侯艷芳

黨的二十大報告提出“推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生”的重大議題。中國式現(xiàn)代化的發(fā)展為環(huán)境保護提供了更堅實的土壤。與此同時，行刑銜接的優(yōu)化成為近年來國家高度重視的改革重點。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中“推進法治中國建設(shè)”部分強調(diào)加強環(huán)境保護等重點領(lǐng)域執(zhí)法力量，“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”。2014 年10 月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求深化行政執(zhí)法體制改革，重點在資源環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。環(huán)境保護的行刑銜接是貫徹落實上述政策決定的重要領(lǐng)域。為整合分散的環(huán)境保護職責，2016 年以來環(huán)境保護行政執(zhí)法權(quán)完成集中化和垂直化改革。2017 年、2021 年環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接的相關(guān)規(guī)定不斷出臺，明確了行刑銜接的具體標準、鞏固了行刑銜接的實踐成果。〔1〕2017 年1 月，原環(huán)境保護部、公安部、最高人民檢察院發(fā)布《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》；2021 年9 月，最高人民檢察院通過《關(guān)于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》。為適應(yīng)環(huán)境保護格局的重要變化，現(xiàn)階段亟需對環(huán)境保護行刑銜接進行體系性審視。環(huán)境保護行刑銜接的實體規(guī)范優(yōu)化涉及立法與司法兩個層面，目前理論與實踐的關(guān)注點主要集中于司法實踐中的程序維度，解決的主要是技術(shù)性問題，缺乏規(guī)范維度的研究，這會帶來環(huán)境保護行刑銜接研究的基石不穩(wěn)、體系殘缺問題。本文將從立法與司法兩個層面出發(fā)，將實體規(guī)范優(yōu)化作為主要研究內(nèi)容、同時與程序完善有機結(jié)合，以行政法為基礎(chǔ)、以刑法為基準展開。

一、環(huán)境保護行刑銜接的實體規(guī)范立法模式剖析

人類在破壞著，但是人類也可以成為自然的合作者。〔2〕參見［美］J.唐納德 · 休斯：《什么是環(huán)境史》，梅雪芹譯，北京大學出版社2008 年版，第29 頁。人類用法治的方式實現(xiàn)著對自然的保護。環(huán)境保護行刑銜接的實體規(guī)范立法模式涉及環(huán)境罪名修改和新設(shè)情形下行政法與刑法銜接的具體方式、銜接內(nèi)容和效果評價等方面。1997 年3 月，刑法的修訂標志著刑法立法的日趨完善。此次修訂在“分則”第六章“妨害社會管理秩序罪”中設(shè)“破壞環(huán)境資源保護罪”一節(jié)，構(gòu)建起環(huán)境刑法的基本框架。后刑法修正案歷經(jīng)四次修正，〔3〕有關(guān)環(huán)境犯罪的刑法修正案包括《刑法修正案（二）》《刑法修正案（四）》《刑法修正案（八）》和《刑法修正案（十一）》。立法完善涉及七個條文、九個罪名（新設(shè)罪名三個），逐漸形成具有中國特色的環(huán)境刑法體系，呈現(xiàn)出“從有到好”的改進式立法和“從無到有”的新設(shè)式立法兩種模式。

（一）“從有到好”的改進式立法模式

“從有到好”的改進式立法模式體現(xiàn)為刑法關(guān)于第338 條污染環(huán)境罪和第343 條非法采礦罪的修改。關(guān)于污染環(huán)境罪的修改采取刑事立法絕對優(yōu)先模式，關(guān)于非法采礦罪的修改則體現(xiàn)為刑事立法弱行政化模式。

1.以污染環(huán)境罪為代表的刑事立法絕對優(yōu)先模式

在強調(diào)環(huán)境保護重要性的初期，由于污染治理與經(jīng)濟發(fā)展之間存在先天矛盾，而經(jīng)濟指標仍是地方發(fā)展的重要訴求，因此污染環(huán)境立法受重視程度不高。為迅速提高公眾環(huán)境保護意識、有效治理環(huán)境污染問題，《刑法修正案（八）》重構(gòu)重大環(huán)境污染事故罪的犯罪構(gòu)成，司法解釋將罪名修改為污染環(huán)境罪。〔4〕參見李適時：《關(guān)于〈中華人民共和國刑法修正案（八）（草案）〉的說明》，2010 年8 月23 日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上的說明。修法后，只要行為“嚴重污染環(huán)境”即成立犯罪。此次修正為污染環(huán)境罪的成立提供了更廣的空間，實質(zhì)上弱化了污染環(huán)境行政法對刑法的影響。

《刑法修正案（八）》修正前，雖有部分污染環(huán)境相關(guān)行政法已啟動修法，但由于污染環(huán)境介質(zhì)多樣、污染治理領(lǐng)域?qū)?，加之受制于立法自身?guī)律，因此修正后，行政法又進行大范圍的調(diào)整?！缎谭ㄐ拚福ò耍沸拚?，2014 年4 月修訂的《環(huán)境保護法》被譽為“史上最嚴環(huán)保法”。〔5〕參見呂忠梅：《環(huán)境法典視角下的生態(tài)環(huán)境法律責任》，《環(huán)球法律評論》2022 年第6 期。其中第四章“防治污染和其他公害”規(guī)定防治污染和其他公害的具體措施。我國行政法制走向精細化發(fā)展的基本軌跡是粗放式、數(shù)量型、形式法治向精細化、質(zhì)量型、實質(zhì)法治轉(zhuǎn)變。〔6〕參見莫于川：《民主化、精細化、法治化：中國行政法制40 年變遷的重要特點》，《南都學壇》（人文社會科學學報）2019 年第2 期。環(huán)境行政法制的走向亦體現(xiàn)了此特征。涉及污染海洋、大氣、水、土壤等具體環(huán)境介質(zhì)的專門環(huán)境行政立法進行大幅修改和新頒?！?〕在專門環(huán)境立法的修訂方面，2016 年11 月、2017 年11 月，《海洋環(huán)境保護法》兩次修正；2015 年8 月、2018年10 月，《大氣污染防治法》歷經(jīng)兩次修訂和修正；2017 年6 月，《水污染防治法》第二次修正；2020 年4 月，《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂。在專門環(huán)境立法的新設(shè)方面，《土壤污染防治法》于2018 年8 月頒布。環(huán)境行政立法對行政相對人規(guī)定禁止性法律規(guī)范，為行政法違反性的判斷提供更為細致的依據(jù)。

縱觀我國污染環(huán)境立法進程，刑事立法具有絕對先行性。鑒于長期累積的污染環(huán)境危害，2011 年刑法走在行政法前面，將侵害自然法益行為直接、單獨作為污染環(huán)境罪成立的標準之一，采取集中規(guī)定的立法技術(shù)重塑了污染環(huán)境刑事立法。刑法對污染環(huán)境罪進行犯罪構(gòu)成和刑罰的重塑后，行政法進行了修改、新設(shè)，充分體現(xiàn)出刑法先行、行政法跟進的刑事立法優(yōu)先模式。

2.以非法采礦罪為代表的刑事立法弱行政化模式

與污染環(huán)境罪的立法重塑不同，關(guān)于非法采礦罪的立法刪除原文“經(jīng)責令停止開采后拒不停止開采”的規(guī)定，將行政法違反的前置性條件統(tǒng)一表述為“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”，以提高對非法采礦罪刑事責任追究的可能性。非法采礦罪修改后，破壞資源犯罪立法的行刑銜接文本表述統(tǒng)一為“違反……規(guī)定”，即違反特定領(lǐng)域的專門環(huán)境行政法規(guī)定，而不再涉及對具體行政行為的違反?！?〕環(huán)境犯罪中僅有歸類為污染環(huán)境犯罪的擅自進口固體廢物罪，保留“未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門許可”這一具體行政行為違反的規(guī)定。刑法調(diào)整的本質(zhì)是將行政法違反而不是具體行政行為違反作為礦產(chǎn)資源保護行刑銜接的鏈接點。這一調(diào)整將對具體行政行為的違反統(tǒng)一于行政法違反的判斷之中，肯定違反行政法是非法采礦行刑銜接的唯一依據(jù)，有利于擺脫具體行政行為爭議對刑法適用的牽制。

非法采礦罪修改后，盡管關(guān)于非法采礦罪行政違法與刑事違法的關(guān)系問題一直是理論與實務(wù)的難點，但是作為行政違法依據(jù)的礦產(chǎn)資源保護行政法因條文較為成熟，并未隨著刑法調(diào)整而進行修正或修訂。為指導刑事司法實踐，刑事司法解釋陸續(xù)出臺，對非法采礦罪的行政法違反做出詳細規(guī)定?！?〕2016 年11 月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱《非法采礦刑事案件解釋》）。2022 年7 月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用依法懲處盜采礦產(chǎn)資源犯罪的意見》。上述司法解釋是對非法采礦刑事立法適用的具體規(guī)定，并未實質(zhì)性影響到行刑立法銜接。

縱觀我國礦產(chǎn)資源保護立法進程，刑事立法具有弱行政化特征。礦產(chǎn)資源保護立法體現(xiàn)出行政法相對穩(wěn)定、刑事立法調(diào)整以提升責任追究效果的特點。刑事立法的調(diào)整體現(xiàn)為排除具體行政行為違反作為刑事違法性的前提，限縮了行政違法對刑事違法的作用空間，使得刑事違法更具獨立性。

（二）“從無到有”的新設(shè)式立法模式

1997 年刑法修訂后環(huán)境犯罪的新設(shè)罪名包括非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪，破壞自然保護地罪和非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪。三個罪名均由《刑法修正案（十一）》設(shè)立，分別是對陸生野生動物、自然保護地和生態(tài)多樣性的新設(shè)性保護，屬破壞資源犯罪?！皬臒o到有”的新設(shè)式立法模式的突出特點為行政法先行。具體而言：

非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪是因應(yīng)疫情防控需求，將針對陸生野生動物實施的、“以食用為目的”的行為予以犯罪化的立法體現(xiàn)。陸生野生動物的刑法保護以公共衛(wèi)生安全價值為核心。2020 年2 月全國人大常委會通過的《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《禁止非法野生動物交易決定》）規(guī)定，全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。該立法性決定是針對陸生野生動物實施的、“以食用為目的”行為的首次規(guī)定。而后，《刑法修正案（十一）》第41 條增設(shè)非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪，實現(xiàn)與《禁止非法野生動物交易決定》中“參照適用現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定處罰”條款的銜接。2022 年12 月，《野生動物保護法》第二次修訂，該法與《禁止非法野生動物交易決定》銜接，明確禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。關(guān)于非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物行為立法的行刑銜接，體現(xiàn)為行政法先行、刑法緊跟其后。值得注意的是，該決定為緊急立法，〔10〕參見舒穎：《緊急立法 全面禁“野”》，《中國人大》2021 年第2 期。行政法先行采取導向性立法的方式?；诖耍谛谭ㄍ晟坪?，常規(guī)性環(huán)境保護行政法要適時調(diào)整。

破壞自然保護地的立法進程體現(xiàn)為明顯的行政法先行模式。破壞自然保護地的行政法規(guī)范層級較低?！董h(huán)境保護法》中規(guī)定的環(huán)境要素包括自然保護區(qū)，但是并未對自然保護地加以明確規(guī)定。2017 年10 月國務(wù)院修訂的《自然保護區(qū)條例》是關(guān)于自然保護區(qū)位階較高的行政法，同樣未明確自然保護地的法律保護問題。直至2019 年6 月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》首次對自然保護地加以明確?！?1〕參見楊萬明：《〈刑法修正案（十一）〉條文及配套〈罪名補充規(guī)定（七）〉理解與適用》，人民法院出版社2021 年版，第411 頁。而后，《刑法修正案（十一）》將破壞自然保護地罪設(shè)置為在特定級別自然保護區(qū)實施開墾、開發(fā)活動或者修建建筑物且后果嚴重或情節(jié)惡劣的行為。

我國防范外來物種入侵的行政法規(guī)范散見于《海關(guān)法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《農(nóng)業(yè)法》《進出境動植物檢疫法》《進出口商品檢驗法》等法律中。2020 年10 月全國人大常委會通過《生物安全法》以防范和應(yīng)對外來物種入侵，對違反規(guī)定、未經(jīng)批準，擅自引進外來物種、擅自釋放或者丟棄外來物種行為的行政責任進行明確規(guī)定。同年，《刑法修正案（十一）》增設(shè)非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪?！兑吧鷦游锉Ｗo法》明文禁止或者限制在自然保護地內(nèi)引入外來物種等人為干擾、威脅野生動物生息繁衍的行為。關(guān)于防范外來入侵物種的立法進程采取行政法先行模式。刑法設(shè)立新罪后，《野生動物保護法》修訂時強調(diào)在自然保護地領(lǐng)域禁止引入外來物種，修訂內(nèi)容較原行政法與已有刑法的規(guī)定并無實質(zhì)的擴充或限縮。

二、環(huán)境保護行刑銜接的實體規(guī)范立法技術(shù)取舍

環(huán)境保護行刑銜接的兩種實體規(guī)范立法模式，體現(xiàn)出刑法先行和行政法先行兩種立法技術(shù)。環(huán)境保護行刑銜接的實體規(guī)范立法模式側(cè)重宏觀、抽象、設(shè)計，而實體規(guī)范立法技術(shù)則側(cè)重微觀、具體和實現(xiàn)。改進式立法模式中，刑事立法絕對優(yōu)先模式實質(zhì)上采取刑法先行的立法技術(shù)；改進式立法模式中刑事立法弱行政化模式和“從無到有”的新設(shè)式立法模式則采取行政法先行的立法技術(shù)。理想情形下，亦存在行政法與刑法同步的立法技術(shù)，但是鑒于立法需求、立法進程等要素的影響，該樣態(tài)的現(xiàn)實化要求達到極端條件，適用空間有限，因此本文不予探討。環(huán)境保護行政法先行和刑法先行立法技術(shù)具有較大差異，二者的適用值得探討。

（一）行政法先行立法技術(shù)的優(yōu)先適用

環(huán)境保護行刑銜接宜優(yōu)先適用行政法先行的立法技術(shù)。“從無到有”的新設(shè)式立法模式是對新出現(xiàn)的環(huán)境問題展開立法采取的模式。我國當下需要采取積極刑法觀，主張按照謙抑的法益保護原則增設(shè)新罪?！?2〕參見張明楷：《增設(shè)新罪的觀念——對積極刑法觀的支持》，《現(xiàn)代法學》2020 年第5 期。行政權(quán)具有擴張本質(zhì)，同時刑法具有謙抑性，因此環(huán)境保護立法一般應(yīng)當行政法先行，而后對造成生態(tài)、人類生命健康或公私財產(chǎn)嚴重不可逆危害的行為采取刑法規(guī)制。行政法先行符合刑法作為其他一切法律之制裁法的本質(zhì)特征，具有理論先進性：一方面，環(huán)境犯罪尤其是破壞資源犯罪是典型的行政犯，只有明確行政違法內(nèi)容，才能實現(xiàn)刑事立法的確定性。行政法先行有利于維護立法的體系性和協(xié)調(diào)性。另一方面，行政法先行、刑法跟進，能夠強化行政法落實的權(quán)威性，維護刑法適用的終局性。

環(huán)境侵害對象的單純擴容一般通過行政法的調(diào)整實現(xiàn)。行政法先行立法技術(shù)中，刑法跟進體現(xiàn)為將針對特定犯罪對象實施之特定行為入刑。就特定行為而言，刑法規(guī)定“以食用為目的”侵害陸生野生動物的行為構(gòu)成犯罪，在限定犯罪對象的同時增加規(guī)定特殊的犯罪目的。在國家公園、國家級自然保護區(qū)進行“開墾、開發(fā)活動或者修建建筑物”的行為構(gòu)成犯罪，在限定犯罪對象的同時，危害行為有別于原非法占用農(nóng)地罪中“改變土地”用途的行為。“非法引進、釋放、丟棄”外來入侵物種的行為，在針對外來入侵物種這一特定犯罪對象的同時，對已有相關(guān)罪名“非法處置”和“擅自進口”行為方式進行特殊化規(guī)定。行政法先行的立法技術(shù)在限定特定犯罪對象的同時，根據(jù)特定犯罪對象的特征和保護需要對其他構(gòu)成要件要素進行調(diào)整。

行政法先行、明確規(guī)定行政違法可以升格為刑事犯罪的行為范圍，是環(huán)境保護行刑銜接實體規(guī)范立法模式優(yōu)化的關(guān)鍵。環(huán)境行政法在本質(zhì)上是環(huán)境管理規(guī)范，其內(nèi)容主要包括生態(tài)環(huán)境主管部門的職責以及行政相對人的權(quán)利義務(wù)，而不會直接規(guī)定刑法上犯罪構(gòu)成的內(nèi)容。刑法對環(huán)境犯罪一般采取“行政法違反+行為要素+加重要素”的設(shè)置方式?！?3〕特殊情形為：非法處置進口的固體廢物罪，危害珍貴、瀕危野生動物罪和危害國家重點保護植物罪并未規(guī)定加重情節(jié)。其中，“行政法違反”是關(guān)于行刑銜接的一般性表述，具有較大抽象性。“行為要素”主要從行為方式的角度對升格為犯罪的行為進行篩選。鑒于刑事立法的全面性和簡潔性，較之行政法對環(huán)境違法行為繁雜具體的規(guī)定，刑法對行為要素的表述相對概括，因此“行為要素”的犯罪篩選功能有限?！凹又匾亍彪m不是所有環(huán)境犯罪成立的必備要素，但是對于規(guī)定“加重要素”的犯罪而言，司法解釋的具體闡釋在相當程度上決定著環(huán)境行政違法與刑事犯罪的界限?！靶姓ㄟ`反+行為要素+加重要素”的設(shè)置方式對環(huán)境違法行為的篩選功能并不是周延且精準的。因此，行政法先行的立法技術(shù)中，在后的刑事立法應(yīng)注意與行政法的協(xié)調(diào)，排除對不具有行政法違反性之行為的犯罪化，這在出臺刑事司法解釋時尤為重要。同時，刑事立法應(yīng)特別關(guān)注犯罪構(gòu)成中主觀要素和客觀要素設(shè)置時與行政違法的區(qū)分度，摒棄僅限定犯罪對象而無其他罪質(zhì)或罪量限制的立法方式，還應(yīng)當保持限定犯罪對象和調(diào)整犯罪目的、行為方式等其他構(gòu)成要件要素的同步性。

（二）刑法先行立法技術(shù)的補充適用

盡管刑法關(guān)于環(huán)境犯罪成立的規(guī)定并無實質(zhì)性變化，但是由于行政法違反的判斷依據(jù)隨著行政法的完善而不斷改變，因此司法實踐中污染環(huán)境的犯罪圈處于動態(tài)變化中?！斑`反國家規(guī)定”和“違反……規(guī)定”等指引性內(nèi)容，使得行政法的修改能夠?qū)嵸|(zhì)性影響到刑法調(diào)整范圍、進而影響刑事司法。雖然這有利于實現(xiàn)刑事司法自動且及時地對行政法的調(diào)整進行跟進，但是行政法變動帶來的刑法前置法的變化，也會導致刑法適用的異化。刑法先行的立法技術(shù)中，行政法的后續(xù)跟進可能會實質(zhì)性改變刑法先行確立的調(diào)整范圍，造成犯罪圈的變動。刑法的穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)，刑法的謙抑性也難以保障。因此，刑法先行的立法技術(shù)不宜優(yōu)先適用。

鑒于刑法先行的立法技術(shù)可能帶來法律適用的異化，只有特定情形下才能補充適用。理想主義模式主張，法律（特別是刑法）的創(chuàng)制是保護社會成員免受社會危害的理性手段?！?4〕參見［美］史蒂文 · 瓦戈：《法律與社會》，梁坤、邢朝國譯，中國人民大學出版社2011 年版，第163 頁。刑法以法益侵害嚴重程度為依據(jù)，對行政違法行為進行篩選，刑法不可能也無必要對行政法的規(guī)定進行全維度對應(yīng)式立法。同時，行政法中涉及刑事責任的條款多采取象征性立法，刑法也無須設(shè)置具體條文對行政法中的相關(guān)條款進行銜接?！?5〕行政法對相關(guān)刑事責任僅有抽象指引的表述，例如《生物安全法》第82 條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。這為刑法先行的立法技術(shù)的適用提供了可能。以污染環(huán)境罪為代表的特殊領(lǐng)域環(huán)境保護立法采取刑法先行方式，在特殊階段有利于通過刑法高效率地強制性引領(lǐng)污染環(huán)境立法體系的快速革新，強力推進污染環(huán)境司法實踐的進步。對具有嚴重法益侵害性而亟待刑法發(fā)揮強制力進行規(guī)制之行為，可補充適用刑法先行的立法技術(shù)。

環(huán)境保護行刑銜接實體規(guī)范的立法完善，為在司法實踐中完成實體規(guī)范的行刑銜接提供了制度保障和適用前提。環(huán)境保護行刑銜接的實體規(guī)范優(yōu)化在適用立場上體現(xiàn)為罪質(zhì)要素、罪量要素以及法律責任層面的優(yōu)化。

三、行刑銜接在環(huán)境保護罪質(zhì)要素層面的優(yōu)化

《行政處罰法》第27 條第1 款規(guī)定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應(yīng)當及時將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任?！鄙嫦臃缸锸黔h(huán)境案件由行政執(zhí)法移送至刑事司法的實體標準。涉嫌犯罪案件必須存在“違法行為”，但是案件移送本身并不必然帶來刑事司法對行政違法性判斷的確認。刑事司法機關(guān)應(yīng)在刑法框架內(nèi)綜合判斷行為的刑事違法性。刑事違法性是對刑法禁止和要求的違反。〔16〕參見［德］克勞斯 · 羅克辛：《德國刑法學總論》，王世洲譯，法律出版社版2005 年版，第389 頁。環(huán)境犯罪的認定應(yīng)貫徹罪刑法定原則，以違法性的判斷為核心、以犯罪構(gòu)成要件為標準進行實質(zhì)判斷。環(huán)境犯罪的規(guī)范構(gòu)造包括行政法違反、行為要素和加重要素，其中行政法違反和行為要素構(gòu)成環(huán)境犯罪的罪質(zhì)判斷依據(jù)，行政法違反和加重要素描述環(huán)境犯罪的罪量。

（一）違法性與行為要素認定的行刑銜接

1.環(huán)境犯罪雙重違法性的判斷

環(huán)境犯罪具有行政法違反和刑法違反的雙重違法性。行政法違反需要達到何種標準才能進入刑事法違反的判斷是爭議的難點。對環(huán)境犯罪進行行政法違反之評價時，宜采取“行政違法且應(yīng)罰”標準。在環(huán)境行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件的場合，只要生態(tài)環(huán)境主管部門認為行政違法有定論、行政處罰為應(yīng)當即可認定為“行政違法”，至于對行為如何進行行政處罰等“必罰”問題則無需判斷。這并非基于對效率的追求，而是源于刑法違反判斷的獨立性。以行政違法行為是否符合處罰時效的情形為例，不能因行為行政處罰時效屆滿而認定喪失行政不法性，如此方能為刑事司法追訴行政處罰不能的行政犯的正當性和合法性奠定基礎(chǔ)?！?7〕參見田宏杰：《合作共治：行政犯治理的路徑選擇》，《法律科學》2022 年第5 期。只要行政違法行為應(yīng)當受到行政處罰即可進入刑事評價，“不應(yīng)罰”而非“不必罰”是排除行為違法性的理由。

對環(huán)境犯罪雙重違法性進行判斷時，若行政法規(guī)定的內(nèi)容發(fā)生變動，則要依據(jù)行政法縮小抑或擴大違法范圍兩種情形做不同處理。行政法違反的一般性判斷，具有貫徹“前置法上允許的行為不構(gòu)成犯罪”之出罪指引的司法功能?！?8〕參見周光權(quán)：《論刑法所固有的違法性》，《政法論壇》2021 年第5 期。若行政法修法后，違法范圍縮小，對于已經(jīng)不具有行政法違反性的行為，當然不應(yīng)再進行刑事評價。此時，不具有行政法違反性發(fā)揮出罪指引的司法功能。若行政法修法后，違法范圍擴容，對環(huán)境保護行刑銜接的影響則具有特殊性。行政法與刑法對公民基本權(quán)利的約束與剝奪程度存在巨大差異，較之于行政法，刑法在立法程序和救濟手段方面具有嚴格規(guī)定。若行政法的修法實際上能夠決定犯罪是否成立，則會模糊行政法與刑法的邊界、混淆違法與犯罪的界限，最終造成刑法的虛置。因此，若行政法修法后，違法范圍擴容，則該擴容不應(yīng)通過環(huán)境保護行刑銜接導致刑事犯罪的擴容。刑法中法不溯及既往原則的適用，在行政犯相關(guān)之行政違法范圍擴容的情形下，應(yīng)對“法”做包括環(huán)境刑法和行政法的廣義解釋。

環(huán)境犯罪的雙重違法性認定，要通過刑法解釋將行政法中的具體規(guī)定與犯罪構(gòu)成要件結(jié)合適用。例如，通過刑法解釋將2020 年4 月修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等行政法的內(nèi)容與刑法中“排放、傾倒或者處置”行為要素統(tǒng)一結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)污染環(huán)境罪中違法處理危險廢物這一行為類型罪質(zhì)的行刑銜接。具體而言，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第81 條規(guī)定，收集、貯存危險廢物，應(yīng)當按照危險廢物特性分類進行，貯存不得超過一年。據(jù)此，若無特殊情形，未經(jīng)批準將危險廢物混放或貯存超過一年的行為即具有行政違法性。同時，由于“收集、貯存”明顯不屬于刑法規(guī)定的“排放、傾倒”行為，但其本質(zhì)上是對危險廢物的處理行為，宜認定為刑法上具有兜底功能的“處置”行為。就污染環(huán)境而言，行政法就違法行為方式使用了多種表述，而刑法規(guī)定的排放、傾倒、處置三種行為方式顯然無法與行政法規(guī)定的違法行為方式表述一一對應(yīng)。對刑法規(guī)定的三種行為方式進行認定，本質(zhì)上要對違法行為進行犯罪化篩選。違法行為犯罪化篩選要符合以下條件：行政法規(guī)定之行為方式要在刑法規(guī)定之行為方式的語義射程內(nèi)；行為對包含自然法益和人類法益在內(nèi)的環(huán)境法益造成嚴重危害。

2.環(huán)境犯罪行為要素的判定

環(huán)境犯罪行為要素對行政違法與刑事犯罪之界分的影響具有二元性。環(huán)境犯罪“行政法違反+行為要素+加重要素”的設(shè)置中，除刑事立法對加重要素予以規(guī)定外，一般還會由司法解釋予以具體化。司法解釋在列明“加重要素”的具體情形時，有部分規(guī)定在名義上為罪量要素而實則為罪質(zhì)要素。該類罪質(zhì)要素具有篩選行政違法行為的作用，主要存在于污染環(huán)境罪的相關(guān)司法解釋中。具體方式包括：一是行為地點的限定。2023 年8 月8 日頒布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境污染司法解釋》）規(guī)定，“在飲用水水源保護區(qū)、自然保護地核心保護區(qū)”實施行為即成立犯罪。二是行為方式的限定?！董h(huán)境污染司法解釋》規(guī)定只要采取“通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注、非緊急情況下開啟大氣應(yīng)急排放通道等逃避監(jiān)管的方式”或“重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施”的方式之一即成立犯罪。污染環(huán)境罪中行為地點與行為方式的限定是行為要素，屬犯罪的罪質(zhì)要素，同時排除后續(xù)加重要素的評價。污染環(huán)境罪中，只要行為符合行為地點或行為方式的限定情形，無需進行罪量要素的判斷，即實現(xiàn)對行政違法與刑事犯罪之界分。例如，安徽某股份有限公司污染環(huán)境案中，該股份有限公司通過暗管直接向長江違法排放有毒物質(zhì)即構(gòu)成污染環(huán)境罪?！?9〕此案系最高人民法院發(fā)布的10 起長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例之一。參見安徽省蕪湖市鳩江區(qū)人民法院刑事判決書，（2018）皖0207 刑初159 號；安徽省蕪湖市中級人民法院刑事裁定書，（2019）皖02刑終199 號。

值得關(guān)注的是，刑法對部分環(huán)境犯罪（如危害珍貴、瀕危野生動物罪，危害國家重點保護植物罪和非法處置進口的固體廢物罪）只規(guī)定罪質(zhì)要素，沒有規(guī)定罪量要素。其中，危害珍貴、瀕危野生動物罪和危害國家重點保護植物罪通過限定犯罪對象，對野生動物和植物進行篩選，進而限定相關(guān)行為的入刑范圍。上述罪名的成立并不需要具備加重要素，其犯罪完成形態(tài)為行為犯。非法處置進口的固體廢物罪既沒有對犯罪對象進行限定，也沒有對其他罪質(zhì)要素進行限定，實質(zhì)上模糊了行政違法與刑事犯罪的界限。非法處置進口的固體廢物罪應(yīng)當采取以行為要素為主、加重要素為輔的限定方式，與行政違法實現(xiàn)界分的同時，將具有嚴重法益侵害性的行為入刑，對涉外生態(tài)安全進行最嚴密保護。

（二）環(huán)境技術(shù)標準確定與適用的行刑銜接

1.環(huán)境技術(shù)標準確定的行刑銜接

環(huán)境技術(shù)標準是環(huán)境犯罪認定時，根據(jù)環(huán)境科學技術(shù)水平和實踐經(jīng)驗確定的關(guān)于環(huán)境對象內(nèi)容的規(guī)則。廣義的環(huán)境技術(shù)標準包括對象范圍劃定和環(huán)境質(zhì)量評價的依據(jù)，狹義的環(huán)境技術(shù)標準僅包括后者。本文探討的環(huán)境技術(shù)標準為廣義上的環(huán)境技術(shù)標準。環(huán)境技術(shù)標準作為行刑銜接的規(guī)則體現(xiàn)，一般可以直接在刑法中作為前置法適用。作為刑法前置法的環(huán)境技術(shù)標準，其規(guī)范層級和范圍應(yīng)予嚴格限定。限定的具體依據(jù)為刑法對環(huán)境犯罪規(guī)定的“違反國家規(guī)定”和“違反……規(guī)定”等行政法違反的表述?！斑`反國家規(guī)定”為污染環(huán)境罪中行政法與刑法的立法銜接點，要求刑法要參照前置法即行政法的規(guī)定，具有與穩(wěn)定性較低的行政法進行有效銜接的作用。作為空白罪狀，“違反國家規(guī)定”能否發(fā)揮實質(zhì)性的行刑銜接功能要根據(jù)具體罪名進行分析。污染環(huán)境罪中“違反國家規(guī)定”具有劃定處罰范圍的實質(zhì)意義?！?0〕參見石亞淙：《污染環(huán)境罪中的“違反國家規(guī)定”的分類解讀——以法定犯與自然犯的混同規(guī)定為核心》，《政治與法律》2017 年第10 期。刑法分則中的“違反國家規(guī)定”必須嚴格按照刑法第96 條加以認定，不包括國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及行業(yè)規(guī)則?！?1〕參見蔣玲：《刑法中“違反國家規(guī)定”的理解和適用》，《中國刑事法雜志》2012 年第7 期。這嚴格限制了污染環(huán)境罪前置法的立法層級和范圍。而環(huán)境技術(shù)標準作為污染環(huán)境罪對象范圍劃定和環(huán)境質(zhì)量評價的依據(jù)，應(yīng)是在國家規(guī)定中體現(xiàn)的標準。司法解釋涉及確定環(huán)境技術(shù)標準的規(guī)范依據(jù)的，一般應(yīng)與刑法規(guī)定“違反國家規(guī)定”一致，確需做擴張解釋的，宜避免開放性描述、采取限制性描述。

環(huán)境技術(shù)標準是判斷行政法違反的重要依據(jù)。然而，環(huán)境技術(shù)標準本質(zhì)上屬科學范疇，科學具有不確定性。〔22〕為貫徹《環(huán)境保護法》，2020 年施行的《生態(tài)環(huán)境健康風險評估技術(shù)指南總綱》（標準號：HJ1111—2020）“術(shù)語和定義”部分中規(guī)定，“不確定性”是由于科學認識不足、評估方法局限和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)欠缺等因素，導致生態(tài)環(huán)境健康風險評估結(jié)果的準確性受到影響的情況。規(guī)范尤其是刑法規(guī)范具有相對穩(wěn)定性，未經(jīng)修法則已然不科學的環(huán)境技術(shù)標準仍具有法律意義。環(huán)境技術(shù)標準科學依據(jù)的變化性與刑法規(guī)范的穩(wěn)定性之間的矛盾，帶來規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標準與科學意義上的環(huán)境技術(shù)標準的沖突，需予以科學化解。筆者認為，宜根據(jù)沖突類型進行判斷。若規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標準低于科學意義上的環(huán)境技術(shù)標準，則基于行政信賴原則，未達到規(guī)范意義上環(huán)境技術(shù)標準的行為不具備行政法違反性；同時，行政前置法具有出罪功能，因此亦不能進行刑事評價。但是，法律沒有規(guī)定達標排放就一定不受行政機關(guān)規(guī)制，此時應(yīng)該根據(jù)標準不再提供合理定型功能這一事實要求排放者停止排放?！?3〕參見陳偉：《作為規(guī)范的技術(shù)標準及其與法律的關(guān)系》，《法學研究》2022 年第5 期。若規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標準高于科學意義上的環(huán)境技術(shù)標準，基于刑法謙抑性原則，規(guī)范意義上的環(huán)境技術(shù)標準僅具有形式的合法性，因而允許行為人以科學意義上的環(huán)境技術(shù)標準提出抗辯。

2.環(huán)境技術(shù)標準適用的行刑銜接

依據(jù)環(huán)境介質(zhì)不同，環(huán)境技術(shù)標準設(shè)置了不同指標。由于環(huán)境具有整體不可分割性，以環(huán)境介質(zhì)為基礎(chǔ)之環(huán)境技術(shù)標準的確定存在困難。環(huán)境技術(shù)標準的選擇適用，要依據(jù)行為實際侵害的環(huán)境介質(zhì)進行判斷。如果涉及多種環(huán)境介質(zhì)，則對其任一環(huán)境技術(shù)標準的超過均可作為犯罪認定的行政法違反依據(jù)。王某等污染環(huán)境、詐騙案中，王某等在風景區(qū)內(nèi)傾倒填埋垃圾，爭議的焦點之一是涉案垃圾傾倒的地點是堤岸而非水體、地表水中各類化合物的限值規(guī)定是否能夠適用于土壤?！?4〕參見江蘇省蘇州市中級人民法院刑事判決書，（2017）蘇05 刑終933 號。本案中，垃圾堆體與水體相連，經(jīng)地表水沖刷形成的污水流入并污染水體，且地下水還可能與太湖水體相連，土壤與水體形成緊密關(guān)聯(lián)的環(huán)境整體。傾倒填埋垃圾的行為同時侵害到水體和土壤兩種介質(zhì)，因此，對水體相關(guān)環(huán)境技術(shù)標準的超過可評價為行政法違反。

對環(huán)境技術(shù)標準的違法性認識是否必然影響刑法的適用，是理論與實踐中皆存有爭議的問題?！?5〕例如“掏鳥窩案”，行為人因從樹上掏得12 只燕隼并出售而獲刑。參見河南省新鄉(xiāng)市輝縣市人民法院刑事判決書，（2014）輝刑初字第409 號和河南省新鄉(xiāng)市中級人民法院刑事裁定書，（2015）新中刑一終字第128 號。一般情形下，對環(huán)境技術(shù)標準的違法性認識不作為故意認定的內(nèi)容，即行為人沒有認識到環(huán)境技術(shù)標準仍應(yīng)對其行為進行刑事評價。在環(huán)境技術(shù)標準修法的臨界時間段發(fā)生環(huán)境侵害行為，是否進行刑事評價應(yīng)區(qū)分兩種情形。若環(huán)境技術(shù)標準修法導致行為出罪，則當然不應(yīng)繼續(xù)進行刑事評價。若環(huán)境技術(shù)標準修法導致行為入罪，則鑒于公眾對生態(tài)法益保護意識薄弱、關(guān)注度有限，難以期待公眾能夠敏銳地對環(huán)境行政法修改帶來的刑法規(guī)定之犯罪、刑事責任等問題產(chǎn)生認知，同時基于有利于犯罪嫌疑人、被告人原則，宜對環(huán)境技術(shù)標準修改臨界時間段的違法行為不評價為犯罪。

四、行刑銜接在環(huán)境保護罪量要素層面的優(yōu)化

對環(huán)境保護的罪量要素，刑法通常表述為“嚴重污染環(huán)境”“情節(jié)嚴重”“數(shù)量較大”以及“造成嚴重后果或者有其他惡劣情節(jié)”，僅有擅自進口固體廢物罪詳細表述為重大污染事故、公私財產(chǎn)損失或嚴重危害人體健康的傳統(tǒng)法益受損內(nèi)容。環(huán)境保護罪量要素具有多元的類型化標準，本文依據(jù)司法解釋對罪量要素的規(guī)定將其類型化為有形罪量要素與無形罪量要素。

（一）有形罪量要素行刑銜接的規(guī)范闡釋

行政法中規(guī)定的、“非法排放、傾倒、處置”以外的行為，是否須符合特定罪量標準才構(gòu)成犯罪，成為有形罪量要素行刑銜接規(guī)范適用的難點。環(huán)境保護的罪量要素中，刑法直接規(guī)定犯罪對象數(shù)量的情形占比較大?！董h(huán)境污染司法解釋》第1 條第2 項規(guī)定“嚴重污染環(huán)境”的情形之一為“非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上”的數(shù)量標準。與上述規(guī)定對應(yīng)的行政法主要是指《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法第112 條并未規(guī)定危險廢物處理的數(shù)量上限，而是僅詳細列舉擅自傾倒、堆放以及將危險廢物提供或者委托給無資質(zhì)主體從事經(jīng)營活動等十三項具體行為，難以與刑事犯罪罪量下限進行銜接。上述行政法規(guī)定的十三項具體行為與刑法規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”行為并非對應(yīng)關(guān)系。這樣就存在一個問題，《環(huán)境污染司法解釋》第1 條第2 項中“非法排放、傾倒、處置危險廢物”與“三噸以上”必須同時滿足抑或僅滿足數(shù)量標準即達到污染環(huán)境罪的罪量。為解決上述問題，要厘清行政法規(guī)定的十三項具體行為與刑法規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”行為之間的關(guān)系。刑法規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”，具有總括意義，對其適用不能局限于文義解釋，而應(yīng)當根據(jù)污染環(huán)境行為的多樣性、不可預測性進行當然解釋；《環(huán)境污染司法解釋》規(guī)定的“非法排放、傾倒、處置”應(yīng)與刑法規(guī)定做一致理解。同時，基于維護同一法律體系規(guī)定的協(xié)調(diào)性，行政法規(guī)定的十三項具體行為是刑法規(guī)定之“非法排放、傾倒、處置”行為的具體化。尤其在刑法“處置”行為做兜底性適用時，除對犯罪對象等罪質(zhì)方面有特別限制的外，行政法規(guī)定的行為要素應(yīng)與刑法規(guī)定的行為要素進行協(xié)調(diào)解釋?！?6〕參見侯艷芳：《污染環(huán)境罪疑難問題研究》，《法商研究》2017 年第3 期。這既是刑法作為其他一切法律制裁法的必然要求，也是行政前置法出罪功能發(fā)揮的必然結(jié)果。因此，行政法規(guī)定的十三項具體行為只要達到“三噸以上”即“嚴重污染環(huán)境”。

刑法對傳統(tǒng)法益進行保護，在環(huán)境犯罪中亦保留性設(shè)定生命健康、財產(chǎn)損失等法益侵害標準，具體表現(xiàn)為違法減少支出、違法所得或財產(chǎn)損失以及公眾生命健康損傷等。根據(jù)刑法規(guī)定，因侵害傳統(tǒng)法益成立環(huán)境犯罪的門檻，明顯高于侵害傳統(tǒng)法益成立人身犯罪和財產(chǎn)犯罪的門檻，說明刑法對環(huán)境保護領(lǐng)域侵害傳統(tǒng)法益行為的容忍度要高于人身犯罪和財產(chǎn)犯罪。這一定程度上反映出經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的尖銳矛盾，但是與加大生態(tài)環(huán)境保護力度、嚴厲打擊環(huán)境犯罪的國家政策要求不符。與此相關(guān)，理論與實踐一直對達標排污致?lián)p是否應(yīng)當承擔刑事責任存有爭議。2009 年8 月公布的陜西鳳翔血鉛事件環(huán)境監(jiān)測結(jié)果表明，陜西鳳翔數(shù)百名兒童血鉛超標的主要原因是東嶺冶煉公司的工業(yè)廢物排放行為。相關(guān)部門同時認定，東嶺冶煉公司廢水、廢氣、固水淬渣排放符合國家相關(guān)標準?！?7〕《“排污達標”為何“血鉛超標”——鳳翔鉛中毒事件追蹤》，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-08/18/content_1395434.htm，最后訪問日期：2023 年2 月1 日。污染物排放標準是基于環(huán)境自我凈化能力而設(shè)定的環(huán)境保護標準，行為符合標準意味著不具備行政法違反性，不宜進行進一步的刑事評價?？v然存在不可預測風險，也屬于環(huán)境法理上的“可容許危險”?！?8〕參見蔣蘭香：《環(huán)境犯罪基本理論研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008 年版，第254-256 頁。行為人實施的排污行為，包括經(jīng)營行為排污和生活行為排污，均發(fā)生于環(huán)境保護特定領(lǐng)域。國家對排污行為進行行政管制，制定嚴格標準。作為行政管理的對象，行為人信賴國家公布的污染物排放標準而進行排污。即使因與其他主體排放的物質(zhì)發(fā)生化學反應(yīng)等造成生命、財產(chǎn)損失，都是行為人預料不到或者控制不了的，符合刑法上意外事件或者不可抗力的情形，也不宜做刑事評價。對于上述行為是否可以適用人身犯罪或財產(chǎn)犯罪的罪名處罰也需探討。由于行為發(fā)生于環(huán)境保護領(lǐng)域，且符合行政法規(guī)定，宜作出罪處理；依據(jù)刑法當然解釋“舉輕以明重”的解釋方法，除有證據(jù)證明行為人具有積極追求生命、財產(chǎn)損失等超出環(huán)境犯罪能夠評價的主觀要素，一般不宜再適用環(huán)境犯罪以外的其他罪名。

（二）無形罪量要素行刑銜接的綜合判斷

特定條件下受過行政處罰是行政犯罪量的常設(shè)標準，具體指特定時間內(nèi)實施特定行為受過相關(guān)行政處罰達到一定次數(shù)、又實施特定行為的情形?！董h(huán)境污染司法解釋》第1 條第8 款規(guī)定“嚴重污染環(huán)境”的情形之一為“二年內(nèi)曾因違反國家規(guī)定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)受過二次以上行政處罰，又實施此類行為的”。該情形直接引用刑法規(guī)定作為表述內(nèi)核，而僅僅將已承擔的法律責任表述為“行政處罰”，整體而言是以環(huán)境刑事評價為核心和標準。刑法規(guī)定該種行為成罪的主要依據(jù)在于主觀危險性因素，在交叉適用時應(yīng)當堅持禁止重復評價。〔29〕參見陳偉、趙赤：《多次犯中的行政處罰與刑罰交叉適用問題研究》，《西南政法大學學報》2017 年第4 期。鑒于行刑界限的首要決定要素為罪質(zhì)，特定條件下受過行政處罰的罪量要素應(yīng)結(jié)合罪質(zhì)要素進行綜合判斷，即犯罪是否成立的結(jié)論應(yīng)依據(jù)受過行政處罰的行為和需要刑事評價的行為綜合做出，但是犯罪與刑罰的確定則僅能依據(jù)未受過行政處罰的行為做出。

污染環(huán)境犯罪的成立條件中設(shè)置有“其他嚴重污染環(huán)境的情形”這一兜底規(guī)定，應(yīng)主要從無形罪量要素的維度進行適用。《環(huán)境污染司法解釋》頒布前的司法解釋將“造成生態(tài)環(huán)境嚴重損害”單獨作為“嚴重污染環(huán)境”的成立條件之一，《環(huán)境污染司法解釋》頒布后，刪除了上述表述。究其原因，生態(tài)環(huán)境嚴重損害的判斷較為抽象，缺乏可操作性?！霸斐缮鷳B(tài)環(huán)境嚴重損害”是自然法益獨立成為刑法保護對象而非附著于人類法益得到保護的重要體現(xiàn)?；谌祟惻c自然的和諧統(tǒng)一性，對自然法益的侵害積聚到一定程度必然威脅人類法益。因此，刑法對自然法益的獨立保護，具有環(huán)境刑事治理提前化的效果。葉某某、吳某某等違反國家規(guī)定，非法傾倒石材廢渣、淤泥，造成生態(tài)環(huán)境嚴重損害，即認定為污染環(huán)境罪?！?0〕參見廣東省云浮市中級人民法院（2020）粵53 刑終30 號刑事附帶民事判決書。污染環(huán)境罪的罪量要素中，生態(tài)環(huán)境損害標準對于周全保護生態(tài)環(huán)境具有重要意義，在司法實踐中其不僅應(yīng)當保留適用而且要進一步明確判斷依據(jù)、提高可適用性。具體而言，應(yīng)結(jié)合行政法的相關(guān)規(guī)定，以對自然之自潔性利益的侵害是否嚴重超出環(huán)境的自我代謝能力為依據(jù)，就不同環(huán)境介質(zhì)分別規(guī)定適用標準。例如，《大氣污染防治法》第123 條第2 項規(guī)定“超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物”。司法實踐可結(jié)合該規(guī)定中的排放標準、總量控制指標，依據(jù)大氣自我代謝的特點，判斷生態(tài)環(huán)境嚴重損害的具體情況。

五、行刑銜接在環(huán)境保護法律責任層面的優(yōu)化

（一）環(huán)境保護法律責任承擔程序的行刑銜接

環(huán)境行政違法與刑事犯罪在案件發(fā)現(xiàn)機制與責任承擔機制的向度上存在悖論。就案件發(fā)現(xiàn)機制而言，行政執(zhí)法移送是重要的案件來源，這體現(xiàn)為“行政執(zhí)法移送刑事司法”的邏輯過程；就責任承擔機制而言，行政違法是刑事犯罪認定的重要前提，這體現(xiàn)為“刑事犯罪回溯行政違法”的判斷順序。案件發(fā)現(xiàn)機制具有先在性，且行政執(zhí)法移送刑事司法是環(huán)境犯罪案件的重要來源，因此案件發(fā)現(xiàn)機制與責任承擔機制向度悖論的解決，需要更多從案件發(fā)現(xiàn)機制的完善方面展開。在對行政犯實行雙重處罰時，優(yōu)先追究其刑事責任。〔31〕參見陳興良：《論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系》，《中國法學》1992 年第4 期。環(huán)境行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件移送刑事司法，意味著行政權(quán)向司法權(quán)的轉(zhuǎn)換?；跈?quán)力的天然擴張性和地方發(fā)展的訴求，行政權(quán)向司法權(quán)的轉(zhuǎn)換存在“以罰代刑”、動力不足的情況。在環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出的背景下，亟需調(diào)整環(huán)境案件的移送和認定規(guī)則，進而將移送阻力消減至最低。

行刑銜接在程序上應(yīng)遵循刑事程序優(yōu)先原則。根據(jù)《行政處罰法》第27 條第1 款的規(guī)定，從程序適用順序的角度看，在行政責任追究程序與刑事責任追究程序產(chǎn)生競合時，刑事責任追究程序優(yōu)先適用?！缎姓幜P法》第57 條第1 款規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)……根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：……（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)?！备鶕?jù)該規(guī)定，行政程序調(diào)查終結(jié)后違法行為涉嫌犯罪的應(yīng)移送刑事司法。2017 年1 月出臺的《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第5 條規(guī)定：“環(huán)保部門在查辦環(huán)境違法案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當核實情況并作出移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的書面報告?！备鶕?jù)該規(guī)定，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件后就應(yīng)做出書面報告。對于環(huán)境違法行為涉嫌犯罪的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即移送還是調(diào)查終結(jié)再移送，二者并不必然沖突。行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)立即啟動移送程序，尤其是環(huán)境犯罪證據(jù)難以再次取得的情況下，要讓公安機關(guān)盡早介入；涉嫌重大案件的，由檢察機關(guān)提前介入。環(huán)境行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件移送刑事司法，要實現(xiàn)行政調(diào)查與刑事偵查過程的有機統(tǒng)一，簡化行政調(diào)查終結(jié)手續(xù)；對于具有特殊情形、需要采取刑事強制措施的，不受上述移送材料是否齊備的限制。

（二）環(huán)境保護行政罰款與刑事罰金的銜接

行政法律責任與刑事法律責任的承擔方式存在較大的差異，僅有二者的自由罰和金錢罰在質(zhì)上具有同一性。由于自由罰的行刑銜接界限較為明確，因此環(huán)境保護法律責任承擔方式的行刑銜接難點主要集中于行政罰款與刑事罰金的銜接。環(huán)境犯罪的法定刑實現(xiàn)了罰金刑類型的全覆蓋，所有環(huán)境犯罪均規(guī)定罰金刑，其設(shè)置方式包括并處罰金、單處罰金、單處或并處罰金三種，具體分析如下：首先，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪，危害珍貴、瀕危野生動物罪，破壞性采礦罪以及危害國家重點保護植物罪的法定刑規(guī)定有并處罰金。其中，除擅自進口固體廢物罪和破壞性采礦罪設(shè)置有罪量要素以區(qū)分行政違法與刑事犯罪，其他罪名均未設(shè)置罪量要素。立法未對行政犯設(shè)置罪量要素會導致行政違法與刑事犯罪邊界不清，若此時一律采用自由刑并處罰金的法定刑，則會帶來為刑事犯罪配備偏重刑罰的風險，進一步加劇司法實踐中的量刑偏差。因此，對于上述未設(shè)置罪量要素的環(huán)境犯罪罪名，應(yīng)增加設(shè)置單處罰金的刑罰。其次，非法捕撈水產(chǎn)罪，非法狩獵罪和非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪沒有設(shè)置并處罰金，難以評價破壞資源犯罪的逐利性本質(zhì)，不利于刑罰功能發(fā)揮，應(yīng)當增加設(shè)置并處罰金。最后，新修改罪名（如污染環(huán)境罪、非法占用農(nóng)地罪和非法采礦罪）以及新設(shè)罪名（如破壞自然保護地罪和非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪）設(shè)置有單處或者并處罰金。單處或者并處罰金模式應(yīng)當成為環(huán)境犯罪刑罰設(shè)置的常態(tài)：單獨適用罰金的刑事否定性評價是行政罰款難以比擬的，主要適用于犯罪行為較輕、積極進行生態(tài)修復或賠償?shù)那樾巍ｈb于絕大多數(shù)環(huán)境犯罪具有逐利性本質(zhì)，〔32〕環(huán)境犯罪中，僅有非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪具有較弱的逐利性。對環(huán)境犯罪應(yīng)設(shè)置并處罰金，以實現(xiàn)對逐利行為的刑罰預防功能。綜上，環(huán)境犯罪的罰金刑設(shè)置應(yīng)逐步統(tǒng)一到單處或者并處罰金的方式。

我國環(huán)境行政法規(guī)定的罰款方式具有多樣性。2014 年12 月，生態(tài)環(huán)境主管部門開始對環(huán)境行政違法行為實施按日連續(xù)處罰，但是適用比例較低。按日連續(xù)處罰制度依據(jù)違法行為人繳納罰款的情況決定處罰數(shù)額，有利于督促行為人盡快繳納罰款。但是按日連續(xù)處罰制度也帶來罰款數(shù)額的不確定性，不利于實現(xiàn)行政罰款與刑事罰金在制度設(shè)計上的銜接。《大氣污染防治法》對大氣污染違法行為采用限額制和倍比制的罰款方式。其中，對于具有污染性質(zhì)的行為主要規(guī)定為限額制。例如，該法第99 條對“未依法取得排污許可證排放大氣污染物”和“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”等情形規(guī)定了限額罰款制。而《固體廢物污染環(huán)境防治法》第112 條則對“擅自傾倒、堆放危險廢物”和“在運輸過程中沿途丟棄、遺撒危險廢物”等情形規(guī)定了倍比罰款制，對其他明顯具有過程性的污染行為則規(guī)定了限額罰款制。行政法規(guī)定的罰款形式多樣，刑事罰金與行政罰款如何銜接科處值得探討。

環(huán)境犯罪的罰金刑設(shè)置采取限額罰金制抑或倍比罰金制，應(yīng)與行政法規(guī)定的罰款科處方式盡可能協(xié)調(diào)。依據(jù)功利主義原則，懲罰量應(yīng)超過犯罪罪犯帶來的潛在利益的量。〔33〕參見［美］約書亞 · 德雷斯勒：《美國刑法精解》，王秀梅譯，北京大學出版社2009 年版，第45 頁。刑事罰金應(yīng)大于犯罪帶來的潛在利益。同時，刑事罰金應(yīng)大于行政罰款的限額或倍比，以體現(xiàn)刑罰處罰的最嚴厲性。依據(jù)環(huán)境犯罪的分類，需對罰金刑的具體科處方式做不同設(shè)置：懲處污染環(huán)境犯罪的依據(jù)主要在于行為人對生態(tài)環(huán)境造成的嚴重破壞情形而不是其違法所得情況，鑒于倍比罰金制適用時需要確定的犯罪有關(guān)數(shù)額較難判斷，污染環(huán)境犯罪宜優(yōu)先考慮設(shè)置限額罰金制。同時，由于我國污染環(huán)境犯罪立法沒有區(qū)分環(huán)境介質(zhì)而采取統(tǒng)一立法，與行政法對不同環(huán)境介質(zhì)進行分別立法的分散性明顯不同，考慮到行刑銜接的需要，污染環(huán)境罪罰金刑的具體科處方式可依據(jù)行政法的對應(yīng)規(guī)定，例外適用倍比罰金制。破壞資源犯罪則應(yīng)當設(shè)置不同于污染環(huán)境犯罪的刑事罰金科處方式。就破壞資源行為而言，行政法對同一資源保護同時采取倍比罰款制和限額罰款制。例如，《野生動物保護法》一般以“獵獲物價值”的特定倍數(shù)罰款，在沒有獵獲物或者獵獲物價值低于特定標準時采取限額罰款制。破壞資源犯罪宜優(yōu)先采取倍比罰金制，依據(jù)資源破壞情況的倍數(shù)科處刑事罰金，有利于克服限額罰金制中固定最高額限制過低的弊端。在科處刑事罰金時，除考慮行為人的收入等影響刑事罰金可執(zhí)行性的因素外，司法者應(yīng)重點考慮生態(tài)修復情況和賠償情況來確定具體數(shù)額。若行政罰款在先，則已經(jīng)科處的行政罰款數(shù)額應(yīng)當在確定的刑事罰金中予以扣除。