調節(jié)生產和消費的作用，離不開對征收范圍的調整[8]。有學者著眼于消費稅的引導職能，將消費稅稅目分為三類：一是危害人體健康的消費品，如煙、酒；二是損害生態(tài)環(huán)境的消費品，包括鞭炮、焰火、成品油、摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實木地板、電池、涂料；三是高檔消費品，如高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、超豪華小汽車、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇[9]。當前，消費稅的征收范圍并未隨消費市場的發(fā)展而進行同步調整，從而制約了其在籌集收入、促進消費等方面發(fā)揮作用。具體包括：第一，消費稅的征收范圍未能覆蓋所有的高污染消費品，如化學農藥、化學染料和不可降解的一次性用品等；第二，某些高能耗的產品未被納入征收范圍，比如煤炭、火電和石油等；第三，未將新型高檔商品列入征收范圍，如高檔別墅、高檔皮包和私人飛機等；第四，僅針對部分高檔消費品征收消費稅，未涉及奢侈性消費服務，如高檔會所服務、高檔酒店住宿和高端美容服務等；第五，對某些商品的認定標準還需進一步完善。例如，高檔化妝品、高檔手表等的認定標準以售價為依據(jù)，而在當前物價持續(xù)上漲的大環(huán)境下，部分普通商品也有向高檔消費品轉變的趨勢，因此對這些商品的認定標準還需要進一步完善。

(二)征稅環(huán)節(jié)單一、稅基易受侵蝕

我國現(xiàn)有的15個消費稅稅目中，僅有4個稅目的部分品目在批發(fā)、零售等靠后的征稅環(huán)節(jié)征收。其中在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的僅有卷煙這1個稅目，在零售環(huán)節(jié)征收的也僅有貴重首飾及珠寶玉石、高檔手表以及小汽車稅目下的超豪華小汽車這3個稅目，其余11個稅目均在生產、進口、委托加工等靠前的環(huán)節(jié)征收[10]。正是由于我國目前大部分消費稅稅目的征稅環(huán)節(jié)比較靠前，而且在征稅過程中不可能像增值稅一樣，通過環(huán)環(huán)抵扣和監(jiān)督的鏈條建立起嚴格的監(jiān)督和約束機制，導致偷稅、逃稅現(xiàn)象時有發(fā)生，這就規(guī)避了大量流通環(huán)節(jié)的稅收，使消費稅稅基遭到侵蝕，造成國家稅款大量流失。例如，廠家通常采用生產環(huán)節(jié)定低價格而流通環(huán)節(jié)定高價格的方法逃避稅款，雖然從原則上來說，稅務機關能夠按照實際情況做出適當?shù)募{稅調整，但征收成本也會提高，同時一旦廠家或進口商逃避了消費稅，那么將這部分稅款在下一環(huán)節(jié)補征回來會更加麻煩。盡管在中國市場經(jīng)濟發(fā)展的初期，稅款征收方式相對比較落后，在生產、進口加工和委托加工等靠前的環(huán)節(jié)征收消費稅能夠更有效地強化政府對稅源的管控，從而提升征管效率并且降低征收成本，為保證政府稅收收入平穩(wěn)入庫發(fā)揮了關鍵作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和征管手段的多樣化，如果只是集中在生產、進口加工和委托加工等靠前的環(huán)節(jié)征收消費稅，將會存在消費稅稅基縮小、地方之間財政收入分布不均和各地方為爭奪稅源而發(fā)生不當?shù)亩愂崭偁幍葐栴}[11]。而且，如果當消費稅稅收收入下劃地方時，按照原有的“生產地原則”來征稅，消費稅稅收收入主要集中于貨物生產地，而真正貢獻稅收的消費者所在地卻無法獲得相應稅收，即存在稅收收入歸屬與稅負歸屬不對稱現(xiàn)象[12]。

(三)作為中央稅，難以調動地方開辟稅源的積極性

我國現(xiàn)行的地方稅制度是國家對地方政府進行有效激勵與制約的重要措施，但“營改增”使得地方政府喪失了地方的主體稅種，而且我國的消費稅稅收收入又僅歸中央所有，導致地方政府缺乏相應的激勵機制，從而影響地方政府開辟稅源的積極性。目前，雖然中央與地方之間的收入分配格局基本平穩(wěn)，中央和地方的稅收分配比例按照增值稅收入“五五分享”、所得稅收入“六四分享”，增值稅、所得稅是地方政府主要的稅收收入來源，但在減稅降費背景下，地方政府的財政負擔仍然很重。消費稅作為中央稅，稅收收入增長幅度較大，目前其稅收規(guī)模已超過個人所得稅，成為我國第三大稅種。但由于消費稅收入歸屬中央財政，其收入的增長無法緩解地方政府的財政負擔，因此難以調動地方政府開辟稅源的積極性。而且，將消費稅作為中央稅而不是共享稅，表明消費稅稅收收入的增加與地方政府利益之間并沒有關系，并且超收還會對消費稅、增值稅超基數(shù)的返還比例造成沖擊。另外，將消費稅作為中央稅，最大的缺點就是最終消費地的居民要承擔全部的稅收負擔，而消費地政府無法獲得消費稅的收益，導致稅收與稅源相背離，這在一定程度上會抑制地方政府開拓稅源的積極性[13]。因此，從彌補地方政府激勵缺失的角度來說，調整消費稅的收入分配機制十分必要。再者，我國實施大規(guī)模的減稅和降費舉措，需要各地方政府積極配合，特別是在“營改增”政策出臺后，由于種種稅費減免，一定程度上降低了傳統(tǒng)產業(yè)對地方財政收入的貢獻率，且中央已經(jīng)開始對地方政府通過土地財政、隱性債務等不規(guī)范的融資行為實施控制，同時，地方政府事權的調整也會導致地方的財政支出剛性增長，因此，地方財政亟須一個主要的稅收來源來支撐。

四、我國消費稅制存在問題的原因分析

(一)為嚴格落實稅收法定原則，對稅目進行動態(tài)調整較為謹慎

首先，從消費稅“選擇性征收”的性質來看，其征收對象具有一定的局限性。就稅目而言，僅能作為對增值稅的補充，主要以調節(jié)消費和生產、調節(jié)社會財富分配并促進資源能源節(jié)約使用等消費稅特有的調節(jié)功能為基礎來選擇征收對象。其次，為適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀條件以及人民群眾收入水平的變化，對消費稅的征收范圍進行了“有進有出”的動態(tài)調整。自1994年以來，我國的消費稅稅目經(jīng)過不斷調整，已從11項發(fā)展到15項。例如：為了降低人民群眾的日常生活成本，從消費稅稅目中剔除了已經(jīng)成為日常消費品的洗發(fā)水、沐浴液等護膚護發(fā)品稅目。但是，為了嚴格落實稅收法定原則并保障稅收法律的穩(wěn)定性，只能對征稅范圍進行有限調整。雖然經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，越來越多的商品有征收消費稅的必要，但法律不可能朝令夕改，只能選擇具有長期穩(wěn)定性的商品來征收。因此，國家選擇消費稅征收的對象都是目前在市場上發(fā)展較好、消費額相當可觀而且已經(jīng)具備了征稅條件的行業(yè)，對于一些階段性暴利或者消費額較小的商品，即使有征收的必要，也很難開征。

(二)為降低管控成本，集中在靠前環(huán)節(jié)征稅

為降低稅收征管難度并加強稅源管控，我國的消費稅只有高檔手表、超豪華小汽車和金銀珠寶等首飾在零售環(huán)節(jié)征稅，卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征一項消費稅，其他商品都在生產、委托加工或進口加工等靠前環(huán)節(jié)征收。在消費環(huán)節(jié)征稅因其面向的是廣大群眾，征稅難度較大且成本較高，因此要想提高稅收效率，就需要與高效的征管手段相結合。然而在消費稅開征之初，我國的稅務管理還處于征管查賬分離狀態(tài)，主要是以票管稅，防偽稅控系統(tǒng)和交叉稽核系統(tǒng)剛在全國普及。之所以選擇在生產環(huán)節(jié)征稅，是因為消費稅的納稅人通常都是增值稅一般納稅人，稅務機關只需要對銷售之后通過防偽稅控系統(tǒng)開具的增值稅專用發(fā)票進行管理，就能實現(xiàn)在銷售環(huán)節(jié)對消費稅和增值稅進行征稅管理。而在批發(fā)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)征收消費稅，需要面對大量的納稅人以及發(fā)票使用不規(guī)范等問題，難以確保征管效率和調控效果。個別消費品在零售環(huán)節(jié)征稅，也是由于對這些消費品在管控環(huán)節(jié)進行征稅的成本比較低。例如，1995年稅務機關對金銀飾品征稅環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，就是因為國家對金銀的生產、制造、加工、批發(fā)等均實行了行政審批，稅務機關只需嚴格控管審批單位，就能以較低的管控成本實現(xiàn)對金銀飾品消費稅的征收。

(三)為補充中央財政收入并提高中央宏觀調控能力，采取中央稅模式

首先，我國制定消費稅條例的初衷是對財政進行補充，即將原本的產品稅改為征增值稅之后，為了保證稅制改革盡可能不降低財政收入，在全面征收增值稅的基礎上，對某些特殊的消費品征收消費稅，用征收的消費稅收入以彌補規(guī)范增值稅后由于減輕稅負而帶來的稅收損失。雖然目前消費稅征收范圍較小，只對15個消費品征收消費稅，但通常采用較高的稅率，因此消費稅是我國增加稅收收入的一種重要手段。例如：甲類卷煙的稅率為56%，另收0.003元/支；白酒的消費稅定額稅率為0.5元/斤，比例稅率為20%。其次，消費稅能夠體現(xiàn)國家產業(yè)政策和消費政策的政策導向并起到宏觀調控作用，因此作為中央稅其作用毋庸置疑。受限于消費稅開征之初的征管水平，選擇在生產環(huán)節(jié)征稅，是由于生產環(huán)節(jié)征稅容易造成稅源在地區(qū)之間的分布不均衡，地方政府在組織收入上也極易產生不合理的沖動，因此，消費稅收入歸中央情有可原。綜上所述，消費稅采用中央稅模式，中央可以通過控制消費稅的稅收收入，實現(xiàn)各個地區(qū)財力的均衡，并且提升中央財政的調控能力，這對維持社會經(jīng)濟穩(wěn)定、促進社會分配公平和提高資源分配效率都發(fā)揮了較大作用。

五、減稅降費背景下消費稅制改革的優(yōu)化路徑

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行消費稅制的設計主要考慮到嚴格落實稅收法定原則、降低管控成本、補充中央財政并提高中央宏觀調控能力等因素。但是，當社會經(jīng)濟的客觀條件發(fā)生變化、人民群眾的收入水平和消費能力不斷提高并且稅收征管的手段和技術不斷升級時，我國的消費稅制也要及時做出回應和調整。特別是在大規(guī)模減稅降費背景下，大部分稅種稅收收入的增速明顯減緩，但消費稅稅收收入仍在穩(wěn)步增長，并且與正在推進的房地產稅改革相比，消費稅的征收成本要低得多。對消費稅制進行改革，將有利于推動地方經(jīng)濟發(fā)展方式轉型，從稅制上助力地方財政的可持續(xù)發(fā)展?；诖?，本文從以下幾個方面提出優(yōu)化我國消費稅制改革的路徑：

(一)調整消費稅征稅范圍，擴大消費稅稅基

稅目本身屬于實體課稅要素，稅目的擴張或限縮應當結合消費稅的功能定位和量能課稅原則予以明確，由此可在實質層面防止政府公權力濫用[14]。因此，在調整消費稅的征稅范圍時也應當結合消費稅引導合理消費、調節(jié)收入分配等功能定位來考慮。具體而言，應做好以下工作：第一，征稅范圍擴展到更多高耗能、高污染的商品，既有利于遏制商品的過度消費，也有助于矯正這些商品消費的負外部效應。具體而言，針對能源消耗較大的產品，可以依據(jù)國家現(xiàn)有的不同能源消耗指標進行選擇，或與目前國家《節(jié)能產品目錄》相結合，選擇未列入節(jié)能產品目錄的產品；針對環(huán)境污染比較大的商品，可以按照國家目前“高污染、高環(huán)境風險”產品名錄進行篩選，或者將《中國環(huán)境標志產品標準目錄》與其他有關產品相聯(lián)系，由于該目錄中的產品與同類產品相比，具有低毒少害、節(jié)約資源能源等環(huán)境優(yōu)勢，因此，可以在該目錄外的產品中進行篩選，選擇環(huán)境污染比較大的產品征收消費稅，從而引導合理消費。第二，隨著我國高收入人群由注重物質消費向注重享樂消費轉變，應將高端消費服務納入征收范圍，其范圍可與原營業(yè)稅相銜接，以便在一定程度上承接原營業(yè)稅的部分調節(jié)職能，從而控制過度服務消費行為，包括高級家政服務、高檔美容健身、高檔餐飲服務、夜總會、高檔酒店服務等高端服務。對于高端消費的稅率，可參照營改增前娛樂行業(yè)的稅收標準，設定5%～15%的浮動幅度，通過這種方式，既能拓寬我國的消費稅稅源，又能促進與營改增制度的銜接。第三，將高價格和非必需性等特點作為判斷標準，對已經(jīng)進入我國消費市場但還沒有列入消費稅征收范圍的高端消費品進行補充性征稅，比如高檔家具與電器、高檔時裝與皮具、私人飛機、豪宅與古董等高檔消費品。第四，建立消費稅征稅范圍的動態(tài)調整機制。由于消費稅征稅范圍中的高能耗、高污染和高端消費品都具有經(jīng)濟發(fā)展階段的特征，因此，在經(jīng)濟、社會和技術發(fā)展的基礎上，適時調整消費稅征收范圍，并建立動態(tài)調整機制十分必要。另外，在對消費稅征收范圍進行調整時，不僅要考慮為大規(guī)模減稅降費的可持續(xù)實施提供重要支撐，還要考慮如何緩解消費稅制的累退性，更好發(fā)揮收入的調控功能。消費稅的累退性是其固有的缺點，對收入分配的公平性會產生不利影響。收入越高者，稅務負擔占收入比重越低；收入越低者，稅務負擔比重反而越高。例如，高收入人群消費煙酒等應稅消費品的稅務負擔比例較低收入人群消費煙酒的稅務負擔比例要低得多。很明顯，消費稅的收入分配作用并未得到充分體現(xiàn)，且在一定程度上還擴大了收入分配的差距。又例如小汽車、摩托車、成品油等逐漸成為人們的生活必需品，對上述產品征收消費稅，盡管能達到調整產業(yè)結構的效果，卻不能有效調節(jié)收入分配。所以，對消費稅征收范圍進行調整時，要特別注意選擇高收入人群消費傾向較大的商品或者服務，提升高收入人群的消費稅稅負水平，這將有助于緩解稅制的累退性。

(二)將征稅環(huán)節(jié)后移，有助于拓展地方收入來源

《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》中明確提出：“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(進口)環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境”[2]。換言之，如果把消費稅劃入地方以緩解中央財政和地方財政間的縱向失衡，就必須把消費稅的征收環(huán)節(jié)向零售環(huán)節(jié)后移，以避免因地區(qū)間應稅消費品生產能力不同而出現(xiàn)的稅負輸出問題。首先，從“生產地”轉換到“消費地”的稅收征管，可以減少該項稅收成本帶來的生產企業(yè)經(jīng)營決策的扭曲；而且從技術上講，如果把消費稅后移至零售環(huán)節(jié)征收，由于出廠價格、批發(fā)價格和零售價格呈現(xiàn)遞增趨勢，計稅基礎會進一步提高，將增加消費稅的稅收收入[15]。其次，當影響消費稅稅基的因素由本地應稅消費品的生產能力轉變?yōu)閷惿唐返南M能力，后者的強弱取決于本地人口的數(shù)量和經(jīng)濟水平，這些因素對于資本而言都相對比較穩(wěn)定。因此，將消費稅的征收后移到零售環(huán)節(jié)，可有效規(guī)避流動性稅基和稅收無序競爭。另外，消費稅的前四大稅目分別是煙、酒、成品油、小汽車，各稅目下對應的行業(yè)和應稅產品，要么容易危害居民身體健康，要么會破壞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。即用這部分收入來彌補當?shù)卣畬尼t(yī)療保障支出和環(huán)境治理支出，與地方稅制的受益原則非常吻合。因此，在后營改增時代及減稅降費背景下，為保證地方政府的收入來源，應當考慮將消費稅的征稅環(huán)節(jié)由生產環(huán)節(jié)調整至銷售或零售環(huán)節(jié)[16]。具體而言，可以首先考慮將煙、鞭炮焰火、成品油、高檔手表及高檔首飾和部分奢侈品、摩托車、小汽車、游艇后移至零售環(huán)節(jié)征收消費稅。主要原因是：第一，煙和鞭炮焰火這兩個稅目的商品屬于專賣品系列的消費品，這些專賣品有專門的管理體系，便于基于物聯(lián)網(wǎng)技術構建消費稅信息化管理系統(tǒng)[17]。第二，對于成品油，目前國內的加油站已基本配備了稅控加油機，并建立了健全的稅控裝置銷售系統(tǒng)，這將有利于在零售環(huán)節(jié)對成品油進行征稅。第三，高檔手表及高檔首飾和部分奢侈品，這類商品絕大部分只在國內各地較為固定的商店售賣且價格相對昂貴，消費者為了在購買這些商品后能得到售后保障，一般具有很強的票據(jù)憑證意識，因此符合在零售環(huán)節(jié)征稅的客觀條件。第四，鑒于我國對機動車和船舶實行登記管理制度，在零售環(huán)節(jié)征稅，也有利于管控此類商品。與此同時，還要明確征收環(huán)節(jié)后移所帶來的消費稅征管效率上的困難，并且要考慮在面對更多的征管對象時各環(huán)節(jié)的征稅成本。若對消費稅應稅商品在生產、批發(fā)和零售鏈條中的發(fā)票開具、扣繳義務人誠信履行扣繳義務和納稅人據(jù)實申報等進行嚴格管控，則會使消費稅征管成本上升。在消費稅的征管中，需要解決信息不對稱問題。實際上，如果能夠更好地健全社會共治體系，并強化各方聯(lián)動，就能夠全面掌握應稅商品的生產與流通等信息，降低在消費稅征管中的信息不對稱程度，從而實現(xiàn)低成本征收并提升消費稅征管效率。

(三)調整消費稅收入分配方式

消費稅是中央稅，減稅降費政策的大力推進使地方收入大幅度減少、給地方財政帶來負擔，為走出這一困境，消費稅更適合作為地方與中央共享稅，并通過分享收入來彌補地方財政的不足。國務院發(fā)布《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》，要求后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃到地方，該方案為我國消費稅改革提供了法治保障，對于實現(xiàn)中央和地方財權事權的均衡有著重大的現(xiàn)實意義。第一，從消費稅的特點和作用來看，消費稅既起到中央宏觀調控稅收的作用，同時也具有地方進行負外部性調節(jié)的作用，因此，消費稅具有共享性稅收的屬性。如果從中央稅轉變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕矶?，則既有助于實現(xiàn)中央宏觀調控統(tǒng)一性，同時兼顧地方的差異性。第二，從生產發(fā)生地看，消費稅的形成與地方有著密切聯(lián)系，具有一定的地域性，將部分稅目的消費稅劃歸地方稅收收入，與地方稅制的受益原則非常吻合。從消費發(fā)生地來看，將消費稅從中央稅轉變?yōu)檠氲毓蚕矶愑欣诘胤秸畬㈥P注的焦點轉向居民消費，從而減少政府的“投資沖動”，而且這部分稅收收入用來彌補地方政府對應的醫(yī)療保障支出和環(huán)境治理支出，有助于地方進行負外部性調節(jié)。第三，實行消費稅收益共享，既能有效解決地方政府缺乏激勵機制的問題，又能滿足地方政府調節(jié)應稅消費品對地方產生負外部性效應的需求，使地方政府重視優(yōu)化當?shù)氐南M環(huán)境，促進地方消費升級和產業(yè)結構轉型。本文認為，在不同類型的共享稅收模式中，可以采用“收入分成”和“稅基分享”的方式。具體而言，一部分稅目劃分為中央稅基，一部分稅目劃分為地方稅基，一部分稅目劃分為中央和地方分成的共享稅基，由中央財政核定消費稅基數(shù)，稅收基數(shù)屬于中央財政，增量部分屬于地方財政，以確保中央和地方財力平衡。這樣能夠有效緩解地方財政壓力、增強地方財政“造血”功能，利于提高地方政府減稅降費積極性，促使減稅降費政策得到切實施行。

六、結論

減稅降費是一種積極的財政政策，是以政府收入做“減法”為代價，換取企業(yè)利益的“加法”和市場經(jīng)濟的“乘法”。短期內，我國的財政收入將大幅減少，財政運行的風險也隨之上升。但從長遠來看，減稅降費一方面可以減輕企業(yè)的負擔并且釋放市場主體的活力，另一方面，也可以促使我國經(jīng)濟長期向好發(fā)展，從而產生放水養(yǎng)魚的效果。當前，隨著減稅降費規(guī)模的擴大和強度不斷提高，我國財政收入增長速度有所減緩，同時事權下放地方，地方政府面臨著剛性支出增長的壓力，導致地方政府收支失衡，地方政府亟須開辟新的稅收來源。如果擴大消費稅的征稅范圍，把部分應稅消費品后移至零售環(huán)節(jié)征收消費稅，并且在中央和地方實行消費稅收入共享，則可使地方政府更加重視優(yōu)化本地居民的消費和投資環(huán)境，這將有利于擴大居民消費和實現(xiàn)地方產業(yè)結構升級，從而支撐地方財政長期可持續(xù)發(fā)展。因此，為應對減稅降費政策對地方財政造成的沖擊，筆者認為可以從以下三個方面進行改革：首先，將高耗能、高污染、高檔服務和高檔消費品納入征稅范圍，并且建立消費稅征稅范圍動態(tài)調整機制，擴大消費稅稅基。其次，消費稅的征收環(huán)節(jié)要由“創(chuàng)造財富”的前端更多地向“分配財富”的后端轉移，即將征稅環(huán)節(jié)后移，進一步拓展地方收入來源。最后，調整消費稅收入分配方式，將消費稅由中央稅改為中央和地方共享稅，通過構建中央與地方收入的聯(lián)結機制，更好實現(xiàn)消費稅的調控目標，建立政府間穩(wěn)定規(guī)范的稅收分配關系，調動地方政府開辟稅源的積極性。