張燕玲

中國健康傳媒集團健康中國研究院

牟鑫爽

中國藥科大學(xué)國際醫(yī)藥商學(xué)院

茅寧瑩

中國藥科大學(xué)國際醫(yī)藥商學(xué)院

張偉*

中國藥品監(jiān)督管理研究會

疫苗作為預(yù)防傳染病的重要手段，是一種國家戰(zhàn)略性和公益性產(chǎn)品，與人民群眾的切身利益、健康安全以及國家安全密切相關(guān)。疫苗監(jiān)管對于保障上市疫苗的安全性、有效性及質(zhì)量控制具有重要意義。國家高度重視疫苗監(jiān)管工作，堅持人民至上、生命至上，用最嚴謹?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)，把食品藥品安全這項政治任務(wù)、民生工程抓緊抓實，筑牢食品藥品安全每一道防線，切實保障人民群眾身體健康和生命安全[1]。經(jīng)過多年持續(xù)不斷的改進，我國疫苗監(jiān)管體制、制度和機制不斷健全，監(jiān)管能力不斷提高，取得了良好的監(jiān)管成效，為維護人民群眾疫苗使用安全發(fā)揮了極為重要的保障作用。2022 年，我國第三次通過世界衛(wèi)生組織（WHO）開展的疫苗國家監(jiān)管體系（NRA）評估，這意味著我國監(jiān)管體系完備健全、功能良好，同時也得到了國際社會的肯定。

一、我國疫苗監(jiān)管發(fā)展歷程

從縱向的發(fā)展歷程來看，我國疫苗監(jiān)管大體可以分為3 個時 期。1949～1997 年，我國疫苗監(jiān)管在較長一段時期處于逐步探索發(fā)展階段，這個階段的主要目標(biāo)是解決人民群眾缺醫(yī)少藥的問題，關(guān)注重點放在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這個時期，疫苗監(jiān)管體系尚未形成。1998 年，國家藥品監(jiān)督管理局成立，為我國藥品監(jiān)管工作的規(guī)范化奠定了良好的基礎(chǔ)。1999～2018 年，我國藥品監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)歷了多次變革，這一時期的主要目標(biāo)是完善疫苗監(jiān)管法律與體制，推進疫苗監(jiān)管現(xiàn)代化。2019 年，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《疫苗管理法》[2]，開啟了疫苗監(jiān)管的新時代，明確了其立法的原則是兼顧安全、發(fā)展和創(chuàng)新。同時，《疫苗管理法》也反映了從政府監(jiān)管向公共治理的轉(zhuǎn)變，強調(diào)了多元主體合作共治。《疫苗管理法》還適應(yīng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求，對鼓勵疫苗的發(fā)展與創(chuàng)新做出了一系列規(guī)定。

（一）探索發(fā)展階段（1949～1997 年）

在新中國成立之初，我國疫苗行業(yè)就已經(jīng)開始實施免疫規(guī)劃。1949 年，中央人民政府衛(wèi)生部（1954 年11 月10 日更名為中華人民共和國衛(wèi)生部）成立。原衛(wèi)生部醫(yī)政局設(shè)置了藥政處，其職能主要是負責(zé)藥品管理。自1949年起，我國主要處于基礎(chǔ)免疫預(yù)防階段。1953 年，為了妥善解決人民群眾缺醫(yī)少藥的難題，國家撥出巨額資金，陸續(xù)在北京、長春、蘭州、成都等地建立健全了六大生物制品研究所和檢定所[3]，集中專業(yè)力量用于研制疫苗等防疫制品。自此，我國防疫工作開始逐步走上規(guī)范化和制度化的道路[4]。1962 年，原衛(wèi)生部發(fā)布了《種痘辦法》，1963 年發(fā)布了《預(yù)防接種工作實施辦法》，卡介疫苗、脊髓灰質(zhì)炎糖丸疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗對免疫對象的適時接種在廣大城市按照免疫程序進行，農(nóng)村地區(qū)的免疫接種工作主要是冬春季疫苗的突擊接種[5]。此外，1963 年《關(guān)于藥政管理的若干規(guī)定（草案）》由原衛(wèi)生部、原化工部以及原商業(yè)部聯(lián)合發(fā)布，該規(guī)定被醫(yī)藥界稱為“新中國藥政第一法”。這部法規(guī)的頒布是我國藥政管理法制化的關(guān)鍵性一步，打破了我國藥政管理無法可依的尷尬局面[6]。

改革開放之前，我國共批準(zhǔn)5 個疫苗品種[5]。自1978 年起，國家開始有計劃地實施預(yù)防接種，同時也建立了一系列規(guī)范、制度、規(guī)劃等，這為普及計劃免疫、根本性控制疾病奠定了基礎(chǔ)。在這一時期，國內(nèi)疫苗市場屬于計劃經(jīng)濟的范疇，主要目的是普及兒童免疫計劃[7]。也是在1978 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了由衛(wèi)生部制定的《藥政管理條例（試行）》，該條例是新中國成立以后發(fā)布的第2 個藥品管理法規(guī)，為我國現(xiàn)代藥品監(jiān)管奠定了框架。1984 年，全國人大常委會頒布《藥品管理法》（現(xiàn)行為2019 年版），該法作為首個明確規(guī)定藥品安全的法律，其發(fā)布施行意味著我國藥品監(jiān)管工作步入了法制化道路。該法律中涉及生物疫苗監(jiān)管方面的內(nèi)容雖不多，但對疫苗流通范疇和流通方式提出了一些獨特的規(guī)定。1989年，全國人大常委會正式發(fā)布《傳染病防治法》（該法在2004 年、2013 年進行了兩次修訂，2020年國家衛(wèi)生健康委發(fā)布其修訂征求意見稿），明確強調(diào)了各級政府和相關(guān)行政監(jiān)督部門在傳染病預(yù)防和控制中應(yīng)履行的職責(zé)，為全方位預(yù)防、控制傳染病，確保人民群眾基本健康、維護公共衛(wèi)生秩序提供了堅實的法律支撐。

（二）機構(gòu)變革中的疫苗監(jiān)管（1998～2018 年）

1998 年，第九屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，組建國家藥監(jiān)局（副部級），作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，整合有關(guān)部門職權(quán)統(tǒng)一行使藥品監(jiān)管職能。2000 年，根據(jù)國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家藥監(jiān)局《藥品監(jiān)督管理體制改革方案》，藥品監(jiān)管部門在精簡、統(tǒng)一和效能的原則下進行體制改革，明確省級以下藥品監(jiān)管機構(gòu)實行垂直管理。新組建的國家藥監(jiān)局，一方面負責(zé)承擔(dān)保障藥品安全的任務(wù)，另一方面也肩負著推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展和增強人民群眾藥品可及性的任務(wù)。國家藥監(jiān)局的成立，標(biāo)志著疫苗監(jiān)管機構(gòu)的成立和疫苗監(jiān)管責(zé)任的明確。根據(jù)當(dāng)時的職能分工，藥品監(jiān)管部門負責(zé)疫苗的安全監(jiān)管，衛(wèi)生行政管理部門負責(zé)疫苗的接種管理工作。

2002 年12 月13 日，國 家藥監(jiān)局發(fā)布《生物制品批簽發(fā)管理辦法（試行）》。根據(jù)該辦法，自2003 年1 月15日開始，國家對疫苗類制品、血液制品、用于血源篩查的體外生物診斷試劑以及國家藥監(jiān)局規(guī)定的其他生物制品，在每批制品出廠銷售前或者進口時實行強制審查、檢驗和批準(zhǔn)的制度。應(yīng)按照規(guī)定要求實行批簽發(fā)的生物制品若未經(jīng)批簽發(fā)，則不得銷售或者進口，同時禁止使用。

2003 年，在原國家藥監(jiān)局的基礎(chǔ)上，組建設(shè)立國家食品藥品監(jiān)督管理局，其承擔(dān)的疫苗監(jiān)管職責(zé)主要包括疫苗生產(chǎn)和流通監(jiān)管，對省級以下藥品監(jiān)管系統(tǒng)實行垂直管理，藥品監(jiān)管部門對疫苗生產(chǎn)安全進行監(jiān)管。與此同時，衛(wèi)生行政管理部門對疫苗接種進行監(jiān)管。2013 年，國務(wù)院開展大部制改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局（正部級），隸屬于國務(wù)院。根據(jù)新一輪改革安排，國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責(zé)疫苗的上市審批以及生產(chǎn)和流通監(jiān)管，衛(wèi)生健康管理部門主要負責(zé)對疫苗的接種進行日常管理。

2011 年，國家發(fā)展改革委及其他相關(guān)部門共同發(fā)布了《疫苗供應(yīng)體系建設(shè)規(guī)劃》，目的是要提升第一類和第二類疫苗產(chǎn)能和質(zhì)量，強化我國疫苗研發(fā)創(chuàng)新能力，增強對疫情的監(jiān)測和預(yù)警等。2016 年，《國務(wù)院關(guān)于修改〈疫苗流通和預(yù)防接種管理條例〉的決定》公布，明確規(guī)定疫苗采購必須通過省級公共資源交易平臺進行[8]，并建立疫苗全程追溯制度等。該政策減少了疫苗流通環(huán)節(jié)，疫苗生產(chǎn)企業(yè)不再通過經(jīng)銷商銷售疫苗產(chǎn)品，極大改變了疫苗行業(yè)流通格局[9]。

2018 年，黨的十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》?？紤]到藥品監(jiān)管工作的專業(yè)性，國家決定獨立設(shè)立國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局進行管理，開啟了新時代下的藥品監(jiān)管體制[10]。新監(jiān)管體制變化主要體現(xiàn)在3 個方面：一是將食品監(jiān)督管理職責(zé)統(tǒng)一到大的市場監(jiān)管體系；二是作為國家市場監(jiān)管總局的下設(shè)機構(gòu)，國家藥監(jiān)局的主要職責(zé)是藥品監(jiān)管；三是藥品監(jiān)管部門的設(shè)置僅到省一級。同年，中央全面深化改革委員會通過了《關(guān)于改革和完善疫苗管理體制的意見》，強調(diào)了對于疫苗管理體制的改革和完善，包括嚴格市場準(zhǔn)入、加強市場監(jiān)管等方面措施，以期進一步解決疫苗藥品違法成本低、處罰力度不足等一系列問題。

（三）疫苗監(jiān)管新時代（2019年至今）

中央全面深化改革委員會《關(guān)于改革和完善疫苗管理體制的意見》為進一步健全和完善疫苗法律法規(guī)、疫苗監(jiān)管工作提供了重要遵循。全國人大常委會充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，與相關(guān)部門密切溝通和協(xié)調(diào)，加快推動疫苗管理法的出臺，高效組建疫苗管理法起草工作組，全力推進疫苗管理法的立法進程，僅歷時半年時間，便高質(zhì)量、高效率地完成《疫苗管理法》這一重大立法工作，在疫苗領(lǐng)域呈現(xiàn)了立法“中國速度”[11]。2019 年，《疫苗管理法》由全國人大常委會頒布，成為國際上首部綜合性的疫苗管理法律?！兑呙绻芾矸ā穼σ郧胺稚⒂诙嗖糠煞ㄒ?guī)中的疫苗研制、生產(chǎn)、流通、預(yù)防接種、異常反應(yīng)監(jiān)測、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等全部內(nèi)容[12]，進行了全鏈條、全方位的統(tǒng)籌整合和系統(tǒng)謀劃[13]。同時，《疫苗管理法》在理念上也進行了創(chuàng)新，將風(fēng)險治理理念融入其中，建立了與之相適應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管制度；將全過程管控的理念融入疫苗全生命周期管理。與此同時，《疫苗管理法》更加突出疫苗產(chǎn)品的戰(zhàn)略性和公益性，努力在安全、發(fā)展和創(chuàng)新之間尋求一個平衡點?！兑呙绻芾矸ā返某雠_，從法律層面進一步明確了監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，進一步完善了部門之間的協(xié)調(diào)配合機制。自此，我國疫苗最嚴監(jiān)管時代全面開啟。

二、我國疫苗監(jiān)管主要制度

黨中央、國務(wù)院高度重視人民群眾用藥安全，全國人大常委會專題研究疫苗立法問題。2019年，我國出臺了全國首部綜合性《疫苗管理法》，同時對《藥品管理法》進行全面修訂。兩部法律的制修訂，進一步明確了各級政府和相關(guān)部門在疫苗監(jiān)管方面的職責(zé)，建立了嚴格的疫苗管理法律責(zé)任，推動我國疫苗優(yōu)先審評審批、疫苗批簽發(fā)、疫苗駐廠檢查員以及異常反應(yīng)監(jiān)測與處理等管理制度全面升級，為有效實施疫苗全過程、全環(huán)節(jié)、全方位的嚴格管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（一）疫苗審評審批制度

隨著醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)環(huán)境的不斷發(fā)展變化，為了推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，確保上市藥品的安全性、有效性及質(zhì)量可控性，更好地滿足人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求，我國高度重視疫苗審評審批。優(yōu)先審評審批是疫苗加快上市注冊的重要制度。2013 年，國家提出優(yōu)先審評藥品政策。截至目前，優(yōu)先審評審批程序已經(jīng)歷了近10 年的變更?！兑呙绻芾矸ā访鞔_提出，“對疾病預(yù)防、控制急需的疫苗和創(chuàng)新疫苗，國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先審評審批”。疫苗產(chǎn)品加快上市注冊的程序主要包括3 個方面的內(nèi)容（表1）。

表1 我國疫苗加快上市注冊程序的主要內(nèi)容

除了《疫苗管理法》外，國家還出臺了一系列文件可以用于指導(dǎo)疫苗產(chǎn)品優(yōu)先審評審批工作，如《藥品注冊管理辦法》《藥品附條件批準(zhǔn)上市申請審評審批工作程序（試行）》《藥品上市許可優(yōu)先審評審批工作程序（試行）》等。

為了積極應(yīng)對新冠疫情，我國有多款新冠病毒疫苗通過優(yōu)先審評審批的方式獲得批準(zhǔn)，滿足了廣大人民群眾的防疫接種需求，同時為許多國家和地區(qū)及國際組織提供超過20 億劑次的新冠病毒疫苗，不僅展示了疫苗應(yīng)急審評審批過程中的“中國質(zhì)量”和“大國擔(dān)當(dāng)”，也為全球共同戰(zhàn)勝新冠疫情注入了堅定信心[14]。

（二）疫苗批簽發(fā)制度

相比于一般的藥品生產(chǎn)，我國對于疫苗生產(chǎn)的監(jiān)管更加嚴格，實行嚴格的準(zhǔn)入制度。作為一項科學(xué)高效的監(jiān)管制度，疫苗的批簽發(fā)是WHO 規(guī)定的國家疫苗監(jiān)管的6 項職能之一，被廣泛應(yīng)用于世界多個國家和地區(qū)。2001年，我國加入WHO，為了適應(yīng)WHO 的要求，更好地與國際接軌，我國開始正式實施疫苗批簽發(fā)制度。

疫苗作為一種特殊的生物制品，在發(fā)展和進步的同時也帶來了質(zhì)量和安全管理的挑戰(zhàn)。批簽發(fā)作為監(jiān)管機構(gòu)對疫苗上市前的一種特殊監(jiān)管手段，對疫苗的安全性、有效性和質(zhì)量可控性起著至關(guān)重要的作用。《疫苗管理法》對于疫苗的批簽發(fā)工作進行了明確規(guī)定，除此之外，還有其他與我國疫苗批簽發(fā)工作相關(guān)的文件，如《生物制品批簽發(fā)管理辦法》，該辦法對批簽發(fā)工作進行了詳細規(guī)定。在疫苗產(chǎn)品正式上市之前，批簽發(fā)制度是最后的關(guān)鍵一步，對于確保疫苗質(zhì)量和安全性至關(guān)重要。值得注意的是，對于傳染性疾病的預(yù)防控制或者應(yīng)對突發(fā)事件急需的疫苗，經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)管部門批準(zhǔn)后，可以免予批簽發(fā)[15]。

根據(jù)國家藥品監(jiān)管部門數(shù)據(jù)，我國是世界上最大的疫苗生產(chǎn)國家，截至2023 年9 月，擁有許可證和批準(zhǔn)文號的疫苗生產(chǎn)企業(yè)有51 家，能夠生產(chǎn)60 余種疫苗，年產(chǎn)10 億劑次以上。而我國每年簽發(fā)的疫苗約為5000 余批，總量約為5 億～7 億劑次。通過對疫苗批簽發(fā)前后的疫苗質(zhì)量進行評估研究可以看出，批簽發(fā)工作在提高疫苗質(zhì)量方面發(fā)揮了積極作用[16]。

（三）疫苗駐廠檢查員制度

2007 年，原國家食品藥品監(jiān)督管理局做出了向血液制品、疫苗生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)督員的決定[17]，以期進一步加強生產(chǎn)監(jiān)督管理，切實規(guī)范藥品生產(chǎn)秩序，并加快推動企業(yè)提高生產(chǎn)質(zhì)量意識。

迄今為止，我國已經(jīng)發(fā)布了包括《關(guān)于改革和完善疫苗管理體制的意見》《疫苗管理法》《關(guān)于向疫苗生產(chǎn)企業(yè)派駐檢查員的指導(dǎo)意見》等在內(nèi)的多項重要法律法規(guī)制度和政策文件，均提及各省級藥品監(jiān)管部門要選派檢查員入駐疫苗生產(chǎn)企業(yè)[11]。其中，2019 年頒布的《疫苗管理法》，更是首次以法律的形式將該項管理制度予以明確。派駐檢查員的工作職責(zé)主要涵蓋以下幾個方面：一是負責(zé)監(jiān)督和檢查企業(yè)藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）的執(zhí)行情況；二是收集與疫苗質(zhì)量相關(guān)的風(fēng)險和違法違規(guī)信息，并將其上報給?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府藥品監(jiān)管部門，同時提出相應(yīng)的建議[2,18]。派駐檢查員只是疫苗生產(chǎn)監(jiān)管工作的一種延伸和擴展，無法取代日常監(jiān)管和專項檢查。同時，盡管檢查員被派駐進疫苗生產(chǎn)企業(yè)，全職負責(zé)檢查工作，但他們并不直接參與所駐疫苗企業(yè)具體的生產(chǎn)質(zhì)量管理任務(wù)，因此派駐檢查員的工作不能替代疫苗生產(chǎn)企業(yè)開展的質(zhì)量管理工作[19]。疫苗駐廠檢查員還具有終身責(zé)任制的特點，一旦被發(fā)現(xiàn)存在失職瀆職行為，相關(guān)部門將對其進行終身追責(zé)[20]。

疫苗檢查方式主要包括GMP符合性檢查、跟蹤檢查以及日常許可檢查等，這些檢查方式都是由一個檢查小組在較短的時間內(nèi)按照預(yù)定的計劃開展。派駐檢查的工作模式是對上述檢查模式的有效補充。通過選派檢查員在企業(yè)相對穩(wěn)定、長期地駐守，能夠開展更加深入、細致和全面的檢查。同時，檢查員在深入了解企業(yè)的總體情況和產(chǎn)品特性的情況下，有助于針對企業(yè)生產(chǎn)線的風(fēng)險點開展針對性更強且更深入、持續(xù)的檢查。這種模式極大激發(fā)了企業(yè)主動承擔(dān)并積極落實自身主體責(zé)任的內(nèi)在驅(qū)動力，督促企業(yè)自律，同時也極大提高了企業(yè)完善和改進生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的積極性[11]。

（四）疫苗異常反應(yīng)監(jiān)測與處理制度

根據(jù)WHO 要求，疫苗進入國際市場的必要條件之一是開展疫苗上市后疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)監(jiān)測，并達到其所要求的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。通過構(gòu)建一套更為完整的疫苗上市后不良反應(yīng)監(jiān)測體系，并在全國范圍對疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)進行監(jiān)測和評價，能夠填補我國疫苗上市后安全性監(jiān)測與評價的空白，對于確保疫苗使用安全，促進我國免疫規(guī)劃工作的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

《疫苗管理法》《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》都明確定義了預(yù)防接種異常反應(yīng)。在異常反應(yīng)監(jiān)測方面，具體措施包括明確責(zé)任報告單位、報告人、報告內(nèi)容和時限，并說明需要進行調(diào)查的情況。各項工作由不同的組織、機構(gòu)或系統(tǒng)負責(zé)[21]，具體分工如表2 所示。另外，我國還實施了預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度，明確規(guī)定補償應(yīng)當(dāng)及時、便民和合理，補償范圍是以目錄管理的形式，并進行動態(tài)調(diào)整。

表2 疫苗異常反應(yīng)監(jiān)測中各相關(guān)對象的職責(zé)

2017～2020 年，我國疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)發(fā)生率從2.64/10 萬劑次減至2.41/10 萬劑次，與WHO 公布的疫苗異常反應(yīng)預(yù)期發(fā)生率比較，我國的疫苗異常反應(yīng)報告發(fā)生率處于預(yù)期范圍內(nèi)。隨著我國疫苗異常反應(yīng)監(jiān)測敏感性和質(zhì)量的持續(xù)提高和進步，這些相關(guān)數(shù)據(jù)為我國及全球開展疫苗異常反應(yīng)評價工作提供了重要的參考依據(jù)。

（五）疫苗上市后管理制度

根據(jù)《疫苗管理法》要求，疫苗上市許可持有人必須建立并健全疫苗全生命周期質(zhì)量管理體系，從疫苗的研制到退市，要有完善的質(zhì)量管理制度和措施，切實擔(dān)負起質(zhì)量管理的主體責(zé)任。同時，疫苗上市許可持有人作為疫苗全生命周期質(zhì)量管理的核心主體，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注風(fēng)險管理，并嚴格遵守風(fēng)險管理的責(zé)任和義務(wù)。疫苗上市許可持有人在疫苗上市后仍需要進一步開展研究，確證疫苗的安全性、有效性和質(zhì)量可控性。此外，需要注意的是，疫苗上市許可持有人還應(yīng)當(dāng)建立疫苗質(zhì)量回顧分析和風(fēng)險報告制度，并定期向國務(wù)院藥品監(jiān)管部門報告有關(guān)情況。通過質(zhì)量回顧分析和風(fēng)險報告，藥品監(jiān)管部門能夠更好地掌握疫苗產(chǎn)品的質(zhì)量和風(fēng)險情況，進而制定有針對性的風(fēng)險管理策略，加強疫苗監(jiān)管，保障疫苗質(zhì)量。

疫苗上市后管理是監(jiān)管流程形成閉環(huán)的重要一步，是全面貫徹落實“四個最嚴”要求，對疫苗實施全過程、全環(huán)節(jié)、全方位嚴格監(jiān)管的具體表現(xiàn)，有助于規(guī)范疫苗全生命周期管理，提升我國疫苗質(zhì)量，同時增強人民群眾對疫苗安全的信心[22]。

（六）疫苗責(zé)任強制保險制度

疫苗安全涉及千家萬戶，關(guān)乎人民群眾身體健康和生命安全。如若因為疫苗質(zhì)量問題造成疫苗接種者健康受損，那么疫苗上市許可持有人將面臨難以承擔(dān)的巨額賠償風(fēng)險，因此有必要通過保險機制對風(fēng)險進行分散。而對于普通的疫苗接種者而言，一旦健康受損，通過規(guī)范的保險機制進行索賠會更加簡便快捷，更有助于保護自身權(quán)益。

疫苗責(zé)任強制保險是一種保險形式。2022 年10 月，為了貫徹落實《疫苗管理法》的有關(guān)要求，國家藥監(jiān)局與國家衛(wèi)生健康委及銀保監(jiān)會共同制定了《疫苗責(zé)任強制保險管理辦法（征求意見稿）》并向社會公開征求意見，該征求意見稿涵蓋疫苗責(zé)任強制保險的定義和適用范圍、投保與承保等內(nèi)容（表3）[23-26]。

表3 疫苗責(zé)任強制保險制度主要內(nèi)容

需要注意的是，作為疫苗責(zé)任強制保險的一個補充，商業(yè)疫苗保險的目的同樣是分散疫苗上市許可持有人的責(zé)任風(fēng)險，維護疫苗上市許可持有人和疫苗接種者的權(quán)益。二者的區(qū)別在于，疫苗責(zé)任強制保險制度的核心是社會效益優(yōu)先，即維護公共安全、保障公眾健康，是根據(jù)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行的強制險種，具有公共政策的特點；而商業(yè)疫苗保險由保險公司自行開發(fā)設(shè)計，并基于自愿原則由疫苗接種者自愿、自費投保，不具備強制性。

三、我國疫苗監(jiān)管的國際表現(xiàn)

WHO 疫苗NRA 評估是一項對國家疫苗監(jiān)管能力評估的重要舉措和有效手段，也是一項被世界范圍內(nèi)認可的國際考核，能夠客觀評估一個國家的疫苗監(jiān)管水平[27]，更是國家疫苗產(chǎn)品進入國際市場的通行證。

2009 年，我國正式啟動迎接WHO 疫苗NRA 評估的準(zhǔn)備工作，并在2011 年首次成功通過了WHO 疫 苗NRA 評 估。此 次評估考核共設(shè)置7 個板塊，其中2 個板塊我國滿分通過，4 個板塊得分在95 分及以上，還有1 個板塊獲得89 分[28]。這一評估結(jié)果意味著我國疫苗監(jiān)管體系是高水平、高質(zhì)量的，達到了國際標(biāo)準(zhǔn)。順利通過WHO 的疫苗NRA評估，也為我國疫苗產(chǎn)品進入全球市場打下了堅實基礎(chǔ)。

按照WHO 的規(guī)定，在首次通過評估后的3 年內(nèi)，需要再次進行評估，以便對管理體系運行的穩(wěn)定性和可持續(xù)性做進一步考核。因 此，WHO 于2014 年 第二次對我國開展了疫苗NRA 評估工作。與第一次評估相比，再評估的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容有所豐富，同時還引入了疫苗監(jiān)管能力“成熟度水平”的概念，提高了對監(jiān)管機構(gòu)持續(xù)發(fā)展能力的考核標(biāo)準(zhǔn)，同時還新增了40 個關(guān)鍵考核指標(biāo)。在接受了深入評估后，我國疫苗NRA 的7 個板塊均得到WHO專家組的高分評價和高度肯定[29]。第二次評估的順利通過，標(biāo)志著我國疫苗監(jiān)管體系日趨成熟，監(jiān)管水平逐步提高，監(jiān)管能力也在持續(xù)強化和完善。

隨著科學(xué)技術(shù)和監(jiān)管實踐的不斷發(fā)展進步，WHO 提出的疫苗NRA 能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也在持續(xù)優(yōu)化更 新。2021 年，WHO 公布了第六版全球基準(zhǔn)評估工具（global benchmarking tool，GBT），這一新版評估工具涵蓋了國家監(jiān)管體系（RS）、注冊和上市許可（MA）、藥物警戒（VL）、市場監(jiān)管（MC）等總計9 個板塊268 項具體指標(biāo)。其中，市場監(jiān)管（MC）和機構(gòu)許可（LI）2個板塊以及87 項指標(biāo)均為新增部分。對比舊版評估工具來看，新版評估標(biāo)準(zhǔn)主要集中在上市后監(jiān)管方面，評估范圍同時也涵蓋地方監(jiān)管機構(gòu)和能力水平，對指標(biāo)實際落實情況的重視程度有所上升[30]。2022 年，WHO 采用這一全新評估工具對我國進行了新一輪疫苗NRA 評估，并對國家監(jiān)管機構(gòu)進行NRA 成熟度評級（成熟度級別4 為最高）。最終，我國順利通過這一輪疫苗NRA評估，國家監(jiān)管機構(gòu)的成熟度評級定為“成熟度級別3”，標(biāo)志著我國擁有“穩(wěn)定、運轉(zhuǎn)良好和綜合的監(jiān)管體系”，充分說明我國疫苗監(jiān)督管理制度和體系可以持續(xù)對標(biāo)WHO 的新標(biāo)準(zhǔn)和國際先進水平，能夠以更高標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)持續(xù)發(fā)展和改進，這為我國疫苗走出國門、走向世界創(chuàng)造了良好條件。這一評估結(jié)果也充分說明，我國可以在全球疫苗供應(yīng)中扮演更積極的角色，有能力在疫苗生產(chǎn)、流通及出口中確保其質(zhì)量可控、安全和有效[28]，能夠在全球范圍內(nèi)特別是為發(fā)展中國家在疫苗產(chǎn)品的可及性和可負擔(dān)性方面作出更多更大的貢獻。

總的來說，經(jīng)過多年努力，我國疫苗產(chǎn)業(yè)快速成長，疫苗監(jiān)管制度和體系在變革和挑戰(zhàn)中持續(xù)完善、逐步走向成熟。黨的二十大報告提出：“強化食品藥品安全監(jiān)管”“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，促進醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理”，這為我國疫苗監(jiān)管事業(yè)發(fā)展指明了前進方向。除此之外，我們也應(yīng)該認識到，我國疫苗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新與發(fā)達國家和地區(qū)相比還存在一定的差距。為此，我們要始終保持清醒的頭腦，加快改革和創(chuàng)新的步伐，全力推進我國從制藥大國向制藥強國的跨越。