鄒皓丹

內(nèi)容提要：2021年日本國(guó)會(huì)通過《重要土地等調(diào)查法》，確立了“土地安全保障”的基本法制框架。該法授權(quán)中央政府在“與安保相關(guān)地域”劃定“注視區(qū)域”和“特別注視區(qū)域”加強(qiáng)行政管制。其立法遠(yuǎn)因在于解決日本長(zhǎng)期存在的“土地所有者不明”問題引發(fā)的安全憂慮，近因在于日本右翼政客刻意煽動(dòng)的民族主義情緒，而立法直接原因在于通過強(qiáng)化“平時(shí)”對(duì)土地的行政管制，增強(qiáng)信息、海洋和經(jīng)濟(jì)層面的安全保障能力。該法的實(shí)施，反映了日本政府以加強(qiáng)內(nèi)部制衡處理中日海權(quán)矛盾的戰(zhàn)略意圖。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不利于中日經(jīng)濟(jì)合作包括合作建設(shè)“冰上絲綢之路”。

2021 年6 月，日本第204 屆國(guó)會(huì)通過了《對(duì)重要設(shè)施周邊及國(guó)境離島等處土地進(jìn)行使用情況調(diào)查及規(guī)定使用限制等的法律案》（簡(jiǎn)稱《重要土地等調(diào)查法》）。該法是菅義偉內(nèi)閣執(zhí)行2013 年《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》的既定規(guī)劃、加強(qiáng)安全保障立法的舉措，是日本“疆域安全保障”立法的關(guān)鍵一步，確立了“土地安全保障”的基本法制框架，對(duì)未來中日關(guān)系發(fā)展具有潛在影響。

一、《重要土地等調(diào)查法》的內(nèi)容概要

《重要土地等調(diào)查法》賦予日本中央政府從國(guó)家安全需求出發(fā)，對(duì)國(guó)內(nèi)“與安保相關(guān)地域”中的私人土地權(quán)限采取特別行政管制的行政權(quán)力。其內(nèi)容由如下幾部分構(gòu)成。

第一，界定中央政府有權(quán)設(shè)定“與安保相關(guān)地域”的范圍，指的是如下區(qū)域：首先，國(guó)防相關(guān)區(qū)域，即自衛(wèi)隊(duì)基地、駐日美軍基地（《日美安全條約》第六條指定區(qū)域）和海上保安廳及下屬部門所在地。具體包括：日本陸上自衛(wèi)隊(duì)駐扎的160 余處地區(qū)①陸上自衛(wèi)隊(duì)ウェブサイト、https://www.mod.go.jp/gsdf/station/[2023-03-10]。、海上自衛(wèi)隊(duì)駐扎的31 余處地區(qū)②海上自衛(wèi)隊(duì)ウェブサイト、https://www.mod.go.jp/msdf/about/org/[2023-03-10]。、航空自衛(wèi)隊(duì)駐扎的73余處地區(qū)③航空自衛(wèi)隊(duì)ウェブサイト、https://www.mod.go.jp/asdf/base/index.html/ [2023-03-10]。、駐日美軍基地分布的77處地區(qū)④「在日米軍施設(shè)·區(qū)域（専用施設(shè)）面積」、防衛(wèi)省·自衛(wèi)隊(duì)2021 年3 月31 日、https://www.mod.go.jp/j/approach/zaibeigun/us_sisetsu/pdf/menseki.pdf/[2023-03-10]。以及海上保安本部、海上保安部、海上保安署駐扎的167 處地區(qū)⑤「管區(qū)本部·航空基地·海上交通センター等配置図（令和2 年度末）」、『海上保安レポート2021』、https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/books/report2021/html/shiryo/shiryo21_05.html/[2023-03-10]。。其次，有關(guān)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)區(qū)域。該法并沒有寫明具體包括哪些基礎(chǔ)設(shè)施，全部授權(quán)政府決定。最后，領(lǐng)海相關(guān)的國(guó)境離島地區(qū)，包括位于領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)等基線位置的離島和2016 年《保護(hù)有人國(guó)境離島地域及維持特定有人國(guó)境離島地域的相關(guān)措施法》中指定的“有人國(guó)境離島地域”⑥「有人國(guó)境離島地域の保全及び特定有人國(guó)境離島地域に係る地域社會(huì)の維持に関する特別措置法」、e-GOU 法令検索、2016 年4 月27 日、https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=428AC1000000033/[2023-03-10]。。據(jù)悉，截至2023 年2 月，日本有473 個(gè)處于領(lǐng)海基線的國(guó)境離島。⑦「我が國(guó)の管轄海域約447 萬km2に変更なし～我が國(guó)の管轄海域の調(diào)査·確認(rèn)の結(jié)果について～」，內(nèi)閣府総合海洋事務(wù)推進(jìn)事務(wù)局、2023 年2 月2 日、https://www8.cao.go.jp/ocean/kokkyouritou/yakuwari/pdf/r5_hozen.pdf/[2023-03-10]。根據(jù)2016 年《有人國(guó)境離島法》，共有13 個(gè)都道縣中的148 個(gè)離島被劃定為“有人國(guó)境離島地域”。①「國(guó)境地域にある離島の保全を背景に近隣諸國(guó)の『脅威』」、離島経済新聞社、2020年10月22日、https://ritokei.com/system/19710/[2023-03-10]。

第二，界定中央政府針對(duì)上述“與安保相關(guān)地域”行使特別行政權(quán)的種類及方式。明確出于國(guó)家安全需要，政府有權(quán)在上述“與安保相關(guān)地域”中劃定部分地域作為“注視區(qū)域”或“特別注視區(qū)域”，并在其中行使更多與土地監(jiān)察、使用相關(guān)的行政權(quán)。

具體說來，在國(guó)防和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)區(qū)域周邊一公里范圍內(nèi)、上述國(guó)境離島地區(qū)全域范圍內(nèi)，中央政府有權(quán)選定部分地區(qū)，將其標(biāo)注為“注視區(qū)域”。在“注視區(qū)域”內(nèi)，中央政府被賦予如下行政權(quán)：首先，有權(quán)調(diào)查所有私人土地的使用情況；有權(quán)要求地方自治體和個(gè)人報(bào)送土地所有者和使用者的相關(guān)信息，如發(fā)現(xiàn)虛假報(bào)送資料，地方自治體和個(gè)人將受到懲罰。其次，經(jīng)過審核，如判斷該區(qū)域內(nèi)的土地使用情況有礙國(guó)家安全，政府有權(quán)勸告、命令土地所有者和使用者對(duì)其土地使用情況進(jìn)行整改，由政府賠償其整改損失。最后，經(jīng)土地所有者同意，國(guó)家有權(quán)收購被要求整改的土地。以此為基礎(chǔ)，上述“注視區(qū)域”內(nèi)，中央政府還有權(quán)根據(jù)安全保障需要，進(jìn)一步將其中的部分區(qū)域標(biāo)注為“特別注視區(qū)域”。在“特別注視區(qū)域”內(nèi)，中央政府不但有權(quán)監(jiān)察所有土地的使用情況，并嚴(yán)格管制其土地交易，私人（包括法人）間的每筆土地交易都需要采取事前申報(bào)制度，在簽訂契約后的兩周內(nèi)，向中央政府提交買賣土地申請(qǐng)，經(jīng)過審核，買賣交易方可完成。②「重要土地等調(diào)査法の全面施行に伴う宅地建物取引業(yè)法施行令等の一部改正について」、全日本不動(dòng)産協(xié)會(huì)、2022 年9 月22 日、https://tokyo.zennichi.or.jp/wp/wp-content/uploads/2022/09/93a7610bbe7c8ea864091249872f319a.pdf[2023-03-10]。

第三，責(zé)成中央政府設(shè)立特別咨詢機(jī)構(gòu)“土地等利用狀況審議會(huì)”，協(xié)助政府落實(shí)該法實(shí)施相關(guān)的行政工作。“土地等利用狀況審議會(huì)”由法律、國(guó)際政治、國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究、土地利用和管理研究等相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者構(gòu)成，由內(nèi)閣總理大臣選定及任命。該審議會(huì)的職責(zé)包括：針對(duì)劃定與民生相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施的安保地域范圍、針對(duì)劃定“注視區(qū)域”“特別注視區(qū)域”的范圍、針對(duì)進(jìn)行土地安保審查處理決議等內(nèi)容，向政府提供咨詢意見。

二、《重要土地等調(diào)查法》的立法動(dòng)因

《重要土地等調(diào)查法》的出臺(tái)不是一蹴而就的，前后歷經(jīng)了十余年立法摸索。2011 年2月，自民黨議員高市早苗在自民黨內(nèi)部成立“安全保障與土地法制研究議員會(huì)議”，首次著手探討通過安全保障立法，限制日本土地相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利。2013 年，其組織“議員立法”①所謂“議員立法”，指的是法律草案履行政黨起草審議程序，以議員聯(lián)盟的名義獲得國(guó)會(huì)審議資格的方式。參考“議員立法”、衆(zhòng)議院法制局、https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/housei/html/h-about.html[2023-03-10]。，向議會(huì)提交《國(guó)家安全保障重要土地等交易規(guī)制相關(guān)法案》②「國(guó)家安全保障上重要な土地等に係る取引等の規(guī)制等に関する法律案」、衆(zhòng)議院、https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/honbun/houan/g18505021.htm[2023-03-10]。（簡(jiǎn)稱《安保土地交易法案》）并付諸審議，未獲通過。不過，在《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》（2013 年發(fā)布）的框架下，2020年，土地安全保障立法被納入“內(nèi)閣立法”③所謂“內(nèi)閣立法”，指的是法律草案履行內(nèi)閣起草審議程序、并獲得提交國(guó)會(huì)審議資格的方式。它作為日本法律立案的主要模式，根據(jù)內(nèi)閣法制局?jǐn)?shù)據(jù)，2013-2021年間，日本法律約八成是通過“內(nèi)閣立法”獲得的國(guó)會(huì)審議資格。而且，經(jīng)“內(nèi)閣立法”提交國(guó)會(huì)審議的法律草案，其通過國(guó)會(huì)審議的成功率也非常高，平均為91.3%。參見：「議員立法と內(nèi)閣立法（閣法）の相違」、佐野社労工事務(wù)所、http://www.sharoushi-sano.jp/16168084911985[2023-03-10]。范疇。菅義偉內(nèi)閣國(guó)家公安委員會(huì)委員長(zhǎng)小此木八郎領(lǐng)銜，聯(lián)合國(guó)土交通省、防衛(wèi)廳等各省廳，研究、起草了《重要土地等調(diào)查法》草案。2021年，該草案通過國(guó)會(huì)審議，成為正式法律。追溯其立法動(dòng)因，可以歸納為如下幾方面。

（一）解決“土地所有者不明”問題：加強(qiáng)中央集權(quán)土地行政管理

《重要土地等調(diào)查法》成立的原因，可以追溯到2011 年日本“3·11”大地震災(zāi)后復(fù)興中暴露出的“土地所有者不明”問題。在征收受災(zāi)私有土地準(zhǔn)備進(jìn)行重建的過程中，日本政府發(fā)現(xiàn)，大量“不動(dòng)產(chǎn)登記簿”等資料中記錄的私有土地所有者信息沒有及時(shí)更新，有些甚至停留在大正時(shí)代。這導(dǎo)致政府無法直接根據(jù)現(xiàn)有備案資料聯(lián)系到土地所有者，即使花費(fèi)人力按圖索驥，也有一些因信息不足而難以進(jìn)行。④「東日本大震災(zāi)と所有者不明土地問題」、東京財(cái)団政策研究所、https://www.tkfd.or.jp/research/detail.php?id=3709[2023-03-10]。這一問題嚴(yán)重影響災(zāi)后重建，因而受到有關(guān)方面的關(guān)注。2012—2014年，東京財(cái)團(tuán)政策研究所連續(xù)三年發(fā)布智庫報(bào)告，指出“土地所有者不明”問題不但是“3·11”大地震受災(zāi)地區(qū)面臨的問題，還反映了日本現(xiàn)存私有土地登記制度存在立法缺陷。①這些智庫報(bào)告題目分別為：《消失的國(guó)土：與全球化時(shí)代相適應(yīng)的“土地、水、森林”的制度改革》《與“空洞化”“不明化”國(guó)土問題相適應(yīng)的強(qiáng)韌化政策：消失的國(guó)土Ⅱ》《國(guó)土的“不明化”“僵尸化”危機(jī)：消失的國(guó)土Ⅲ》。參見東京財(cái)団政策研究所，https://www.tkfd.or.jp/experts/detail.php?id=7[2023-03-10]。據(jù)東京財(cái)團(tuán)研究員吉原祥子預(yù)計(jì)，“所有者不明”的私有土地占日本私有土地總面積約兩成，“土地所有者不明”問題影響廣泛，亟待通過深化制度性改革加以應(yīng)對(duì)。②吉原祥子『人口減少時(shí)代の土地問題--「所有者不明化」と相続、空き家、制度のゆくえ』，中央公論新社、2017年、參考本書觀點(diǎn)，故不特別指明頁碼。

近代至今，日本土地行政管理制度共存在三種登記土地私權(quán)的方式：第一種是秉持1898 年明治民法“將登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的對(duì)抗要件”原則，1899 年《不動(dòng)產(chǎn)登記法》確立不動(dòng)產(chǎn)（土地和建筑物）登記制度進(jìn)而設(shè)立了“不動(dòng)產(chǎn)登記簿”，以記錄不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)情況。第二種是作為納稅依據(jù)，1950 年盟軍總司令部（GHQ）根據(jù)“夏普使節(jié)團(tuán)日本稅制報(bào)告書”進(jìn)行稅制改革，創(chuàng)立了作為地方稅（市町村稅）的固定資產(chǎn)稅，由此建立起以“固定資產(chǎn)課稅臺(tái)賬”為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，以掌握私人不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)動(dòng)向。③「明治期からの我が國(guó)における土地をめぐる狀況の変化と土地政策の変遷」、國(guó)土交通省、https://www.mlit.go.jp/common/001248318.pdf[2023-03-10]。第三種是為健全農(nóng)地、林地管理制度而設(shè)立備案記錄。根據(jù)1952 年《農(nóng)地法》“土地所有及相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移需得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)”的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)委員會(huì)創(chuàng)設(shè)非正式的“農(nóng)地基本臺(tái)賬”記錄。2013 年《農(nóng)地法》修法后，“農(nóng)地基本臺(tái)賬”成為獲得國(guó)家承認(rèn)的法定“臺(tái)賬”。與農(nóng)地登記的歷史相比，日本森林登記制度的實(shí)現(xiàn)非常滯后，直到2016 年《森林法》修改（1951 年頒布），才創(chuàng)設(shè)了“林地臺(tái)賬”制度，由國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整理、記錄、公布森林土地私權(quán)相關(guān)信息。上述三種類型的土地相關(guān)登記記錄因應(yīng)不同行政管理需求而成立，其中雖然規(guī)定了土地所有者應(yīng)履行登記義務(wù)，但以自發(fā)登記為原則，而且大部分不動(dòng)產(chǎn)交易皆采取事后登記制度，因此并不具有強(qiáng)制性。①根據(jù)1974 年《國(guó)土利用計(jì)劃法》規(guī)定，僅對(duì)一小部分地價(jià)劇烈上漲區(qū)域的土地交易采取事前申報(bào)制度，其他大部分地區(qū)的土地交易皆采取事后申報(bào)制度。參見：國(guó)土交通省，https://www.mlit.go.jp/totikensangyo/totikensangyo_tk2_000019.html[2023-03-10]。隨著少子化、老齡化導(dǎo)致很多地區(qū)人口過疏，泡沫經(jīng)濟(jì)破滅導(dǎo)致大量地區(qū)地價(jià)下跌，20 世紀(jì)90 年代以來，日本全國(guó)有大量土地所有者或者放棄了對(duì)其所有的山林農(nóng)地的所有和管理，或者在土地轉(zhuǎn)讓或繼承時(shí)并不履行登記義務(wù)。這種土地所有者個(gè)人主動(dòng)選擇“擱置權(quán)利”的做法，導(dǎo)致日本政府面臨“土地所有者不明”問題的困擾。

2012年東京財(cái)團(tuán)發(fā)表的智庫報(bào)告《消失的國(guó)土：與全球化時(shí)代相適應(yīng)的“土地、水、森林”的制度改革》中，分析了“土地所有者不明”問題的嚴(yán)重后果，認(rèn)為該問題的存在不但無法滿足社會(huì)治理的需求，而且有礙國(guó)家安全。

（二）地緣政治的產(chǎn)物：島嶼領(lǐng)土主權(quán)紛爭(zhēng)下民族主義的延伸

《重要土地等調(diào)查法》的立法近因，可以追溯到其前身——前述2013年高市早苗等自民黨議員向國(guó)會(huì)提交的《安保土地交易法案》。與《重要土地等調(diào)查法》相比，《安保土地交易法案》更為細(xì)致地規(guī)定了政府在“與安保相關(guān)地域”擁有的特別行政權(quán)。比如，授權(quán)政府在一定條件下得以直接征用該類土地，并有權(quán)對(duì)該類土地的地段、地界、利用狀態(tài)、土地面積等進(jìn)行測(cè)量和調(diào)查?？梢哉f，該法案直接反映了在東亞地緣政治遺留問題長(zhǎng)期存在的背景下日本民族主義的膨脹。

二戰(zhàn)后，冷戰(zhàn)國(guó)際格局的形成，為韓日、中日雙邊關(guān)系留下島嶼領(lǐng)土主權(quán)紛爭(zhēng)的陰影。這些紛爭(zhēng)被日本媒體大肆報(bào)道，右翼借此煽動(dòng)國(guó)內(nèi)民族主義情緒，韓日獨(dú)島（日本稱竹島）爭(zhēng)端、中日釣魚島爭(zhēng)端逐漸被渲染為中韓兩國(guó)覬覦日本領(lǐng)土，以及在日本國(guó)內(nèi)購買土地，妨礙日本國(guó)家安全。韓日方面，1952年韓國(guó)發(fā)表“李承晚線”拉開兩國(guó)爭(zhēng)奪獨(dú)島的序幕。2005年，日本島根縣將每年2 月22 日定為“竹島日”，宣示日本對(duì)獨(dú)島的主權(quán)領(lǐng)有，獨(dú)島爭(zhēng)端愈演愈烈。2008 年，《產(chǎn)經(jīng)新聞》連篇累牘報(bào)道稱，韓國(guó)企業(yè)在長(zhǎng)崎縣對(duì)馬市“以資金為武器”收購當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)，居留在對(duì)馬的韓國(guó)人數(shù)量不斷增長(zhǎng)，這些現(xiàn)象皆反映出自李承晚政府以來韓國(guó)“對(duì)竹島甚至對(duì)對(duì)馬的領(lǐng)土野心”。①「対馬が危ない、韓國(guó)、不動(dòng)産相次ぎ買収」、産経新聞、2008 年10 月21 日、http://sankei.jp.msn.com/life/trend/081021/trd0810210907005-n1.htm[2023-03-10]。借此機(jī)會(huì)，2009 年右翼“保衛(wèi)日本領(lǐng)土行動(dòng)議員聯(lián)盟”起草了《國(guó)境對(duì)馬振興特別措施法案》，敦促日本政府詳細(xì)調(diào)查韓國(guó)企業(yè)已收購對(duì)馬島土地的利用狀況和動(dòng)機(jī)，阻止韓國(guó)企業(yè)繼續(xù)收購對(duì)馬土地，以保障對(duì)馬島內(nèi)國(guó)防設(shè)施的安全，但未獲議會(huì)通過。中日方面，2010年日本海上保安廳巡邏船在我釣魚島附近沖撞我國(guó)漁船，邦交正?；詠怼皵R置釣魚島主權(quán)爭(zhēng)議”的兩國(guó)默契被打破，中日釣魚島爭(zhēng)端升級(jí)。同年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，日本國(guó)內(nèi)新聞大肆炒作中國(guó)人在日本大量購買土地。②宮本雅史『爆買いされる日本の領(lǐng)土』、角川新書、2017 年版。本書是產(chǎn)經(jīng)新聞社編輯宮本雅史自2005年開始調(diào)研外國(guó)資本（尤其是中國(guó)資本）購買日本土地的情況后寫成。書中大量渲染中國(guó)資本通過合法手段購買日本土地，購買后卻大量空置，購買目的不明，威脅日本國(guó)家安全。以此為背景，高市早苗發(fā)起“安全保障與土地法制研究議員會(huì)議”，她將中資企業(yè)在日投資行為與2010年中國(guó)修改《國(guó)防動(dòng)員法》無端聯(lián)系起來，宣傳這一切都是中國(guó)政府的“計(jì)劃”，中國(guó)政府指導(dǎo)本國(guó)企業(yè)在日本大規(guī)模購置土地，將其作為“平時(shí)國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備工作”的一部分，“假如中日之間發(fā)生軍事對(duì)立，中資企業(yè)在日本的事務(wù)所也有可能成為中國(guó)的國(guó)防據(jù)點(diǎn)，大量在日中國(guó)人也有可能擔(dān)任國(guó)防勤務(wù)”。③「安全保障と土地法制に関する10 年余の取組」、高市早苗公式サイト、引用作者觀點(diǎn)，故不特別標(biāo)明頁碼，2021 年3 月1 日、https://www.sanae.gr.jp/column_detail1296.html[2023-03-10]。這些言論煽動(dòng)了日本國(guó)民的反華情緒。2013 年，在高市早苗領(lǐng)導(dǎo)下，上述“保衛(wèi)日本領(lǐng)土行動(dòng)議員聯(lián)盟”與“安全保障與土地法制研究議員會(huì)議”聯(lián)合起來，向第185 屆國(guó)會(huì)提交了《安保土地交易法案》。他們將矛頭直指中韓，希望以安全保障的名義，對(duì)兩國(guó)購買日本特定土地加以限制。

從2013年提出《安保土地交易法案》到2021年《重要土地等調(diào)查法》通過國(guó)會(huì)審議正式立法，這期間日本罔顧事實(shí)炒作中韓在日購買土地日益成為安全威脅。但事實(shí)上，《重要土地等調(diào)查法》成立之前，防衛(wèi)省曾調(diào)查了全國(guó)約650 個(gè)自衛(wèi)隊(duì)駐扎地和美軍基地附近地區(qū)的78920 名土地所有者的基本情況。結(jié)果顯示，只有七處土地屬于外籍人士所有，也沒有發(fā)現(xiàn)上述地區(qū)土地利用影響防衛(wèi)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況。①「防衛(wèi)施設(shè)の隣接地、外國(guó)人所有は7筆のみ、土地規(guī)制法案」、朝日新聞、2021年6月15日、https://www.asahi.com/articles/ASP6H3SCVP6GUTIL05Y.html[2023-08-15]。日本律師聯(lián)合會(huì)明確反對(duì)《重要土地等調(diào)查法》，其發(fā)表的聲明中指出，根據(jù)上述調(diào)查，“中央政府也承認(rèn)，至今為止，不存在因獲得此類土地（‘與安保相關(guān)地域’土地）而阻礙重要設(shè)施功能（妨礙國(guó)家安全）的事實(shí)，因此，對(duì)于該法的立法事實(shí)存在與否，原本就存在疑問”。②「重要土地等調(diào)査規(guī)制法案に反対する會(huì)長(zhǎng)聲明」、日本弁護(hù)士連合會(huì)、2021年6月2日、https://www.nichibenren.or.jp/document/statement/year/2021/210602.html[2023-03-10]。由此可見，《重要土地等調(diào)查法》的成立并非基于客觀事實(shí)，而是日本反華反韓民族主義情緒高漲的產(chǎn)物。

（三）“平時(shí)”安保：從土地層面加強(qiáng)日本國(guó)家安全保障能力

2013年版日本《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》將“疆域安全保障”視為強(qiáng)化國(guó)家安保能力的子課題，其中寫道：“為切實(shí)健全我國(guó)疆域安保……應(yīng)采取積極措施致力于國(guó)境離島的安全保障、管理及振興，同時(shí)應(yīng)從國(guó)家安全保障的觀點(diǎn)出發(fā)，把握國(guó)境離島、防衛(wèi)設(shè)施周邊等土地情況，并對(duì)其進(jìn)行核查?！雹邸竾?guó)家安全保障戦略について」、內(nèi)閣官房、https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf[2023-03-10]?！敖虬踩Ｕ稀敝械摹敖颉?，泛指日本政府有權(quán)管轄的地域空間范疇，即國(guó)家的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空。④數(shù)多久遠(yuǎn)「議論沸騰の『領(lǐng)域警備法』を理解する7つのポイント：尖閣防衛(wèi)に必須となる法整備の中身とは」、JBpress、2021 年3 月8 日、https://jbpress.ismedia.jp/articles/-/64372[2023-03-10]。與第二次安倍內(nèi)閣修改安保法、建立“新安保法制”框架以加強(qiáng)軍事安全保障相對(duì)照，二者立法邏輯不同。軍事安保立法專注解決國(guó)家自衛(wèi)權(quán)相關(guān)問題，安倍“新安保法制”通過界定國(guó)家“平時(shí)”（和平時(shí)期）和“有事”（沖突時(shí)期）的狀態(tài)、解禁集體自衛(wèi)權(quán)等方式，放松自衛(wèi)權(quán)行使條件，擴(kuò)大自衛(wèi)權(quán)行使范圍。與此相對(duì)，《重要土地等調(diào)查法》作為“疆域安全保障”的重要立法成果，在行政權(quán)方面賦予國(guó)家更大的自主性，通過加強(qiáng)“平時(shí)”的安全管理（包括行政規(guī)制和行政處罰），防止“與安保相關(guān)地域”周邊土地被境外勢(shì)力利用，從事間諜或恐怖主義活動(dòng)，為“有事”之際自衛(wèi)權(quán)的順利行使進(jìn)行準(zhǔn)備。其在日本“平時(shí)”加強(qiáng)國(guó)家安全保障的整體政策演進(jìn)脈絡(luò)中，呈現(xiàn)如下具體特點(diǎn)。

第一，在安全體制構(gòu)筑層面，《重要土地等調(diào)查法》立法的直接目的是加強(qiáng)國(guó)防及重要民用基礎(chǔ)設(shè)施的信息安全管理。該舉措建立在《特定秘密保護(hù)法》的延長(zhǎng)線上。2014 年日本國(guó)會(huì)通過《特定秘密保護(hù)法》，據(jù)此中央政府有權(quán)將安全保障方面的相關(guān)信息指定為“特定秘密”，對(duì)泄密人員加以懲戒。如果說《特定秘密保護(hù)法》是通過立法加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的涉密管理，那么《重要土地等調(diào)查法》則是授權(quán)政府加強(qiáng)空間領(lǐng)域的涉密管理。

第二，在疆域安全保障層面，《重要土地等調(diào)查法》突出對(duì)國(guó)境離島特別是“有人國(guó)境離島地域”的行政管理，其目的意在通過強(qiáng)化確立領(lǐng)海依據(jù)的領(lǐng)土安全管理，加強(qiáng)海洋安全保障。

日本一直視自身為“海洋國(guó)家”。其不存在陸地邊境，國(guó)境線分布于五大島（北海道、本州、九州、四國(guó)、沖繩本島）周邊的6800 余個(gè)離島構(gòu)成。如上所述，其中473 個(gè)離島作為其領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)依據(jù)的基線，構(gòu)成日本領(lǐng)海主權(quán)的依據(jù)，形成了約為國(guó)土面積12 倍的日本國(guó)家管轄水域。為加強(qiáng)離島管理，特別為夯實(shí)作為其領(lǐng)海主權(quán)依據(jù)的國(guó)境離島主權(quán)，2015 年6月日本綜合海洋政策本部制定了《關(guān)于加強(qiáng)海洋管理、實(shí)施離島保全管理的基本方針》，調(diào)查無人居住離島的土地所有情況，致力于收購無人居住離島土地（包括國(guó)境離島和非國(guó)境離島），希望通過國(guó)有化對(duì)其實(shí)現(xiàn)直接管理。除存在國(guó)際爭(zhēng)議的離島外，此次調(diào)查共確認(rèn)了431 個(gè)離島的土地所有者情況，其中273 個(gè)無法確認(rèn)土地所有權(quán)的離島被收歸國(guó)有。①「無主の離島の國(guó)有財(cái)産としての登録等について」、首相官邸、https://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai16/shiryou3.pdf[2023-03-10]。對(duì)于有人居住的離島，2016年日本國(guó)會(huì)通過《保護(hù)有人國(guó)境離島地域及維持特定有人國(guó)境離島地域的相關(guān)措施法》，要求政府加強(qiáng)這些國(guó)境離島地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)在島上的防衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，提高海洋監(jiān)視能力，確保海上保安廳能夠以上述國(guó)境離島為基地加強(qiáng)海上巡邏和保安能力；希望借此加強(qiáng)海上自衛(wèi)隊(duì)的后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在國(guó)際局勢(shì)變動(dòng)激烈的背景下，更好應(yīng)對(duì)軍事安全保障壓力。

《重要土地等調(diào)查法》的實(shí)施，可以加速確認(rèn)“領(lǐng)?；€離島”和“特定有人國(guó)境離島地區(qū)”土地所有和使用情況。如上所述，2015 年日本綜合海洋政策本部?jī)H確認(rèn)了431 個(gè)離島的土地所有情況，還有大量島嶼的所有權(quán)情況處于未知狀態(tài)。由于“土地所有者不明”問題的存在，很多島嶼的不動(dòng)產(chǎn)登記證明已很長(zhǎng)時(shí)間沒有更新，中央政府目前無法準(zhǔn)確把握全部離島所有權(quán)的現(xiàn)狀。①「政府が國(guó)境離島の私有地調(diào)査へ約100年放置も、他國(guó)の不法利用を防止有識(shí)者會(huì)議で対応を検討、平成30年度中の結(jié)論目指す」、産経新聞、2017年9月13日、https://www.sankei.com/article/20170913-FX5E6P42AFOZ3OQVYJSOI5U57U/[2023-03-10]?！吨匾恋氐日{(diào)查法》的頒布，將調(diào)查國(guó)境離島的土地所有情況納入立法范疇，有利于加快無人居住離島的國(guó)有化進(jìn)程。另一方面，在“特定有人國(guó)境離島地區(qū)”加強(qiáng)海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其籌劃與實(shí)施皆建立在征地基礎(chǔ)上。根據(jù)《重要土地等調(diào)查法》，政府可以通過更強(qiáng)力的行政手段，明晰上述土地使用情況，加快征地進(jìn)程，有利于全面把握和統(tǒng)籌其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和方式。

第三，在經(jīng)濟(jì)安全保障領(lǐng)域，《重要土地等調(diào)查法》通過對(duì)“民生相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施”周邊土地的使用實(shí)施行政管制，為限制外資購買日本特定土地提供了法源。

日本認(rèn)為，通過立法規(guī)定限制外國(guó)資本投資的產(chǎn)業(yè)類別，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全保障，符合國(guó)際通例。為此，日本根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織“資本移動(dòng)自由化法則”，在武器、飛機(jī)、核能、宇宙開發(fā)、電力、燃?xì)?、供熱、通信、廣播電視、鐵路等安全保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面，限制外國(guó)資本投資的權(quán)利。②參見商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部：《對(duì)外投資國(guó)別產(chǎn)業(yè)指引（2011版）》，中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110914/001e3741a2cc0fda54de01.pdf[2023-08-15]。1949 年，日本出臺(tái)《外匯及外國(guó)貿(mào)易法》，后來又制定了相關(guān)的個(gè)別產(chǎn)業(yè)法，規(guī)定任何外資在日本從事農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、礦業(yè)、石油業(yè)、皮革及皮革制品制造業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)及安全保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)時(shí)，都要履行事前及事后報(bào)備制度，接受日本政府的合規(guī)性審查。2007年，又將碳素纖維、鈦合金、光學(xué)鏡頭列入外國(guó)投資規(guī)制的范疇。2020年，安倍晉三政府修改《外匯及外國(guó)貿(mào)易法》，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)資本的管控。據(jù)此，外國(guó)資本在獲得“與國(guó)家安全有關(guān)行業(yè)”的股份時(shí)，負(fù)有申報(bào)義務(wù)，以供日本中央政府審核。

在此基礎(chǔ)上，《重要土地等調(diào)查法》從限制購買土地的角度出發(fā)，賦予政府設(shè)定“民生相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施”周邊土地區(qū)域并對(duì)其土地使用情況加以規(guī)制的權(quán)利。雖然在國(guó)會(huì)審議期間，政府一再表示，在該法實(shí)施時(shí)將平衡以“保護(hù)私權(quán)”為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與以“國(guó)家安全保障”為目的的行政管制限度，重要商業(yè)設(shè)施密集地區(qū)原則上不設(shè)立“特別注視區(qū)域”，其土地交易不采取事前申報(bào)制度，不會(huì)利用該法妨礙外國(guó)資本在日正常投資。①「第204 回國(guó)會(huì)參議院內(nèi)閣委員會(huì)會(huì)議録第25 號(hào)」、國(guó)會(huì)會(huì)議録検索システム、2021 年6 月8 日、https://kokkai.ndl.go.jp/#/detailPDF?minId=120414889X02520210608&page=22&spkNum=211¤t=9[2023-03-10]。不過，從制度上講，該法卻沒有詳細(xì)規(guī)定哪些設(shè)施為“民生相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施”，保留了模糊地帶。

三、《重要土地等調(diào)查法》實(shí)施對(duì)中日關(guān)系的潛在影響

2022 年7 月，日本政府召開“土地等利用狀況審議會(huì)”，討論實(shí)施細(xì)則，回應(yīng)各界質(zhì)疑。經(jīng)過五次會(huì)議，第一批位于北海道、青森、東京、島根、長(zhǎng)崎五個(gè)都道縣區(qū)域內(nèi)的58 處自衛(wèi)隊(duì)基地周邊土地和國(guó)境離島②「安保重要地、月內(nèi)に第1弾指定5都道県58カ所、政府審議會(huì)了承」、JiJi、2022年12月16日、https://www.jiji.com/jc/article?k=2022121601171&g=pol[2023-03-10]。，第二批位于宮城、東京、新潟、石川、鳥取、島根、高知、長(zhǎng)崎、鹿兒島、沖繩十個(gè)都縣區(qū)域內(nèi)的161 處自衛(wèi)隊(duì)基地周邊土地、國(guó)境離島、核設(shè)施和民用機(jī)場(chǎng)周邊土地③「空港、原発など10都県161カ所追加、土地利用規(guī)制」、産経新聞、2023年6月30 日、https://www.sankei.com/article/20230630-QZC2VA4CMFMINHLEJR33I7FEDA/ [2023-08-15]。，分別被指定為“注視區(qū)域”和“特別注視區(qū)域”；“民生相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施”區(qū)域原則上被暫定為核電產(chǎn)業(yè)周邊設(shè)施區(qū)域及與自衛(wèi)隊(duì)毗鄰的民用機(jī)場(chǎng)周邊區(qū)域；④「重要土地等調(diào)査法について」、內(nèi)閣府、https://www.cao.go.jp/tochi-chosa/shingikai/doc/shiryou1-3.pdf[2023-03-10]。對(duì)“注視區(qū)域”內(nèi)的土地調(diào)查事項(xiàng)限于調(diào)查不動(dòng)產(chǎn)所有者和租賃者的基本情況（例如姓名、住所、國(guó)籍等），不涉及宗教信仰、交友情況等個(gè)人隱私。

《重要土地等調(diào)查法》于2022年9月20日正式實(shí)施。其實(shí)施對(duì)中日關(guān)系也將產(chǎn)生潛在影響。

（一）《重要土地等調(diào)查法》對(duì)中日安全關(guān)系的潛在影響

從目前實(shí)施情況來看，《重要土地等調(diào)查法》首先聚焦于加強(qiáng)自衛(wèi)隊(duì)、特別是國(guó)境離島周邊的土地規(guī)制，對(duì)中日關(guān)系的潛在影響主要體現(xiàn)在中日海權(quán)糾紛層面。該法的實(shí)施反映了日本政府通過加強(qiáng)內(nèi)部制衡，處理上述糾紛的戰(zhàn)略意圖。

中日邦交正?；詠恚谒膫€(gè)政治文件指引下，雙邊關(guān)系得到長(zhǎng)足發(fā)展。但是，圍繞釣魚島問題以及中日東海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界雙方無法達(dá)成一致主張。對(duì)此，中方一直主張“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”和通過雙邊談判解決爭(zhēng)端，但日方未顯示出對(duì)談判的誠(chéng)意，反而致力于構(gòu)建以日美同盟為軸心的外部制衡，通過國(guó)內(nèi)立法增強(qiáng)內(nèi)部制衡，展示己方在中日海權(quán)糾紛中的實(shí)力?！吨匾恋氐日{(diào)查法》賦予日本中央政府在“與安保相關(guān)地域”實(shí)施更強(qiáng)的控制權(quán)力，這將有利于日本通過征地和國(guó)有化政策獲得大量“與安保相關(guān)地域”土地，加快海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)能力建設(shè)，增強(qiáng)“平時(shí)”反制中國(guó)《海警法》的海上警備能力乃至軍事威懾實(shí)力。

特別是有輿論表示擔(dān)憂，該法的出臺(tái)可能為日本實(shí)現(xiàn)其國(guó)家戰(zhàn)略、強(qiáng)化西南諸島管控甚至將該地區(qū)打造成軍事要塞提供了法源。日本國(guó)際志愿者中心（JVC）代表理事谷山博史在《琉球新報(bào)》撰文，明確指出：“《重要土地等調(diào)查法》是欲意將沖繩全島軍事要塞化并進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備的立法。”①谷山博史「沖縄基地強(qiáng)化と連動(dòng)、個(gè)人情報(bào)集め、規(guī)制準(zhǔn)備〈住民監(jiān)視の危険～土地規(guī)制法の問題〉下」、琉球新報(bào)、2021 年10 月1 日、https://ryukyushimpo.jp/news/entry-1401016.html[2023-03-10]?！稕_繩時(shí)報(bào)》也曾評(píng)論道，《重要土地等調(diào)查法》本身對(duì)“與安保相關(guān)地域”的概念界定模糊不清，給予中央政府很大的自由裁量權(quán)。沖繩縣內(nèi)自衛(wèi)隊(duì)駐屯地和美軍基地合計(jì)有80 余處，分別集中在沖繩本島中北部、那霸市、與那國(guó)島、宮古島、石垣島。理論上，上述地區(qū)都存在被納入“注視區(qū)域”與“特別注視區(qū)域”的可能性，這意味著沖繩大部分地區(qū)都將受到政府的加強(qiáng)管制。②「社説［土地規(guī)制法施行］恣意的な運(yùn)用許さない」、沖縄タイムス、2022年9月22日、2018年1月26日、https://www.okinawatimes.co.jp/articles/-/1028257[2023-03-10]。2022 年末，日本修改“安保三文件”，其中將中國(guó)定位為“前所未有的最大戰(zhàn)略挑戰(zhàn)”，意欲實(shí)現(xiàn)防衛(wèi)費(fèi)倍增計(jì)劃，加強(qiáng)西南諸島防衛(wèi)，特別是在該地布局擁有“對(duì)敵基地攻擊能力”的“沖繩防衛(wèi)集團(tuán)”。結(jié)合上述日本政府采取的一系列以西南諸島為核心的挑釁性防衛(wèi)動(dòng)向，我們不能忽視沖繩媒體擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)可能性。在中日釣魚島問題升級(jí)、臺(tái)海問題演化成“有事”之際，日本政府完全有可能利用《重要土地等調(diào)查法》所賦予的自由裁量權(quán)，將以沖繩為核心的西南諸島地區(qū)打造成置于政府嚴(yán)密管控下的軍事基地，在內(nèi)部制衡基礎(chǔ)上更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)遏制中國(guó)的防衛(wèi)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）《重要土地等調(diào)查法》對(duì)中日經(jīng)濟(jì)合作的潛在影響

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不能忽略《重要土地等調(diào)查法》的實(shí)施作為限制外資購買土地的法源作用。該法的實(shí)施有可能成為中日之間“冰上絲綢之路”合作的障礙。

日本北海道地區(qū)向來是中國(guó)資本投資的熱門區(qū)域。特別是近年，在全球變暖影響下，北冰洋海冰面積急劇收縮,北極航道通航能力顯著提升，引發(fā)各方關(guān)注。2018 年1月，中國(guó)政府發(fā)布首份《中國(guó)的北極政策》白皮書，其中指出：“中國(guó)愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’?！雹佟吨袊?guó)的北極政策》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年1月27日，第11版。作為亞洲經(jīng)過北極航道至歐洲距離最近的地區(qū)，日本北海道在地緣政治上對(duì)“冰上絲綢之路”的互聯(lián)互通至關(guān)重要，吸引中國(guó)企業(yè)加大了對(duì)該地的投資，此舉為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力。盡管如此，受日本右翼勢(shì)力煽動(dòng)，當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)中強(qiáng)烈的民族主義情緒滋長(zhǎng)，北海道地區(qū)成為抵制所謂中資“爆買”最嚴(yán)重的地區(qū)。以釧路港為例，2022 年9 月8 日釧路日中友好協(xié)會(huì)紀(jì)念日中邦交正常化50 周年演講會(huì)上，日中友好會(huì)館中國(guó)常任理事黃星原即表達(dá)了中日合作發(fā)展釧路的愿景，指出“釧路在地理上可以成為北美航線、北冰洋航線上歐美與東北亞海上物流的中轉(zhuǎn)站?！现录悠隆⒈敝A路’，希望探討發(fā)展釧路成為‘新興國(guó)際城市’的可能性”②「釧路で日中國(guó)交正常化50 周年記念講演會(huì)が開催」、人民日?qǐng)?bào)海外版、2022 年9月26日，https://peoplemonthly.jp/n10633.html[2023-03-10]。。但早在2010 年，釧路市議會(huì)即向日本國(guó)會(huì)提交過《要求對(duì)外國(guó)資本的土地買賣進(jìn)行立法規(guī)制的意見書》，其中指出，外國(guó)資本無限制地購置土地，在當(dāng)?shù)卮罅啃藿ɑ鶊?chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、溫泉酒店，將有礙日本國(guó)民安全和領(lǐng)土安全，需要立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。①「外國(guó)資本等による土地売買等に関する法整備を求める意見書」、釧路市議會(huì)、2010 年9 月21 日、https://www.city.kushiro.lg.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/002/964/000029930.pdf[2023-03-10]?！吨匾恋氐日{(diào)查法》實(shí)施之際，《讀賣新聞》發(fā)表評(píng)論員文章指出，長(zhǎng)期以來，釧路地區(qū)致力于“地方創(chuàng)生”，忽視國(guó)家安全。中國(guó)資本在北海道大量購買自衛(wèi)隊(duì)周邊土地和山林水源地，可能構(gòu)成國(guó)家安全威脅。在《重要土地等調(diào)查法》實(shí)施過程中，日本政府應(yīng)重新審視自身所確立的“平衡原則”，根據(jù)時(shí)效性和問題點(diǎn)，不斷調(diào)整該法的實(shí)施尺度。②「日本にも忍び寄る『港を買いあさる外資』の影」、読売新聞、2021年4月6日、https://www.yomiuri.co.jp/column/henshu/20210402-OYT8T50032/[2023-03-10]?？梢韵胍姡谌毡居乙砩縿?dòng)北海道民族主義情緒愈演愈烈的情況下，日本政府有可能違背自身承諾的“平衡原則”，利用《重要土地等調(diào)查法》在釧路甚至北海道地區(qū)的港口等重要基礎(chǔ)設(shè)施周邊設(shè)置“特別注視區(qū)域”，著重審查中國(guó)資本在當(dāng)?shù)刭徺I土地的情況，阻礙交易順利進(jìn)行，在一定程度上將阻礙我國(guó)“冰上絲綢之路”的發(fā)展。

四、結(jié)語

從《重要土地等調(diào)查法》的立法內(nèi)容來看，該法延續(xù)了安倍第二次內(nèi)閣修改安保法、建立“新安保法制”框架時(shí)確立的立法策略，即在立法內(nèi)容上保持模糊性，制度上賦予行政權(quán)廣大的執(zhí)法空間。盡管從目前實(shí)施狀況來看，“土地等利用狀況審議會(huì)”回應(yīng)了社會(huì)的批判和質(zhì)疑，約束了自身的執(zhí)法空間，將“注視區(qū)域”和“特別注視區(qū)域”的劃定與行政管制的方式限制在社會(huì)可以接受的范圍內(nèi)，同時(shí)也沒有采取對(duì)他國(guó)實(shí)施特別限制的措施。但從制度上來看，不應(yīng)忽視該法賦予行政權(quán)廣大執(zhí)法空間的潛在危險(xiǎn)性，受日本民族主義情緒高漲和政治右傾化的影響，將來可能會(huì)對(duì)中日關(guān)系產(chǎn)生消極影響。在百年未有之大變局下，日本應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)中日關(guān)系平穩(wěn)向好在構(gòu)筑以和平與發(fā)展為主軸的國(guó)際秩序中的積極作用，與中國(guó)一道共筑契合新時(shí)代要求的建設(shè)性穩(wěn)定的中日關(guān)系。