聶紫瑾 趙菲 李勛 李琳

摘要休閑農(nóng)業(yè)是符合北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和市民美好生活需要的重要產(chǎn)業(yè)，但用地問題一直是困擾休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的痛點(diǎn)。通過總結(jié)用地類型多樣、缺少建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)用地保護(hù)政策緊縮、林地和村莊空間拓展利用等休閑農(nóng)業(yè)用地特點(diǎn)，提出用地政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、用地指標(biāo)難以滿足實(shí)際需求、產(chǎn)業(yè)用地未得到有效落實(shí)、用地政策未宣貫到位等休閑農(nóng)業(yè)用地存在的問題，分析我國臺灣地區(qū)和南京市在休閑農(nóng)業(yè)用地政策方面的經(jīng)驗(yàn)，提出了強(qiáng)化行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、細(xì)化土地管控標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新審批管理方式、加大政策宣貫力度等政策建議。

關(guān)鍵詞休閑農(nóng)業(yè)；用地；政策；北京

中圖分類號F 301文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611（2023）24-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.24.053

Discussion on the Policy of Leisure Agricultural Land Supply in Beijing

NIE Zijin， ZHAO Fei， LI Xun et al

（Beijing Agricultural Technology Extension Station， Beijing 100029）

AbstractLeisure agriculture is an important industry that conforms to the development of Beijings urban modern agriculture and the needs of citizens better life. However， the problem of land use has always been a pain point for leisure agriculture operators. By summarizing the characteristics of leisure agricultural land， such as diverse land types， lack of construction planning， tightening of agricultural land protection policy， expansional utilization of forest land and village space， this paper puts forward some problems existing in leisure agricultural land， such as lack of uniform standards in land policy implementation， difficulty in meeting actual needs of land use， lack of industrial land supply， and lack of publicity of land use policies. It also analyzes the experience of Taiwan and Nanjing in land supply policies for leisure agriculture， and puts forward some suggestions， such as strengthening industry overall planning， refining land control standards， innovating examination and approval management methods， and increasing policy publicity.

Key wordsLeisure agriculture;Land supply;Policy;Beijing

近年來，北京市大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)“調(diào)轉(zhuǎn)節(jié)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性空間不斷壓縮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體持續(xù)減少，受水資源等生態(tài)因素的制約進(jìn)一步加大 ［1］，如何破解產(chǎn)業(yè)升級難題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興成為北京農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要課題。而休閑農(nóng)業(yè)是解決這一難題、打破資源與環(huán)境約束、撬動農(nóng)業(yè)增值空間、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要產(chǎn)業(yè)。

休閑農(nóng)業(yè)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村風(fēng)貌、鄉(xiāng)村生活、鄉(xiāng)村文化為基礎(chǔ)，以拓展農(nóng)業(yè)多功能和開發(fā)鄉(xiāng)村多元價(jià)值為核心，通過一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，提供農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)事體驗(yàn)、勞動教育、科普研學(xué)、文化體驗(yàn)、休閑娛樂、旅游度假等服務(wù)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2021》［2］，2020年北京市共有農(nóng)業(yè)觀光園925家，鄉(xiāng)村旅游實(shí)際經(jīng)營接待戶5 932戶，合計(jì)吸納從業(yè)人員4.83萬人，接待1 877.5萬人次，實(shí)現(xiàn)總收入25億元。休閑農(nóng)業(yè)帶動農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)民就業(yè)增收效果顯著，是符合北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和市民美好生活需要的重要產(chǎn)業(yè)。

但用地問題一直是困擾休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的痛點(diǎn)問題。自2018年以來，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國范圍內(nèi)開展“大棚房”問題專項(xiàng)整治行動［3］。休閑農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是“非農(nóng)”業(yè)態(tài)，是“大棚房”問題的重災(zāi)區(qū)，一些未涉及土地破壞的裝飾性環(huán)保材料也被列入了整治拆除范圍，多數(shù)經(jīng)營主體都受到了拆違的重創(chuàng)。在現(xiàn)行制度下，行業(yè)如何健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵課題。

因此，該研究通過梳理北京市休閑農(nóng)業(yè)用地政策的特點(diǎn)、存在問題，借鑒其他地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)對策，以期保障北京市休閑農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

1北京市休閑農(nóng)業(yè)用地的特點(diǎn)

1.1用地類型多樣

北京市休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的用地類型包括耕地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、林地等農(nóng)用地以及建設(shè)用地，涉及的土地類型較為多樣。

1.1.1休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)用地類型。

多數(shù)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)所使用的土地以永久基本農(nóng)田和設(shè)施用地為主，部分有少量的一般耕地。一般園區(qū)都有配套管理用房，但能用于休閑接待和農(nóng)副產(chǎn)品銷售的建設(shè)用地少之又少，只有極個(gè)別園區(qū)擁有指標(biāo)。耕地和設(shè)施用地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，作為休閑觀光的資源。林下空間有的閑置，有的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分園區(qū)將林下空間用作游樂、露營等休閑活動。有建設(shè)用地指標(biāo)的園區(qū)，一般將指標(biāo)用作農(nóng)產(chǎn)品包裝及初加工、管理用房、餐飲、住宿、農(nóng)副產(chǎn)品銷售、研學(xué)教室、體驗(yàn)工坊、停車場等用途。

1.1.2民俗接待戶和鄉(xiāng)村民宿用地類型。

一般民俗接待戶和鄉(xiāng)村民宿使用的是農(nóng)村宅基地，少數(shù)使用的是閑置校舍等集體建設(shè)用地。經(jīng)營模式主要有3種：一是由村民利用自有住宅開展經(jīng)營；二是由外來企業(yè)或個(gè)人從村集體或農(nóng)民個(gè)人手中租賃，一般為減少與村民個(gè)體產(chǎn)生糾紛，以從村集體統(tǒng)一租賃居多；三是村集體或個(gè)人以土地使用權(quán)作價(jià)入股，參與經(jīng)營，一般收益包括保底分紅、股份分紅、物業(yè)管理費(fèi)等。

1.2缺少建設(shè)規(guī)劃

多數(shù)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)是由生產(chǎn)型園區(qū)轉(zhuǎn)型而來，建設(shè)沒有具體的規(guī)劃［4］，沒有根據(jù)客群定位、目標(biāo)接待能力等進(jìn)行測算，發(fā)展初期未重視土地規(guī)劃，導(dǎo)致各種“觸線”行為，例如農(nóng)用地變成景觀地、設(shè)施農(nóng)用地過度硬化等，經(jīng)過幾輪大棚房整治后，經(jīng)營主體基本按照要求開展建設(shè)，但依舊存在重建設(shè)、輕規(guī)劃的問題。在農(nóng)用地方面，對永久基本農(nóng)田和一般耕地作物種植要求認(rèn)識不到位、落實(shí)不嚴(yán)格，且種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)品種雷同，場景缺乏主題特色；在建設(shè)用地方面，休閑配套設(shè)施混亂，在用地受限的現(xiàn)實(shí)情況下，利用集裝箱房、星空帳篷、樹屋等“打擦邊球”，建筑內(nèi)外環(huán)境缺少設(shè)計(jì)感。

1.3農(nóng)用地保護(hù)政策緊縮

目前北京市按照“農(nóng)地農(nóng)用”的要求執(zhí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，休閑農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)的相關(guān)功能被認(rèn)為是非農(nóng)用途。沒有建設(shè)用地指標(biāo)的生產(chǎn)園區(qū)在發(fā)展休閑業(yè)態(tài)時(shí)，多數(shù)采用裝飾元素上墻、彩繪墻面等營造主題場景、增添園區(qū)休閑氛圍。臨時(shí)擺放休息桌椅和研學(xué)體驗(yàn)相關(guān)設(shè)施，雖然不涉及破壞耕地，但在實(shí)際執(zhí)法過程中同樣被認(rèn)為是非農(nóng)用途。雖然研學(xué)教育和商品展銷也被認(rèn)為是非農(nóng)用途，但部分園區(qū)依然利用部分管理用房開展研學(xué)課程、展銷農(nóng)產(chǎn)品和其他商品展銷，來滿足休閑農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展的剛性需求。

1.4林地和村莊空間拓展利用

現(xiàn)行的用地政策難以滿足休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，因此可以通過可開發(fā)林地空間和鄉(xiāng)村空間來拓展更多的休閑功能。林地種植草皮作為休閑場地，放置無動力設(shè)施等作為兒童游樂空間，近幾年隨著露營的興起，林地也越來越多地被用作露營場地，作為園區(qū)觀光、采摘簡單功能的拓展。另外，越來越多的經(jīng)營主體也開始通過租賃附近村莊的閑置宅基地，來滿足餐飲、住宿、體驗(yàn)等功能需求。

2休閑農(nóng)業(yè)用地政策存在的問題

2.1用地政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的耕地使用參照中央文件執(zhí)行［5-7］，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地參照北京市文件［8］執(zhí)行。但上述文件只規(guī)定了農(nóng)用地不應(yīng)用于非農(nóng)建設(shè)，未明確在不破壞耕地、不影響生產(chǎn)功能的前提下，是否能夠允許臨時(shí)性、季節(jié)性地使用農(nóng)用地開展研學(xué)、體驗(yàn)等功能，在“非農(nóng)”用途認(rèn)定中也缺乏細(xì)則，依靠執(zhí)法人員個(gè)人解讀和判斷，缺少統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。另外，目前林地使用沒有明確的文件可參照執(zhí)行，多數(shù)區(qū)不認(rèn)可林下安放休閑娛樂設(shè)施等，但部分帶動效果較強(qiáng)或政企關(guān)系好的違規(guī)項(xiàng)目得到了相對寬松的處理。經(jīng)營主體采取用可移動木屋或集裝箱、帳篷等“擦邊球”方式開展休閑功能經(jīng)營，查處時(shí)可以低成本拆除，雖然這些方式在移動、拆除、復(fù)墾等方面較為便利，但受政策不確定性的影響，提高了經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)，限制了主體合法合規(guī)經(jīng)營［9］。

2.2用地指標(biāo)難以滿足實(shí)際需求

2016—2018年和2020年中央一號文件指出通過規(guī)劃和新增用地指標(biāo)支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展［10-13］。但地方政府更傾向于將建設(shè)用地用于收益更高、見效更快的項(xiàng)目［14］，而非休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，而且為了避免與現(xiàn)行的土地政策沖突，非農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)苦難重重。從2019年一號文件開始提出 “嚴(yán)格農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理”，用地政策從新增用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為完善盤活存量建設(shè)用地 ［13，15］。2021—2022年提出探索供地新方式［16］、加快落實(shí)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策［17］。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地、公共設(shè)施用地和農(nóng)村居民住宅用地 ［18］。除宅基地外，北京市的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置較少，能夠盤活的資源有限，以延慶區(qū)盤活閑置建設(shè)用地的經(jīng)驗(yàn)為例，審批程序復(fù)雜、耗時(shí)較長。目前宅基地發(fā)展民俗接待戶和改建鄉(xiāng)村民宿的較多，符合宅基地的居住性質(zhì)，但獨(dú)立的體驗(yàn)工坊、銷售中心等商業(yè)功能，在管理上較為模糊，確少明確的支持政策和審批流程，缺乏宅基地復(fù)合利用的路徑。供地新方式雖有探索，2021年《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》提出探索“點(diǎn)狀供地”，各區(qū)開始試點(diǎn)實(shí)施，但審批程序繁雜，目前實(shí)際落地點(diǎn)位較少，政策推進(jìn)效果仍未顯現(xiàn)。

2.3產(chǎn)業(yè)用地未得到有效落實(shí)

《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018—2020年）》（發(fā)改綜合〔2018〕1465號）指出在不使用永久基本農(nóng)田、不影響農(nóng)業(yè)種植、不硬化地面、不建設(shè)永久設(shè)施的前提下，可以季節(jié)性使用土地作為鄉(xiāng)村旅游停車設(shè)施。自然資源部印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》也明確提出對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的可以按照原地類管理。但是在實(shí)際政策落實(shí)中，產(chǎn)業(yè)用地的報(bào)建審批過程不明確，各區(qū)一般按照最嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)政策執(zhí)法，對于臨時(shí)性的戶外桌椅、研學(xué)場地、農(nóng)產(chǎn)品銷售、移動式售貨車等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無直接關(guān)聯(lián)的休閑農(nóng)業(yè)相關(guān)用地，一律持不認(rèn)可的態(tài)度。產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)政策并未得到有效貫徹落實(shí)，合理的用地需求難以滿足。

2.4用地政策未宣貫到位

休閑農(nóng)業(yè)作為鄉(xiāng)村違法占地和違法建設(shè)的重災(zāi)區(qū)，政府部門對經(jīng)營主體的專題解讀和政策宣貫不夠到位。目前經(jīng)營主體主要依靠執(zhí)法的結(jié)果來判斷政策的尺度，對于用地政策負(fù)面清單、禁限目錄等了解不夠透徹，對可以通過哪些途徑發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺少明確指引。休閑農(nóng)業(yè)用地類型多元，管理部門涉及規(guī)劃與自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、園林綠化局等，相關(guān)限制和鼓勵(lì)政策陸續(xù)出臺，但政策缺少整合，傳達(dá)到位不夠及時(shí)。休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為投資風(fēng)險(xiǎn)的最直接承擔(dān)者，不能全面、及時(shí)掌握最新的政策，不能明確掌握用地的要求，只能制定短期計(jì)劃，投入短效資金，限制了行業(yè)長期穩(wěn)定可持續(xù)地發(fā)展。另外，經(jīng)營主體普遍存在的重投入輕運(yùn)營、重旅游輕農(nóng)業(yè)的傾向，也導(dǎo)致主體在經(jīng)營過程中頻頻出現(xiàn)用地問題。如何在有限的用地條件下開展休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是政府相關(guān)部門需要著重引導(dǎo)的方向。

3其他地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)用地管理的經(jīng)驗(yàn)

3.1我國臺灣地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)用地管理經(jīng)驗(yàn)我國臺灣地區(qū)的休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施用地政策相對明確［19］。一是休閑農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)明確，在臺灣地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地一樣納入農(nóng)用地管理，僅對比例進(jìn)行限制，區(qū)別于一般的建設(shè)用地。二是設(shè)定準(zhǔn)入門檻，認(rèn)定為休閑農(nóng)業(yè)區(qū)或許可的休閑農(nóng)場的，可以在農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)一定比例的休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施。休閑農(nóng)場實(shí)施總量管制，在籌設(shè)之前要經(jīng)相關(guān)部門審查后核發(fā)同意文件，并申請休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施容許使用，辦妥許可后才能開始營業(yè)［18］。三是明確用地標(biāo)準(zhǔn)和審批流程。鄉(xiāng)村的休閑農(nóng)場內(nèi)可以設(shè)置的休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施具有明確的清單［20］，所有建筑物高度也有明確的要求，都需單獨(dú)的建造執(zhí)照和使用執(zhí)照，取得使用執(zhí)照后3個(gè)月內(nèi)還需報(bào)主管機(jī)關(guān)勘驗(yàn)，合格后方能核發(fā)休閑農(nóng)場登記許可證。

3.2南京市休閑農(nóng)業(yè)用地管理經(jīng)驗(yàn)

2019年12月，南京市出臺了《關(guān)于保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地促進(jìn)全市鄉(xiāng)村振興的通知》（寧規(guī)劃資源〔2019〕967號），明確了政策支持產(chǎn)業(yè)用地的路徑。并于2020年啟動了項(xiàng)目申報(bào)［21］，建立農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展用地項(xiàng)目清單，包括農(nóng)旅融合型（一、三產(chǎn)融合）、農(nóng)業(yè)加工型（一、二產(chǎn)融合）、接二連三型（二、三產(chǎn)融合）、全產(chǎn)業(yè)鏈型（一二三產(chǎn)融合）。申報(bào)主體要求土地利用（經(jīng)營）規(guī)模不得低于20 hm2或年銷售/交易額在2 000萬元以上，總資產(chǎn)和固定資產(chǎn)規(guī)模分別在800萬元以上和400萬元以上，與農(nóng)戶建立了緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、直接帶動農(nóng)民20人以上。由項(xiàng)目建設(shè)主體向所在鎮(zhèn)街主管部門提出申請，報(bào)送詳細(xì)的項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào)書和評分表，經(jīng)區(qū)級評審?fù)夂笥墒修r(nóng)業(yè)農(nóng)村局組織綜合評審，統(tǒng)一納入項(xiàng)目清單管理，待項(xiàng)目具備用地報(bào)批條件時(shí)在市級專項(xiàng)預(yù)留的計(jì)劃中統(tǒng)籌安排用地計(jì)劃。申報(bào)每年組織1次，由市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，會同市、區(qū)規(guī)劃和自然資源等相關(guān)部門對建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行跟蹤督察。2020—2021年150余宗項(xiàng)目納入保障范圍，涉及安排用地保障計(jì)劃80 hm2以上［22］。

2022年南京市規(guī)劃和自然資源局繼續(xù)發(fā)布相關(guān)文件明確支持政策，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、發(fā)展和改革部門、規(guī)劃和自然資源部門建立聯(lián)合審查機(jī)制。明確了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的范疇，即指以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地市場、種源研發(fā)生產(chǎn)、農(nóng)村休閑觀光旅游及配套設(shè)施、康復(fù)養(yǎng)老、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地［23］。要求各區(qū)每年用于保障產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新增用地計(jì)劃不少于下達(dá)新增計(jì)劃的5%。申請用地規(guī)模一般不高于項(xiàng)目流轉(zhuǎn)農(nóng)用地總面積的2%，單個(gè)項(xiàng)目用地原則上不超過1.333 hm2；不超過100 m2的項(xiàng)目配套生態(tài)景觀、棧道、村口標(biāo)識、景觀小品、觀景平臺等零星用地，可以不辦理農(nóng)用地專用手續(xù)，按照相關(guān)政策簽訂土地使用合同即可使用。2021年首批29家休閑農(nóng)業(yè)主體獲得建設(shè)用地合法保障［24］。

4北京市休閑農(nóng)業(yè)用地問題對策建議

4.1強(qiáng)化行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

《北京城市總體規(guī)劃》明確提出要優(yōu)化空間布局、加強(qiáng)鄉(xiāng)村觀光休閑旅游設(shè)施建設(shè)、提升鄉(xiāng)村旅游服務(wù)水平。休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游是北京城市發(fā)展的重要內(nèi)容，但休閑農(nóng)業(yè)的用地直接限制了產(chǎn)業(yè)的合規(guī)、健康發(fā)展。南京市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合南京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局建立產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地聯(lián)審制度，明確申報(bào)流程，建立項(xiàng)目清單，經(jīng)過近3年的實(shí)施，取得了顯著成效。浙江省2022年也出臺了相關(guān)文件，要求新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，建立產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地重點(diǎn)項(xiàng)目庫，明確重點(diǎn)項(xiàng)目和布局，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地［25］。北京市也應(yīng)該重視行業(yè)發(fā)展的需求，加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃保障，落實(shí)一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)，滿足休閑農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。尤其是劃定好休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，明確休閑農(nóng)業(yè)用地重點(diǎn)項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫，確保用地指標(biāo)發(fā)揮推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大效用。

4.2細(xì)化土地管控標(biāo)準(zhǔn)，指明行業(yè)發(fā)展方向

休閑農(nóng)業(yè)是北京鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容，2021—2022年北京市財(cái)政每年支持2億元資金用于休閑農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。明確休閑農(nóng)業(yè)的土地管控標(biāo)準(zhǔn)，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。首先要以保障農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、土地利用節(jié)約集約、用地標(biāo)準(zhǔn)和用地形態(tài)協(xié)調(diào)為原則［26］，明確界定農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)用途，將休閑農(nóng)業(yè)部分用地納入農(nóng)業(yè)用途的范疇。明確“大棚房”專項(xiàng)整治相關(guān)政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，制定政策執(zhí)行細(xì)則，制定“白名單”和“黑名單”，做到政策執(zhí)行透明，利于園區(qū)自查，更利于政策有效落實(shí)。對破壞耕地的行為堅(jiān)決抵制、即刻拆除，對于臨時(shí)性的、無固定基礎(chǔ)、不破壞耕地、不影響生產(chǎn)功能的休閑設(shè)施適當(dāng)放款標(biāo)準(zhǔn)，對于不固化土壤的小型標(biāo)識牌、無固定基礎(chǔ)的景觀小品等借鑒南京市經(jīng)驗(yàn)，涉及的土壤按照原用途管理，滿足基本的休閑需求。對于臨時(shí)占用管理用房開展研學(xué)教育和體驗(yàn)等對農(nóng)民增收作用較大、且不影響園區(qū)生產(chǎn)管理的，也按照原用途管理，滿足產(chǎn)業(yè)升級的需求。在宅基地方面，借鑒浙江省的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)農(nóng)村住宅復(fù)合利用，利用存量宅基地合理發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村文旅文創(chuàng)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)［25］。

4.3創(chuàng)新審批管理方式，落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策

借鑒我國臺灣地區(qū)和南京市的經(jīng)驗(yàn)，建立休閑農(nóng)業(yè)農(nóng)地的準(zhǔn)入機(jī)制，滿足一定經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營效益、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果的可以納入休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，給予申請休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的資格，對于休閑產(chǎn)業(yè)功能不強(qiáng)的園區(qū)建立退出機(jī)制，引導(dǎo)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。建立休閑農(nóng)業(yè)用地制度，建立用地供應(yīng)、監(jiān)管、評估、退出等機(jī)制。借鑒南京市和浙江省的經(jīng)驗(yàn)，建立產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目庫，每年更新，滿足產(chǎn)業(yè)需求。強(qiáng)化項(xiàng)目評估，建立產(chǎn)業(yè)用地聯(lián)審機(jī)制，明確產(chǎn)業(yè)用地的審批流程，明確規(guī)劃和自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等部門的職責(zé)，明確休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施范圍及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)運(yùn)營情況和用地效果跟蹤和監(jiān)管，對未按要求建設(shè)的項(xiàng)目、未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目收回建設(shè)用地指標(biāo)。

4.4加大政策宣貫力度，推動行業(yè)健康發(fā)展

一方面，加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)用地相關(guān)政策的集成和宣貫，向經(jīng)營主體明確指出哪些可以建、哪些不能建、如何報(bào)批，加強(qiáng)對各類經(jīng)營主體的宣傳，逐級逐層壓實(shí)責(zé)任，降低經(jīng)營主體的投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，提升政府“軟”服務(wù)職能［27］。另一方面，要加大力度引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體重運(yùn)營、輕建設(shè)。許多企業(yè)仍然認(rèn)為休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)，即修步道、搞綠化、買游樂設(shè)施、建餐館、建科普館等，重視硬件設(shè)施的投入，輕視休閑產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的運(yùn)營，關(guān)注簡單的門票收入，對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)魅力的挖掘、體驗(yàn)項(xiàng)目的開發(fā)、伴手禮的設(shè)計(jì)、品牌的塑造和推廣等可以帶來更高效益的軟性內(nèi)容缺少足夠的認(rèn)知。

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