唐珍名,周朕可
(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)
作為獨(dú)立、集中、權(quán)威的反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān),監(jiān)察委員會(huì)在預(yù)防和打擊腐敗中發(fā)揮了重要的作用。然而,作為獨(dú)立行使監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān),如何使監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范地行使監(jiān)察權(quán),在權(quán)力行使中既不缺位,又不越位,并受到黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,受到人大、政協(xié)、社會(huì)的廣泛監(jiān)督,形成法治化的監(jiān)督機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。習(xí)近平總書記指出:“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的馬克思主義手電筒既照別人更照自己,不能只照他人、不照自己。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱,監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍,也要關(guān)進(jìn)制度的籠子,自覺(jué)接受黨和人民監(jiān)督,行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎,嚴(yán)格依紀(jì)依法?!盵1]雖然《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》)設(shè)立專章規(guī)定了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的主體和方式,但是仍然缺少可操作性的規(guī)范。因此,避免權(quán)力的濫用,防止監(jiān)察權(quán)的異化,避免監(jiān)察委員會(huì)“燈下黑”和“既當(dāng)裁判員、又運(yùn)動(dòng)員”,成為當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題。在此背景下,盡最大可能地解決監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力混同、立法不具體、“位高權(quán)重”等因素造成的對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督弱化問(wèn)題,界定厘清監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委、黨委、政府及司法之間的權(quán)力界限,通過(guò)設(shè)置合理的法律和法規(guī)的限度,形成完善有效的監(jiān)督路徑,推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行法治化。
伴隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn),學(xué)術(shù)界開(kāi)展了深入的研究并且成果頗豐,大致有以下三個(gè)方面:一是監(jiān)察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的必要性。比如吳國(guó)斌和沈思雨等學(xué)者認(rèn)為,對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行外部監(jiān)督,是由監(jiān)察委員會(huì)的地位和作用、監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和功能決定的。[2]劉用軍同樣認(rèn)為,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督有助于推動(dòng)監(jiān)察體制改革,是保障監(jiān)察權(quán)正確行使的保障。[3]二是監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督存在的問(wèn)題。如南杰·隆英強(qiáng)和文新月認(rèn)為,人大常委會(huì)監(jiān)督薄弱、司法機(jī)關(guān)配合制約機(jī)制不完善、社會(huì)輿論監(jiān)督不到位,是當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督存在的問(wèn)題。[4]劉素梅認(rèn)為:“控權(quán)相對(duì)滯后,中觀、微觀層面的法律法規(guī)不完善,監(jiān)督主體尚未形成合力,是當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督存在的問(wèn)題。”[5]三是監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的方式。對(duì)此,陳瑞華教授認(rèn)為:“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)服從并從屬于憲法監(jiān)督”。[6]秦前紅教授專門研究了人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督問(wèn)題,認(rèn)為:“應(yīng)明確人大審查監(jiān)察法規(guī)及規(guī)范性文件的范圍、主體、基準(zhǔn)、程序。監(jiān)察委員會(huì)可不向同級(jí)人大報(bào)告工作?!盵7]鄢波對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督開(kāi)展了研究,認(rèn)為:“應(yīng)建立檢察院與監(jiān)察委員會(huì)相銜接的工作機(jī)構(gòu),構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力清單制度?!盵8]譚世貴認(rèn)為,應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)輿論、公民個(gè)人的監(jiān)督。[9]綜上,雖然學(xué)者們對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督研究的成果數(shù)量和類別較多,但是大多為實(shí)然分析,而缺少應(yīng)然分析,特別是缺少?gòu)闹贫?、立法、?shí)踐、理念等多元層面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的有效評(píng)價(jià),對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督相應(yīng)舉措的必要性與可行性缺少深入的研究。因此,有必要將實(shí)然分析與應(yīng)然分析相結(jié)合,研究監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制度創(chuàng)新的途徑,探索建立監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的實(shí)踐范式與構(gòu)架。
監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象具有廣泛性和復(fù)合性的特征,在《監(jiān)察法》出臺(tái)前主要體現(xiàn)為紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩條線;黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)分別對(duì)黨員和公務(wù)員開(kāi)展監(jiān)督。《監(jiān)察法》出臺(tái)后,對(duì)監(jiān)察委監(jiān)督范圍進(jìn)行具體的指向,監(jiān)察委的監(jiān)督對(duì)象得到了前所未有的拓展,公職人員納入其監(jiān)督范圍。檢查、調(diào)查、受理控告、檢舉等是傳統(tǒng)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能,擁有暫予扣留、封存,以及具有傳統(tǒng)的“雙規(guī)”性質(zhì)的權(quán)力行使。相比傳統(tǒng)的行政監(jiān)察,當(dāng)前的監(jiān)察機(jī)關(guān)不但擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)等基本的職能,同時(shí)還擁有談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)具體的調(diào)查措施。[10]相比傳統(tǒng)紀(jì)委的紀(jì)律審查,當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已由單純的“執(zhí)紀(jì)”向“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。這些權(quán)力的行使與監(jiān)察對(duì)象的生命健康權(quán)、人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、知情知悉權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、賠償權(quán)等實(shí)體權(quán)益更加密切相關(guān),必須確保監(jiān)察權(quán)的合理運(yùn)用,兼顧打擊貪腐和保障人權(quán),才能夠保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益。
從權(quán)利保障的角度看,加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督有助于保障監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益。監(jiān)察機(jī)關(guān)與被監(jiān)察者處于不同的地位,特別是在留置過(guò)程中,被監(jiān)察對(duì)象處于弱勢(shì)地位。[11]因此,要保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益,就必須加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督,不但要使監(jiān)察機(jī)關(guān)有效率地行使好權(quán)力,更要通過(guò)有效的外部監(jiān)督,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行管理和限制。如《監(jiān)察法》中保留了最先出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱《警察法》)中的“留置”,其目的為進(jìn)一步調(diào)查取證提供便利?!侗O(jiān)察法》第22條、第43條、第44條、第60條、第63條對(duì)留置的程序和責(zé)任限度進(jìn)行了規(guī)定,但是對(duì)于留置的地點(diǎn)僅以“特定場(chǎng)所”一筆帶過(guò),使得在監(jiān)察實(shí)踐中留下了較大的操作空間。同時(shí),還存在監(jiān)察的保密規(guī)定也容易使得監(jiān)察對(duì)象知情權(quán)難以保障,無(wú)關(guān)財(cái)產(chǎn)查明的期限缺少詳細(xì)規(guī)定等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題,如果不對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督,則容易引發(fā)權(quán)力的越界,侵害監(jiān)察對(duì)象應(yīng)有的權(quán)利。
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第127條規(guī)定,“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”,與此同時(shí),還對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與法院、檢察院及執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合與制約關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定??偠灾?監(jiān)察權(quán)的行使不但要“依法”和“獨(dú)立”,而且更需要“配合”與“制約”。監(jiān)察權(quán)的依法行使,能夠確保其依法履職,不濫用或者超越職權(quán);監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使,能夠排除外部干擾,確保監(jiān)察的威嚴(yán)和震懾。[12]監(jiān)察權(quán)是《憲法》和《監(jiān)察法》創(chuàng)設(shè)的一種新型國(guó)家權(quán)力,在監(jiān)察權(quán)的行使過(guò)程中,必須與立法、行政、司法權(quán)等其他國(guó)家權(quán)力相配合,并受到相應(yīng)的制約。[6]雖然監(jiān)察權(quán)需要獨(dú)立行使,但是仍然需要審判、檢察、執(zhí)法部門的配合與職能銜接,通過(guò)這些機(jī)關(guān)的協(xié)助,也有助于確保辦案質(zhì)量,提高辦案效率。同時(shí),在監(jiān)察、偵查與訴訟權(quán)力的領(lǐng)域進(jìn)行有效的界定、劃分與銜接。使得作為“第四權(quán)”公權(quán)力的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行更加公正,規(guī)范不同權(quán)力之間的制衡、配合與銜接。[13]
在監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大之間的關(guān)系方面,監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人產(chǎn)生于人大,并且具有向人大常委會(huì)報(bào)告工作和接受檢查的義務(wù)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系方面,行政機(jī)關(guān)工作人員普遍受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。與此同時(shí),作為行政權(quán)下的審計(jì)權(quán),也對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)有配合的作用。在監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系方面,我國(guó)的司法權(quán)可以劃分為檢察院的檢察權(quán)和法院的審判權(quán),監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)相互配合制約。[3]在《監(jiān)察法》出臺(tái)前,對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)主要由檢察院來(lái)行使,而目前則由監(jiān)察委員會(huì)來(lái)行使。與此同時(shí),檢察院和法院的工作人員也為公職人員,因此這些公職人員也是監(jiān)察對(duì)象。檢察部門提起訴訟,法院對(duì)有職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察對(duì)象的審判也起到?jīng)Q定性作用。長(zhǎng)期以來(lái),由“偵查中心主義”向“審判中心主義”的轉(zhuǎn)變,是我國(guó)司法體制改革的重要任務(wù),也是對(duì)傳統(tǒng)公安機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”的約束,對(duì)偵查權(quán)的規(guī)制。然而當(dāng)下,在職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使中檢察與監(jiān)察兩種權(quán)力職能已發(fā)生深刻變化,“偵查權(quán)”向“調(diào)查權(quán)”的演進(jìn)已成事實(shí),更有必要對(duì)“位高權(quán)重”的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行約束,對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行規(guī)制。[14]在監(jiān)察權(quán)改革不斷深化的當(dāng)下,有必要像避免傳統(tǒng)的“審判中心主義”走向“偵查中心主義”那樣,避免當(dāng)下的“審判中心主義”逐步傾向于“監(jiān)察中心主義”,通過(guò)司法審查向職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域延伸,強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約。
監(jiān)察權(quán)在行使過(guò)程中,有必要通過(guò)提高運(yùn)行效能來(lái)消除權(quán)力的惰性。監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的缺失除了有“亂作為”的隱患外,還有“不作為”的隱患。在傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)中,擁有主動(dòng)性的是立法與行政權(quán),而司法權(quán)則往往不具備主動(dòng)性,最典型的便是審判權(quán)。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置目的在于職務(wù)犯罪的預(yù)防和處置,打擊腐敗犯罪,構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的監(jiān)督機(jī)制,監(jiān)察權(quán)的主動(dòng)性,決定了其必須在能動(dòng)性的驅(qū)動(dòng)下行使。[15]如果沒(méi)有形成有效的外部監(jiān)督制度,監(jiān)察機(jī)關(guān)就容易出現(xiàn)慢作為、不作為、不擔(dān)當(dāng)現(xiàn)象,落實(shí)監(jiān)察職責(zé)不嚴(yán)不實(shí),背離監(jiān)察機(jī)關(guān)的宗旨和使命,在其位不謀其政。如:法院作為最終刑事司法權(quán)力的掌握者,是外部監(jiān)督的最后一道關(guān)卡,其權(quán)力運(yùn)行特質(zhì)決定了其有助于促進(jìn)監(jiān)察案件調(diào)查更加規(guī)范,達(dá)到審判的標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事監(jiān)察案件的審查起訴,是一種外部監(jiān)督,這看似是延緩監(jiān)察效能,但其實(shí)是有助于監(jiān)察效能的提升。因?yàn)樾淌卤O(jiān)察案件的最終歸屬是審判,檢察機(jī)關(guān)的審查起訴,做出起訴或不起訴決定,或是退回補(bǔ)充調(diào)查或者自行補(bǔ)充偵查,都是為了使案件更加符合審判的要求。又如:國(guó)家監(jiān)委案件審理室有關(guān)負(fù)責(zé)同志表示,退查手段的應(yīng)用,可以倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)更規(guī)范地行使監(jiān)察權(quán),[16]更客觀地執(zhí)行好談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、留置等措施,提高監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的效能。有助于避免監(jiān)察機(jī)關(guān)“不作為”現(xiàn)象的發(fā)生,形成監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為的能動(dòng)性。
當(dāng)前隨著監(jiān)察體制改革的深化,已形成了黨委、人大、司法、執(zhí)法、民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督等多元化的監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督體系。
一是黨委監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)行使必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行,接受黨的監(jiān)督。《監(jiān)察法》第2條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。黨委對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,雖然不是直接代行國(guó)家權(quán)力,這是憲法所限定的邊界,但是黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是黨的“使命代表”所在。[17]二是人大監(jiān)督。自上而下的人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于憲定權(quán)力,監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的行使必須向人大負(fù)責(zé),向人大常委會(huì)報(bào)告,接受人大的執(zhí)法檢查。同時(shí),監(jiān)察機(jī)關(guān)也有向人大常委會(huì)、人大代表的詢問(wèn)和質(zhì)詢事項(xiàng)做出回應(yīng)的義務(wù)。[18]《憲法》第62條、第63條、第67條、第126條、第127條明確了人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,以及監(jiān)委主任及其他相關(guān)人員任命的方式。同時(shí),《監(jiān)察法》第53條明確了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān),并明確了監(jiān)督方式。三是司法監(jiān)督?!侗O(jiān)察法》第4條除了對(duì)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使明確外,還對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與法院、檢察院及執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合與制約關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定?!侗O(jiān)察法》第47條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)在偵查中獲得的證據(jù),監(jiān)察的過(guò)程、結(jié)果都將交予檢察院,檢察院根據(jù)審查結(jié)果,決定對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取強(qiáng)制、起訴,補(bǔ)充偵查等措施。四是執(zhí)法部門監(jiān)督,主要體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)需要公安、國(guó)家安全、審計(jì)、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)機(jī)關(guān)等擁有行政執(zhí)法權(quán)部門的配合。特別是公安機(jī)關(guān),在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)過(guò)程中需要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行配合偵查時(shí),公安機(jī)關(guān)可以判斷其是否已構(gòu)成犯罪,以及采取的偵查配合措施。五是民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。民主監(jiān)督主要是指以政治協(xié)商會(huì)議為主要形式的其他民主黨派的監(jiān)督。人民政協(xié)的監(jiān)督主要通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議或者其政協(xié)部門的專職委員會(huì),以考察、視察、調(diào)查報(bào)告對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出相應(yīng)的要求和建議等。社會(huì)與輿論監(jiān)督主要是發(fā)揮廣大社會(huì)公眾、社會(huì)媒體對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。
當(dāng)前隨著我國(guó)的監(jiān)察制度日益完善,監(jiān)察對(duì)象由傳統(tǒng)的紀(jì)委對(duì)黨員的監(jiān)督、行政監(jiān)督,轉(zhuǎn)化為向所有公職人員的監(jiān)督,監(jiān)督的主體和職責(zé)進(jìn)一步明確,監(jiān)督手段更加規(guī)范。[19]黨委、人大、司法、執(zhí)法等各部門密切配合,實(shí)現(xiàn)了異體監(jiān)督的雛形、紀(jì)法銜接的導(dǎo)引,取得了一定的成效。紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,使得監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠有效堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),保持正確的政治方向。人大監(jiān)督已形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)報(bào)告、接受人大的執(zhí)法檢查、問(wèn)詢等常態(tài)化機(jī)制;司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé),條線配合。然而,當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督仍然存在較多的不足,主要體現(xiàn)在:
其一,同級(jí)黨委監(jiān)督缺乏實(shí)效。趙樂(lè)際在中央紀(jì)委常委會(huì)第二十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,堅(jiān)決防止“燈下黑”。[20]從我國(guó)政治權(quán)力運(yùn)作的邏輯來(lái)看,正確處理好監(jiān)察權(quán)與堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”之間的關(guān)系,加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。[21]“政治領(lǐng)導(dǎo)”與“紀(jì)律檢查”是黨委對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要方式。在實(shí)踐中,國(guó)家大力推進(jìn)監(jiān)察制度改革,將傳統(tǒng)的行政監(jiān)察和紀(jì)委的監(jiān)察職能進(jìn)行合并,在中央、省、市、縣四級(jí)成立監(jiān)察委員會(huì),與紀(jì)委合署辦公,掛一塊牌子。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》,地方黨委要定期聽(tīng)取、審議同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作報(bào)告,并由同級(jí)黨委對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的日常工作開(kāi)展監(jiān)督。雖然合署辦公是紀(jì)委和監(jiān)委的實(shí)然狀態(tài),上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行指導(dǎo),這樣的安排有助于增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,但是同時(shí)這也使得監(jiān)察機(jī)關(guān)有“垂直管理”和“條塊管理”的特點(diǎn),在一定程度上不利于同級(jí)黨委的監(jiān)督。與此同時(shí),各地在實(shí)踐中,實(shí)行的是紀(jì)委書記同時(shí)兼任監(jiān)委主任的模式,其中是否存在“自己監(jiān)督自己”“燈下黑”的問(wèn)題仍然值得商榷。
其二,人大監(jiān)督力度薄弱。作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān),人民代表大會(huì)對(duì)所有的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,其中就包括對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。人大監(jiān)督的形式較少,局限于“專項(xiàng)報(bào)告”、“執(zhí)法檢查”、詢問(wèn)和質(zhì)詢等三種形式。專項(xiàng)報(bào)告籌備的周期較長(zhǎng),屬于階段性的報(bào)告,并非常態(tài)化的報(bào)告形式;執(zhí)法檢查更多的集中于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)程序合法性的檢查,而非事務(wù)性和業(yè)務(wù)性的檢查;詢問(wèn)和質(zhì)詢也是針對(duì)法律事務(wù)開(kāi)展的,缺少具象化。[22]《監(jiān)察法》實(shí)施后各省監(jiān)察委對(duì)向人大常委會(huì)報(bào)告工作積極性并不高,報(bào)告工作的時(shí)間階段跨度較大,相隔3年, 2018 年僅有山西省監(jiān)委報(bào)告,2019 年和2020 年均未有其他省級(jí)監(jiān)委報(bào)告,直到2021年12月,31個(gè)省級(jí)監(jiān)委才全面完成首次報(bào)告。國(guó)家監(jiān)委于2020 年首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作后,2021年和2022年均未報(bào)告。[23]王冠、任建明等學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)委的報(bào)告流于形式化和表象化,人大監(jiān)督乏力是突出問(wèn)題。[24]人大監(jiān)督的對(duì)象局限于有任免權(quán)力的監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員,對(duì)其他工作人員和辦案人員的監(jiān)督尚顯乏力。
其三,司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門監(jiān)督不足。在實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)更多的是配合的關(guān)系,而對(duì)同級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督并沒(méi)有較好的體現(xiàn)?,F(xiàn)實(shí)情況是,監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察權(quán)的行使過(guò)程中,與公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院是呈現(xiàn)出“流水線”的關(guān)系,監(jiān)委調(diào)查、公安配合偵查、檢察院負(fù)責(zé)起訴、法院負(fù)責(zé)審判,通常情況下,監(jiān)察機(jī)關(guān)提交的案件,相關(guān)部門均給予通過(guò)和支持,呈現(xiàn)出“重配合,輕監(jiān)督”特點(diǎn)。雖然監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性,但是在案件辦理中,所涉及的審查逮捕權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、審查起訴權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)等均由檢察院來(lái)行使,只有符合相關(guān)的要求,由檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察行為進(jìn)行審查和把關(guān)后,才能夠決定是否對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行立案、逮捕、起訴及補(bǔ)充偵查等,這就使得檢察院在實(shí)踐中與監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)有交叉,后者權(quán)力的行使必須接受前者的監(jiān)督。從法院的審判權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督來(lái)看,監(jiān)察的結(jié)果提交檢察院后,必須經(jīng)過(guò)法院的審判,才能夠有最終的判決結(jié)果。程衍認(rèn)為:“司法部門與地方黨委和政府千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,使之無(wú)法放開(kāi)手腳對(duì)監(jiān)委進(jìn)行外部監(jiān)督?!盵25]在中國(guó)檢察網(wǎng)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn),2021至2022年與監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)的各級(jí)人民檢察院不起訴決定書僅有4份,其中,掩飾、隱瞞犯罪所得罪案1份,非國(guó)家工作人員受賄罪案1份,貪污罪案1份,受賄罪案1份。與行賄罪案、挪用公款罪案、玩忽職守罪案相關(guān)的不起訴決定書數(shù)量均為零。(1)如:《浙江省寧波市鄞州區(qū)人民檢察院不起訴決定書》(甬鄞檢刑不訴〔2021〕75號(hào)),案件由寧波市鄞州區(qū)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié),以被不起訴人胡某某涉嫌受賄罪,于2021年1月5日向檢察機(jī)關(guān)移送起訴。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查,被不起訴人胡某某犯罪情節(jié)輕微,有自首、立功情節(jié),且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰,根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定,決定對(duì)胡某某不起訴。
其四,民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督乏力。雖然《監(jiān)察法》明確了民主監(jiān)督作為監(jiān)察委員會(huì)外部監(jiān)督的方式之一,但是在現(xiàn)實(shí)中,政協(xié)的民主監(jiān)督發(fā)育并不完善,作為一種“協(xié)商式”的監(jiān)督,導(dǎo)致民主監(jiān)督湮沒(méi)于政治協(xié)商或參政議政,難以彰顯出效果。[26]尤其是紀(jì)委和監(jiān)委“合署辦公、兩塊牌子”的設(shè)計(jì),使得多黨派民主監(jiān)督先天性缺少監(jiān)督的平臺(tái)和載體。由于辦案的特殊性,監(jiān)察機(jī)關(guān)的保密性和信息披露機(jī)制、舉報(bào)渠道限制,社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督也處于空白。學(xué)者譚世貴認(rèn)為:“由于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)以行使公權(quán)力的公職人員為監(jiān)察對(duì)象,而非普通的社會(huì)大眾,與普通社會(huì)大眾一般也沒(méi)有利益關(guān)系,導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督薄弱?!盵9]
制度、立法、實(shí)踐、理念等層面是當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督存在問(wèn)題的重要原因。
首先,合署辦公如何致使權(quán)力混同。從制度層面上看,紀(jì)委和監(jiān)委屬于合署辦公的形式,這種合署辦公的形式,使得監(jiān)察權(quán)雖然相對(duì)于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)具有一定的獨(dú)立性,兼有黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三種職能,其權(quán)力地位較高,能夠使得監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性有所增強(qiáng),使得監(jiān)察委員會(huì)“位高權(quán)重”,但是同時(shí)也使得監(jiān)察委員會(huì)難免受到紀(jì)委的影響和干預(yù),容易導(dǎo)致監(jiān)察部門職責(zé)異化問(wèn)題。[27]學(xué)者劉怡達(dá)認(rèn)為,由于監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)立黨組,集紀(jì)檢與監(jiān)察功能為一體,使其更趨向于“政治屬性”,是黨內(nèi)的政治機(jī)關(guān),監(jiān)察委員會(huì)具有人民性和政治性雙重特征。[28]雖然紀(jì)委的主要職責(zé)是根據(jù)黨紀(jì)黨規(guī)的要求,負(fù)責(zé)黨內(nèi)的監(jiān)督檢查,而監(jiān)委則是根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員開(kāi)展監(jiān)察,然而在實(shí)踐中,往往難以劃分紀(jì)律檢查權(quán)和監(jiān)委調(diào)查權(quán)兩者的權(quán)力界限,使之存在紀(jì)委與監(jiān)委的權(quán)力混同。如:針對(duì)某一案件或舉報(bào)線索的調(diào)查,在調(diào)查伊始無(wú)法確定其屬于“違紀(jì)”還是“違法”行為,因此在這種情況下,更容易出現(xiàn)紀(jì)委和監(jiān)委“紀(jì)法混淆”“分工不分家”的問(wèn)題,調(diào)查程序、規(guī)范、措施運(yùn)用混亂。又如:在合署辦公后,監(jiān)督部門和審查調(diào)查部門是監(jiān)委的組成部分,看似形成了權(quán)力的二元性運(yùn)行,但是在現(xiàn)實(shí)中,兩者的職權(quán)界限很難厘清。
其次,權(quán)力混同削弱了外部監(jiān)督。合署辦公構(gòu)筑了“同體監(jiān)督”的土壤。學(xué)者秦前紅認(rèn)為:監(jiān)督監(jiān)察權(quán)必須以實(shí)現(xiàn)各部門的責(zé)權(quán)邊界明確劃分為前提條件。[29]當(dāng)下,大多地區(qū)實(shí)行紀(jì)委書記兼任監(jiān)委主任,并且工作人員兼具監(jiān)察官和紀(jì)檢干部的雙重身份。作為黨內(nèi)機(jī)關(guān)的紀(jì)委,對(duì)監(jiān)委具有監(jiān)督的職責(zé),然而在這種人和權(quán)重疊的情況下,難免造成“燈下黑”,名副其實(shí)地成為“自己監(jiān)督自己”。在現(xiàn)實(shí)中,與《監(jiān)察法》出臺(tái)前的試點(diǎn)階段相比,現(xiàn)階段監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取“留置”行為時(shí),實(shí)行集體研究、上級(jí)審查批準(zhǔn),更多的權(quán)力上劃,本級(jí)黨委對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督有限。
現(xiàn)有的法律規(guī)定缺少詳細(xì)的規(guī)定以及可操作性。當(dāng)前,雖然《憲法》與《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督方式的多樣性進(jìn)行了規(guī)定,但是對(duì)于這些監(jiān)督主體的規(guī)定大多為“輕描淡寫”,缺少切實(shí)可行的具體措施。
第一,《監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察官法》)和《監(jiān)察法實(shí)施條例》等與監(jiān)察直接相關(guān)的國(guó)家法律,對(duì)外部監(jiān)督不夠具體。在黨委監(jiān)督方面,黨委僅是作為監(jiān)察委員會(huì)接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”中的“一重”,相關(guān)法律缺少相應(yīng)的細(xì)化措施。[30]在司法和執(zhí)法監(jiān)督方面,雖然《監(jiān)察法》強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法和執(zhí)法部門銜接,但是對(duì)于如何銜接的具體規(guī)定較少,缺少針對(duì)性?!侗O(jiān)察法》列舉了12 項(xiàng)調(diào)查措施,這些措施與司法機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)相重復(fù),在《監(jiān)察法》“監(jiān)察優(yōu)先”而非《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)“主罪優(yōu)先”的原則下,如何實(shí)現(xiàn)兩者關(guān)系的妥善處理,成為重要課題。[31]特別是監(jiān)察委的職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》有關(guān)偵查的規(guī)定,但實(shí)際操作過(guò)程中,這兩方面的銜接與區(qū)分始終存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,調(diào)查權(quán)并不是偵查權(quán)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)并不能當(dāng)然承繼檢察院的公訴權(quán)、偵查權(quán)、批捕權(quán)等,因此執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān)這一性質(zhì)和定位更符合其實(shí)際。還有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)上等同于刑事偵查權(quán),那么其理所應(yīng)當(dāng)受《刑事訴訟法》的約束。[32]但筆者認(rèn)為,調(diào)查權(quán)與偵查權(quán),兩者是母集與子集的關(guān)系,前者囊括了后者。因此,雖然《刑事訴訟法》對(duì)《監(jiān)察法》均為全國(guó)人大審議通過(guò),具有相同的法律位階,但是在實(shí)際中,《刑事訴訟法》應(yīng)對(duì)《監(jiān)察法》具有制約作用。同時(shí),根據(jù)《監(jiān)察法》第47條,檢察機(jī)關(guān)可以在“必要時(shí)”開(kāi)展補(bǔ)充偵查。這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)重要的監(jiān)督措施,但是對(duì)于何為“必要”、何為“不必要”并沒(méi)有明確。再如,雖然《監(jiān)察官法》單列一章“監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒”,并從“監(jiān)察官不得打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)、回避、追究刑事責(zé)任”等方面對(duì)監(jiān)察官的懲戒進(jìn)行了規(guī)定,但是對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督則僅以“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督、請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員”等幾筆帶過(guò)。關(guān)于民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督,《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》也僅僅是從字面上有所提及,缺少詳細(xì)的描述。
第二,《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》)、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》)等與《監(jiān)察法》規(guī)定的外部監(jiān)督不同步,沒(méi)有及時(shí)修改,無(wú)法對(duì)“人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)”和“監(jiān)察賠償”等具體外部監(jiān)督方式,做出及時(shí)充分的規(guī)定。呂永祥、王立峰等學(xué)者認(rèn)為,由于缺少實(shí)體化的監(jiān)督機(jī)構(gòu),使得人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不到位。[33]《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》重點(diǎn)對(duì)法律法規(guī)、規(guī)范性文件等方面監(jiān)督進(jìn)行闡述,沒(méi)有將對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督納入?!侗O(jiān)察法》將人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督規(guī)定為“聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問(wèn)、質(zhì)詢”,其中“詢問(wèn)和質(zhì)詢”也是《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的一個(gè)單列“章”,然而僅提到了“一政兩院”,并沒(méi)有監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)字眼。專項(xiàng)工作報(bào)告也并非人大對(duì)法檢兩院司法監(jiān)督的“年度報(bào)告”,也非人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督的“年度報(bào)告”,監(jiān)察機(jī)關(guān)的“專項(xiàng)報(bào)告”是一種非常態(tài)化的報(bào)告形式,相對(duì)于人大對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督,對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督顯然較為乏力,[34]并且在執(zhí)法檢查、詢問(wèn)、質(zhì)詢等方面在法律層面缺少切實(shí)可行的程序和規(guī)范。即使在《監(jiān)察法實(shí)施條例》中,對(duì)執(zhí)法檢查、詢問(wèn)、質(zhì)詢也是僅以寥寥數(shù)語(yǔ)對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行補(bǔ)充,要求監(jiān)察機(jī)關(guān)配合執(zhí)法檢查,并將處理情況向人大報(bào)告,以及在詢問(wèn)、質(zhì)詢中實(shí)行主要負(fù)責(zé)人口頭答復(fù)和主要負(fù)責(zé)人簽字的書面答復(fù)。[35]總體上在現(xiàn)有的法律層面對(duì)人大監(jiān)督的規(guī)定較為籠統(tǒng)含糊。《國(guó)家賠償法》雖然將賠償劃分為“行政”和“刑事”兩種類型,但是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督相關(guān)規(guī)定趨于空白,使得被監(jiān)察對(duì)象申請(qǐng)國(guó)家賠償時(shí),缺少法律依據(jù),在賠償領(lǐng)域缺少對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的制約和監(jiān)督。
從實(shí)踐層面看,監(jiān)察機(jī)關(guān)的“位高權(quán)重”,也使得外部監(jiān)督主體處于“不敢監(jiān)督”的狀態(tài)。監(jiān)委與紀(jì)委“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”,接受同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有較高的政治地位。當(dāng)前監(jiān)察委員會(huì)主任通常為地方黨委的常委(紀(jì)委書記)兼任,乃至黨委副書記擔(dān)任,在現(xiàn)實(shí)政治格局中,監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位通常高于地方政府、檢察院與法院,監(jiān)察委員會(huì)主任的地位要高于“公檢法”負(fù)責(zé)人,這使得后者難以對(duì)前者發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。[36]學(xué)者陳邦達(dá)指出:“在刑事訴訟中,過(guò)于注重公安機(jī)關(guān)的偵查結(jié)果,而忽視法院的作用?!盵37]這說(shuō)明傳統(tǒng)注重偵查結(jié)果的“偵查主義”重偵查、輕審判的特點(diǎn),而在當(dāng)前監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察范圍“全覆蓋”的情況下,同時(shí)由于監(jiān)委主任(紀(jì)委書記)在現(xiàn)實(shí)權(quán)力格局中的地位比公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人還要高,難免出現(xiàn)以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體的“監(jiān)察主義”,使得傳統(tǒng)的“偵查主義”向“監(jiān)察主義”異變,無(wú)法形成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。還有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)察機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)中地位高于公檢法的根源在于《監(jiān)察法》對(duì)“互相配合”的規(guī)定,這種“互相配合”在缺少監(jiān)督的情況下難免變成單方面聽(tīng)從或服從。[38]
根據(jù)控制理論,要想做好監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督,就必須建立與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能相匹配的實(shí)體和程序。在實(shí)體控制方面,體現(xiàn)為《憲法》《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定,形成立法、行政、司法權(quán)多層次的對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約和監(jiān)督的權(quán)力框架體系;而程序控制則體現(xiàn)為對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)行使過(guò)程、順序、方式、方法、時(shí)限等方面的控制。在現(xiàn)實(shí)中,由于在我國(guó)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)平行,這就使得監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有較高的法律地位。法律控制層面,對(duì)監(jiān)察權(quán)行使過(guò)程、順序、方式、方法、時(shí)限等方面控制的具體措施規(guī)定不明確,加之監(jiān)察機(jī)關(guān)位高權(quán)重,使得公安部門、檢察院、法院等在監(jiān)察權(quán)行使的過(guò)程中僅是發(fā)揮“階段性”的作用,各管一攤,而無(wú)法形成對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督合力。[39]
提高辦案效率是《監(jiān)察法》的重要價(jià)值,提高辦案效率也是對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本要求,但是當(dāng)前在理念層面對(duì)辦案效率的過(guò)度倚重,使得對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督有所忽視??v觀《監(jiān)察法》制定和出臺(tái)的歷程,從開(kāi)始的“試點(diǎn)”到普遍性的推廣,正值黨的十八大后,國(guó)家對(duì)反腐敗的迫切要求。因此無(wú)論從立法層面,監(jiān)察權(quán)作為與行政、司法權(quán)平行的“新型權(quán)力”,還是從實(shí)踐層面,監(jiān)察委員會(huì)主任通常為地方黨委的常委兼任,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度地方區(qū)域性的反腐工作,監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位通常高于地方政府、檢察院與法院;這些特征的根源都在于黨中央反腐敗、預(yù)防職務(wù)犯罪,提高打擊犯罪效率的決心。在理念層面對(duì)辦案效率的過(guò)度倚重,使得監(jiān)察權(quán)在行使過(guò)程、順序、方式、方法、時(shí)限等方面難免“失之以寬”,在監(jiān)察機(jī)關(guān)的12項(xiàng)調(diào)查措施的監(jiān)督方面較為薄弱。[40]如:雖然《監(jiān)察法》第54條對(duì)信息公開(kāi)進(jìn)行了規(guī)定,然而在現(xiàn)實(shí)中各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)僅是將調(diào)查結(jié)果進(jìn)行公布,出于保密與工作效率的需要,沒(méi)有將監(jiān)察權(quán)行使的過(guò)程信息進(jìn)行披露,使得群眾參與度不高,無(wú)法發(fā)揮出社會(huì)監(jiān)督的功能。
針對(duì)合署辦公致使權(quán)力混同的問(wèn)題,應(yīng)從制度層面進(jìn)一步厘清地方黨委、紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系。一要厘清地方黨委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系。確保監(jiān)察機(jī)關(guān)政治性不動(dòng)搖,在實(shí)現(xiàn)黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),保持監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使。特別要防止“燈下黑”。[41]124在實(shí)踐中,要嚴(yán)格落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等規(guī)定,既要防止地方黨委和黨員干部對(duì)監(jiān)察案件直接干預(yù),以便監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠放手依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),同時(shí),又必須堅(jiān)持地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,探索建立監(jiān)察機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)報(bào)告制度,使得監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持正確的政治方向,行使監(jiān)察權(quán)。[42]二要厘清紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委實(shí)行合署辦公,但是在制度構(gòu)建層面,有必要實(shí)現(xiàn)“既分工又分家”,劃分紀(jì)委和監(jiān)委在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督手段、監(jiān)督內(nèi)容方面兩者的權(quán)力界限,紀(jì)委對(duì)黨員進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)委對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員開(kāi)展監(jiān)察;紀(jì)委依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)開(kāi)展監(jiān)督,監(jiān)委依據(jù)法律開(kāi)展監(jiān)察。實(shí)現(xiàn)兩者權(quán)力的獨(dú)立運(yùn)行,構(gòu)建黨紀(jì)和國(guó)法銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。三要用好黨的巡視巡察制度。在監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督中,巡視巡察更應(yīng)該發(fā)揮其治病去疴作用,對(duì)其權(quán)力行使、程序合規(guī)等方面開(kāi)展全面監(jiān)督,杜絕監(jiān)察機(jī)關(guān)的“燈下黑”,使監(jiān)督方也同時(shí)被監(jiān)督。
增強(qiáng)立法的針對(duì)性,在《監(jiān)察法》中增加黨委、人大、司法、執(zhí)法部門、民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督相關(guān)條款,探索專門針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的條例和實(shí)施細(xì)則。從法律層面上對(duì)監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序進(jìn)行界定,全面增強(qiáng)法律的可操作性。盡量避免出現(xiàn)含糊不清的詞語(yǔ),而要確定具體的內(nèi)容,使對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督“有法可依”,推動(dòng)監(jiān)督的規(guī)范和法治化。[43]例如:對(duì)《監(jiān)察法》第47條規(guī)定的對(duì)人民檢察院的“必要”時(shí)的補(bǔ)充偵查,應(yīng)明晰界定“必要”,對(duì)“必要”情況進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明,使得監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督做到有“有法可依”,加強(qiáng)法律約束,增強(qiáng)法律的可執(zhí)行效力。加強(qiáng)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》《國(guó)家賠償法》等法律的銜接,進(jìn)一步豐富和完善監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的主體、責(zé)任、效力等內(nèi)容,加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督程序制度性保障。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》在職能履行方面的延伸、輔助與約束性功能。如:《刑事訴訟法》第50條明確8個(gè)種類的證據(jù),而《監(jiān)察法》中缺少相關(guān)的分類,基本接受了《刑事訴訟法》對(duì)證據(jù)種類的相關(guān)規(guī)定?!侗O(jiān)察法》第33 條第2 款更是明確規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致,更是強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)遵循《刑事訴訟法》設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定。又如:《監(jiān)察法》第25 條提及了具體的調(diào)查措施,但是缺少對(duì)這些調(diào)查措施實(shí)施程序的詳細(xì)規(guī)定,在實(shí)踐中也應(yīng)參照《刑事訴訟法》對(duì)調(diào)查措施的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行適用。在《監(jiān)察官》法中,明確對(duì)監(jiān)察官監(jiān)督的具體方式和措施;完善《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》,在“詢問(wèn)和質(zhì)詢”一章中,在當(dāng)前“一政兩院”的基礎(chǔ)上加入監(jiān)察機(jī)關(guān)。
通過(guò)整章立制,在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告上進(jìn)行制度完善,加強(qiáng)“報(bào)告”環(huán)節(jié)與“聽(tīng)取審議”環(huán)節(jié)的有效銜接。將黨委、政府、人大、法院、檢察院、人民群眾、輿論媒體等多方主體納入相關(guān)法律、條例中。全國(guó)人大可以在《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上,根據(jù)法定程序出臺(tái)《監(jiān)察委員會(huì)組織法》《監(jiān)察程序法》等,在這些法律中明確談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)等12項(xiàng)調(diào)查措施的具體流程、規(guī)范、方式,充分發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督作用。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》,將制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)給予監(jiān)察機(jī)關(guān),使其在權(quán)力得到了擴(kuò)張,助力監(jiān)察權(quán)的行使。[44]但是截至目前,僅有《監(jiān)察法實(shí)施條例》一部,缺少其他的配套法規(guī)。因此,應(yīng)在處理好監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、司法解釋、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系,健全沖突規(guī)范的裁決機(jī)制的基礎(chǔ)上,推動(dòng)監(jiān)察法規(guī)制定的進(jìn)程??紤]到在有些與監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督相關(guān)的事項(xiàng)方面,全國(guó)人大及其常委會(huì)因立法資源有限,無(wú)法進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的立法或修法,通過(guò)法規(guī)的制定,細(xì)化《監(jiān)察法》中原則性、概括性的規(guī)定。例如,《監(jiān)察法》第45條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息”,但對(duì)此問(wèn)題缺乏具體規(guī)定,國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以行使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán),制定《監(jiān)察工作信息公開(kāi)條例》。[45]
一是加強(qiáng)人大監(jiān)督。行使好人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員的選舉和任免權(quán),參照法檢兩院的履職評(píng)議的模式,聽(tīng)取監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)人員的述職報(bào)告。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)時(shí)履行《監(jiān)察法》的情況開(kāi)展監(jiān)督和執(zhí)法檢查。加強(qiáng)工作評(píng)議、執(zhí)法評(píng)議、述職評(píng)議和個(gè)案評(píng)議的運(yùn)用,使得人大不但監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的程序合法性,更要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展事務(wù)性和業(yè)務(wù)性監(jiān)督和檢查。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專題和專項(xiàng)詢問(wèn)和質(zhì)詢,增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性。[46]150加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)報(bào)告工作的議題選取,實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)議題與常態(tài)性議題相結(jié)合,提升人大常委會(huì)審議意見(jiàn)中建議的針對(duì)性和實(shí)效性。增強(qiáng)人大各級(jí)委員會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度,落實(shí)2021年修訂的《全國(guó)人大組織法》和 2022年修訂的《地方組織法》要求,各級(jí)人大專門委員會(huì)在專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督中,應(yīng)在做好前期調(diào)研和民意征集的基礎(chǔ)上進(jìn)行,把監(jiān)察機(jī)關(guān)處理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題端上向人大專項(xiàng)報(bào)告的平臺(tái),形成專業(yè)、有效的審議意見(jiàn),督促監(jiān)察機(jī)關(guān)改進(jìn)工作。[47]二要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門監(jiān)督與制約。改變傳統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門重配合,而輕監(jiān)督的現(xiàn)狀。[48]明確互涉案件的調(diào)查主體,不能一概“監(jiān)察優(yōu)先”,而應(yīng)視案件情況與刑事程序確定的“主罪為主”相結(jié)合,進(jìn)一步細(xì)化《監(jiān)察法》的司法解釋。厘清談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)等12項(xiàng)調(diào)查措施中,監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安、檢察機(jī)關(guān)的銜接邊界。[49]三要加強(qiáng)民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。拓寬社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督渠道,在遵守保密制度的前提下,及時(shí)向社會(huì)和媒體公布案件進(jìn)展情況和案件調(diào)查中的合法合規(guī)情況,廣泛接受社會(huì)和輿論監(jiān)督。
監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督走向法治化道路,作為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的“新型權(quán)力”應(yīng)在陽(yáng)光下行使,規(guī)范監(jiān)察權(quán)行使過(guò)程、順序、方式、方法、時(shí)限,避免監(jiān)察機(jī)關(guān)“既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。[50]現(xiàn)代權(quán)力法治的核心是權(quán)力約束,國(guó)家監(jiān)察權(quán)也必須受到約束與監(jiān)督。如果說(shuō)當(dāng)前由于對(duì)辦案效率的重視,其目的在于增強(qiáng)監(jiān)察制度供給的“數(shù)量”,那么通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督程序、監(jiān)督過(guò)程的完善,則有助于增強(qiáng)監(jiān)察制度供給的“質(zhì)量”。既要協(xié)調(diào)各種監(jiān)察力量,減少協(xié)調(diào)成本,提高辦案效率,又要發(fā)揮各方對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的力量,挖掘群策群力潛力,提高監(jiān)督公權(quán)力的覆蓋面,挖掘監(jiān)督潛力。打破監(jiān)委與公眾的信息壁壘,加強(qiáng)信息公開(kāi),拓寬信息發(fā)布渠道,除了對(duì)監(jiān)察結(jié)果進(jìn)行公布,還應(yīng)將監(jiān)察過(guò)程和內(nèi)容、范圍、時(shí)間等方面進(jìn)行公示,增強(qiáng)信息公開(kāi)和披露的規(guī)范性。
監(jiān)察權(quán)必須關(guān)進(jìn)制度的籠子,形成法治化的環(huán)境,才能夠促進(jìn)監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督常態(tài)化。應(yīng)發(fā)揮好黨委、人大、司法、執(zhí)法部門、民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督的作用,加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與這些部門的配合與銜接。當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督存在著同級(jí)黨委監(jiān)督缺乏實(shí)效、人大監(jiān)督力度薄弱、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門監(jiān)督不足、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督乏力等問(wèn)題。主要原因是:在制度層面,合署辦公致使權(quán)力混同;在立法層面,現(xiàn)有法律規(guī)定不夠具體;在實(shí)踐層面,監(jiān)察機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”導(dǎo)致監(jiān)督虛無(wú);在理念層面,對(duì)辦案效率過(guò)度倚重。應(yīng)進(jìn)一步厘清地方黨委、紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系,增強(qiáng)法律規(guī)制,推動(dòng)監(jiān)察權(quán)行使的法治化,才能夠增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的實(shí)效性。