拓俊杰 趙 淵

（1.集寧師范學院，內(nèi)蒙古 烏蘭察布 012000；2.內(nèi)蒙古師范大學，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010028）

近年來，隨著我國基層社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程的加速推進，“五社聯(lián)動”成為基層社會治理創(chuàng)新研究的核心議題之一。2021 年7月，《中共中央國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》基于社會發(fā)展的需求提出“五社聯(lián)動”，以提升基層治理能力，建設(shè)“共建共治共享”的社會治理共同體為目標，以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作者為支撐、以社區(qū)志愿者為輔助、以社會慈善資源為補充的現(xiàn)代基層治理行動框架。

“五社聯(lián)動”的發(fā)展，對于引入多元主體參與基層社會治理，激發(fā)社會內(nèi)在活力，提升福利服務水平，有著重要的現(xiàn)實意義和理論價值。本文首先從我國基層社會治理變遷的角度梳理“五社”主體的形成、發(fā)展和聯(lián)動歷程，分析“五社”主體在基層治理過程中各自獨特的優(yōu)勢，進而明確各治理主體在實際工作中的定位和作用，最后提出當前“五社聯(lián)動”的發(fā)展路徑。

一、我國“五社聯(lián)動”發(fā)展的歷史脈絡(luò)及其本質(zhì)

（一）我國社會治理體制改革中“五社聯(lián)動”的發(fā)展

新中國成立以來，我國的基層社會管理體制經(jīng)歷了從單位制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，而社區(qū)制又經(jīng)歷了“社區(qū)服務”“社區(qū)建設(shè)”與“社區(qū)治理”三個階段①。早期計劃經(jīng)濟時期，我國城市地區(qū)建立了以“單位制”為主、“街居制”為輔的基層社會管理體制，國家通過對資源的壟斷，對社會生活實行嚴格而全面的控制。社會管理中“單位包辦一切”“社會管理國家化”，社會力量被全面壓制，政府通過指令性計劃實現(xiàn)對社會的整合和控制，形成了典型的行政一元化的管理體制。這種體制在當時形勢嚴峻而人們需求單一的情況下是有效的，也是有必要的。

改革開放后，國家對社會資源的全面控制也逐漸放開，以往由單位所承擔的大部分各種社會職能逐漸剝離出去，越來越多的人由“單位人”變成“社會人”。非公有制經(jīng)濟組織、城鄉(xiāng)流動人口大量增加，新的社會階層不斷出現(xiàn)，導致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化，我國由此開始了城市社區(qū)服務現(xiàn)代化變遷。1986 年，民政部首次在城市管理中引入“社區(qū)”概念，隨后，在社區(qū)服務工作座談會上又提出“社區(qū)服務”的理念，是“在政府的領(lǐng)導下，發(fā)動和組織社區(qū)內(nèi)的成員開展互助性社會服務活動”。1993 年，民政部聯(lián)合國務院其他14 個部委頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，這是社區(qū)服務發(fā)展中的第一個政策文件，此后我國建設(shè)了一大批社區(qū)服務網(wǎng)點和社區(qū)服務設(shè)施。截至2000 年底，我國城鎮(zhèn)建立起各種社區(qū)服務設(shè)施20.1 萬處，其中社區(qū)服務中心8101 個②。同時，以往高度集權(quán)的一元體制逐漸放開，與社會組織相關(guān)的政策制度也不斷調(diào)整與完善，從而激發(fā)了因長期遭受壓制而休眠的社會力量，催生了大量的介于政府與市場之間的中介社會組織，數(shù)量從1988 年的4446 個增長至2000 年153322 個，年均增長率達28%③，同時，形成了一支專業(yè)化程度不斷提高的志愿者社區(qū)服務隊伍。雖然當時的各社會主體還嚴重依賴政府，發(fā)揮的作用還十分有限，也沒有涉及到社會管理體制的變革，但為后面基層社會治理發(fā)展奠定了初步基礎(chǔ)。

20 世紀90 年代初，隨著社會的不斷發(fā)展，社區(qū)服務已經(jīng)不能容納隨著社區(qū)快速發(fā)展而出現(xiàn)的各種新情況、新問題，需要一個內(nèi)涵更豐富、范圍更全面的概念來促進社區(qū)服務和社會管理體制的發(fā)展。同時，社會組織、社會工作在創(chuàng)新社會治理體制方面的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，在為困難群體提供專業(yè)服務、化解社會矛盾、激發(fā)社會活力方面成效明顯。民政部適時提出了社區(qū)建設(shè)的概念，提出要改革城市基層管理體制，激發(fā)社會活力，實現(xiàn)國家和社會力量相結(jié)合、“社會福利社會辦”的新思路。由此，我國進入社區(qū)建設(shè)的新階段。有學者指出，社區(qū)建設(shè)的核心已經(jīng)不是社區(qū)服務，而是社區(qū)組織體系和管理體制的創(chuàng)新④。基于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，國家開始有意識地引導社會組織、社會工作等多主體的發(fā)展，時任民政部部長崔乃夫提出：社區(qū)的事情不能光靠政府，還要充分發(fā)揮社區(qū)居民的力量，兩條腿走路。1998 年6 月，國務院批準成立民政部民間組織管理局，明確了民間組織的管理主體地位，進一步放開限制，社會組織的發(fā)展進一步加快，社會工作也得到了重視和發(fā)展。2006 年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出“造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作人才隊伍，是構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切需要”。同年，人事部、民政部將社會工作作為一項國家職業(yè)制度開始建設(shè)，我國的社會工作在政府的推動下得到了快速發(fā)展。與此同時，社區(qū)內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了居民自治組織、志愿者組織、社團組織、物業(yè)服務企業(yè)等主體，這些組織之間開始初步探索并形成了一種社區(qū)合作共治的機制。2004 年上海市民政局提出了社區(qū)、社工、社團“三社互動”概念，并形成了“以社區(qū)為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團為組織載體”分工合作的工作思路⑤。相較于社區(qū)服務來講，社區(qū)建設(shè)無論深度還是廣度都遠超前者，其對我國基層社會治理體制變革所具有的歷史意義也是空前的。

2012 年11 月，黨的十八大后，黨和政府提出了建構(gòu)社會治理的新格局，用“社會治理”替代以往“社會管理”的提法。隨后，黨的十八屆三中全會做出了“創(chuàng)新社會治理體制”的戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導下的多方參與、共同治理理念和主張，同時也意味著賦予了社會以主體性，強調(diào)社會中的各種力量也是社會治理的主體。2013 年，民政部、財政部在《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務的意見》中正式提出“三社聯(lián)動”的概念，探索建立“以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務管理機制”。山東省在社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才基礎(chǔ)之上加入了社區(qū)志愿者，提出“四社聯(lián)動”的概念。2020 年新冠疫情突然爆發(fā)，由于社會組織、社工機構(gòu)人手不足、力量有限，大量的志愿服務組織沖在第一線，主動承擔工作。同時，社會各界愛心企業(yè)、單位及人士捐款捐物，以實際行動支持疫情防控，為抗疫勝利提供了重要物質(zhì)保障。實踐證明，志愿者和社會慈善資源也是基層社會治理非常重要的力量。湖北省民政廳以此為契機引入社會慈善資金，在基層社區(qū)開展專業(yè)社會工作服務項目，至此“五社聯(lián)動”成為一種廣泛聯(lián)動社會力量參與基層治理的新型框架。黨的十九屆五中全會提出要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這就要求各方社會力量積極主動融入和服務于基層社會治理大局，尤其是要對社區(qū)、社會組織、社區(qū)志愿者、社會公益慈善資源等要素進行整合?！拔迳缏?lián)動”行動框架的提出對打造共建共治共享的社會治理格局，推動基層社會治理體系治理能力現(xiàn)代化意義重大。

（二）“五社聯(lián)動”：協(xié)同治理視域下的基層社會治理創(chuàng)新

協(xié)同治理是完善社會治理體系的客觀要求，也是應對當前社會信息化、價值多元化、需求多樣化的必然選擇，包括主體多元化、子系統(tǒng)協(xié)同、自組織間競爭合作以及共同規(guī)則制定等內(nèi)涵⑥?？偠灾瑓f(xié)同治理是在面對復雜社會公共事務時，通過多元主體相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共同行動、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，彌補單一主體治理的局限性，以實現(xiàn)整體大于部分之和的治理效果?！拔迳缏?lián)動”行動框架完美契合了協(xié)同治理的理論邏輯。

社區(qū)治理體系經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期的“單位制”，國家對社會的全面控制，到20 世紀80 年代中期開始社區(qū)服務，國家管控逐漸放開，到90年代社區(qū)建設(shè)關(guān)于社區(qū)組織體系和管理體制的創(chuàng)新，再到今天社會治理的“共建共治共享”的治理共同體建設(shè)等幾個階段；從早期社區(qū)的形成，社會組織的發(fā)展壯大，到“居社互動”，后發(fā)展為“三社聯(lián)動”，再到如今的“五社聯(lián)動”?？v觀我國基層社會治理的發(fā)展歷程，我們可以看到，基層社會治理發(fā)展的過程就是政府不斷簡政，權(quán)、社會力量發(fā)展的過程，就是多元社會主體不斷加入的過程，就是不斷整合、運用各自優(yōu)勢協(xié)同聯(lián)動的過程?；蛟S我們可以從另一個角度來重新定義一下“五社聯(lián)動”：“五社聯(lián)動”就是通過整合社區(qū)“兩委”的統(tǒng)籌優(yōu)勢、社會工作和社會組織的專業(yè)優(yōu)勢、志愿服務的動員優(yōu)勢以及社會慈善資源的廣泛優(yōu)勢，實現(xiàn)多元治理主體優(yōu)勢協(xié)同，不斷滿足人們多樣化的社會需求，提升群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二、“五社聯(lián)動”中各治理主體的優(yōu)勢及發(fā)揮

“五社聯(lián)動”行動框架中各主體結(jié)構(gòu)互嵌、功能互補，形成一個高效的社會服務系統(tǒng)。其中，社區(qū)是平臺，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他各要素，并提供各類基礎(chǔ)資源和支撐；社會組織是提供各類服務的專業(yè)化功能模塊，是開展社區(qū)服務的重要載體，政府根據(jù)社會需求通過市場化機制向其購買專業(yè)社會服務。社會工作者作為專業(yè)人才，通常在社區(qū)和社會組織工作中，以先進的理念、科學的方法發(fā)掘、整合鏈接社區(qū)內(nèi)外資源，協(xié)助社會組織、志愿者團隊開發(fā)、提供社會服務。志愿者作為聯(lián)系群眾紐帶，是社會組織、社會工作的補充，以其扎根基層、動員性好的優(yōu)勢鼓勵廣大居民積極參與。而社會慈善資源則是為系統(tǒng)提供物質(zhì)資金保障，彌補其他主體自身力量不足的缺陷?！拔迳缏?lián)動”的有效運作，需要在充分把握各治理主體獨特優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，找準其在實際工作中的精準定位，進而實現(xiàn)“1+1＞2”的整體治理效果。

（一）社區(qū)：利用政治優(yōu)勢，發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)作用

社區(qū)作為社會的基本單元，在社會治理創(chuàng)新中有著基礎(chǔ)性的地位和作用。一般情況下，社區(qū)通常指由一定數(shù)量居民組成的，具有內(nèi)在互動關(guān)系和文化維系的固定地域的生活共同體，這個意義的社區(qū)更多的是指一個場域或空間。而在“五社聯(lián)動”框架下，“社區(qū)”作為主體要素之一，通常指社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會這兩個基層組織，這兩個社會治理主體憑借其獨特的政治地位，在居民認可、信息獲取、基礎(chǔ)資源等多方面具有其他主體所不具備的優(yōu)勢，發(fā)揮著統(tǒng)籌和引領(lǐng)其他治理主體的作用。社區(qū)黨組織在法律框架內(nèi)實施對于社區(qū)治理和服務的總體領(lǐng)導，而居委會作為法律規(guī)定的居民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織，長期作為基層政府的“代理人”，承擔了社區(qū)建設(shè)的大量工作，是社區(qū)治理的核心力量。一方面要建立多方民主協(xié)商議事決策機制，為“五社聯(lián)動”實現(xiàn)資源整合搭建組織平臺，提供制度保障。另一方面，作為廣大居民的代言人，居委會要積極傾聽居民聲音，將群眾多樣化、個性化需求轉(zhuǎn)化為具體項目，通過政府購買、社會組織社工實施的方式提供服務，并對這個過程及結(jié)果進行監(jiān)督和評估。除此之外，社區(qū)還要積極培育社區(qū)社會組織，動員社區(qū)志愿者，吸納社區(qū)公益慈善資源，支持社工機構(gòu)開展社會工作專業(yè)服務，提升轉(zhuǎn)化為社工人才。我們要認識到，社區(qū)“兩委”的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用是其他治理主體所無法替代的，但其在某些具體的服務提供過程中卻存在種種不適和問題，因此就需要依靠社會組織和社會工作機構(gòu)兩個專業(yè)性更強的社會治理主體來彌補不足和缺陷。

（二）社會組織：利用效能優(yōu)勢，發(fā)揮載體作用

在加強社區(qū)治理體系建設(shè)過程中，社會組織成為提供公共服務、完善社區(qū)治理機制、反映社區(qū)居民訴求、推動社區(qū)建設(shè)的重要力量，培育與發(fā)展社會組織已然成為當前社會治理的一項基礎(chǔ)性工作。社會組織往往具有非營利、專業(yè)化、結(jié)構(gòu)靈活和獨立自治的特點，在公共服務供給和公民德行培養(yǎng)方面具有比較明顯的優(yōu)勢。首先，公共服務的核心是增加公民社會福利，這與社會組織的非營利性完美契合，使得社會組織可以更好地獲得人民的認可和滿意。同時，作為直接面向公眾的、專業(yè)化的基層社會組織形式，其靈活的運作方式能夠適應城市治理中不斷變化的狀況，在提供服務方面往往更加專業(yè)、更有效率、更加豐富。此外，社會組織的發(fā)展不斷吸引居民參與到社區(qū)建設(shè)中來，提升了居民的組織化程度，培育了居民的社會責任感，增強了社區(qū)的自治功能，這對一個健康的社區(qū)來說是至關(guān)重要的。社會組織有其專業(yè)性，但是由于人力和資源有限，這就需要志愿者能夠及時提供輔助和補充。同時，非營利性的特點導致其資金匱乏，嚴重依賴政府購買，使其公共服務持續(xù)性、完整性受到影響，限制了社會組織作用的進一步發(fā)揮，如何有效引進社會慈善資源，為社會組織補充能量也是一個亟需解決的問題。

（三）社會工作：利用專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮支撐作用

社會工作專業(yè)人才是“五社聯(lián)動”的主要支撐力量，為社區(qū)提供專業(yè)社會工作智力支持和資源鏈接。社會工作從發(fā)端之初就是一個面向群眾、貼近基層，旨在為人民大眾排憂解難的職業(yè)和專業(yè)，是一種職業(yè)化的助人活動。與志愿者相比，盡管都是助人的社會服務，但又有很大的不同，兩者最大的區(qū)別在于社工是受過專業(yè)教育和培訓的，這使得社工可以處理一些深度、廣度、難度更大的社會問題，包括志愿者也是社工服務的對象之一。作為一個務實性很強的專業(yè)，社會工作的專業(yè)優(yōu)勢表現(xiàn)在有效處理相關(guān)問題的實踐之中。北京大學社會學系教授王思斌認為“社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，最為核心的在于它的助人自助的價值觀念、科學藝術(shù)的工作方法和理性務實的服務風格?！笔紫?，社會工作在助人的同時注重發(fā)揮服務對象的潛能，激發(fā)服務對象的內(nèi)生動力，著力于群體賦能和自治能力的培育。其次，社會工作手段科學，即根據(jù)服務對象的需求，確定目標、制定策略、設(shè)計活動、配置資源，并進行全程監(jiān)控和效果評估，形成閉環(huán)的工作流程，這使得社工可以更加精準地發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題并有針對性地解決。第三，社會工作可以有效提升多方治理主體的參與和協(xié)作。在“五社聯(lián)動”行動框架中，社會工作協(xié)助社區(qū)，通過培育社區(qū)社會組織、發(fā)展志愿者、賦能居民，勢必能夠吸納更多社區(qū)利益相關(guān)方的參與，使得各方主體在參與合作中更易溝通和理解，加速治理資源的整合和利用?，F(xiàn)實工作中一個突出的問題是，社工的專業(yè)性角色與實際工作內(nèi)容錯位嚴重?！拔迳缏?lián)動”下的社會工作者應當扮演賦能個體，培育組織，開發(fā)、鏈接、配置、使用資源的專業(yè)角色，但實際工作中社工更多只是行政人員的延伸，埋頭于各種評比和考核，大材小用的現(xiàn)實困境使得社工難以發(fā)揮出支撐社區(qū)發(fā)展效用。

（四）志愿者組織：利用動員優(yōu)勢，發(fā)揮輔助作用

社區(qū)志愿者是基層社會治理的重要力量之一，在帶動居民參與、服務社區(qū)建設(shè)、推動社區(qū)治理創(chuàng)新方面發(fā)揮著積極作用，是“五社聯(lián)動”中不可或缺的一環(huán)。相對于社區(qū)“兩委”在社會治理上的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，社會組織和社會工作在提供社會服務方面更加具有專業(yè)性，志愿者的核心優(yōu)勢在于其更好的動員性和草根性。志愿服務組織扎根社區(qū)，其成員往往就是當?shù)氐臒嵝木用?，他們對當?shù)馗恿私?，也不會像其他一些社會組織隨著資源而流動。2020 年突然爆發(fā)的新冠疫情，社會組織和社工機構(gòu)由于資源人數(shù)有限，志愿者在整個疫情防控過程中發(fā)揮出顯著的作用，有效增強了社區(qū)的防控能力和應急機動能力。此外，志愿者服務的低成本優(yōu)勢在本身資源就十分有限的社區(qū)也顯得尤為可貴。以上種種特點使得志愿者日益成為當?shù)厣鐓^(qū)、社工機構(gòu)和社會組織和社區(qū)工作的重要補充力量，民政部將其作為社會治理主體之一加入“五社聯(lián)動”框架也是基于此。所以，進一步帶動并影響更多的社區(qū)居民積極參與社區(qū)志愿服務活動，壯大社區(qū)志愿服務隊伍也成為當前社區(qū)工作的一項重要內(nèi)容。

（五）社會慈善資源：利用廣泛優(yōu)勢，發(fā)揮補充作用

做好基層社會治理需要兩個關(guān)鍵因素的相互配合，一個是人才，另一個是資金，兩者缺一不可?！拔迳缏?lián)動”行動框架包括五個要素，其中四個主體性要素和一個資源性要素，主體要素和資源要素相互結(jié)合才能實現(xiàn)更有效的社會治理。在實際工作中，由于社會組織、社會工作者自身力量有限，提供服務往往十分依賴政府購買，而社區(qū)服務資金有限，一旦項目終止或者失標將導致服務難以維持，對社會組織的發(fā)展也會產(chǎn)生影響。解決問題的關(guān)鍵就是要突破社區(qū)服務單一依靠政府購買的情形，創(chuàng)新社區(qū)資源供給機制，構(gòu)建多元化的資源供給路徑，這其中社會慈善捐贈就是一個十分重要的途徑。社會慈善資源是“五社聯(lián)動”的一個重要助推力量，總體來看，當前我國社會組織等主體要素相對來說發(fā)展更充分，資源性要素則是當前社會治理中的短板。數(shù)據(jù)也許能夠說明一些問題，2020 年美國慈善捐贈總額預估達4714.4 億美元，捐贈總額占到國民生產(chǎn)總值的2.25%。相對而言，中國的慈善捐贈額與美國仍存在較大差距，我國2020 年接受慈善捐贈345.3 億美元，只占到國民生產(chǎn)總值的0.23%，相差10 倍之多⑦。從整體絕對數(shù)和相對數(shù)來看，我們在社會慈善捐款方面還有很大的發(fā)展空間。大力動員社會慈善捐贈，拓寬社區(qū)的資源獲取渠道，是我們下一步創(chuàng)新探索的方向。從某種意義上來說，無論是社區(qū)居委會、社會組織或者社工機構(gòu)，都是通過政府提供資源來實現(xiàn)社會服務供給，這就導致其意識和發(fā)展必然受制于政府。從獨立性的角度來看，只有志愿者和社會慈善資源的參與才能實現(xiàn)真正意義上的多元治理。

三、推動“五社聯(lián)動”深入發(fā)展的重點任務

作為基層社會治理模式的實踐創(chuàng)新，“五社聯(lián)動”還有許多值得認真思考的問題。首先，在我國的治理模式下，政府作為國家治理的核心力量，是社會治理繞不開的一個方面，“五社聯(lián)動”不但要協(xié)調(diào)好多元社會主體之間的作用，還要處理好和政府之間的關(guān)系。其次，我們要認識到，在“五社聯(lián)動”內(nèi)部，不同地區(qū)的社會主體發(fā)展程度是不一樣的，聯(lián)動的形式也不是固定一成不變的，要因地制宜選擇適合本地的治理模式。另外，“五社聯(lián)動”最核心的部分就是如何形成有效的聯(lián)動機制，確保眾多治理主體目標一致，形成治理的合力。

（一）宏觀層面政府簡政放權(quán)，微觀層面“五社聯(lián)動”

提高基層治理的現(xiàn)代化水平需要整合“五社”各自的優(yōu)勢資源，發(fā)揮合力，才能促進有效聯(lián)動，實現(xiàn)善治。放在更大的視域中來看，“五社”主體各自的發(fā)展及相互聯(lián)動，都是屬于社會領(lǐng)域內(nèi)部的發(fā)展，然而提供社會服務、管理體制改革，前提必須是要處理好政府讓渡公共權(quán)力與社會力量發(fā)展的議題。作為新時期創(chuàng)新基層社會治理的一個重要突破口，“五社聯(lián)動”的發(fā)展，事實上是一種政府向社會讓渡空間的結(jié)果。有學者指出，基層社會治理創(chuàng)新的本質(zhì)就是國家與社會在基層的關(guān)系重構(gòu)⑧，只有政府不斷向基層放權(quán)賦能，才能有效激發(fā)基層治理的活力、創(chuàng)造力，才能持續(xù)提升基層抓落實、推改革、促發(fā)展的能力和水平，不斷把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。實踐已經(jīng)證明，政府主導的一元治理已經(jīng)無法適應當前社會復雜的現(xiàn)實情況，社區(qū)服務必須借助多元社會治理主體的力量?！拔迳缏?lián)動”是在承認政府治理權(quán)的前提下開展的政社合作治理，加快政府簡政放權(quán)的主要目的在于讓渡社會治理空間，與其他社會治理主體形成新型的多元合作關(guān)系。而社會組織、社工機構(gòu)等治理主體則要在政策支持下緊抓機遇，加快自身能力建設(shè)，形成有效聯(lián)動機制，積極承擔社會需求，提升社會治理水平。

（二）以開放思想創(chuàng)新治理方式，因地制宜選擇聯(lián)動模式

民政部將“五社聯(lián)動”定位為基層治理行動框架，意味著它是為基層治理實踐提供的原則性指引，而非具體的活動要求，聯(lián)動過程中也并不要求各主體完全平等、全面參與，而是根據(jù)實際情況因地制宜選擇適合本地的主導主體，甚至可以考慮加入新的社會主體，因此各治理要素的組合具有更大的自由度和創(chuàng)造空間。例如湖北省民政廳課題組就基于湖北“五社聯(lián)動”疫后社區(qū)恢復和社區(qū)建設(shè)服務實踐調(diào)研，提出了社會組織卷聯(lián)型、社區(qū)志愿者卷聯(lián)型和社會慈善資源卷聯(lián)型三種“五社聯(lián)動”的實踐模式⑨。這些模式有一個共同特點就是根據(jù)當?shù)厣鐓^(qū)的自身優(yōu)勢資源，漸次卷聯(lián)其他要素，形成適合本地的聯(lián)動模式。筆者的調(diào)研也說明了同樣的問題，一位來自一線的社區(qū)工作者，疫情期間參與了很多工作，他的觀點是協(xié)助社區(qū)治理首選物業(yè)，而非社會組織或其他。因為物業(yè)作為一個龐大的商業(yè)主體，本身穩(wěn)定性強、資源多，而社會組織的流動性因資源的有限性，會產(chǎn)生一些無法預估的問題。他提到，在疫情防控期間，發(fā)揮最大作用的是物業(yè)，它提供的一些基本服務是其他任何主體都不能代替的。這種情況當然不能代表所有地區(qū)，但說明了一個問題，“五社聯(lián)動”的行動框架不是封閉的，而是多元開放的，要以開放的思想盤活社區(qū)內(nèi)部資源，引入外部資源，推進社會治理的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）以目標共同體打造治理共同體，以利益聯(lián)動促治理聯(lián)動

黨的十九屆四中全會提出完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。“五社”彼此之間需要通過建立高效的聯(lián)動機制參與到基層事務的治理中來，那么如何真正激發(fā)各治理主體的內(nèi)在動力，形成高效的“五社”聯(lián)動機制則成了當前推動基層治理的關(guān)鍵工作之一。一個有效的途徑就是以目標共同體打造治理共同體，以利益聯(lián)動促治理聯(lián)動。從具體的治理實踐過程中我們發(fā)現(xiàn)，不同的主體其實有著不同的訴求與目標指向：對于社區(qū)來講，希望通過多元化的主體參與，以提升社區(qū)治理能力和治理水平，并減輕自身工作壓力負擔。社會組織和社工機構(gòu)在目標上具有較高一致性，其在追求為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)社會服務的同時，實現(xiàn)自身的發(fā)展壯大。社會慈善資源從某種程度上來說其實也可以視作一類主體要素，即關(guān)注社會治理的愛心企業(yè)和相關(guān)人士，他們的目標則是在助力社會治理的同時，希望獲得良好的社會聲譽和更多的經(jīng)濟效益。各治理主體自身目標的關(guān)聯(lián)性和緊密性從根本上決定了“五社”參與社區(qū)聯(lián)動治理的積極性和主動性⑩。因此，形成“五社”主體有效聯(lián)動的一個重要方法就是打造社會治理的利益共同體?，這樣才便于取得動力上可持續(xù)、目標上相一致、互動上相支援的實效，形成相互配合、互為支持、共同推進和開展社會治理工作的新局面。

（四）以群眾參與制度渠道為基礎(chǔ)，充分調(diào)動群眾參與

廣大居民既是治理的對象，也是治理的主體。在我國“強國家、弱社會”的社會格局下，社區(qū)發(fā)展并不是由基層居民自我管理自發(fā)形成的，而是在國家權(quán)力強力介入和推動下建成的“行政性社區(qū)”，這就導致居民參與的熱情天然不足。社區(qū)居民既是“五社聯(lián)動”服務的對象，同時也是基層社會治理的重要參與者。而基層社會治理是一個龐大而復雜的系統(tǒng)，僅僅依靠“居委會”這個代表是不夠的，還需要廣大居民的積極參與。當前，基層社會服務供需不匹配，社區(qū)工作負擔過重，形式主義嚴重及自治能力不足等問題從根源上都受居民參與不足因素的影響，即使經(jīng)過多年發(fā)展，依然沒有得到有效解決。究其原因：一方面，社區(qū)居民公共精神缺失。社區(qū)公共精神主要指社區(qū)成員的社區(qū)共同體觀念、集體團隊意識、權(quán)利義務意識、合作協(xié)商意識、理性妥協(xié)的公共態(tài)度、以志愿精神或公益精神為核心的公民自治精神等。有公共精神的居民，能夠主動關(guān)心公共利益并勇于維護自身正當利益，一般情況下能自覺主動地參與公共事務、公共活動。另一方面，居民與其經(jīng)濟利益密切相關(guān)的是工作單位，居民與社區(qū)之間的關(guān)聯(lián)并不是非常緊密，居民對社區(qū)的歸屬感還不強，導致對社區(qū)活動的參與意識非常薄弱。促進“五社聯(lián)動”機制的有效運行，提升治理水平，必須要從多方面調(diào)動社區(qū)居民參與意識，增進各主體與居民的相互信任感，從而凝聚共識，形成合力。

四、“五社聯(lián)動”的推進策略

“五社聯(lián)動”的最終目標是提高社區(qū)居民福祉，促進社會發(fā)展。目前，從“五社聯(lián)動”推進工作的現(xiàn)實來看，其發(fā)展仍處在初級探索階段。主要表現(xiàn)為：基層權(quán)責不對等，社會活力有待進一步釋放；社會力量發(fā)展不夠成熟，承接社會服務能力有限；“五社”主體聯(lián)動機制不暢，“分動”多而“聯(lián)動”少；治理主體定位不準，優(yōu)勢發(fā)揮不明顯等。解決以上問題，可以從以下幾個方面入手。

（一）推動政府簡政放權(quán)，以體制促聯(lián)動活力

基礎(chǔ)性制度建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，推進社會治理現(xiàn)代化，把制度建設(shè)擺到更加突出的位置。上文已經(jīng)提到，五社聯(lián)動機制的有效運作是以政府向社會讓渡發(fā)展空間為前提的。同時，考慮到當前我國基層社會治理權(quán)小責大、人少事多的工作實際，政府簡政放權(quán)，至少應該包括兩個層面的內(nèi)涵：一方面，向基層政府放權(quán)，推動治理重心下移，減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）微觀事務的管理和控制，提高基層工作者的積極性、主動性。這主要涉及三個方面，下放直接面向基層、量大面廣的審批權(quán)，切實減輕基層工作負擔，保證干部有時間、有精力真抓實干搞建設(shè)；下放綜合執(zhí)法權(quán)，組建綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)公共服務供給與群眾需求的精準對接；下放基層用人權(quán)，推進基層編制資源的有序增長和精準下沉，創(chuàng)新人事激勵機制，盤活基層人才“存量”。另一方面，向社會和市場放權(quán)，激發(fā)社會活力。政府要充分相信人民群眾的力量，以包容和開放的心態(tài)，培育扶持社會力量成長。當前政社關(guān)系中一個最重要的表現(xiàn)就是政府和社會組織、社工機構(gòu)的關(guān)系，首先從定位上明確雙方是合作關(guān)系，而非上下級關(guān)系，要賦予其在社會管理當中的正當、合法且平等的治理主體的位置。此外，塑造良好政社關(guān)系的另一個關(guān)鍵因素在于進一步擴展社會自主發(fā)展的資源和空間，降低對政府的資源依賴性。這里所說的降低政府資源依賴，不是說拒絕承擔政府購買項目，而是指通過引導和動員社會慈善捐助，探索政府購買服務、公益創(chuàng)投、社區(qū)發(fā)展基金等多渠道資金投入方式，為社會組織、社工機構(gòu)發(fā)展提供協(xié)助。

（二）找準主體分工定位，以優(yōu)勢創(chuàng)聯(lián)動效能

構(gòu)建“五社聯(lián)動”的基層治理行動框架，其本質(zhì)就是通過整合發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢，形成治理合力，提高基層治理水平的過程。作為一個整體，“五社”在治理過程中有各自的角色定位和獨特優(yōu)勢，要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，首先要找準自身的準確定位。前面我們從社會服務的角度把治理過程中的眾多參與主體劃分為服務購買方、服務需求方和服務供給方。關(guān)于服務供給方還可以從更具體的角度做進一步的劃分。其中，社區(qū)“兩委”是服務提供的規(guī)劃者和監(jiān)督者，統(tǒng)籌管理各類治理資源，同時為其他主體參與提供制度保障和平臺支持，培育和扶持其他社會力量。社會組織作為專業(yè)化的第三方機構(gòu)，是社區(qū)治理的參與方和社區(qū)公共服務的提供者，通過政府購買或其他途徑為社區(qū)居民提供專業(yè)化的社會服務，并接受基層政府和社區(qū)監(jiān)督。社會工作者是社區(qū)治理的專業(yè)人才，是社區(qū)治理和社區(qū)服務的具體執(zhí)行者，負責收集評估、組織鏈接資源、開發(fā)實施項目。同時，社工也將促動“五社”要素更充分的發(fā)展，在更廣范圍內(nèi)、更寬基礎(chǔ)上的“聯(lián)動”。志愿者則憑借其扎根基層和動員優(yōu)勢，作為社會組織和社工機構(gòu)的重要補充力量，組織更多人參與社區(qū)治理。最后，社會慈善資源則為其他主體參與社會治理提供必要的資金支持，為社會治理力量的發(fā)展壯大保駕護航?！拔迳纭敝黧w在實際工作中找準自身的定位角色、抓好關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，既是發(fā)揮主體優(yōu)勢作用的要求，又是做好各項具體工作的基礎(chǔ)。

（三）加快聯(lián)動機制建設(shè)，以平臺助聯(lián)動效力

“五社聯(lián)動”行動框架落地的關(guān)鍵是要能夠有效動員和整合社會治理的各主體資源要素，形成目標同向、結(jié)構(gòu)互嵌、功能互補的治理共同體。在我國基層社會治理的實際工作中，可以將眾多參與主體劃分為三大類，分別是服務購買方、服務提供方及服務需求方。服務購買方通常是各級行政單位或者國家管理下的基層組織；服務提供方范圍較廣，首先包括“五社”主體，以及一些企事業(yè)單位，比如物業(yè)公司等；服務需求方指的是廣大居民。當然這種劃分也不是絕對的，比如居民作為志愿者參與服務，就實現(xiàn)了由服務需求方向服務提供方的轉(zhuǎn)變，但這并不妨礙從這個角度進行主體劃分。當前，我國基層治理過程中“五社”主體發(fā)展還不夠成熟，“分動”明顯而“聯(lián)動”勢微，因此，要針對服務購買方和服務需求方建立協(xié)商對話平臺，基層政府、社區(qū)通過協(xié)商對話平臺積極聯(lián)系動員群眾，形成有效的公共服務需求；針對服務購買方和服務提供方建立公共服務平臺，政府單位通過公共服務平臺向社會組織、社工機構(gòu)購買相關(guān)社會服務，精準對接社會需求；針對服務提供方多元主體之間建立支持互助平臺，通過平臺整合各主體優(yōu)勢資源，實現(xiàn)社區(qū)服務專業(yè)化和精細化；最后，服務需求方和服務購買方、提供方之間建立信息反饋平臺，社區(qū)居民根據(jù)實際服務效果反饋信息，進而持續(xù)改善社會服務，最終形成需求采集——服務購買——服務提供——服務反饋的完整閉環(huán)。

（四）提高專業(yè)水平，以主體建聯(lián)動能力

黨的十九屆五中全會明確提出，要“加強基層社會治理隊伍建設(shè)”?；鶎由鐣卫黻犖樯婕皬V泛，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道干部，也包括社區(qū)居委會工作人員，還涉及各類社區(qū)組織工作人員、社會工作者、志愿者以及物業(yè)、駐區(qū)單位工作人員等。打造基層治理的專業(yè)力量，首先，要推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，讓基層有人有權(quán)有物，有條件辦事，為基層治理創(chuàng)造一個良好的條件。其次，要引導和激勵社會組織、社工機構(gòu)等主體積極參與基層社會治理，支持發(fā)展程度較好的社會組織優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務項目。同時，發(fā)揮社會組織孵化基地平臺作用，加強相關(guān)政策、項目和資金的支持保障，加快培育發(fā)展公益性、服務性、互助性社會組織，培育社區(qū)社會組織品牌。第三，在完善志愿服務體系方面，要充分發(fā)揮社會輿論的作用，普及公益價值觀，營造良好的志愿服務社會氛圍。此外，健全志愿者招募和激勵機制，拓寬志愿者招募渠道，加強志愿者的崗前培訓，促進志愿者服務隊伍向更大范圍、更高水平發(fā)展。第四，社會治理現(xiàn)代化離不開社會慈善資源的支持，要充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌引導作用，拓寬社會資本參與渠道，完善支持政策，創(chuàng)新激勵機制，激發(fā)社會資本參與基層治理活力，提升社會服務保障能力。完善共建共享激勵機制，持續(xù)推動黨建引領(lǐng)轄區(qū)單位內(nèi)部服務設(shè)施資源有序向居民開放。

（五）賦能基層治理，以科技造聯(lián)動合力

加快數(shù)字技術(shù)與社會治理相結(jié)合，推動社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是大勢所趨。黨的十九屆四中全會公報在構(gòu)建社會治理體系方面，首次增加了有關(guān)“科技支撐的社會治理體系”的表述，這是公報的創(chuàng)新和亮點，也是加強和創(chuàng)新社會治理的新機遇。以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)將極大地提高社會治理的預見性、精準性、高效性和回應性。首先，推廣數(shù)字技術(shù)運用的一個最直觀的作用，就是基層工作面對的是廣大的人民群眾，數(shù)字技術(shù)將基層工作者從繁瑣的重復性工作中解放出來，極大減輕了工作負擔，使其能夠投入更多精力和時間完成核心任務和關(guān)鍵工作，提高治理的效能。第二，數(shù)字技術(shù)的使用大大地提高了數(shù)據(jù)的流通和使用效率。社區(qū)治理是一個復雜的系統(tǒng)，多元化的治理結(jié)構(gòu)提高了對信息交換的要求，推廣數(shù)字技術(shù)運用有利于各主體之間的協(xié)調(diào)互動，打破信息壁壘和溝通障礙，更好發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成結(jié)構(gòu)互嵌、功能互補的治理共同體。第三，加快數(shù)字技術(shù)與治理工作相結(jié)合對實現(xiàn)精準治理、提高治理回應性意義重大。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對治理過程中數(shù)據(jù)收集整理、價值挖掘，可以揭示隱藏在表象之下事物內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，有助于我們理解事物本質(zhì)、把握發(fā)展趨勢，從而更加精準對接和滿足群眾需求。

結(jié)語

激活基層社會各要素、實現(xiàn)多方聯(lián)動是實現(xiàn)基層治理體系治理能力現(xiàn)代化的必然要求，作為近年來基層社會治理體制的一項重要創(chuàng)新，“五社聯(lián)動”行動框架通過鏈接、整合多元主體優(yōu)勢形成的治理共同體，很好滿足了當下社會發(fā)展的需求，初步展現(xiàn)了其在基層治理中的優(yōu)越性。但我們也要認識到，推動“五社聯(lián)動”進一步發(fā)展，還有很多問題需要研究，還有很多工作要做，只有多方共同努力才能不斷提高我國的基層治理水平。

注釋：

①徐永祥、曹國慧，《“三社聯(lián)動”的歷史實踐與概念辨析》，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版），2016 年第3 期，第54-60 頁。

②國家統(tǒng)計局，《2000 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/200203/t20020331_30014.html

③中國民政，《改革開放以來社會組織的發(fā)展與主要成就》，https://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_ggkfssn/mzggssn/201812/20181200014188.shtml

④夏建中，《從街居制到社區(qū)制：我國城市社區(qū)30 年的變遷》，《黑龍江社會科學》，2008 年第5 期，第14-19 頁。

⑤徐富海，《“三社聯(lián)動”：如何“聯(lián)”如何“動”》，《中國民政》，2015 年第12 期，16-28 頁。

⑥燕繼榮，《協(xié)同治理：社會管理創(chuàng)新之道——基于國家與社會關(guān)系的理論思考》，《中國行政管理》，2013 年第2 期，第58-61 頁。

⑦數(shù)據(jù)來源：美國施惠基金會，《Giving USA 2021：2020 年度美國慈善捐贈報告》，中國慈善聯(lián)合會，《2020 年度中國慈善捐贈報告》。

⑧徐選國、徐永祥，《基層社會治理中的“三社聯(lián)動”：內(nèi)涵、機制及其實踐邏輯》，《社會科學》，2016 年第7 期，第87-96頁。

⑨湖北省民政廳課題組，《“五社聯(lián)動”助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國民政》，2021 年第17 期，第37-40頁。

⑩王思斌，《“三社聯(lián)動”實踐與社會治理創(chuàng)新和社區(qū)建設(shè)》，《清華社會學評論》，2017 年第1 期，第184-189 頁。

?葉南客、陳金城，《我國“三社聯(lián)動”的模式選擇與策略研究》，《南京社會科學》，2010 年第12 期，第30-34 頁。