摘 要：中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得城市化進(jìn)程加快，然而，不容忽視的是城市化進(jìn)程在加快的過程中我國許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“人走屋空”“村內(nèi)老齡化”等空心化現(xiàn)象，對高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。我國大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這不僅對基層治理能力提出更高要求，也為空心村改造提供了契機(jī)?？h域政府作為連接城市和農(nóng)村的重要紐帶，處于政府宏觀管理與微觀管理結(jié)合處，對空心村改造發(fā)揮著重要作用。本文以X村為例，從管理學(xué)視角構(gòu)建政府職能分析解釋框架，深入探討了地方政府在空心村改造過程中行為邏輯，認(rèn)為地方政府在空心村改造中應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展理念，做好長期規(guī)劃；構(gòu)建政府+多元協(xié)同治理格局；創(chuàng)新履職方式，提升治理能力。

關(guān)鍵詞：空心村改造；地方政府；政府職能

一、引言

新時(shí)代發(fā)展背景下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加快，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了常住人口少、大量土地荒廢閑置等空心化現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)下，農(nóng)村地區(qū)的空心化現(xiàn)象會影響我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的新難題。根據(jù)我國《2023年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，我國外出農(nóng)民工繼續(xù)增加，達(dá)17658萬人，比上年增加468萬人[1]，由此可見，我國農(nóng)村人口的仍在不斷外出遷移，農(nóng)村空心化現(xiàn)象還在加劇，農(nóng)村衰落現(xiàn)象依然存在。

近年來，黨和國家高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，2017年，黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨后在2018年，黨的中央一號文件又明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。2021年進(jìn)入新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興依然是黨和國家的重點(diǎn)工作，黨中央明確指出，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興[2]。因此，應(yīng)對農(nóng)村空心化問題也必然成為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，農(nóng)村的空心化問題也成為新時(shí)代黨和國家的一道治理難題。

目前，學(xué)界關(guān)注到了農(nóng)村地區(qū)的空心化現(xiàn)象，并詳細(xì)探討了空心村的表現(xiàn)類型和影響因素等方面。一般來說，空心村表現(xiàn)出從地理空間上的范圍逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會等層面。對此，不少學(xué)者探究了空心村形成的原因，例如劉彥隨研究空心村的發(fā)展進(jìn)程、空心村的形成原因以及影響空心村形成的因素[3]，當(dāng)然還有部分學(xué)者如張貴友等學(xué)者結(jié)合實(shí)際案例就空心村的治理模式也提出建設(shè)性的觀點(diǎn)[4][5]。但是由于不同地區(qū)地方政府之間、農(nóng)村之間等方面本身就具有較大的特殊性，很難將空心村及其治理經(jīng)驗(yàn)概括為統(tǒng)一模式。因此，對空心村的治理需要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)、政治、文化、人口、資源等多種要素，以促進(jìn)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展。另外，政府職能的有效發(fā)揮直接關(guān)系到空心村的治理成效，因此，也有必要拓展空心村治理的政府研究視角，尤其是基層政府，盡可能豐富有關(guān)空心村的治理經(jīng)驗(yàn)，以便于使形成一股合力，從而有利于農(nóng)村空心化的有效治理[6]。

本文在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，通過實(shí)地調(diào)研了解X村的改造過程，從管理學(xué)角度構(gòu)建了地方政府職能發(fā)揮的解釋框架，以深入分析地方政府在X空心村改造過程中的行為邏輯，以期探索可借鑒的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)。

二、地方政府職能的三個維度：一個解釋框架

政府履職是在特定環(huán)境之下，對其所支配的資源采用各種管理工具達(dá)到目標(biāo)的過程，也就是說，政府所面臨的環(huán)境、所支配的資源、所使用的管理工具，預(yù)期所要完成的目標(biāo)會影響政府職能的履行。本文引用歐文·休斯《公共管理導(dǎo)論》一書中提到的艾利森模型[7]，從影響政府職能有效發(fā)揮的因素即環(huán)境、資源、管理工具和目標(biāo)出發(fā)，將地方政府職能履行分為外部地方政府關(guān)系處理包括縱向上地方政府職能重心、橫向上地方政府職能關(guān)系以及內(nèi)部地方政府自身的職能方式這兩個層面來分析，構(gòu)建政府職能履行的解釋框架。

1.影響地方政府職能履行因素：環(huán)境、資源、管理工具、目標(biāo)

地方政府履職是其基于所支配的資源運(yùn)用管理工具對公共事務(wù)施加管理活動從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要求頂層設(shè)計(jì)之下更注重政府的基層探索，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換中政府的管理理念要有所創(chuàng)新、管理方式要多元，對地方政府來說則更是如此，因?yàn)槠洳粌H面臨的環(huán)境更為復(fù)雜，且每個場域面臨不同的問題以及服務(wù)需求的精細(xì)化和多元化又決定了政府行為的多樣性和動態(tài)性。因此對于地方政府來說，面對復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境如何使用好管理工具對所支配的資源進(jìn)行利用與整合，以達(dá)到有效管理公共事務(wù)和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)尤為重要。

2.地方政府的外部關(guān)系處理

艾利森模型中的管理外部要素包括對組織外部環(huán)境和組織外部要素的管理，包括處理與組織的“外部單位”、與獨(dú)立組織、與新聞媒體和公眾的關(guān)系。從這個層面來說，地方政府也是如此，在管理的外部要素中，一方面，要處理與政府組織的“外部單位”即地方政府上級單位和同級單位之間的關(guān)系，表現(xiàn)為縱向政府間關(guān)系的處理；另一方面，要處理與獨(dú)立組織、新聞媒體和公眾之間的關(guān)系，即處理地方政府外部的社會團(tuán)體、組織和個人等非政府組織之間的關(guān)系，包含市場和社會各主體，表現(xiàn)為橫向的政府與非政府組織之間關(guān)系處理。

（1）縱向：職能重心——管理和服務(wù)職能

地方政府需要處理好縱向的上級單位和同級單位之間的關(guān)系，縣域政府處于國家宏觀管理與微觀管理結(jié)合部，連接著城市和鄉(xiāng)村，所承擔(dān)的責(zé)任大，起著承上啟下的作用。雖然地方政府處于自上而下壓力型體制的底層，會接收到來自中央逐級下沉的行政和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，但在新時(shí)代發(fā)展背景之下，政府的職能重心應(yīng)有所突破，改變過去唯GDP論的發(fā)展模式，在注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更加注重管理和服務(wù)職能，積極回應(yīng)公共需求，為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展而服務(wù)，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

（2）橫向：職能關(guān)系——政府+多中心公共行動體系

地方政府需要處理好橫向的與非政府組織之間的關(guān)系，包括市場、社會和個人等主體，對政府與非政府組織之間關(guān)系的處理，也是各級政府的改革重點(diǎn)。在地方政府職能發(fā)揮和轉(zhuǎn)變的過程中，要充分發(fā)揮好市場和社會主體的作用，同時(shí)在自治理失敗的地方，政府也要扮演好“元治理”的角色，形成政府+的多中心公共行動體系，以期通過各個主體之間相互協(xié)作形成一股合力，共同推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

3.地方政府內(nèi)部：職能方式——改革和創(chuàng)新

本文沒有以歐文·休斯提到艾利森模型中的管理內(nèi)部構(gòu)成要素作為地方政府職能履行分析框架的直接依據(jù)，而是從地方政府內(nèi)部來分析。政府履行職能的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段，每種手段具體的方法和所要到達(dá)的目標(biāo)不同。近年來，政府角色發(fā)生變化，一直向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，履職方式也由過去的控制型向管理型過渡和服務(wù)型轉(zhuǎn)變，陳振明認(rèn)為現(xiàn)階段我國政府管理水平不高的一個重要原因就是管理手段單一，缺乏管理方式、方法的創(chuàng)新和現(xiàn)代化，在我國全面推進(jìn)現(xiàn)代化的新形勢下，必須重視新治理工具的使用和推廣，改進(jìn)我國政府管理方式和方法[8]。

總而言之，本文對政府職能發(fā)揮的框架主要是從影響地方政府職能有效發(fā)揮的因素即環(huán)境、資源、管理工具和目標(biāo)出發(fā)，對職能重點(diǎn)、職能關(guān)系和職能方式三個維度進(jìn)行拓展分析，也將從這幾個維度對X村改造中地方政府職能進(jìn)行探討和分析，以期回答在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，地方政府在空心村改造中應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用問題，更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

三、X村改造過程及其發(fā)展困境

X村位于J省W縣，距離縣城12公里，村莊面積0.12平方公里。村內(nèi)古樹環(huán)繞、屋舍錯落，但村內(nèi)環(huán)境堪憂，院墻破壞、雜草叢生、臟污狼藉。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年，該村有40余戶人家，戶籍人口200余人，但其中有31戶是空心房，村內(nèi)只有9戶常住人口，且以老年人和兒童居多，青壯年人大都外出務(wù)工，青年勞動力的流失使得村內(nèi)的老齡化加劇，這也導(dǎo)致村內(nèi)的房屋和農(nóng)田不斷廢棄，土地閑置等浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，村內(nèi)發(fā)展生機(jī)薄弱。與中國許多鄉(xiāng)村發(fā)展所面臨的狀況一樣，X村隨著城市化的加速在地理空間、社會經(jīng)濟(jì)方面出現(xiàn)了不同程度的空心化現(xiàn)象。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，X村因其地理優(yōu)勢——距“萬花世界”僅500米，萬花世界旅游聚集區(qū)的功能拓展區(qū)，使其從“空心村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭ご濉背蔀榭赡?，但是改造后的X村是否能可持續(xù)發(fā)展仍然值得探討。

1.改造過程

X村的改造過程可以分為兩個階段，第一階段是土地權(quán)屬調(diào)整與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，第二階段是景區(qū)改造與鄉(xiāng)村激活。具體來說，W縣政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下通過土地政策創(chuàng)新，由村集體回購了村內(nèi)閑置宅基地和房屋，并投資上千萬資金啟動了X村的改造計(jì)劃。2017年的7月，W縣政府通過招標(biāo)決定由某建筑公司承接X村改造工程；2017年9月，該公司開始對X村進(jìn)行初步改造，歷經(jīng)100天左右，到2017年12月，X村的改造計(jì)劃基本完成。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在第一階段中，該建筑公司的主營業(yè)務(wù)僅是負(fù)責(zé)X村的工程設(shè)施的修建，事實(shí)上這對于鄉(xiāng)村的復(fù)蘇與振興是不夠的。在中央農(nóng)村工作會議要求指導(dǎo)下，W縣政府于2018年開啟了X村改造的第二階段，即與CBC建筑中心合作，將X村打造成“中華游戲村”，以第三產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)村旅游為切入點(diǎn)帶動X村的振興和發(fā)展。在第二階段，W縣政府與CBC建筑中心之間的合作，主要由CBC建筑中心負(fù)責(zé)投入資金進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營，X村產(chǎn)生的收益均由CBC建筑中心獲得，CBC建筑中心派專業(yè)管理人員入駐X村對其進(jìn)行經(jīng)營管理，公司自負(fù)盈虧，政府不參與投資和運(yùn)營。W縣政府將X村20年的經(jīng)營管理權(quán)交給CBC建筑中心。

2.發(fā)展困境：改造后的經(jīng)營狀況堪憂

“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富?！笔青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的重要任務(wù)。隨著發(fā)展環(huán)境的變化，當(dāng)下需要更高質(zhì)量的發(fā)展、可持續(xù)的發(fā)展，過去唯GDP式的注重結(jié)果不注重過程的發(fā)展已經(jīng)不適合當(dāng)前的發(fā)展目標(biāo)，而對于X村而言，其改造后的經(jīng)營狀況仍然值得深思和探討。

（1）產(chǎn)業(yè)層面。X村以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于受疫情等主客觀因素影響，目前景區(qū)公司處于虧損狀態(tài)，景區(qū)多以觀賞性功能的景點(diǎn)為主，營利來源少；另外，由于景區(qū)管理不善，景區(qū)內(nèi)部分旅游設(shè)施老舊，存在影響景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的嚴(yán)峻問題。

（2）鄉(xiāng)風(fēng)層面。X村民風(fēng)淳樸，村民善良熱情，景區(qū)外來工作人員與當(dāng)?shù)卮迕耜P(guān)系融洽。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民對X景區(qū)開發(fā)預(yù)期不高，大部分基本不關(guān)心，甚至有抵觸心理，有的村民希望項(xiàng)目倒閉，從而能夠從政府那里獲得已回購的土地。

（3）治理層面。目前村莊生活規(guī)范有秩序，日常生產(chǎn)生活以自治方式為主，村內(nèi)小組長負(fù)責(zé)村內(nèi)事務(wù)。村委會、合作社、景區(qū)公司三類主體共同負(fù)責(zé)X村日常管理工作。但是目前景區(qū)公司處于虧損狀態(tài)，村民積極性、參與度不高，村委會協(xié)調(diào)能力不足的問題值得深思，直接影響景區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（4）生活層面。改造后的X村衣食住行改進(jìn)空間較大，配套基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)有待健全，如X景區(qū)目前尚未開通公交車線路，出行主要是自駕或打車，出入景區(qū)不便。其次，X景區(qū)的開發(fā)實(shí)質(zhì)上并未為當(dāng)?shù)卮迕裨鍪?，大量青壯年仍外出?wù)工，村莊內(nèi)老齡化現(xiàn)象仍比較高。目前村民收入主要來源為外出務(wù)工收入，留在村莊內(nèi)的村民除11位景區(qū)工作人員有固定收入，其余村民收入則較為零散，如為游客提供自制小吃等小額不固定收入。

四、X村改造中地方政府職能分析

（一）X村改造中地方政府履職分析

從管理角度來說，政府職能發(fā)揮是政府基于其所支配的資源運(yùn)用管理工具對公共事務(wù)施加管理從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程。W縣政府所面臨的不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的宏觀環(huán)境，更是迫切要求提高村民生活水平的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W縣政府有效利用其所支配的資源對X村進(jìn)行改造，在第一、二階段的改造中，W縣政府通過公私合作等方式成功地將X村改造為一個精品鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)。

從職能重心的角度來看，W縣政府的管理和服務(wù)職能發(fā)揮有限。在第一、二階段的改造中，W縣政府采取村民、第三方公司滿意的方式完成了X村的改造。例如，在X村改造中，W縣政府因地施策，先讓村內(nèi)有威望的村民出面處理村民宅基地退出問題，對于不愿退出的村民，再采取保留村內(nèi)原有元素的方法，該做法既完成了X村的初步改造也滿足了部分村民不愿退出的需求，更成為改造后X景區(qū)的一大特色。但是對于改造后X景區(qū)的后續(xù)發(fā)展，W縣政府并沒有為其發(fā)展提供長遠(yuǎn)的支持和保障，改造后的景區(qū)存在發(fā)展困境，相應(yīng)的管理和服務(wù)職能有所欠缺。

從職能關(guān)系上看，政府職能發(fā)揮中需要處理好與非政府組織之間的關(guān)系，包括與市場、社會和個人等各主體的互動。W縣政府在X村改造中，注重引入社會市場主體力量。但是，W縣政府在與村民互動中缺乏有效回應(yīng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目建成前后村民對X村改造的態(tài)度并未發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，部分村民抱著既然土地遲早要征倒不如早點(diǎn)出讓從而優(yōu)先選擇置換土地位置的心理。另外，X景區(qū)正常運(yùn)營后大部分村民認(rèn)為其并未從中增收，村民外流的現(xiàn)象仍存在，并且景區(qū)處于虧損狀態(tài)，合作社也形同虛設(shè)，無法起到實(shí)質(zhì)性的作用。

從職能方式來看，W縣政府主要采用經(jīng)濟(jì)手段。政府發(fā)揮職能的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段，每種手段具體的方法和所要到達(dá)的目標(biāo)不同，需要結(jié)合具體的情形選擇合適手段和工具。在X村改造中，W縣政府分別采用市場化和社會化治理方式，進(jìn)一步使得X村由空心村轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜未?。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W縣政府在X村改造完成后為景區(qū)提供的支持和服務(wù)很少，合作社也形同虛設(shè)，換句話說，W縣政府在對X村進(jìn)行改造的過程中，行政手段和法律手段的監(jiān)督效用并未得以充分發(fā)揮。

（二）X村改造中地方政府職能問題探源

1.發(fā)展目標(biāo)短視，管理和服務(wù)缺乏可持續(xù)

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)目標(biāo)上看，W縣政府在空心村改造的整個過程中并未持續(xù)地落實(shí)好空心村改造工作，X村由空心村轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜未搴蟮墓芾砗头?wù)職能存在缺位，在旅游資源方面，景區(qū)內(nèi)部存在旅游設(shè)施老舊、維修不善等影響景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的嚴(yán)峻問題；在景區(qū)經(jīng)營方面，景區(qū)公司也處于虧損狀態(tài)，亟需救助等等。這些都反映出W縣政府的發(fā)展理念存在問題，發(fā)展過程中更注重X村改造的短期效益，并沒有為其發(fā)展提供可持續(xù)的保障。不管是X村在成為旅游村后景區(qū)內(nèi)部硬件問題，如基礎(chǔ)設(shè)施不完善以及配套設(shè)施的不到位，還是X村內(nèi)空心化現(xiàn)象未轉(zhuǎn)變的問題，如青壯年人口仍然大量外出務(wù)工，村內(nèi)老齡化形勢仍然嚴(yán)重，這都應(yīng)該是W縣政府對于空心村改造應(yīng)該長期關(guān)注的問題，也應(yīng)該是W縣政府在X村改造中更長遠(yuǎn)的目標(biāo)，同時(shí)，在景區(qū)運(yùn)行失敗的地方，W縣政府也應(yīng)該扮演好“元治理”的角色，提供持續(xù)性的保障和服務(wù)，真正促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.村莊發(fā)展內(nèi)生動力未激發(fā)，村民消極參與合作社

在政府與市場方面，W縣政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，如第一、二階段都有效地利用其所支配的資源，引進(jìn)某建筑公司和CBC建筑中心對X村進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)了多方共贏，從這個角度上說，W縣政府有效地發(fā)揮了市場主體在X空心村改造中的作用，利用企業(yè)的專業(yè)性技術(shù)和方法對X村施加管理，達(dá)到了減輕W縣政府的負(fù)擔(dān)的同時(shí)也促進(jìn)景區(qū)的發(fā)展的效果。但是，在政府與社會層面上，W縣政府仍需改進(jìn)，這不僅表現(xiàn)在村民對改造成果的觀望態(tài)度、積極性不高方面上，也表現(xiàn)在村委會自治協(xié)調(diào)能力的不足，這從根本上制約了X村持續(xù)性發(fā)展。X空心村改造過程中面臨著多層利益的博弈，多主體的介入易發(fā)生利益糾葛，村民面臨關(guān)乎自身生存發(fā)展的收入問題、企業(yè)面臨經(jīng)營發(fā)展問題。因此，要做到持久發(fā)展，政府就必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，激發(fā)市場和社會各主體活力，尤其是鄉(xiāng)村的內(nèi)部發(fā)展動力，平衡好各方的利益，構(gòu)建互利共贏的友好關(guān)系。

3.履職方式有待創(chuàng)新，缺乏監(jiān)督和績效機(jī)制制約

在改造過程中，W縣政府在經(jīng)濟(jì)手段方面主要運(yùn)用招標(biāo)和建立公私伙伴關(guān)系兩類治理工具。但是，創(chuàng)新性地使用行政手段和法律手段的情況較少導(dǎo)致缺乏監(jiān)督和績效機(jī)制制約。一般來說，行政手段和法律手段都具有強(qiáng)制性，但是結(jié)合X村改造后的發(fā)展情況，W縣政府缺乏對自身的監(jiān)督和績效管控，在X村初步改造成為旅游村后未及時(shí)跟蹤和反饋X村改造后的發(fā)展情況，導(dǎo)致X景區(qū)處于經(jīng)營虧損狀態(tài)，合作社作用也形同虛設(shè)，X景區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)換和升級迫在眉睫。

五、空心村改造中地方政府職能優(yōu)化

1.樹立科學(xué)發(fā)展理念，做好長期規(guī)劃

在服務(wù)理念上，創(chuàng)新管理理念，建設(shè)服務(wù)型和責(zé)任型政府。地方政府在對空心村改造的過程中需轉(zhuǎn)變管理理念，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，不僅要將空心村改造作為完善人居環(huán)境的民生工程，也要強(qiáng)化責(zé)任意識。空心村改造是一項(xiàng)長期工程，要做好空心村改造的長期規(guī)劃，避免在“盤活”空心村資源之后放置不管以真正促進(jìn)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)劃上，因地制宜，充分認(rèn)識鄉(xiāng)村的自然地理環(huán)境和人文要素。一般來說，鄉(xiāng)村是具有多重屬性的地域綜合體，會呈現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)型軌跡；但是村莊的復(fù)興并不僅僅追求產(chǎn)業(yè)、生活、生態(tài)和治理等方面的“復(fù)活”，而是基于地理和人文資源實(shí)現(xiàn)適宜的轉(zhuǎn)型。例如，W縣政府結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋奶厣?，靈活地將大部分景點(diǎn)設(shè)置融合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的元素和現(xiàn)代化的元素，這既滿足了當(dāng)?shù)卮迕癫辉赴徇w的需求也滿足了游客追求淳樸民風(fēng)的需求。

2.構(gòu)建政府+多元協(xié)同治理格局

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，優(yōu)化空心村改造環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)等市場主體參與，推動產(chǎn)業(yè)升級。在空心村改造中由于涉及村民切身利益的土地權(quán)屬調(diào)整工作，該工作通過企業(yè)或者村民自主完成的可能性較小，需要地方政府的介入并發(fā)揮主導(dǎo)作用。其次，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，要調(diào)動一切因素參與空心村改造中，充分鼓勵和利用民間資本參與空心村改造的后續(xù)發(fā)展。例如，在X空心村改造中W縣政府與某建筑公司和CBC建筑中心合作完成改造工程。另外，在空心村改造中，即使與私人資本進(jìn)行合作，地方政府也應(yīng)該發(fā)揮“元治理”角色的作用，及時(shí)地介入，真正促進(jìn)鄉(xiāng)村的長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

注重培育鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，調(diào)動村民積極性，鞏固改造結(jié)果。由于中國大部分鄉(xiāng)村的血緣宗族關(guān)系較為濃厚，血緣和宗族關(guān)系對村民影響大，村民對德高望重的人存在效仿和聽從的可能，因此，對于空心村的改造必須要抓住這部分群體在空心村改造中的調(diào)動作用。另外，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，也要注重培育和留住鄉(xiāng)村內(nèi)的人才，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象表現(xiàn)之一就是鄉(xiāng)村內(nèi)部老齡化嚴(yán)重，大量勞動人口外流，這直接制約了鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展和升級

3.創(chuàng)新履職方式，提升治理能力

政府的履職方式對于地方政府來說，創(chuàng)新的空間和可能性更大，這不僅是由地方政府面臨問題復(fù)雜的性質(zhì)決定也由現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求要求的?？招拇甯脑觳粌H是關(guān)乎人居環(huán)境的民生工程也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。對空心村治理，不僅要調(diào)動市場和社會多元主體的力量，更要積極創(chuàng)新政府履職方式。在經(jīng)濟(jì)手段上，要善于綜合市場化、社會化治理方式，為空心村改造提供多元主體力量的同時(shí)有效鞏固和強(qiáng)化空心村改造的結(jié)果。在行政、法律手段上，結(jié)合現(xiàn)代化載體，構(gòu)建長效的監(jiān)督和績效機(jī)制?？招拇甯脑焓且豁?xiàng)長效項(xiàng)目，從其目標(biāo)來看，短期是改善當(dāng)?shù)卮迕竦纳钯|(zhì)量、提高生活水平，但是從長期來看，鄉(xiāng)村的復(fù)蘇和振興保證鄉(xiāng)村高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展是必要的。在成功將鄉(xiāng)村的閑置資源“盤活”的過程中，需要持續(xù)跟進(jìn)并提供管理和服務(wù)，鞏固空心村改造成果。而對此，需要地方政府結(jié)合現(xiàn)代化載體，利用信息技術(shù)等方法，在空心村改造過程中構(gòu)建長效的監(jiān)督和績效機(jī)制，對空心村的改造全過程進(jìn)行監(jiān)督和績效的跟蹤，并采取相應(yīng)的績效激勵和懲罰措施，以保證項(xiàng)目的效益最大化和促進(jìn)地方政府治理能力的提高。

在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展背景下，空心村改造刻不容緩，地方政府職能應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化，以更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。在空心村改造過程中，地方政府既要關(guān)注短期目標(biāo)更要注重長遠(yuǎn)目標(biāo)，不僅要樹立科學(xué)發(fā)展的理念，做好空心村改造的長期規(guī)劃，更要在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)積極調(diào)動市場和社會各主體的力量，尤其是空心村村內(nèi)部能人在空心村改造中的作用，激發(fā)村莊發(fā)展的內(nèi)生動力，同時(shí)，也要創(chuàng)新履職方式，善于綜合運(yùn)用市場化和社會化治理工具提高治理的能力并用行政手段和法律手段加強(qiáng)自我約束，落實(shí)和鞏固空心村改造的成果。

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