安海燕 何金彪 陳韜宇

[摘? ? 要] 第二輪土地承包到期后農(nóng)地順利延包是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興之根本。當(dāng)前我國(guó)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年面臨“有人無(wú)地種，有地?zé)o人種”與“保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定”的現(xiàn)行政策相矛盾、無(wú)地少地農(nóng)民以及“兩頭占”“兩頭空”“外嫁女”等特殊群體的利益處理這兩大突出問(wèn)題，制定具體農(nóng)地延包方案迫在眉睫。基于貴州省XF縣“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”試點(diǎn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，二輪延包中存在著確權(quán)收尾工作難完成、延包主體資格難認(rèn)定、土地細(xì)碎化難處理、延包協(xié)議難簽訂等困境。解決這些困境的實(shí)踐邏輯為建立登記頒證機(jī)制、農(nóng)戶自愿有償退出承包和未承包地管理機(jī)制、缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制、矛盾糾紛化解機(jī)制、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)效管理機(jī)制。具體而言，農(nóng)地二輪延包的實(shí)施路徑包括：完成土地確權(quán)工作；化解延包矛盾糾紛；承包地退出、收回與管理；數(shù)字化賦能農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)效管理；政府組織成立專班予以落實(shí)。

[關(guān)鍵詞] 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；二輪延包；未承包地管理；農(nóng)地確權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號(hào)] F321.1? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）01-0074-12

土地是農(nóng)民安身立命之本，土地承包關(guān)系穩(wěn)定是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的基石。隨著全國(guó)第二輪土地承包相繼到期，制定具體的土地延包實(shí)施方案迫在眉睫。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，提出“要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”“不得將承包地打亂重分”“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”“增人不增地、減人不減地”等指導(dǎo)意見。并強(qiáng)調(diào)“開展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)”，通過(guò)試點(diǎn)探索出可復(fù)制可推廣的延包經(jīng)驗(yàn)。然而，當(dāng)前我國(guó)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年面臨著兩大突出問(wèn)題：一是農(nóng)村“有人無(wú)地種，有地?zé)o人種”的現(xiàn)狀與“保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定，不得打亂重分”國(guó)家政策間的矛盾尚未解決；二是“失地農(nóng)民”“進(jìn)城落戶仍有地”“兩頭占”或“兩頭空”“外嫁女”等群體的利益未得到處理。鑒于此，黨中央運(yùn)用“摸著石頭過(guò)河”的試點(diǎn)試驗(yàn)方法，推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)建設(shè)，在2020-2023年間逐步設(shè)立了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市試點(diǎn)，以期通過(guò)地方試點(diǎn)探索出有效實(shí)施方法，從而確保國(guó)家土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為后續(xù)延包提供經(jīng)驗(yàn)和思路。

一、研究綜述

當(dāng)前，在政策的指引下，第二輪延包地方試點(diǎn)實(shí)踐不斷得以推進(jìn)，學(xué)術(shù)界對(duì)此也高度關(guān)注，并圍繞以下兩方面進(jìn)行了激烈探討。

第一，到期再延包制度建設(shè)，包括延包期限的設(shè)定、延包主體資格和延包方式等。具體而言，一是關(guān)于延包期限之爭(zhēng)，有人主張繼續(xù)沿用30年期限[1-3]；也有人建議可以稍長(zhǎng)一些如40年、50年或70年；還有人[4]主張二輪延包不設(shè)定承包期，實(shí)行“永久承包”。但自2017年黨的十九大報(bào)告明確了土地承包期再延長(zhǎng)三十年之后，學(xué)界對(duì)此基本不再有爭(zhēng)議，普遍認(rèn)同延長(zhǎng)30年，承包期屆滿時(shí)自動(dòng)續(xù)期[5]。二是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的二輪延包資格之爭(zhēng)，王晶晶[6]認(rèn)為農(nóng)戶“整戶消亡”（包括“絕戶”和“進(jìn)城落戶”）的承包地二輪延包到期后應(yīng)允許村集體收回，林煜[7]則認(rèn)為有爭(zhēng)議的應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，無(wú)爭(zhēng)議的方可堅(jiān)決收回。三是關(guān)于延包時(shí)是否要調(diào)地和如何調(diào)地的問(wèn)題探討。長(zhǎng)期執(zhí)行的“增人不增地，減人不減地”政策阻斷了承包期內(nèi)農(nóng)戶調(diào)地的機(jī)會(huì)，并助推了二輪承包到期后調(diào)地的愿望[8-9]。我國(guó)法律政策不支持調(diào)地，主要是考慮其帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、阻礙效率和調(diào)地成本問(wèn)題[8]。不過(guò)，仍有許多學(xué)者認(rèn)可調(diào)地的合理性，認(rèn)為“調(diào)地不一定會(huì)損害效率[10]，反而還會(huì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[11]”；張同龍等[12]還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整能顯著改善承包權(quán)不平等狀況。所以，學(xué)界爭(zhēng)議的關(guān)鍵是延包時(shí)是否允許調(diào)地以及如何調(diào)地，目前大多數(shù)學(xué)者[2][13]支持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的延包方式。姚志[13]認(rèn)為可在二輪到期延包時(shí)進(jìn)行小調(diào)整，改善土地細(xì)碎化問(wèn)題，且具有固定的經(jīng)濟(jì)邏輯、制度依據(jù)，并符合社會(huì)道義；廖洪樂(lè)[14]指出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)程序，以順延為主，個(gè)別確需調(diào)整的，進(jìn)行局部小調(diào)整；也有學(xué)者[1]認(rèn)為當(dāng)“人地矛盾”積累到一定程度時(shí)，小調(diào)整可以解決小問(wèn)題，大調(diào)整可以解決大問(wèn)題。

第二，在到期再延包的特殊群體權(quán)益保障方面，學(xué)者關(guān)注了無(wú)地少地農(nóng)民和外嫁女等婦女權(quán)益保障問(wèn)題。有學(xué)者[15]研究表明無(wú)地農(nóng)民并不構(gòu)成農(nóng)村發(fā)展的不穩(wěn)定因素，但解決無(wú)地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，需關(guān)注重視其持續(xù)生計(jì)的問(wèn)題[3][16]；劉靈輝等[18]提出“有地分地，無(wú)地賦權(quán)”的權(quán)益保障機(jī)制；對(duì)于婦女權(quán)益的保障問(wèn)題，由于現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制缺乏性別視角，張同龍和張林秀[19]建議將家庭內(nèi)部所有成員都登記在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上，保障其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的平等取得，林煜[7]提倡以簽署聲明來(lái)避免“兩頭占”或“兩頭空”的情況，明確外嫁女（或入贅男）等特殊群體權(quán)益歸屬，這也可以推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，為二輪延包簽署合同時(shí)提供依據(jù)。此外，還有學(xué)者從公平和效率的視角來(lái)考慮延包，劉靈輝和張迎新[18]分析了二輪延包所面臨的問(wèn)題、剖析成因，并探討解決路徑來(lái)破解問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)延包的公平和效率。

總體看來(lái)，學(xué)界對(duì)二輪延包的研究已不乏理論性探討，但遺憾的是，雖然很多試點(diǎn)地區(qū)已完成了延包工作，但目前基于延包試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的研究成果卻很少?；诖?，本文擬對(duì)試點(diǎn)XF縣“第二輪延包承包到期后再延長(zhǎng)三十年”實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理和經(jīng)驗(yàn)提煉，以期為后續(xù)全國(guó)尤其是丘陵山地地區(qū)的延包工作提供可借鑒可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

二、XF縣概況及二輪延包的困境

（一）XF縣案例概況

XF縣地處黔中腹地，地形多為低中丘陵地，喀斯特地貌分布廣泛，下轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)1街道，轄區(qū)面積1035.6平方公里，總?cè)丝跀?shù)27.8萬(wàn)，全縣以漢族為主，另有苗族、布依族等19個(gè)少數(shù)民族1，具有典型的多民族、欠發(fā)達(dá)山地丘陵地區(qū)特色。XF縣于2019年根據(jù)農(nóng)辦政改〔2019〕8號(hào)2文件精神申報(bào)，在2020年6月就被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年先行試點(diǎn)縣，并在全縣160個(gè)村開展試點(diǎn)，2021年10月完成縣級(jí)驗(yàn)收，延包工作基本完成。

值得注意的是，貴州省第二輪承包期時(shí)長(zhǎng)是50年，自1994年1月1日至2043年12月31日，離第二輪承包到期還很早。但XF出于對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的考慮，便申報(bào)了“第二輪土地延包到期后再延長(zhǎng)三十年”試點(diǎn)，即土地承包期延長(zhǎng)至2073年12月31日，響應(yīng)和落實(shí)了中央的“長(zhǎng)久不變”精神。2022年11月17日，課題組赴XF縣就“第二輪土地延包到期后再延長(zhǎng)三十年”的實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)239戶農(nóng)戶、14名村干部、6名縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深度訪談。

（二）XF縣二輪延包中的困境

二輪延包試點(diǎn)地區(qū)在政策實(shí)施中不乏許多共性問(wèn)題，通過(guò)對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)展開橫向交流，共同探討解決的辦法，縱向?yàn)楹罄m(xù)全國(guó)正式開展延包提供預(yù)防和解決思路。XF縣試點(diǎn)延包過(guò)程中遇到的問(wèn)題多且繁雜，概括起來(lái)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 確權(quán)收尾難完成。由于XF縣2020年開始試點(diǎn)延包時(shí)，土地確權(quán)工作尚未收尾，完成剩下農(nóng)戶土地確權(quán)問(wèn)題成了試點(diǎn)延包工作的關(guān)鍵，但剩下農(nóng)戶的土地確權(quán)存在諸多困難，工作難度大。一是歷史遺留問(wèn)題難解決，許多地區(qū)一輪承包和1998年二輪承包的手續(xù)檔案不全；農(nóng)戶承包證書也多有丟失，四至不清；農(nóng)戶當(dāng)年為逃避農(nóng)業(yè)稅瞞報(bào)面積，現(xiàn)在卻要求增加面積；承包地流轉(zhuǎn)、收回、調(diào)整和私下隨意買賣，等等。這些都為當(dāng)下確權(quán)和延包工作埋下了隱患，解決農(nóng)戶糾紛也成了確權(quán)和延包的關(guān)鍵點(diǎn)。二是許多農(nóng)戶外出務(wù)工聯(lián)系不上，造成確權(quán)勘界和糾錯(cuò)工作不能一步到位，農(nóng)戶不愿花時(shí)間精力金錢返鄉(xiāng)辦理相關(guān)手續(xù)，影響了工作進(jìn)度。三是土地確權(quán)登記過(guò)程中，由于工作量大，農(nóng)戶承包地的勾圖確認(rèn)和證書信息錄入外包給了第三方測(cè)繪公司，因勘界和錄入錯(cuò)誤，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上出現(xiàn)許多農(nóng)戶地塊錯(cuò)漏、畝分不對(duì)，甚至家庭基本信息有誤的情況，導(dǎo)致大量證書需要返回糾正。“許多農(nóng)戶地塊有誤，連身份證號(hào)都能錄入錯(cuò)誤”，LC鎮(zhèn)CY村村支書如此抱怨道。（LC鎮(zhèn)CY村，2022年11月21日）據(jù)XF縣LC鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)信息，全鎮(zhèn)應(yīng)確權(quán)5135戶，2020年實(shí)際確權(quán)4938戶，后糾錯(cuò)574戶。

2. 延包主體資格難認(rèn)定。二輪延包的資格確認(rèn)是建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格之上，又與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定密切相關(guān)，二輪承包以來(lái)，不少農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格發(fā)生了變化。但這些資格認(rèn)定的相關(guān)政策模糊，法律上也沒(méi)有明確規(guī)定，使得“戶”的概念與界定不清，試點(diǎn)中也因承包主體資格不明造成了不少矛盾與糾紛，延包工作的推行也常常受阻。如案例1：RB村趙某和其兒子進(jìn)行了分家，土地確權(quán)的時(shí)候認(rèn)定為兩戶，并分別發(fā)放了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，2020年趙某死亡，被鎮(zhèn)上認(rèn)定為死亡絕戶，欲收回趙某的土地，但是其子找到RB村村委理論，認(rèn)為其父的土地應(yīng)該歸其所有，經(jīng)過(guò)村集體協(xié)商一致同意趙某其子的看法，但是鎮(zhèn)上認(rèn)定該戶為死亡絕戶，最后村集體按照鎮(zhèn)里的要求收回了趙某的土地，而后又通過(guò)召開村民代表大會(huì)決定將這部分土地分包給趙某的兒子。最終矛盾得到了化解，但給RB村的二輪延包增加了一定的工作量（青山苗族鄉(xiāng)RB村，2022年11月24日）。

具體而言，延包主體資格認(rèn)定主要包括兩種。第一，承包戶“整戶消亡”。“整戶消亡”的情況下村集體應(yīng)收回承包地，但地區(qū)若僅依據(jù)戶籍標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否“整戶消亡”，卻難以讓農(nóng)民完全接受。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上并未嚴(yán)格執(zhí)行收回措施：有子女等直系親屬（已獨(dú)立分戶）的仍由其親屬繼續(xù)耕種；孤寡老人將承包地交給親屬或鄰居作為養(yǎng)老送終條件。案例2：李老漢有4個(gè)女兒，并且都外嫁到其他村并遷走了戶籍，但李老漢過(guò)世后，4個(gè)女兒依然繼承了他的土地，出租給別人種，收取租金，部分村民對(duì)此頗有微詞，但又覺(jué)得子女繼承父輩遺產(chǎn)天經(jīng)地義，所以也沒(méi)有人明確提出要把這部分土地收回（西山鎮(zhèn)XZG村，2022年11月18日）。由此看來(lái)，對(duì)于這些約定俗成的非正式制度，村集體往往默認(rèn)允許，但第二輪承包到期后延包時(shí)他們留下的承包地究竟如何處理？子女分戶，父母去世后，按戶籍來(lái)看也屬于原承包主體“整戶消亡”，子女是否能繼續(xù)延包？此類情形首先是要認(rèn)定清楚“戶”的概念，才能確定是否收回。第二，進(jìn)城落戶等戶籍遷出人員。雖然2018年新修正的《農(nóng)村土地承包法》第27條③保護(hù)進(jìn)城落戶承包期內(nèi)的合法權(quán)益，但值得注意的是，該法只強(qiáng)調(diào)“承包期內(nèi)”，未寫明承包到期后是否依然享有下一輪延包的資格，特別是其下一代子女是否還享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于其他戶籍已不在本村的人員，如“父母去世，子女戶籍不在本村”的情況是否能繼續(xù)延包？對(duì)于特殊群體，如外地大中專學(xué)生就讀、服刑、易地扶貧搬遷、報(bào)名公益性崗位而使得戶籍遷出的情況，是否也有延包資格？這些都需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見。

3. 土地細(xì)碎化難處理。首先，不少學(xué)者和農(nóng)戶都想通過(guò)土地調(diào)整特別是延包這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)改善土地細(xì)碎化問(wèn)題，成為落實(shí)“長(zhǎng)久不變”政策的一大障礙[1] 95；其次，土地細(xì)碎直接給測(cè)繪勾圖確權(quán)帶來(lái)困難，技術(shù)要求更高。最理想的情況是“一戶一塊田”，但據(jù)XF縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)計(jì)，全縣承包地地塊面積有494193.06畝，地塊數(shù)達(dá)375396塊，戶均面積未超過(guò)10畝，戶均塊數(shù)卻達(dá)7.45塊，塊均面積1.32畝，其中，戶均塊數(shù)最多的流長(zhǎng)鎮(zhèn)達(dá)10.29塊，塊均面積僅1.11畝（見表1）。

4. 延包協(xié)議難簽訂。調(diào)研了解，或是XF縣第二輪承包到期還早的原因，農(nóng)民并不重視延包工作，在延包申請(qǐng)書和協(xié)議書簽字時(shí)，很多外出務(wù)工的農(nóng)戶不愿回村申請(qǐng)簽約，且戶口簿、身份證、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等材料收集困難，嚴(yán)重影響延包工作的進(jìn)度。石硐鎮(zhèn)GF村村主任談到：“需要簽字的時(shí)候很多農(nóng)戶不在家，并且對(duì)延包工作不配合不管。出門打工在外省的委托他人幫助簽字，在市區(qū)貴陽(yáng)的最惱火，說(shuō)自己來(lái)簽字，每次都推脫有事不來(lái)”（石硐鎮(zhèn)GF村，2022年11月23日）。

三、XF縣二輪延包的實(shí)踐邏輯

從制度變遷的角度來(lái)看，先行試點(diǎn)XF縣第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的延包制度，屬于“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)地制度創(chuàng)新。黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)第二輪延包勾勒出解決問(wèn)題的大綱、部署農(nóng)村土地制度改革的大致原則；XF縣人民政府和相關(guān)部門根據(jù)黨的十九大和歷次全會(huì)精神以及中央關(guān)于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的指導(dǎo)思想進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，結(jié)合XF縣實(shí)際，制定了《XF縣第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年先行試點(diǎn)實(shí)施方案》，并出臺(tái)一系列的管理實(shí)施辦法，上下聯(lián)動(dòng)，分類推進(jìn)，因此XF縣能在延包實(shí)施的過(guò)程中有條不紊，其具體的創(chuàng)新制度和實(shí)踐邏輯如下（見圖1）。

（一）建立登記頒證機(jī)制

具體而言，XF縣的登記頒證機(jī)制包括兩個(gè)部分。第一，確權(quán)登記頒證，奠定延包基礎(chǔ)。XF縣作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)地區(qū)，于2012年便開始了這項(xiàng)工作，2020年1月，XF縣要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好土地確權(quán)登記頒證收尾工作，為延包做好準(zhǔn)備。第二，延包登記頒證，即第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年登記頒證。在XF縣制定的延包登記頒證辦法中，明確了頒證對(duì)象、頒證條件、頒證需提供的材料、頒證流程和證書的制作和頒發(fā)等細(xì)節(jié)。值得一提的是新一輪承包證書，XF縣對(duì)于符合頒證條件的承包農(nóng)戶，首先收回原承包證，并在證書變更登記欄內(nèi)蓋章印上“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”字樣標(biāo)識(shí)，然后建立臺(tái)賬做好頒證登記，經(jīng)農(nóng)戶簽字確認(rèn)后再下發(fā)蓋章后的證書。這種做法符合《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）精神，維護(hù)了土地確權(quán)的成果，使得已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換，同時(shí)也解決了證書記載的承包期限統(tǒng)一變更的技術(shù)問(wèn)題。截至2021年10月縣級(jí)驗(yàn)收時(shí)，全縣已完成承包戶調(diào)查登記50714戶，完成第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年登記的有46656戶，頒證率達(dá)92％。

（二）建立農(nóng)戶自愿有償退出承包和未承包地管理機(jī)制

學(xué)界對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制的研究非常重視，如汪曉春等[20]、丁延武等[21]、王海娟[22]和余曉洋[23]都嘗試探究如何完善退出機(jī)制；承包地有償退出試點(diǎn)也在嘗試探索，如重慶市梁平縣、四川省內(nèi)江市市中區(qū)、安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣、浙江寧波和寧夏羅平等。XF縣探索的做法與試點(diǎn)地區(qū)大同小異，對(duì)“退出原則”“退出條件”“退出情境”“退出流程”和“補(bǔ)償方式”等方面做了相應(yīng)規(guī)定。例如，農(nóng)戶目前想要有償退出承包，必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是該農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，不再以種植土地獲得收入作為生存條件；二是擬退出的承包地用途需符合縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。此外，XF縣強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶自愿有償退出承包地后，不得再申請(qǐng)承包地。

與此同時(shí)，為解決問(wèn)題農(nóng)戶退出的承包地處置問(wèn)題，并建立未承包地管理機(jī)制，“未承包地”不僅包括農(nóng)戶自愿退出的承包地，還有依法收回的承包地、土地整治中的新增地和包產(chǎn)到戶時(shí)的預(yù)留地。XF縣專門制定了一套農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未承包地管理辦法，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，鼓勵(lì)進(jìn)行符合實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新。未承包地管理下最典型的案例是西山鎮(zhèn)小堡村，20戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地25.4畝，并獲得了一次性有償退出補(bǔ)助資金105萬(wàn)元。村集體將退出的承包地發(fā)包給第三方發(fā)展生態(tài)魚養(yǎng)殖項(xiàng)目，預(yù)計(jì)年產(chǎn)魚300噸，年經(jīng)營(yíng)收入900萬(wàn)元，再按每年1畝300元的承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)用于村集體發(fā)展。該項(xiàng)目盤活了農(nóng)村資源，增加了村集體和農(nóng)戶收入。同時(shí)，將未承包地歸村集體統(tǒng)一管理，也有利于發(fā)揮村集體“統(tǒng)”的功能，落實(shí)集體農(nóng)地所有權(quán)中發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回等權(quán)能。

（三）建立缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制

XF縣在實(shí)行未承包地管理的基礎(chǔ)上，對(duì)有特定需求的部分農(nóng)民進(jìn)行土地微調(diào)。若符合家庭承包主體資格條件，二輪承包期內(nèi)因戶內(nèi)人口增長(zhǎng)造成耕地顯著少于本村人均耕地面積（國(guó)家征占和有償退出的除外）或一直沒(méi)有承包地的，由缺地少地農(nóng)戶提出申請(qǐng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則根據(jù)村集體未承包地使用情況制定調(diào)整承包方案，并由集體成員代表大會(huì)表決公示。若表決通過(guò)，則按照不高于全村人均耕地面積的原則和調(diào)整承包方案，對(duì)缺地少地農(nóng)戶進(jìn)行分配，落實(shí)具體的地塊、四至，并繪制承包地塊宗地圖，簽訂承包合同?？傮w看來(lái)，缺地少地農(nóng)戶承包地的分配，并沒(méi)有將村內(nèi)農(nóng)戶的承包地打亂重分，確保了絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，僅對(duì)缺地少地且申請(qǐng)要求調(diào)地的農(nóng)戶，按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則作了適當(dāng)調(diào)整，符合并落實(shí)了中央的《意見》精神。

（四）建立矛盾糾紛化解機(jī)制

從XF縣實(shí)踐來(lái)看，在延包推進(jìn)的過(guò)程中，最主要的是確權(quán)問(wèn)題，因人地不均、要求調(diào)地而引發(fā)的沖突糾紛反而較少，但仍有建立矛盾糾紛化解機(jī)制的必要性。由于確權(quán)糾紛解決后才能申請(qǐng)確權(quán)頒證，確權(quán)糾紛又多涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和四至邊界等問(wèn)題。XF縣的做法是縣和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作小組、調(diào)節(jié)仲裁委員會(huì)以及矛盾糾紛預(yù)防和化解專班，專門負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛問(wèn)題。自XF縣試點(diǎn)工作開展以來(lái)，解決四至爭(zhēng)議問(wèn)題共201起，通過(guò)村集體內(nèi)部協(xié)調(diào)提前化解權(quán)屬糾紛400余起，基本做到了“問(wèn)題不出村”，切實(shí)把矛盾化解在基層。

（五）建立農(nóng)經(jīng)權(quán)長(zhǎng)效管理機(jī)制

XF縣根據(jù)農(nóng)村實(shí)際需要，在第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策下，制定了一系列農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理制度，及時(shí)變更登記管理，主要包括：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證遺失補(bǔ)發(fā)、注銷登記頒證制度；轉(zhuǎn)讓、互換土地變更登記管理制度；國(guó)家征占、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益事業(yè)占地變更登記制度；因分戶、并戶等原因更換農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證制度。更重要的是，XF縣建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息化管理平臺(tái)，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年時(shí)，又對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，數(shù)據(jù)支撐下的信息化平臺(tái)支持農(nóng)戶線上辦理，這為推動(dòng)第二輪延包和日后農(nóng)經(jīng)權(quán)的長(zhǎng)效管理帶來(lái)了極大便利。

概而言之，XF縣第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年順利推行的核心是建立了六個(gè)創(chuàng)新機(jī)制。首先，登記頒證機(jī)制是在確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上進(jìn)行的第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年登記頒證。其次，在延包效率目標(biāo)下，為提高土地資源利用率，建立了農(nóng)戶自愿有償退出承包機(jī)制，退出的土地未納入承包地管理臺(tái)賬，同時(shí)建立了未承包地管理機(jī)制以盤活資源，為保障缺地少地農(nóng)戶的權(quán)益和公平訴求，還充分利用村集體的未承包地建立缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制。這其中農(nóng)戶自愿有償退出承包機(jī)制和缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制使村集體的未承包地管理機(jī)制維持運(yùn)轉(zhuǎn)，解決了“要收回誰(shuí)的地、哪些地應(yīng)納入未承包地管理臺(tái)賬和未承包地如何管理、發(fā)包給誰(shuí)”的問(wèn)題。最后，由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證遺失、轉(zhuǎn)讓互換等承包地變更和戶籍信息發(fā)生重大變化是常態(tài)性問(wèn)題，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要及時(shí)變更登記，因而建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)效管理機(jī)制貫穿延包始終，使得變更登記成為一項(xiàng)常態(tài)化管理制度。

此外，除六大機(jī)制外，XF縣在確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫(kù)，創(chuàng)新打造了“互聯(lián)網(wǎng)+智慧農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)綜合服務(wù)信息化平臺(tái)”（如圖2），探索了一條與數(shù)字化相結(jié)合的長(zhǎng)效管理路徑，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記辦理更智能、便利。延包時(shí)，農(nóng)戶可通過(guò)手機(jī)電腦等進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)、簽約、頒證，在線生成農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。延包工作結(jié)束后，農(nóng)戶再提起變更登記時(shí)，工作人員只需在變更登記地塊時(shí)，用手機(jī)登錄長(zhǎng)效管理小程序即可實(shí)現(xiàn)變更登記，大大提高了變更登記的工作效率。此外，信息化平臺(tái)支持農(nóng)戶查詢農(nóng)村土地承包土地、土地流轉(zhuǎn)、耕地地力保護(hù)等情況，也可及時(shí)為農(nóng)戶辦理承包地、土地流轉(zhuǎn)、耕地保護(hù)補(bǔ)貼變更登記等工作。

四、農(nóng)地二輪延包的實(shí)施路徑

開展試點(diǎn)探索是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的有效途徑?？梢钥吹剑F州省XF縣形成了適用于第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的創(chuàng)新機(jī)制：“六大機(jī)制”和“一個(gè)平臺(tái)”共同作用推進(jìn)延包工作的實(shí)施，并提供了具體推進(jìn)路徑?；赬F縣的實(shí)踐邏輯和延包機(jī)制，為其他地區(qū)實(shí)施延包提供如下建議。

（一）完成土地確權(quán)工作

從XF縣試點(diǎn)實(shí)踐中可深刻體會(huì)到，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作實(shí)際上是第二輪到期后的新一輪延包的基礎(chǔ)。2019年中央一號(hào)文件提出，“在基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，開展‘回頭看’，做好收尾工作，妥善化解遺留問(wèn)題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放至農(nóng)戶手中”。因此，要順利推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年工作，首先要全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)，妥善化解矛盾糾紛，做到“應(yīng)確盡確”、證書“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”，確保不漏一戶。同時(shí)，要建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)收尾工作臺(tái)賬，適時(shí)督促各地推進(jìn)落實(shí)確權(quán)收尾工作。此外，確權(quán)登記頒證要做到兩個(gè)100%，即要做到100% 的頒證下發(fā)；要確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上的家庭基本信息、承包地面積、位置和四至界限100%準(zhǔn)確。破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證難題，為第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）化解延包矛盾糾紛

化解矛盾糾紛是第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年順利推進(jìn)的關(guān)鍵。目前人地矛盾突出，學(xué)界認(rèn)為調(diào)地壓力較大[9][24]，所以二輪延包的難點(diǎn)在于如何緩解人地矛盾、順利延包。“矛盾糾紛治理的根基、力量在基層”[25]。第二輪土地承包到期后延包工作開始前，可先開展延包隱患排查，對(duì)矛盾糾紛做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早化解，努力把矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，避免因大量矛盾糾紛影響確權(quán)收尾工作和延包的開展。第一，化解農(nóng)戶家庭內(nèi)部矛盾。要從法律制度源頭明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體和承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶之間關(guān)系，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等獲取集體土地承包的權(quán)利落實(shí)。第二，化解農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的糾紛。建立矛盾糾紛化解機(jī)制，積極開展矛盾糾紛化解工作；同時(shí)，充分利用黨員和村支兩委等基層老干部人熟地熟、有威望、群眾信任的優(yōu)勢(shì)，積極參與鄰里積怨、家庭矛盾等糾紛調(diào)解。

（三）承包地退出、收回與管理

由于二輪承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶、家庭人口數(shù)量變化等原因，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)主體資格發(fā)生了改變，所以在二輪延包土地調(diào)整問(wèn)題中，需要明確的是“可以收回誰(shuí)的地，收回的地應(yīng)該發(fā)包給誰(shuí)”。借鑒XF縣延包經(jīng)驗(yàn)，各地在延包實(shí)施中應(yīng)明確農(nóng)戶自愿有償退出承包、缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制，并建立未承包地管理機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶調(diào)地公平訴求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，盤活農(nóng)村土地資源。首先，在農(nóng)村二輪延包實(shí)施之前，允許有條件的地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)戶承包地有償退出工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出不僅有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，還可緩解“有人無(wú)地種，有地?zé)o人種”等日趨緊張的人地關(guān)系[26]。其次，不再具有承包資格農(nóng)戶的承包地依法收回，以“消亡戶”為例，當(dāng)整戶消亡時(shí)，意味著該農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)主體資格，承包地按法理應(yīng)被村集體收回，但現(xiàn)實(shí)中“消亡戶”的認(rèn)定仍需具體問(wèn)題具體考慮，一些承包地并未如實(shí)收回。因此，科學(xué)界定“消亡戶”的概念、統(tǒng)一規(guī)范承包地收回的流程和處置方式顯得尤為重要[27]。最后，保障無(wú)地少地等特殊群體農(nóng)戶權(quán)益，利用村內(nèi)可再分配的機(jī)動(dòng)地、退出或收回的承包地，通過(guò)一定分配規(guī)則發(fā)包或賦權(quán)給無(wú)地少地戶，以保障其承包權(quán)益。

（四）數(shù)字化賦能農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)效管理

建立長(zhǎng)效管理機(jī)制是XF縣試點(diǎn)二輪延包實(shí)踐的一大亮點(diǎn)，且數(shù)字化賦能長(zhǎng)效管理，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、深入實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動(dòng)的時(shí)代需要，何雷華等[28]研究表明，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村振興有顯著驅(qū)動(dòng)作用。首先，農(nóng)經(jīng)權(quán)的長(zhǎng)效管理機(jī)制下，土地的征占、變更等情況可以常態(tài)化和規(guī)范化管理，及時(shí)更換承包證書，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地所有權(quán)主體作用，讓農(nóng)民覺(jué)得農(nóng)村土地是有人管的。其次，要打造一條與數(shù)字化相結(jié)合的長(zhǎng)效管理機(jī)制。農(nóng)戶提起變更登記時(shí)，工作人員只需在變更登記地塊用手機(jī)，按照程序引導(dǎo)操作即可完成承包地塊分割、調(diào)整等操作，系統(tǒng)在后臺(tái)自動(dòng)完成該農(nóng)戶變更地塊數(shù)據(jù)的對(duì)比、驗(yàn)證，即可實(shí)現(xiàn)變更登記，解決了技術(shù)人員必須到現(xiàn)場(chǎng)才能收集地塊變更登記信息的難題，實(shí)現(xiàn)外業(yè)勘測(cè)指界去專業(yè)化，提高變更登記工作效率。

（五）政府組織成立專班予以落實(shí)

第一，成立專門的工作小組和專業(yè)隊(duì)伍?！吧厦媲l線，下面一根線”，基層政府往往面臨多任務(wù)局面[29]。由于確權(quán)和再延長(zhǎng)三十年工作非常具體、也非常浩繁，必須成立專門的工作小組負(fù)責(zé)落實(shí)。一是土地承包管理方面的管理人員；二是矛盾糾紛仲裁方面的法務(wù)人員；三是測(cè)量方面的專業(yè)人員。成立第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、政策制定、組織實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)檢查等工作。積極組織縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和村業(yè)務(wù)人員開展培訓(xùn)，確保其能熟練掌握業(yè)務(wù)辦理流程，統(tǒng)籌解決工作推進(jìn)過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題。

第二，強(qiáng)化監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任。XF縣經(jīng)驗(yàn)是每月向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)進(jìn)度，實(shí)行“月通報(bào)、季督查、年考核”制度。將工作納入全縣綜合績(jī)效目標(biāo)考核，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，落實(shí)工作責(zé)任，加大督促檢查力度，對(duì)執(zhí)行不力，任務(wù)完成較差的單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)責(zé)任人，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)。另外，延包工作推進(jìn)過(guò)程中，采取“一把手”負(fù)責(zé)制，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）相關(guān)負(fù)責(zé)人和村支書盡量不變動(dòng)職務(wù)。若有特殊情況發(fā)生變動(dòng)的，則須做好交接工作，使新任者熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)。

第三，規(guī)范流程，有序推進(jìn)。規(guī)范第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年延包工作的流程，包括登記頒證流程、農(nóng)戶有償退出承包地流程、缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整流程、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)效管理流程（包括新取得農(nóng)村土地承包權(quán)登記頒證工作流程、土地承包權(quán)證注銷流程、轉(zhuǎn)讓或互換變更登記流程、農(nóng)戶分戶并戶以及戶主變更登記流程、家庭成員及地塊信息變更流程）等。理清列明各類業(yè)務(wù)辦理所需的材料清單，對(duì)應(yīng)流程提交相應(yīng)的材料，確保流程清晰規(guī)范進(jìn)行；同時(shí)，按照工作劃分的階段（如延包前摸底排查、延包時(shí)分類推進(jìn)和延包后總結(jié)提升），分階段推進(jìn)，才能繁而不亂，有條不紊。

五、結(jié)論與啟示

我國(guó)農(nóng)地制度的核心是穩(wěn)定、完善土地承包關(guān)系[30]。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，是落實(shí)長(zhǎng)久不變，維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。運(yùn)用“試點(diǎn)試驗(yàn)”方法來(lái)探索制度推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)始終貫穿于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地制度改革過(guò)程中，并取得了較好社會(huì)效應(yīng)。研究表明，XF縣試點(diǎn)在實(shí)踐探索中進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了“六個(gè)機(jī)制”和“一個(gè)平臺(tái)”深入實(shí)施數(shù)字化鄉(xiāng)村發(fā)展行動(dòng)，數(shù)字化賦能農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記情況成為常態(tài)，探索形成了一條農(nóng)地二輪延包的創(chuàng)新路徑，該經(jīng)驗(yàn)?zāi)転楹罄m(xù)山地丘陵地區(qū)或是全國(guó)其他地區(qū)開展延包工作提供參考，豐富完善我國(guó)農(nóng)地延包制度。

但XF縣延包工作中亦有不足之處，因確權(quán)工作浩繁復(fù)雜，頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書信息錯(cuò)誤過(guò)多，需反復(fù)多次糾錯(cuò)，成為了延包中最緊要的一步；調(diào)研數(shù)據(jù)表明，延包后依然有26.4%的農(nóng)戶覺(jué)得不公平，主要是反映“增人不增地，減人不減地”政策下造成的人地不均問(wèn)題，“不患寡而患不均”，農(nóng)民樸素的公平觀還比較強(qiáng)。而XF縣基本上是直接順延，盡管有缺地少地農(nóng)戶承包地調(diào)整機(jī)制，但需要變動(dòng)的農(nóng)戶較少，且對(duì)特殊群體的利益顧及較周全。在試點(diǎn)試驗(yàn)中，更應(yīng)該注重“公平”與“效率”的統(tǒng)一[31]，做好農(nóng)戶之間利益的平衡。同時(shí)，第二輪承包到期后再延長(zhǎng)三十年，并不意味著不調(diào)整承包地、直接原人原地延包，貴州地區(qū)因多山地丘陵，調(diào)地的成本較大，其他地區(qū)不必完全照搬XF縣經(jīng)驗(yàn)，各試點(diǎn)應(yīng)探索出更多創(chuàng)新性的延包方式。后續(xù)全國(guó)開展延包時(shí)最重要的是因地制宜，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況選擇適合的延包方式和管理機(jī)制，以妥善解決第二輪延包中的具體問(wèn)題，確保第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年工作順利開展與落實(shí)。

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[責(zé)任編輯：李利林]