劉海宇

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

一、問題的提出

民主與法治是行政訴訟得以產生和發(fā)展的兩大基石。法治之于行政訴訟的意義在于確保行政權的法治化運行、保障公民合法權益，這已是行政訴訟法學領域的共識，長期以來行政訴訟法的研究基本都是在法治主義導向下展開的。民主之于行政訴訟，同樣被予以強調，甚至有學者將其視為我國“民主憲治的肇端”。①陳端洪：《對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期。應松年教授在回憶《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的發(fā)展歷程時也談到：“《行政訴訟法》是一項訴訟制度，在某種意義上也可以說它是一項民主制度。20 世紀80 年代最后幾年是中國政治體制改革推進比較快的幾年，所以，作為一項民主制度，《行政訴訟法》能夠迅速地被全國人大所接受。”②應松年：《中國行政法的回顧與展望》，《法治論叢》2008年第2期。然而，行政訴訟法學界目前卻尚未針對行政訴訟的民主性質進行更為具體的、體系化的理論闡釋。

因此，從民主的角度系統(tǒng)闡釋行政訴訟的民主性質，具有理論上的必要性和迫切性，而全過程人民民主理論的提出和發(fā)展，則為這種闡釋提供了全新的、最佳的理論工具。從必要性和迫切性來看，必要性體現(xiàn)為需要對行政訴訟的民主側面進行理論言說，以打通全過程人民民主與行政訴訟的邏輯關聯(lián)；迫切性則體現(xiàn)在，全過程人民民主在我國實踐層面的全面發(fā)展和理論層面的體系建構，離不開作為其重要組成內容的行政訴訟的發(fā)展進步，反過來看，行政訴訟的未來發(fā)展也需要將全過程人民民主的要求貫徹其中，這是全過程人民民主在國家治理體系中的基本地位所決定的。另外，從作為理論工具的角度來看，全過程人民民主理論對行政訴訟制度具有體系性的解釋、批判和建構功能。解釋功能表現(xiàn)為可以以全過程人民民主詮釋行政訴訟的精神內核及其具體制度；批判功能體現(xiàn)在通過對行政訴訟中全過程人民民主實現(xiàn)程度的反思對相關制度進行檢視；建構功能則在于制度檢視之后以全過程人民民主為導向推進行政訴訟的發(fā)展。下面將首先對行政訴訟中民主的表現(xiàn)形態(tài)以及二者之間的基本關系進行抽象說明，然后從行政訴訟的生成與變遷兩個層面，分別闡釋行政訴訟中的全過程人民民主，以此為全過程人民民主與行政訴訟之間的制度聯(lián)結作出體系說明、搭上理論橋梁。在此基礎上，進一步在全過程人民民主的理念和方法論指導下對行政訴訟未來發(fā)展作出展望。

二、行政訴訟中民主的表現(xiàn)形態(tài)及二者的基本關系

民主是一個內涵極其豐富且極富爭議、實現(xiàn)形式又極為多樣的概念，而且，從國家制度體系的宏觀層面來看，行政訴訟并非實現(xiàn)民主最重要的制度途徑。因此，在具體展開后續(xù)研究之前，有必要先從抽象的角度，闡明行政訴訟中民主的表現(xiàn)形態(tài)以及二者之間的基本關系。只有在這樣的限定之下，才不會使后面對民主的認識空洞化，才不會使對行政訴訟與民主之間制度聯(lián)結的闡釋牽強化。

（一）行政訴訟中民主的表現(xiàn)形態(tài)

全過程人民民主既是對新中國成立以來，尤其是改革開放以來我國民主政治發(fā)展的精練總結，也是對未來民主建設的系統(tǒng)展望。2019年11月2日，習近平總書記考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”。①習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社，2020，第303頁。2021 年7 月1 日，在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的重要講話中，習近平總書記又特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義”②習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年07月02日，第02版。。2022 年10 月，黨的二十大報告明確指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主……我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結的政治局面?！雹哿暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022，第37頁。從此處的表述邏輯來看，全過程人民民主首先表現(xiàn)為一種價值理念，即從價值理念的高度指引著全部的民主實踐，而政治參與則是人民當家作主的靈魂，民主選舉、民主監(jiān)督等則是實現(xiàn)政治參與、實現(xiàn)全過程人民民主的具體形式，或者說是民主在不同領域的表現(xiàn)形態(tài)。例如，民主選舉主要是全國人民代表大會制度及其實踐中的民主形態(tài)、民主協(xié)商主要是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度及其實踐中的民主形態(tài)，等等。

行政訴訟中的民主形態(tài)主要體現(xiàn)為作為價值理念的民主以及作為政治制度的民主監(jiān)督。理論上，民主一詞一般有兩種意指，即作為政治制度的民主和作為價值理念的民主，①江必新：《論建設全過程人民民主制度體系》，《環(huán)球法律評論》2023年第2期。前者表現(xiàn)為為實現(xiàn)民主所進行的具體制度構設，后者則是具體制度中所蘊含的精神理念，這與前面黨的二十大報告中關于全過程人民民主的表述相契合。在行政訴訟中，民主首先作為價值理念而存在。“行政訴訟制度是現(xiàn)代民主制度的一環(huán)，它建立在人民主權的原則之上，”②陳端洪：《對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路》，《中外法學》1995年第4期。從發(fā)生學上來看，沒有民主價值理念的催化作用，便不可能生成行政訴訟制度。而且，從行政訴訟的制度精神來看，民主是行政訴訟的精神根基，作為其重要精神的權力制約和監(jiān)督同樣衍生于并且歸結于對民主的保障。其次，行政訴訟中的民主主要作為一種政治監(jiān)督制度存在。與民事訴訟中民主主要體現(xiàn)在人民與審判機關之間的關系上不同，行政訴訟中民主更多地聚焦于人民與行政機關之間的關系，同時也落實在人民與審判機關以及檢察機關與行政機關、審判機關之間的關系上。民主貫穿于所有前述關系中，人民通過行政訴訟對行政機關進行監(jiān)督、檢察機關作為法律監(jiān)督機關對行政機關和審判機關進行監(jiān)督、人民在訴訟過程中對審判機關進行監(jiān)督，等等。此外，在人民陪審員等其他司法制度中，還蘊含著民主參與、民主審議以及民主決策等民主形式，③王翔、于曉虹：《人民陪審：全過程人民民主的司法路徑——基于司法大數(shù)據(jù)的實證考察》，《暨南學報》2013 年第4期。不過在行政訴訟法中，這些民主形態(tài)雖不可或缺，但并不占據(jù)主要位置。

（二）行政訴訟與民主的基本關系

從我國行政訴訟的發(fā)展歷程來看，行政訴訟與民主之間的基本關系可以概括為“促進、落實、反作用與制約”等四對關系。具體而言，行政訴訟的發(fā)展進步一般以民主的發(fā)展進步為先導，并在民主發(fā)展進步的基礎上獲得發(fā)展，行政訴訟進一步以其制度的發(fā)展落實民主的要求，同時又反作用于民主的發(fā)展，但是，行政訴訟的發(fā)展水平會持續(xù)地受民主發(fā)展程度的制約。

首先，民主政治發(fā)展促進行政訴訟的形成和發(fā)展?！缎姓V訟法》歷來把政治發(fā)展作為制度改革的政治基礎、原則導向和立法條件。④于安：《我國行政訴訟制度現(xiàn)代化的轉型問題》，《行政法學研究》2014年第2期。1989 年《行政訴訟法》的制定，以及《行政訴訟法》在2014 年的大修和2017 年對公益訴訟制度的專門確立，都是建立在民主政治發(fā)展的基礎之上的，前者以改革開放后思想解放、民主進步和追求法制為前提，后者則以新時代全面深化改革和推進全面依法治國為條件。其次，行政訴訟制度落實民主政治發(fā)展的要求。在民主和法治發(fā)展的推動下，行政訴訟需要以具體制度的建構和改革來完成民主和法治發(fā)展所要實現(xiàn)的目標和任務。再次，行政訴訟的發(fā)展對民主發(fā)展具有反作用。行政訴訟制度經由改革和立法得以確立后，隨著行政訴訟在政治和社會生活中的運行，人民群眾的法治意識和民主觀念會在個案和制度經驗中不斷得到培養(yǎng)和提升，進而反作用于民主、法治的發(fā)展與進步，并要求更高水平的民主和法治保障。最后，民主發(fā)展程度持續(xù)性地對行政訴訟發(fā)展水平產生制約作用。民主政治的發(fā)展程度嚴格限定著行政訴訟的發(fā)展水平，不存在脫離或者說大幅超越民主發(fā)展程度的行政訴訟制度發(fā)展，這種民主政治發(fā)展程度主要體現(xiàn)在觀念、制度和實踐三個層面。觀念層面指的是社會成員，尤其是政府官員的民主觀念是否進步，是否愿意以更為民主的方式處理與人民群眾的關系；制度層面指的是實現(xiàn)民主的制度體系是否完善，既包括直接實現(xiàn)民主的那些制度，也包括作為其條件的相關配套制度，是否足以保障民主的有效落實；而實踐層面則是指在具體的政治和社會生活中，民主在多大程度上成為一種實然狀態(tài)。

正是受這種關系的影響，對于行政訴訟的高質量發(fā)展而言，民主的作用高于法治，無論是積極作用還是消極作用均如此。可以說，法治的發(fā)展決定著行政訴訟的底線，但民主的進步卻刻畫著行政訴訟的高度。如果民主發(fā)展不夠充分，行政訴訟的發(fā)展便會受限于政府與法院的關系、政府的民主程度以及政府官員的民主觀念等而舉步維艱；反之，民主發(fā)展充分，行政訴訟的發(fā)展便會少去很多阻礙。最為重要的是，民主發(fā)展不夠充分所形成的制度障礙，并非法治發(fā)展所能消除的。

三、人民民主與行政訴訟的生成

發(fā)端于近代的行政訴訟，無論在西方國家還是我國，從其誕生之日起，就是民主政治發(fā)展的結果，是權力監(jiān)督與制約理念確立的結果，同時行政訴訟制度也是民主政治發(fā)展的重要組成部分，在我國甚至具有里程碑意義。與此同時，行政訴訟的制度框架和發(fā)展水平也深受人民民主的性質以及民主政治發(fā)展程度的影響和制約。就我國的民主與行政訴訟的制度聯(lián)結而言，主要體現(xiàn)在人民與政府、人民與法院，以及作為人民行使國家權力的機關的人民代表大會與政府、法院之間的關系之上。

（一）民主政治發(fā)展與行政訴訟制度的形成

1989 年《行政訴訟法》制定之前，經濟民主的發(fā)展有效促進了經濟領域行政訴訟法制的發(fā)展。改革開放后，整個國家的重心從“以階級斗爭為綱”轉軌至“以經濟建設為中心”，進行了一系列的市場化改革，“市場導向改革的焦點在于如何使企業(yè)真正成為獨立的市場主體。實行、發(fā)展、完善社會主義市場經濟這一國家政策走向從根本上推動著行政及其法治的民主化?！雹倌诖ǎ骸栋l(fā)展全過程人民民主與民主行政法理論探索》，《荊楚法學》2023年第3期。在整個80 年代制定的法律法規(guī)中，行政訴訟法制在初期首先在涉外單行行政法中獲得突破，1982年通過的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第三條第二條關于審理行政案件適用民事訴訟法的規(guī)定為行政審判提供了初步的訴訟法依據(jù)，在隨后制定的《中華人民共和國治安管理處罰條例》等法律法規(guī)規(guī)章中，行政訴訟法制得到不斷充實和發(fā)展，最終在1989 年通過制定《行政訴訟法》體系化地確立了我國的行政訴訟法制。

1989年《行政訴訟法》的制定和實施，是我國民主政治發(fā)展進程中的重大事件，也是民主政治發(fā)展的必然結果。改革開放前，“相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主將集中，民主太少，”②鄧小平：《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社，2008，第144頁。人民與政府的關系是政府包攬甚至控制著一切國家和社會事務的管理，人民難以真正作為主人翁參與國家和社會事務的管理，或者就是以一種失序的、非法治的手段進行管理，即民主的極端化。改革開放后，“黨的十一屆三中全會召開標志著黨的思想路線轉型，為民主政治的發(fā)展奠定了思想基礎，也為行政訴訟的產生確立了政治基礎，”③鄧剛宏：《我國行政訴訟功能模式的演進、局限及其轉型》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2022 年第4期?！缎姓V訟法》的制定正是為保障人民民主所進行的法制建設的重要組成部分。鄧小平同志在1978 年12 月13 日的《解放思想，實事求是，團結一致向前看》講話中指出：“為了保障人民民主，必須加強法制……現(xiàn)在的問題是法律很不完備……應集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律?！雹汆囆∑剑骸多囆∑轿倪x》（第二卷），人民出版社，2008，第146頁。1989 年《行政訴訟法》的草案說明中提到：“制定行政訴訟法，是刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）制定之后，我國社會主義法制建設的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設的一個重要步驟?！雹谕鯘h斌：《關于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明——1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上》。這一提法與鄧小平同志在前述講話中的主張相呼應，而且，與刑事訴訟法和民事訴訟法分別處理犯罪和民事糾紛的訴訟法相比，行政訴訟法由于解決的是人民與政府之間的行政糾紛，其形成更需要民主政治作為基礎，對民主政治的發(fā)展也更加具有實踐和象征意義。

進一步來看，行政訴訟法的基本原則集中體現(xiàn)了民主政治對行政訴訟制度的影響。法律的基本原則，既是其基本精神、基本價值的集中表達，也是具體的制度和規(guī)則設計的基本指導，從基本原則中可以析出法律制定時代其背后的社會關系本質。在1989 年《行政訴訟法》的基本原則中，最為集中體現(xiàn)了人民與政府關系的原則主要是第三條規(guī)定的人民法院獨立行使審判權原則與第七條規(guī)定的當事人法律地位平等原則。其一，人民法院獨立行使審判權原則既體現(xiàn)了民主發(fā)展的要求，也隱含著我國民主政治的特殊性。一方面，這一原則的目的在于通過保障司法機關獨立于行政機關行使審判權，確保行政訴訟的公平公正，以保障公民的合法權益，這既是司法的規(guī)律性要求，也是民主政治發(fā)展的結果。另一方面，這一原則中并沒有明確人民法院獨立于黨和權力機關，這同樣也是基于我國民主政治的特色。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，而審判機關由權力機關產生，對其負責、受其監(jiān)督，因而，審判機關必須接受黨的領導和監(jiān)督，接受權力機關的監(jiān)督。其二，當事人法律地位平等原則從法理念上重構了人民與政府之間的關系。長期以來，無論在觀念上還是在現(xiàn)實中，也無論是政府及其工作人員抑或是人民自身，平等的價值即便在今天也沒有完全得到足夠的認可和尊重，這種情況在《行政訴訟法》制定之前尤為嚴重。因此，當事人法律地位平等原則起碼從法理念上確立了行政訴訟中人民與政府之間法律地位上的平等性，這種平等性背后所隱含的則是對人民主體性的尊重，是民主價值的體現(xiàn)。當然，除了前述兩個基本原則之外，第八條的使用本民族語言、文字進行訴訟的原則以及第九條的辯論原則，同樣體現(xiàn)了民主的精神實質。這些基本原則對《行政訴訟法》的制定起著指導作用，其民主精神也進一步體現(xiàn)在具體的制度建構之中。

（二）民主的社會主義性質與行政訴訟制度的特色

我國民主制度的基本框架，決定了我國行政訴訟與域外國家和地區(qū)行政訴訟的差別，這種差別也正是我國行政訴訟的特色所在。我國民主制度的基本框架，是由人民民主專政的社會主義國家的國體性質和人民代表大會的政體形式所決定的?！霸谏鐣髁x制度下，國家的一切權力來自人民并且屬于人民……人民主權原則建立在馬克思主義國家學說的基礎之上。國家是階級矛盾不可調和的產物，人民主權是人民作為國家主人享有最高權力的表現(xiàn)形式?！雹邸稇椃▽W》編寫組：《憲法學》（第2版），高等教育出版社、人民出版社，2020，第95頁。人民實現(xiàn)其主權的根本途徑是人民代表大會制度這一根本政治制度。

人民主權的至上性決定了權力機關與審判機關之間的基本關系，進而決定了行政訴訟中法院無權審查權力機關制定的法律或決定?，F(xiàn)代西方國家的民主制度與自由主義的意識形態(tài)緊密聯(lián)結，在自由主義的意識形態(tài)“滲透”下，基本不會強調人民主權的至上性，即便是像英國這樣曾經將議會主權作為憲治基本原則之一的國家，議會主權原則的至上性正在逐步消解。因為人民主權之上和權力分立制約（為了保障自由）之間存在著緊張關系。在自由主義與分權制衡的聯(lián)袂下，西方國家的民主制度在國家機關的關系層面，除了英國這樣憲法表現(xiàn)為非成文法的特例之外，一般表現(xiàn)為憲法之下的民主，而法院則擁有解釋憲法的最終權力，因此，法院對立法機關制定的法律和行政機關制定的法律文件進行審查乃是自然而然的結果。而在我國，人民主權的至上性通過人民代表大會的憲法地位得到承認、鞏固和強調?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第二條第二款規(guī)定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡谌龡l第二款和第三款同時規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！睋?jù)此，作為被監(jiān)督對象的審判機關自然不能去監(jiān)督人民行使國家權力的、只對人民負責、受人民監(jiān)督的權力機關作出的行為。在這種民主制度框架下，行政訴訟中也就不可能作出法院享有監(jiān)督權力機關制定的法律或決定的制度設計。需要說明的是，這并不意味著我國不對權力機關制定的法律或決定進行合憲性控制，只是這種控制并非通過司法審查的路徑。

另外，社會主義民主理論也使得檢察監(jiān)督原則成為我國行政訴訟的特有原則，社會主義民主與檢察監(jiān)督原則之間的制度聯(lián)結主要源于社會主義民主理論對檢察機關的基本定位。我國對檢察院的定位深受蘇聯(lián)的影響，具體來說是受到列寧關于檢察機關的論述的影響，同時結合我國的實際情況進行了改造。彭真在1979 年制定的《人民檢察院組織法》的草案說明中提到：“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統(tǒng)一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想，結合我們的情況”制定的。①彭真：《關于七個法律草案的說明》，《人民日報》1979年7月1日，第01版。而列寧關于檢察機關職權的定位與其人民主權理論密切關聯(lián)。20 世紀20年代初期，列寧的目的在于“建立一個既體現(xiàn)人民意志又能維護蘇維埃國家法制統(tǒng)一實施的社會主義類型的檢察機關，以克服俄羅斯固有的地方主義和新生蘇維埃政權逐漸滋生的官僚主義影響，保障蘇維埃法制的統(tǒng)一實施。”②王建國：《列寧檢察權思想的中國化及其當代價值研究》，《河北法學》2013年第10期。檢察機關的法律監(jiān)督職能乃是代表國家行使，從檢察機關的職能指向和正當性基礎來看，維護法制統(tǒng)一與權力監(jiān)督乃是其職能，而人民主權才是其正當性基礎，原因在于，維護國家法制統(tǒng)一的目的，最終指向的是保證最能體現(xiàn)全體人民意志的國家法律的實施。正是在列寧檢察權思想和蘇聯(lián)檢察體制的影響下，在新中國初期的立法中，檢察機關的法律監(jiān)督職能便得到肯定，且一直延續(xù)至今。③由最高人民檢察署檢察委員會通過，并于1949年12月20日由中央人民政府批準的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（已廢止）第3條關于最高人民檢察署職權規(guī)定的第二項和第五項分別規(guī)定：“二、對各級司法機關之違法判決提起抗議?！薄拔?、對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”此時已經明確檢察機關對于一切“于全國社會與勞動人民利益有關之一切行政訴訟代表國家公益參與之”。我國1989年《行政訴訟法》第十條即規(guī)定了檢察院對行政訴訟實施法律監(jiān)督的基本原則，同樣延續(xù)至今。

（三）民主政治發(fā)展水平對行政訴訟的制約

我國行政訴訟的形成，既受益于民主政治的發(fā)展，同時也受限于其發(fā)展之不充分，這種制約在《行政訴訟法》制定初期的制度設計和觀點爭鋒中得到了充分體現(xiàn)。

從制度設計來看，立法目的和受案范圍中所蘊含著的人民與政府關系，集中體現(xiàn)了民主政治發(fā)展得不夠充分。在立法目的層面，1989年《行政訴訟法》明確將“維護行政機關依法行使職權”作為立法目的之一，這一目的表面上看反映了法院相對于政府地位較為孱弱，但更為根本的則反映出在人民與政府的關系上，政府占據(jù)優(yōu)勢地位，人民通過法院尋求權利救濟，但法院卻在監(jiān)督行政機關的同時需要考慮對政府行為予以維護?！澳康氖侨糠傻膭?chuàng)制者，每條法律規(guī)則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機，”①Jhering, In The English Philosophers: from Bacon to Mill, ed.E.A.Burtt(New York, 1939),p.liv.轉引自［美］E.博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社，1999，第114頁。行政訴訟立法動機背后隱藏著的，乃是社會現(xiàn)實層面不同主體之間的地位及其關系。從受案范圍來看，1989年《行政訴訟法》的受案范圍非常狹窄，不僅受教育權、自由權等權利完全無蹤影，即便是社會權也僅列舉了“行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金”一項。②參見1989年《行政訴訟法》第十一條。受案范圍的狹窄意味著立法者將大量涉及人民權益的案件排除在司法救濟之外，人民只能通過傳統(tǒng)的向黨政機關信訪等方式尋求救濟。而這背后所潛藏著的，依然是人民與政府之間的關系問題，即對于政府的大量行為，不能或者說暫時不能讓人民群眾通過司法途徑予以救濟，自然也就無法通過司法途徑對這些行為進行監(jiān)督，理論上甚至可以說政府在這些領域擁有絕對的權力，政府在人民面前處于絕對優(yōu)勢地位。

從《行政訴訟法》制定前期和初期部分政府官員所表達出的法觀念中，這種民主政治發(fā)展的不充分及其對行政訴訟的制約同樣明顯。在1983 年制定《海上交通安全法》時，有委員提出當事人對海上交通主管部門的處罰不服的可以向法院提起行政訴訟。交通部的負責人強烈反對，認為“海上交通管理部門在執(zhí)法中頭頂國徽、代表國家，把他們告上法庭就是把中華人民共和國告上法庭，有損國家尊嚴?！雹酆魏２ㄖ骶帯缎姓ㄖ蔚旎鶗r：1989年〈行政訴訟法〉史料薈萃》，法律出版社，2019，第540頁。無獨有偶，在后來起草《行政訴訟法》時，行政機關抵觸非常大，甚至不同意使用“被告”一詞，要求改為“被訴人”。④何海波主編《行政法治奠基時：1989年〈行政訴訟法〉史料薈萃》，法律出版社，2019，第525頁。從前述兩個事例可以看出，行政機關及其工作人員，尤其是行政機關負責人，對政府與人民的關系依然處于“政府可以管理人民，但人民不能告政府”這樣一個缺乏民主法治理念的階段。而這種民主政治發(fā)展的不充分，反映到《行政訴訟法》中便體現(xiàn)為立法目的的偏頗、受案范圍的狹窄以及政府抽象行政行為不可審查等等。從行政訴訟制度的形成來看，正是民主政治發(fā)展的深度和廣度，決定了行政訴訟制度的基本框架。

四、全過程人民民主與行政訴訟的變遷

“以人民為中心”既表現(xiàn)為保障公民個體權利單向制度邏輯，又表現(xiàn)為對國家公權力監(jiān)督制約，對公權力約束是全過程人民民主必然要求。⑤李洋：《全過程人民民主內涵的多維展開》，《社會主義研究》2022年第4期。全過程人民民主在行政訴訟變遷中的體現(xiàn)可以從對公民權利的保障和對公權力監(jiān)督制約兩個面向展開分析，后者則可以進一步分為對行政權的約束和對司法權的約束兩個層面。當然，很多制度都有著不同的面向，下面的劃分只是一種“側重式”的分析，即將某種制度所側重的方向作為確定其歸屬的依據(jù)。

（一）公民權利保障制度演變中的全過程人民民主

公民權利保障制度的演變中，受案范圍的持續(xù)擴大以及對“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題的重點關注和解決，對于全過程人民民主的發(fā)展具有重要意義。

其一，受案范圍的持續(xù)擴大既是民主發(fā)展的要求，也是在行政訴訟中實現(xiàn)全過程人民民主的核心方式。全過程人民民主中的“全過程”，要求人民民主在全方位制度空間中的“無處不在”，也要求在制度運行的任何時態(tài)環(huán)節(jié)中的“無時不在”。①李洋：《全過程人民民主內涵的多維展開》，《社會主義研究》2022年第4期。行政訴訟中是否實現(xiàn)“無處不在”的最重要體現(xiàn)便是受案范圍的寬狹，因為受案范圍作為行政訴訟救濟的“權利門檻”，決定了哪些權利可以通過行政訴訟渠道予以救濟。就行政訴訟受案范圍的變遷而言，體現(xiàn)為司法和立法兩條線索展開的持續(xù)擴張，前者基于《行政訴訟法》中對受案范圍的兜底規(guī)定與司法機關的開拓進取，如對受教育權的司法救濟，②1989 年《行政訴訟法》和20 世紀90 年代頒行的《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)均未明確學校與學生之間因管理發(fā)生糾紛的學生可通過行政訴訟途徑尋求救濟，致使現(xiàn)實中的大量糾紛被排除在行政訴訟的大門之外，這種情況直至1999 年的“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”才得以改變。參見北京市第一中級人民法院（1999）一中行終字第73號行政判決書。后者則基于立法機關對社會發(fā)展的因應和對人民群眾意見的回應，如2014年修訂《行政訴訟法》時大幅度擴充受案范圍。③2014年修訂《行政訴訟法》時，將“行政機關侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權，行政機關侵犯農村土地承包經營權，行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用，行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等納入受案范圍，大幅擴張了行政訴訟對公民權利的救濟范圍。參見信春鷹：《關于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明——2013年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上》。受案范圍與全過程人民民主的制度關聯(lián)在于，民主政治發(fā)展水平很大程度上決定了受案范圍的邊界，進而決定了人民民主在“全過程”層面事項廣度上的實現(xiàn)情況。前述受案范圍的擴大，正是隨著經濟社會不斷發(fā)展，人民群眾權利意識不斷提升，要求范圍更為廣泛的權利救濟，通過民意渠道反映至司法機關和立法機關的結果。不過，由于我國政治民主的發(fā)展相對比較緩慢，自由權等政治權利一直未能納入行政訴訟的受案范圍。

其二，人民群眾對行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”的不滿及其反映，對行政訴訟相關法制的發(fā)展革新起著決定性作用。2013 年12 月23 日公布的《行政訴訟法》修正案草案說明中明確提到：“隨著社會主義民主法制建設的深入推進，行政訴訟制度與社會經濟發(fā)展不協(xié)調、不適應的問題也日漸突出。人民群眾對行政訴訟中存在的‘立案難、審理難、執(zhí)行難’等突出問題反映強烈。”④信春鷹：《關于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明——2013 年12 月23 日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上》。這種反映強烈集中體現(xiàn)在行政訴訟法修正案草案向社會公眾征求意見的情況中，尤其是其中的“立案難”問題受到社會公眾的高度關注。⑤全國人大常委會法制工作委員會行政法室編《行政訴訟法立法背景與觀點全集》，法律出版社，2015，第201頁。隨后，2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調：要“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。”⑥《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014 年10 月23 日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）。解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”成為迫切的政治任務，這種政治任務形成的背后正是對民意的尊重與回應。于2014年11月1日修訂通過的《行政訴訟法》，通過改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制試圖解決“立案難”，通過改革法院管轄制度，提高對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件的管轄法院級別和探索跨行政區(qū)域管轄行政案件解決“審理難”，通過強化行政機關拒不履行判決的強制措施力度嘗試解決“執(zhí)行難”。這些舉措都是對人民群眾意見的積極回應，旨在更好地實現(xiàn)對人民群眾合法權益的保護，是民主決策和民主監(jiān)督的積極實現(xiàn)。

（二）行政權力監(jiān)督制度演變中的全過程人民民主

在行政權力監(jiān)督制度的演變中，行政機關負責人出庭應訴、公益訴訟、規(guī)范性文件附帶審查等制度的確立與完善，集中體現(xiàn)了全過程人民民主在行政訴訟中的實現(xiàn)，這些制度在很大程度上強化了對行政權的民主監(jiān)督，增進了人民的民主表達。

其一，行政機關負責人出庭應訴制度的確立和完善，能夠實現(xiàn)民眾的意見乃至“怨氣”的直接、有效表達，具有強烈的民主象征意義。2014年修訂的《行政訴訟法》第三條第三款確立了行政機關負責人出庭應訴制度，最高人民法院2020 年通過的《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規(guī)定》從明確概念內涵、案件范圍、出庭方式、出庭監(jiān)督等方面細化了行政機關負責人出庭應訴制度。與民事訴訟雙方當事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的糾紛而引發(fā)，現(xiàn)實地位的懸殊使得由何人代表行政機關出庭應訴具有強烈的符號價值和象征意義。①章志遠：《社會轉型與行政訴訟制度的新發(fā)展》，北京大學出版社，2019，第2頁。我國是一個“官本位”觀念極為深厚的社會，不僅行政級別高低成為行政機關工作人員身上的重要身份符號，是否是行政機關負責人（即便只是內部機構的負責人）也成為人民群眾認知和定位行政機關工作人員權力大小、在處理自身事務時是否體現(xiàn)出尊重的重要考量元素。②在我國社會現(xiàn)實中，普遍存在以國家機關工作人員是否是“××長”“××主任”來判斷其權力大小，進而決定自身態(tài)度的情況。如縣長、區(qū)長、局長、辦公室主任等職務普遍權力更大、擁有更多的決定權和影響力。這種現(xiàn)狀一方面的確體現(xiàn)了根深蒂固的“官本位”理念，但同時也蘊含著行政機關在行政首長負責制下內部權力配置的實際情況。人民群眾很容易將行政機關負責人出庭應訴視為對自身訴求的一種積極回應，而將普通工作人員出庭應訴甚至僅有律師出庭應訴視為對自身訴求的輕視，甚至看作政府對人民的輕忽。正是在這樣的文化背景下，行政訴訟中究竟由誰出庭應訴成為塑造人民與政府關系的重要舉措。人民群眾可能在行政訴訟中將自身遭遇的“不公”（起碼主觀上如此）直接向行政機關負責人宣泄以尋求解決，但是這種宣泄卻是普通工作人員出庭應訴時所無法實現(xiàn)的，因為民眾會認為普通工作人員“無權因而也就無法滿足自身訴求”。從行政機關負責人的角度看，其自愿或被迫放下固有的傲慢與偏見，積極出庭聽取和回應民眾訴求，也代表著一種民主化發(fā)展的趨向?！俺蓡T平等是民主理論起點，”③[德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求與承諾》，趙真譯，清華大學出版社，2017，第12頁。這在我國尤其體現(xiàn)為實現(xiàn)政府官員與人民之間的平等。因而，行政機關負責人出庭應訴制度是堅持從中國實際出發(fā)在行政訴訟這一特定場域重塑“官民”關系的重要途徑，是實現(xiàn)民主表達和民主監(jiān)督的重要形式。

其二，公益訴訟制度和規(guī)范性文件附帶審查制度的確立和發(fā)展，是擴大對行政權民主監(jiān)督范圍的重要體。2014 年《行政訴訟法》修正確立了規(guī)范性文件附帶審查制度，最高人民法院于2018 年制定的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第十一章專章規(guī)定了“規(guī)范性文件的一并審查”，使得這一制度更為體系化。2017 年，全國人大常委會以專門立法的形式，通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》確立了行政公益訴訟制度，隨后，最高人民法院和最高人民檢察院通過制定《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋和發(fā)布系列典型案例的形式系統(tǒng)發(fā)展了公益訴訟制度?！氨ＷC權力運用得到有效制約”是通過民主監(jiān)督實現(xiàn)全過程人民民主的應有之義，而司法監(jiān)督則是民主監(jiān)督中“強制性程度最高的一種監(jiān)督機制，是黨和國家利用監(jiān)督手段、維護公權力正確行使的‘最后一道防線’?！雹僦腥A人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的民主》，人民出版社，2021，第33—35頁。公益訴訟制度和規(guī)范性文件附帶審查制度的確立和發(fā)展的民主邏輯體現(xiàn)在，這兩種制度從不同角度大幅度擴張了對行政權的民主監(jiān)督范圍，前者將對行政權的監(jiān)督擴大到“與公共利益保障有關的行政權行使領域”，后者則將其擴大到“行政機關數(shù)量最多的抽象行政行為”。在此之前，受原告資格的限制，對行政權的訴訟監(jiān)督僅限于“與公民有利害關系的行政行為”，大量與公民沒有直接利害關系但卻關涉公共利益的行政行為無法有效監(jiān)督，公益訴訟很大程度上彌補了這種不足且仍在不斷發(fā)展。無獨有偶，受訴訟對象的限制，對于實踐中大量作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件無法救濟，附帶審查制度為針對規(guī)范性文件的司法監(jiān)督提供了一個有效的切入口，強化了對行政權的民主監(jiān)督。

（三）司法權力監(jiān)督制度演變中的全過程人民民主

在司法權力監(jiān)督制度的演變中，全過程人民民主主要體現(xiàn)在裁判文書互聯(lián)網公開制度的確立和完善上，這一制度強化了對人民知情權和監(jiān)督權的保障，其逐步形成是對人民群眾民主監(jiān)督的司法回應。從傳統(tǒng)意義來講，司法公開的要素主要包括庭審公開、判決推理、判決（包括少數(shù)意見）公開、合議庭表決情況公開，以及公眾如何獲得裁判文書等內容。②唐應茂：《司法公開及其決定因素：基于中國裁判文書網的數(shù)據(jù)分析》，《清華法學》2018年第4期。而裁判文書公開僅是其中的要素之一。然而，與傳統(tǒng)的司法公開不同的是，在互聯(lián)網時代，裁判文書在互聯(lián)網上的公開具有不可替代的民主監(jiān)督意義。

早在2000年，時任最高人民法院院長的肖揚便指出：“最高人民法院的裁判文書將逐步在媒體和網絡上公布，以便更廣泛地接受人民群眾的監(jiān)督，提高人民法院裁判的公信度。”③肖揚：《人民法院改革的進程與展望》，《國家行政學院學報》2000年第3期。隨后，裁判文書互聯(lián)網公開制度經歷了長期的探索過程，最高人民法院于2010 年印發(fā)了《關于人民法院在互聯(lián)網公布裁判文書的規(guī)定》，比較系統(tǒng)地明確了裁判文書在互聯(lián)網公布的實體和程序工作，并建立了中國裁判文書網作為統(tǒng)一的公布平臺，這一規(guī)定標志著我國正式建立了全國統(tǒng)一的裁判文書互聯(lián)網公開制度。隨后，最高人民法院分別于2013 年和2016 年發(fā)布了與前述規(guī)定名稱相同的規(guī)定，對裁判文書互聯(lián)網公開制度予以進一步完善。需要特別指出的是，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，將“建立生效法律文書統(tǒng)一上網和公開查詢制度”作為“保障人民群眾參與司法”的重要舉措之一。④習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社，2020，第99頁。裁判文書公開制度的民主意義主要體現(xiàn)在普通公眾對于司法民主的期待上。正如時任最高人民法院司改辦副主任的蔣惠嶺指出的那樣，對于并不在法院打官司的人來說，真正與其相關的是司法的民主程度，例如，法院大門是否對他們開放，有無暢通的渠道了解法院的工作動態(tài)等，裁判文書互聯(lián)網公開使得公眾的司法民主期待有了“網上”的寄托。①蔣惠嶺：《“裁判文書上網”中寄托的司法期待》，《中國黨政干部論壇》2013年第8期。從民主側面觀察，裁判文書公開制度更好保障了人民群眾對于司法工作的知情權，強化了人民群眾對司法的民主監(jiān)督，加強了人民法院司法工作的民主程度。

五、以全過程人民民主為指導推進行政訴訟發(fā)展

在全過程人民民主的發(fā)展部署上，習近平總書記強調：“我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來?！雹诹暯剑骸对谥醒肴舜蠊ぷ鲿h上的講話》，《求是》2022年第5期。因此，行政訴訟的未來發(fā)展中，不僅應當繼續(xù)堅持法治主義的基本導向，還應以“全過程人民民主”作為行政訴訟發(fā)展的民主主義導向，將全過程人民民主建設具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)在未來發(fā)展中。另外，全過程人民民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，③習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。在行政訴訟未來發(fā)展中，還應當將“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主實現(xiàn)方法論貫穿始終。具體來說，應當將行政法權利體系的“全覆蓋”保障、法律規(guī)范審查處理的“全鏈條”機制、對公權力的“全方位”監(jiān)督作為行政訴訟未來發(fā)展的基本方向。從行政訴訟中的基本關系來看，其主要處理的是權利與權力或權力與權力的關系，而從行政訴訟中的審查對象來看，則主要處理的是（廣義）法律規(guī)范與（具體）行政行為是否符合法治要求的問題，④需要說明的是，行政訴訟中法院對法律規(guī)范的審查雖然僅限于對規(guī)章以下規(guī)范性文件的附帶性審查，但是從維護憲法秩序的高度來看，法院應當對憲法以外的所有法律規(guī)范都具有審查權，這種審查權理論上起碼應當包括對于不符合憲法或者不符合上位法的法律規(guī)范不予適用或提請有權機關作出解釋的權力。前述的“全覆蓋”保障和“全方位”監(jiān)督主要對應著權利與權力或權力與權力之間的基本關系以及作為審查對象的行政行為，而“全鏈條”機制則主要對應著針對法律規(guī)范所進行的合憲性和合法性審查及其處理。

（一）行政法權利體系的“全覆蓋”保障

從影響行政訴訟制度發(fā)展的民主與法治兩大因素來看，受案范圍的擴大更多地取決于民主的進步而非法治的發(fā)展，如果民主發(fā)展不充分，憲法和法律規(guī)定的自由權等政治權利便難以進入行政訴訟的保障范圍。將這些權利排除在行政訴訟的受案范圍之外，很難說是非法治的，但卻無法回避是否符合全過程人民民主要求的詰問?！叭采w”的權利保障，目的在于使所有行政法權利內化為中國特色社會主義法治體系的構成內容，不僅是靜態(tài)法律體系的構成內容，更重要的是成為動態(tài)法律秩序中的構成內容。這種內化乃是全過程人民民主的必然要求，因為《憲法》是“黨和人民意志的集中體現(xiàn)，”“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。”⑤習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社，2020，第126頁、第9頁。雖然《憲法》中規(guī)定的基本權利體系并不完全等同于行政法上的權利體系，前者處于更高位階，對所有法領域都有不同程度和性質的拘束力。然而，從行政法權利與基本權利的關系來看，在所有性質的權利體系中，“行政法權利承擔著基本權利具體化的任務，如果立法機關充分、全面地行使了其基本權利保護義務的話，憲法各種基本權利類型都應當在行政法權利中有著相應的具體體現(xiàn)?！雹扌煲韵椋骸缎姓▽W視野下的公法權利理論問題研究》，中國人民大學出版社，2014，第44—45頁。具體來說，應當從以下兩個層面推進行政訴訟權利體系的“全覆蓋”保障。

其一，將《行政訴訟法》中的權利劃分從“人身權、財產權等權利”的民法劃分模式轉變?yōu)樽杂蓹?、社會權、參政權和平等權的公法劃分模式。雖然權利劃分模式并不決定著權利保護的范圍，但是卻會根本地影響著權利保護的思維方式及其法律效果?！叭松頇唷⒇敭a權等權利”的劃分模式是民法思維主導下展開的權利劃分方式，這種劃分方式是由民法所調整的社會關系的性質和類型所決定的?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第二條規(guī)定：“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系?！毕鄳兀睹穹ǖ洹返谌龡l規(guī)定：“民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。”由此，人身權和財產權基本囊括了所有私法權利，而“其他合法權益”則為私法權利的擴張留下空間。然而，對于行政法而言，從權利的視角出發(fā)，其所調整的社會關系是作為行政權行使主體的行政機關與行政權行使承受主體的行政相對人（包括有利害關系的第三人，下同）之間的基于行政相對人的自由權、社會權、參政權和平等權所形成的社會關系。①關于公法的權利體系，最為通行的劃分方法是伯林的二分法和耶利內克的三分法，前者根據(jù)國家義務表現(xiàn)為積極作為還是消極不作為將公法權利劃分為積極權利和消極權利，后者根據(jù)個體與國家的地位關系將公法權利劃分為自由權、請求權（受益權）和參與權（參政權）。徐以祥教授在分析諸種劃分方法后，認為應當在耶利內克三分的基礎上將平等權作為第四種類型的公法權利，因為平等權涉及的是行政相對人和他人的對比關系，而前述三種權利并不涉及這種對比關系。本文贊同這種劃分方式，即從基礎法律關系的角度出發(fā)，行政相對人的公法權利包括自由權、受益權、參政權和平等權。徐以祥：《行政法學視野下的公法權利理論問題研究》，中國人民大學出版社，2014，第55—63頁?！叭松頇唷⒇敭a權等權利”的劃分遠遠無法涵括行政法上的權利類型，而且會影響著權利保護的思維方式。在民法權利保護思維下，民事訴訟中首先要確定所保護的權利屬于人身權還是財產權，然后根據(jù)人身權和財產權的特性采取有所區(qū)別的保護方法。例如，對于財產權，原告享有遠遠強過人身權的處分自由。以行政法權利保護思維對公民權利進行保護，則應當首先將具體的權利劃歸為自由權、社會權、參政權或平等權，然后根據(jù)不同權利的特性采取有所區(qū)分的保護方式。例如，自由權的保障應當秉持“法無明文禁止即自由”的基本理念，而對社會權的保障則應堅持“以有明確法律依據(jù)為原則，例外保護最低生存權”的基本原則，然而“人身權、財產權等權利”的劃分模式除了劃定權利保護的范圍外，在行政訴訟法中幾乎沒有任何法律價值。

其二，逐步將未納入受案范圍的行政法權利納入行政訴訟的受案范圍，為實現(xiàn)全過程人民民主奠定基礎。在我國制度體系中，行政訴訟制度作為公法權利救濟的主要渠道和“最后一道防線”，承擔著全面、有效、最終保護公法權利的重要使命和任務。從憲法的視角來看，公法權利的系統(tǒng)保障主要依賴立法機關的立法和政府部門的行為（無論是作為抑或不作為），然而當公民的公法權利受到政府侵害時，則需要行政訴訟予以補救。對于行政法權利保障范圍的拓展，全國人大常委會法制工作委員會行政法室在其編寫的《行政訴訟法》釋義中明確提到：“在政治權利方面，有的領域仍然還沒有制定法律、法規(guī)，需要隨著法制的不斷完善，加以明確，逐步擴大受案范圍?！雹谌珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會行政法室編《〈中華人民共和國行政訴訟法〉解讀與適用》，法律出版社，2015，第34頁。尤其是，目前的行政訴訟欠缺對政治性自由權、參政權及平等權等公法權利的有效保障，而平等與自由均為近代民主的靈魂，平等又是自由的基礎，③林紀東：《比較憲法》，五南圖書出版公司，1989，第171—173頁。參政權更直接體現(xiàn)為一種民主權利，因而可以說，對于前述權利的更為全面和有效的司法保障，乃是實現(xiàn)全過程人民民主的基礎性工作。在一種公民權利和自由得不到保護的制度中民主不可能生存。①[意]卡佩萊蒂：《比較法視野中的司法程序》，徐昕、王奕譯，清華大學出版社，2005，第62頁。不過，必須強調的是，由于政治權利問題茲事體大、牽涉面廣，可能面臨很大的困難和爭議，推進行政訴訟對政治權利的保障必須堅持“穩(wěn)中求進”的總基調，必須始終堅持黨的領導，堅持在《憲法》的基本原則、制度框架和規(guī)范限定下，根據(jù)經濟社會發(fā)展和人民群眾法治、民主意識的進步情況循序推進。

（二）法律規(guī)范審查處理的“全鏈條”機制

一定程度上，所有法律規(guī)范都是一種經由程序作出的政治決定，“程序在政治決定過程中，可以分解為民意吸收程序、民意轉換程序、民意反饋程序，分別對應的是決定準備程序、決定作出程序和決定監(jiān)督程序?！雹诶钪蚁模骸度^程人民民主的理論邏輯與憲法實現(xiàn)》，《當代法學》2023年第3期。在這一程序框架下，為了更好地實現(xiàn)全過程人民民主，應當將行政訴訟建構為一個重要的針對法律規(guī)范合憲性和合法性問題進行審查的“入口性”法律程序，同時完善其與民意轉換程序和民意反饋程序的銜接，以建立一個耦合聯(lián)動的法律規(guī)范實施審查處理“全鏈條”機制。

其一，在行政訴訟中，無論是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，抑或是行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件，其合憲性和合法性，都需要接受人民的監(jiān)督，這是全過程人民民主理念的必然要求。對法律規(guī)范的合憲性要求，是依憲治國的本質內容；對“下位法與上位法相符”的合法性要求，是維護社會主義法制統(tǒng)一的根本要求。行政訴訟乃法律規(guī)范合憲性和合法性問題暴露的“集合地”，因為在具體個案中，法律規(guī)范中的“問題”會藉由案件事實而充分表露出來并成為案件的焦點，全過程人民民主的“無處不在”“無時不在”特性要求行政相對人有權針對影響甚至決定自身權益的法律規(guī)范的合憲性和合法性提出質疑并要求有權機關進行審查處理。另外，針對不同層級的法律規(guī)范，法院進行審查的正當性基礎是不同的。對于行政機關制定的規(guī)范，其正當性基礎在于司法權對行政權進行監(jiān)督制約；而對于權力機關制定的規(guī)范，其正當性基礎則在于權力機關的“自我監(jiān)督”，即由其賦予法院對自身制定的規(guī)范提出審查建議的權力，以實現(xiàn)“自我監(jiān)督”，最終實現(xiàn)“對人民負責，受人民監(jiān)督”（《憲法》第三條第二款）。

其二，對法律規(guī)范合憲性、合法性的民主監(jiān)督需要通過賦予公民審查建議權和法院“入口式”司法審查權的方式實現(xiàn)。“全過程人民民主”具有很強的賦權功能，強調公民意見實質性地引入到決策過程中，形成與政府決策權的制衡結構，以此實現(xiàn)政府決策科學性和民主性的有效統(tǒng)一。③王翔、于曉虹：《人民陪審：全過程人民民主的司法路徑——基于司法大數(shù)據(jù)的實證考察》，《暨南學報》2013 年第4期。因此，對法律規(guī)范合憲性和合法性的民主監(jiān)督需要以賦予行政相對人相應的權利的方式予以實現(xiàn)。與賦予行政相對人權利相對應的，是法院應當擁有對法律規(guī)范進行合憲性和合法性審查的權力和義務。但是，在我國的政制框架以及《憲法》和法律相關規(guī)定所確定的審查體制下，這種權力并非“終局性”的，而只能是“入口性”的。這種“入口性”決定了法院的審查是一種“可能性”審查，即所涉法律規(guī)范“可能存在”合憲性或合法性疑慮，而“是否的確存在”合憲性或合法性問題則應當由有權機關最終決定。根據(jù)《立法法》等法律法規(guī)的規(guī)定，我國已經初步建立起了體系化的法律規(guī)范合憲性、合法性審查程序，針對不同層次的法律規(guī)范確定了不同的審查主體。因此，需要做的是將行政訴訟作為審查程序的入口之一，將其與相關審查程序進行銜接聯(lián)動。具體來說，行政相對人在行政訴訟中，認為法律規(guī)范存在合憲性和合法性問題的，有權向法院提出審查建議。法院審查認為不存在合憲性和合法性問題的，則可以徑直駁回行政相對人的審查建議；法院審查認為可能存在合憲性和合法性問題的，則應當根據(jù)審查對象的規(guī)范性質依法報請有權機關進行審查決定，并暫停行政案件的審理，等待有權機關作出決定后根據(jù)有權機關的審查決定進行審理。

需要說明的是，法律規(guī)范審查處理的“全鏈條”機制，同樣是一種針對公權力的民主監(jiān)督機制，而且是對所有法律規(guī)范制定主體的公權力進行的監(jiān)督，針對行政機關制定的法律規(guī)范是其中最重要的部分。因此，下面談及對行政權的“全方位”監(jiān)督時，將不再單獨展開針對抽象行政行為的監(jiān)督問題。

（三）對公權力的“全方位”監(jiān)督

全過程人民民主要求實現(xiàn)對公權力的“全方位”監(jiān)督，在行政訴訟中，對公權力的民主監(jiān)督主要是針對行政權和司法權所進行的監(jiān)督。在以往的理論中，對于針對司法權的監(jiān)督問題有所忽視，但實踐中已經暴露出不少問題。例如，由于部分法院對行政案件“協(xié)調、調解處理”過度強調導致未依法落實立案登記制的要求，上級法院的監(jiān)督因基于同樣的政策考量而缺乏實效，而法律又未明確其他監(jiān)督途徑，使得法院的行為缺乏有效的制約和監(jiān)督?？偟膩碚f，對行政權的監(jiān)督應當從提升法院監(jiān)督效能和擴大檢察監(jiān)督范圍兩個角度入手，而對司法權的監(jiān)督則應當從強化行政相對人通過檢察機關對法院在行政訴訟活動中各個階段、各種性質的行為進行監(jiān)督著手，如此才能真正實現(xiàn)對公權力的“全方位”監(jiān)督。

其一，應當借助黨的支持提升法院對行政權的監(jiān)督效能。雖然行政訴訟制度具有強烈的民主意蘊，但這種民主價值也必須借助行政訴訟的制度框架才能得以實現(xiàn)。從權力關系的角度來看，“行政訴訟本質上是一種國家權力結構的設計，行政訴訟的存在及其運行無時不涉及權力的配置、沖突及協(xié)調，”①楊偉東：《權力結構中的行政訴訟》，北京大學出版社，2008，第201—202頁。因此行政訴訟中法院對行政權的監(jiān)督效能無法脫離權力配置的現(xiàn)實而存在。眾所周知，我國法院的實際地位遠遠低于行政機關，這也成為行政訴訟制度效能不佳的根本阻礙。有學者提出以“政法綜合權重”來考察國家機關在黨政系統(tǒng)中的地位。所謂政法綜合權重，指的是“具體國家機關或領導崗位的政法綜合權重=其所分享的執(zhí)政黨權威性資源+其現(xiàn)有的法定職權……我國國家機構和領導職位的真實地位，首先是由其黨內地位即政治地位決定的，其次才是其憲法法律地位?！痹谖覈?，法院并不缺乏法定職權，司法權威的欠缺根本上源于法院在黨政系統(tǒng)中執(zhí)政黨資源的缺乏。習近平法治思想強調，要“堅持黨支持司法。保證司法機關依法獨立公正行使職權是我們黨的明確主張?！雹谥泄仓醒胄麄鞑?、中央全面依法治國委員會辦公室：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社，2021，第20頁。因此，強化法院對行政權的監(jiān)督效能，必須以借助黨的支持的方式，通過提升法院在黨政系統(tǒng)中的執(zhí)政黨資源予以實現(xiàn)。

其二，應當不斷拓展檢察公益訴訟的范圍并完善相關立法，以實現(xiàn)對行政行為的“無死角”監(jiān)督。從利益維護的角度來看，“檢察公益訴訟是解決‘公地悲劇’、破解經濟學上‘外部性’難題的重要機制，”③江必新：《法律規(guī)范體系化背景下的行政訴訟制度的完善》，《中國法學》2022年第3期。意在保護不指向特定個體的公共利益；從權力監(jiān)督的視角出發(fā)，檢察公益訴訟則“是賦予了檢察機關以訴的形式實行法律監(jiān)督的職能內涵，意在構建檢察機關與行政機關之間的法律監(jiān)督機制?！雹苡嗔柙疲骸稒z察行政公益訴訟的理論構造》，《行政法學研究》2023年第5期。檢察公益訴訟作為一種客觀訴訟，其范圍應當涵括行政機關的所有并不指向特定個體利益的行政行為，這不僅是權力監(jiān)督的本質要求，也是實現(xiàn)全過程人民民主的內在需要。對此，行政機關和不少學者的疑慮是，公益訴訟范圍過廣可能會導致行政效率的降低。然而，從長遠發(fā)展出發(fā)，法治的政府才是最有效率的政府，公益訴訟并不必然導致行政效率的降低。所需協(xié)調的是，公益訴訟與行政效率之間如何實現(xiàn)良性的平衡與互動，而非直接借行政效率否定公益訴訟。只有將檢察公益訴訟拓展到所有領域，結合前述行政法權利體系的“全覆蓋”保障，才能在行政訴訟中構建起一個體系化的、主觀訴訟與客觀訴訟相互結合的權利救濟和權力監(jiān)督體系。主觀訴訟負責救濟個體權利，客觀訴訟承擔公共利益（本質上屬于群體的權利）的司法救濟，二者共同形成對行政權行使的“全方位”監(jiān)督。另外，目前公益訴訟的法律規(guī)則在法律層面的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種樣態(tài)，一是《行政訴訟法》第二十五條第三款對公益訴訟制度的原則性確立，二是單行法中對某個具體領域推行公益訴訟的單獨規(guī)定，最主要的規(guī)則則集中在一系列司法解釋中。因此，在拓展檢察公益訴訟的范圍的同時，需要結合實踐經驗持續(xù)完善相關司法解釋和法律，并最終在法律層面形成體系化的公益訴訟法律體系。對于公益訴訟立法，無論是選擇單獨立法模式，抑或是選擇置于《行政訴訟法》中統(tǒng)一立法的模式，在法律層面形成完善的法律規(guī)則都是不可回避的。

其三，強化人民群眾通過檢察機關對法院在行政訴訟活動中司法性質和行政性質行為的“全過程”監(jiān)督。法院在行政訴訟活動中的行為，從過程論的視角來看，可以區(qū)分為案件受理程序、案件審理程序和案件執(zhí)行程序中的行為；從行為性質來看，則可以區(qū)分為司法性質的行為和行政性質的行為。需要說明的是，在行政訴訟活動中，法院的行為并非都是司法性質的，還存在著大量的行政性質的行為。例如，《行政訴訟法》第六十五條規(guī)定：“人民法院應當公開發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，供公眾查閱，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內容除外?！边@里的法院公開判決書和裁定書的行為，就是一種行政性質的行為。然而，從《行政訴訟法》的規(guī)定來看，對于法院行為的監(jiān)督，在案件受理程序中，主要是上級法院予以監(jiān)督（如第五十二條），而在案件審理程序和案件執(zhí)行程序中，則主要是上級法院和人民檢察院展開監(jiān)督（如第九十條、第九十三條）；同時，針對法院司法性質行為的監(jiān)督機制較為完善，但是針對法院行政性質行為的監(jiān)督機制則有待加強和改善。具體來說，應當從如下兩個面向強化針對法院行為的“全過程”監(jiān)督。一是強化案件受理階段的檢察監(jiān)督。行政相對人認為法院不予立案不合法的，應當在現(xiàn)有的向上一級法院起訴的基礎上，賦予行政相對人向檢察機關申請檢察監(jiān)督的權利。這是權力制約監(jiān)督的內在要求，也是防止系統(tǒng)性地政策偏向導致法律賦予公民的權利無法實現(xiàn)的必然要求。二是強化針對法院行政性質行為的檢察監(jiān)督。以裁判文書互聯(lián)網公開行為為例，根據(jù)《最高人民法院關于人民法院在互聯(lián)網公布裁判文書的規(guī)定》第十三條的規(guī)定，監(jiān)督主體限于法院系統(tǒng)內部的上級法院，即由最高法院或高級法院、中級法院對下級法院的裁判文書公開行為進行“組織、指導、監(jiān)督、考核”“協(xié)調處理社會公眾對裁判文書公開的投訴和意見”。對此，倘若法院系統(tǒng)自上而下地不依法公布某類裁判文書，則會導致裁判文書互聯(lián)網公開的民主價值無從實現(xiàn)，且人民群眾無法進行監(jiān)督。近些年，行政裁判文書公開的斷崖式下降即是例證，雖然輿論對此提出了質疑（輿論監(jiān)督），但是現(xiàn)行法律和司法解釋卻沒有提供一個制度化的民主監(jiān)督渠道。司法公開是司法民主的內在要求，只有公開的司法才能排除恣意，繼而才能夠全面反映并貫徹人民意志。①張碩：《人民司法中的全過程人民民主：傳承、創(chuàng)新與發(fā)展方向》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第6期。因此，應當賦予人民群眾向檢察機關投訴或申請對法院裁判文書互聯(lián)網公開行為進行檢察監(jiān)督的權利，以實現(xiàn)針對審判權的民主監(jiān)督。

結語

從人民民主與行政訴訟之間的發(fā)展歷程來看，二者始終處于相互促進、相互制約的依存關系之中，可以預見的是，這種依存關系未來也將持續(xù)存在。民主與法治是行政訴訟發(fā)展的兩大基石，一定程度上，行政訴訟也是民主與法治的匯合點，因為在國家制度體系中，行政訴訟既是一種重要的實現(xiàn)法治，尤其是行政法治的制度設置，也是一種關鍵的實現(xiàn)民主，尤其是行政民主的制度安排。因此，在法治主義導向已經得到確立的基礎上，行政訴訟應當同時強化以民主主義作為其發(fā)展的基本導向。社會主義民主政治的本質屬性是全過程人民民主，行政訴訟的民主主義導向自然應當以全過程人民民主的價值理念、制度要求和方法論作為其規(guī)則闡釋和制度發(fā)展的基本導向?？偠灾?，全過程人民民主理論的提出和發(fā)展，為行政訴訟的生成和變遷提供了全新的理論闡釋工具，為行政訴訟的未來發(fā)展提供了全新的價值指導和方向引領，必須切實將全過程人民民主的要求落實在《行政訴訟法》的未來修改中、行政訴訟體制的未來改革中，以實現(xiàn)全過程人民民主與行政訴訟的理念貫通和制度協(xié)調。