秦攀博 （中共廣州市委黨校（廣州行政學院）政治學與法學教研部，廣東 廣州 510070）

我國城市公眾參與的空間場域往往是從社區(qū)發(fā)軔，主要是圍繞社區(qū)公共事務治理的問題而發(fā)端，由自身利益、集體利益和局部公共利益訴求而發(fā)起，由直接利益相關者中的有影響力人員產(chǎn)生行動而發(fā)動，由面向街道社區(qū)向地方基層政府職能部門拓展擴散而發(fā)展，擴大人民有序政治參與，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道。社區(qū)公眾參與是在制度規(guī)則文化等供給因素影響下，社區(qū)群體與基層政府部門按照相應需求運用協(xié)商互動、訴求表達、公共服務等方式，維護公民權利和社區(qū)利益而開展的面向公共事務治理的行為?；仡欀腥A人民共和國成立以來的公眾參與活動，經(jīng)歷了政治制度的完善、國家政策的調(diào)整、法律法規(guī)的健全、政府職能的轉變、社會矛盾的變化、參與需求的表達等演進歷程。由此帶來公眾參與的議題、群體、模式、機制等方面的與時俱進和守正創(chuàng)新。社區(qū)公眾參與的演進邏輯，可從理論維度、制度維度、主體維度、內(nèi)容維度、行為維度等方面進行多維梳理分析，從而總結公眾參與在制度供給和參與需求中體現(xiàn)的多維演進規(guī)律，進而探討不同群體類型、行為類型公眾參與的鮮明特征以及發(fā)展趨向。

一、我國社區(qū)公眾參與的多維演進

（一）理論演進：走向本土化和體系化

1.公眾參與理論的多樣化借鑒。公眾參與的理論演進體現(xiàn)在不斷走向體系化。改革開放以來，隨著國內(nèi)政治學等相關學科的恢復和發(fā)展，國外關于公眾參與的一些理論也通過研究成果和學術著作等形式被多樣化引進、翻譯、介紹、運用到國內(nèi)相關學科的研究和教學工作中。尤其是一些代表性的學者如塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜、埃莉諾·奧斯特羅姆、加布里埃爾·阿爾蒙德、克萊頓·托馬斯、蒲島郁夫等。這些學者的著作對國內(nèi)公眾參與的理論研究產(chǎn)生了一定的影響。多樣化的理論借鑒也發(fā)展衍生出來一些理論研究視角，例如參與式民主理論、新公共管理理論、公民參與理論、社區(qū)治理理論、多中心治理理論、新公共服務理論、社會資本理論等。國內(nèi)一些研究者據(jù)此分析這些理論在中國的解釋力和適應性，并嘗試解釋國內(nèi)的公眾參與實踐狀況，同時也積累了一些經(jīng)驗成果。

2.公眾參與理論的本土化構建。隨著我國公眾參與實踐的發(fā)展，公眾參與理論的本土化建構問題愈受重視。單純用西方理論解釋中國實踐是沒有出路的，既缺乏足夠的理論解釋力，更缺乏足夠的實踐創(chuàng)造力。中國的社區(qū)極具自身獨特的政治內(nèi)涵和空間場域，公眾參與也受基層社區(qū)不同的政策規(guī)劃和文化影響，用本土化理論闡釋中國道路和中國模式越來越成為國內(nèi)學術界的理論共識、職責使命和責任擔當。國內(nèi)公眾參與的研究形成的理論成果奠定了公眾參與本土化構建的基礎。林尚立、何增科、賈西津、蔡定劍、王錫鋅等學者關注社區(qū)民主與治理、城鄉(xiāng)公眾參與和合法性、社區(qū)公眾參與案例和模式、公眾參與的制度建設、地方行政過程中的公眾參與等。從集中在公眾政治參與領域向行政服務領域拓展、向基層社區(qū)下沉。這些研究關注了當時熱點問題，為國內(nèi)公眾參與的本土化研究奠定了良好的基礎。

3.公眾參與理論的體系化發(fā)展。新時代的公眾參與研究，具有外向發(fā)展和內(nèi)生發(fā)展并存的特征。從外向發(fā)展而言，不斷拓展了公眾參與的研究領域，主要是從政治參與的理論拓展到社會、文化等多領域的參與理論。從內(nèi)生角度而言，不斷細化了公眾參與的具體領域。主要體現(xiàn)在公眾參與基層治理研究、公眾參與的法治化研究、公眾參與的社會化研究、公眾參與的網(wǎng)絡化研究等。研究專題逐步拓展到圍繞社區(qū)的生態(tài)環(huán)保、垃圾分類、低碳發(fā)展、建設規(guī)劃等領域。公眾參與的研究成果既體現(xiàn)在橫向維度研究領域的延伸拓展，又體現(xiàn)在縱向維度研究取向的深度發(fā)展，逐步完善了公眾參與理論、政治參與理論、集體行動理論。社區(qū)公眾參與的研究集中在制度主義視角、結構主義視角和文化主義視角。理論體系化發(fā)展主要體現(xiàn)在：一是群眾關系理論的發(fā)展對公眾參與理論的影響。二是全過程人民民主理論的發(fā)展對公眾參與理論的影響。三是決策民主化理論的發(fā)展對于公眾參與理論的影響。四是治理現(xiàn)代化理論對公眾參與理論發(fā)展的影響。基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及共建共治共享的理念都對公眾參與理論和實踐產(chǎn)生了多重影響。

（二）制度演進：彰顯時代化和規(guī)范化

1.公眾參與制度的時代化。公民參與權是我國的一項政治權利。新中國成立尤其是改革開放以來，中央會議精神對于公眾參與的具體提法顯示了時代變化和時代要求，既體現(xiàn)了公眾參與的內(nèi)涵隨著時代發(fā)展而不斷豐富，也體現(xiàn)了公眾參與權利隨著我國民主政治的現(xiàn)代化發(fā)展，不斷走向制度化保障和落實。從黨的十九大提出完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，到黨的十九屆四中全會提出完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，再到黨的二十大提出完善社會治理體系，健全共治共建共享的社會治理制度，均體現(xiàn)了參與制度的時代化和體系化。在中國特色社會主義新時代，伴隨全過程人民民主理念的提出和實施，完善協(xié)商民主體系，健全各種制度化協(xié)商平臺，公民的參與權在人民當家作主的制度體系下得到多樣化的體現(xiàn)和多渠道的落實。總體而言，公眾參與的制度演進具有時代化的特征，體現(xiàn)了與時俱進守正創(chuàng)新，著力于解決時代課題和公眾訴求。公眾參與制度的發(fā)展與一個國家政治體制密切相關。新時代加強社會主義政治建設，健全基層群眾自治機制，拓寬基層各類群眾有序參與基層治理渠道，體現(xiàn)了社會主義政治建設正沿著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。中國政黨領導體制能夠在人民根本利益一致的基礎上將各民主黨派、人民團體和無黨派愛國人士等組織起來，納入制度化的參與渠道，有利于吸納不同階層和群體的訴求［1］。民主政治制度的現(xiàn)代化發(fā)展為公眾參與的時代化發(fā)展提供了根本的政治制度環(huán)境，基層協(xié)商民主的時代化發(fā)展進一步拓展了基層公眾參與現(xiàn)代化發(fā)展的制度空間。

2.公眾參與制度的規(guī)范化。社區(qū)公眾參與的政策在與時俱進地回應時代關切、回應民主發(fā)展、回應公眾所需，逐步走向規(guī)范化。全國各地推出了多種社區(qū)發(fā)展模式，既有典型經(jīng)驗，又有特色創(chuàng)新，體現(xiàn)了符合現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)范化特征。根據(jù)參與渠道的制度化水平，分為制度性參與和非制度性參與。制度性參與是社區(qū)成員在現(xiàn)實制度規(guī)范內(nèi)的參與活動，常見的形式有選舉、表態(tài)、執(zhí)行、管理、決策、監(jiān)督、觀察等。非制度性參與是指社區(qū)成員超越現(xiàn)實制度規(guī)范的參與活動，常見的形式有議論、投訴、抗議等［2］。制度化的公眾參與從參與程序而言，符合現(xiàn)行參與政策，納入已有的參與制度化體系之中。從組織特點而言，公眾參與還可以分為組織參與和非組織參與。組織參與是指社區(qū)居民通過已有的黨政組織、群團組織、志愿組織、社會組織等組織機構或者組織方式參與社區(qū)事務，一般屬于制度性參與的范疇。非組織化參與如果符合參與程序和參與流程，則可納入制度性參與的范疇。蒲新微等學者認為制度化建設為群眾長期、有效、規(guī)范參與社區(qū)治理提供重要保證。群眾在制度化參與社區(qū)治理過程中存在“權”“能”“位”先天不足的問題，要創(chuàng)設服務于民的基層民眾社區(qū)參與制度［3］。制度化、組織化的參與都體現(xiàn)出參與逐步走向規(guī)范化。

（三）主體演進：從權利導向到利益導向

1.權利導向的群眾參與。在現(xiàn)代政治意蘊中的社區(qū)公眾參與，參與的主體也經(jīng)過了一個遞進嬗變的過程。群眾參與的政治屬性更強，體現(xiàn)了參與范圍廣泛化、參與主體特定化的大規(guī)模集體行動特點，體現(xiàn)的是人民當家作主的政治權利，彰顯了參與的權利主體特征。群眾參與更強調(diào)整體性，具有大規(guī)模性和利益一致性，其概念經(jīng)常在政治活動中運用，體現(xiàn)的是政治權利，彰顯政治身份標簽，提升參與的政治功能。在群眾路線中是黨和政府、黨員干部在發(fā)揮參與的主體作用。群眾參與是最廣大的人民群眾發(fā)揮參與權利的主體作用。公眾參與更強調(diào)局部性，具有小規(guī)模性和利益分化性，其概念經(jīng)常在社會治理中運用，體現(xiàn)的是參與權利的行使和自身利益的維護，彰顯的是公民身份、利益訴求和法治保障。

2.權利和利益相結合的群體參與。由于現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，公民參與權利得到逐步落實和制度化保障，以及市場經(jīng)濟導致的利益多元化引起的利益導向參與變多，使得權利導向逐步走向利益導向，形成權利和利益相互交織。先后受到研究關注的群體參與主要有：一是進城務工人員權利和利益導向的公眾參與。研究關注農(nóng)民工政治參與的制約因素與發(fā)展路徑以及勞資關系問題、勞動保護問題、居民暫住問題、戶籍身份問題、綜治安全問題，引發(fā)的一些基層矛盾和社區(qū)公眾參與活動受到研究關注。二是民營企業(yè)人士權利和利益導向的公眾參與。理論界將民營企業(yè)和“兩新”組織的人士作為公眾參與的研究熱點。陽春花等研究者發(fā)現(xiàn)民營企業(yè)政治參與策略主要表現(xiàn)為以身份型嵌入、組織型嵌入、資本型嵌入為代表的制度嵌入和以關系型嵌入、公益型嵌入為代表的非制度嵌入［4］。三是村社居民權利和利益導向的公眾參與。農(nóng)村圍繞村民選舉、集體資產(chǎn)利益和收益、征地拆遷、土地流轉、村改居等利益分配引發(fā)的公眾參與活動受到關注。城市社區(qū)里拆遷問題、鄰避設施問題、物業(yè)管理和業(yè)委會問題、生態(tài)環(huán)保問題、民生實事問題、基層治理問題，這些利益糾紛和利益訴求引發(fā)的公眾參與活動成為研究熱點。四是專業(yè)人士權利和利益導向的公眾參與。社區(qū)專業(yè)人士具有作為直接利益相關者的利益參與、作為社會公益的公共利益參與、作為公共利益的委托參與三種類型。公眾參與中的“專業(yè)”體現(xiàn)在知識、技能、領域、背景等方面具有一定的優(yōu)勢、便利條件或熟悉程度，體現(xiàn)為理論知識專業(yè)人士、實踐技能專業(yè)人士、資源領域專業(yè)人士等類型。

（四）內(nèi)容演進：參與內(nèi)容泛化和民生主題強化

1.社區(qū)參與的內(nèi)容泛化。社區(qū)公眾參與的內(nèi)容伴隨著對社區(qū)的認識而愈發(fā)具象化、精細化、多樣化，拓展到政治參與、文化參與、社會參與、生態(tài)參與并存發(fā)展的局面。一方面是政治參與的不斷深化細化研究。徐旻霞等研究者發(fā)現(xiàn)中國小鎮(zhèn)青年的社區(qū)民主政治參與度顯著高于城市青年［5］。另一方面是社區(qū)參與的不斷拓展泛化研究。表現(xiàn)在：一是生態(tài)環(huán)境因素的社區(qū)參與研究不斷涌現(xiàn)。耿松清等研究者關注國家公園建設中社區(qū)參與模式，需要拓寬社區(qū)參與渠道，為居民參與提供資金和制度保障，培養(yǎng)居民參與能力［6］。二是經(jīng)濟資源因素的社區(qū)參與引起研究關注。王若溪等研究者關注社會資本對城市居民社區(qū)參與的影響，社會資本是造成社區(qū)參與水平差異的重要原因［7］。三是文化和情感因素的社會參與研究成為熱點。陳濤等研究者關注在公民自愿主義和社區(qū)情感承諾的視角下城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的居民在線參與行為［8］。四是社會組織和企業(yè)機構的社會參與研究不斷增多。社會組織參與社區(qū)治理有其現(xiàn)實訴求和重要意義，有助于實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動［9］。楊濤根據(jù)社區(qū)參與的內(nèi)容，將社區(qū)參與的類型分為事務性參與、維權性參與、公益性參與和娛樂性參與［10］。這些體現(xiàn)了社區(qū)參與內(nèi)容的泛化。

2.社區(qū)參與的民生主題強化。其一，民生主題參與上升和政治參與的相對地位下降。不是政治參與不重要或者研究數(shù)量下降，而是指政治參與的內(nèi)容相對于社會參與、文化參與、經(jīng)濟參與不再占據(jù)主導地位，不再像傳統(tǒng)的公眾參與幾乎就等同于政治參與。其二，參與內(nèi)容的民生事實訴求特征明顯。社區(qū)參與具有較強的社會屬性。居民社區(qū)參與絕大多數(shù)表現(xiàn)在交通、教育、文化等民生領域，而政治領域的社區(qū)參與較少，且居民對社區(qū)政治事務的參與熱情較低。張洋陽發(fā)現(xiàn)流動黨員社區(qū)主人翁意識、社區(qū)黨組織號召響應度、社區(qū)歸屬感這三種內(nèi)生要素的不足，是造成這類群體社區(qū)參與行為穩(wěn)定性缺乏的重要原因［11］。居民參與的大部分內(nèi)容是非政治性的事務或活動，傾向于以解決具體問題為導向的民生實事訴求。

（五）行為演進：從單一化走向多樣化

公眾參與的行為演進呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展歷程。從整齊劃一的規(guī)?；瘏⑴c，發(fā)展到零散的差異化參與；從組織動員參與到自發(fā)自主參與相結合；從純粹的現(xiàn)場參與，過渡到現(xiàn)場參與和網(wǎng)絡參與相結合，從民主投票走向多樣化的參與行為。

我國公眾參與經(jīng)歷了動員型參與、自發(fā)型參與、理性自主型參與的歷史發(fā)展過程，并以黨的十一屆三中全會為節(jié)點劃分為前后兩個階段［12］。中華人民共和國成立以來先后出現(xiàn)了動員型政治參與高漲、自主性政治參與涌現(xiàn)和政府主導型政治參與興起的三波浪潮［13］。社區(qū)公眾參與的行為類型也在不斷地演進發(fā)展。潘小娟總結了城市基層社區(qū)參與的十余種類型，主要包括：直接或間接選舉社區(qū)居民委員會、社區(qū)居民代表會議、聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會“三會”制度、社區(qū)人民聯(lián)絡員制度、制定社區(qū)居民公約和社區(qū)自治章程、民主評議機制、開設議事園、居民門棟自治、建立民情信息站、建立信訪接待室、組織聊天臺［14］。岳經(jīng)綸等研究者總結了公眾參與政策評議的四種類型：咨詢模式、點評模式、商議模式、協(xié)商模式［15］。著名學者俞可平總結了公眾參與的常用形式，包括投票、公決、競選、協(xié)商、辯論、請愿、結社、游行、示威、抗議、動員、宣傳、串聯(lián)、檢舉、游說、上訪、聽證等十余種，手機短信、網(wǎng)絡組織、網(wǎng)絡論壇、電視辯論等，是公眾參與的新形式［16］。向德平等研究者把城市社區(qū)管理中的公眾參與形式分為社區(qū)動員式參與、公眾自發(fā)式參與和合作式參與三種參與形式［17］。這些都體現(xiàn)了公眾參與行為從單一化走向多樣化。

二、新時代社區(qū)公眾參與的鮮明特征

（一）模式特征：動員參與體系化和自主參與差異化

1.動員參與的體系化特征。一是動員參與具有健全的制度化體系。根據(jù)黨和政府的政策主張和制度安排，公眾參與的模式特征和行為方式具有中國國情特色。動員參與依托現(xiàn)有的政策體系、法規(guī)體系、隊伍體系、組織體系、治理體系發(fā)揮著重要的作用。黨政機關單位的組織動員參與發(fā)揮著政府主動參與的作用。二是群眾路線豐富了動員參與的政策體系。群眾路線是由基層政府和組織機構發(fā)動黨員干部積極發(fā)揮主體作用和主動作用，貫徹政府意圖，服務群眾，并聽取和吸納群眾意見作為政治決策、政策發(fā)布、公共治理的重要依據(jù)。亦即是間接發(fā)揮了群眾的表達權、參與權和建議權，最終是把群眾的意見建議和相關訴求納入了公共決策參考和公共事務治理中，實際上也在影響公共事務治理。群眾路線可算作特殊形式的公眾參與。中國共產(chǎn)黨優(yōu)良作風就包含了同人民群眾緊密聯(lián)系在一起的作風［18］。三是動員參與不斷拓展內(nèi)容體系。動員參與也在與時俱進和守正創(chuàng)新種不斷拓展。中國共產(chǎn)黨領導的新型政黨制度形成了廣泛參與公共決策的機制，主動地持續(xù)地深入到群眾中間，通過決策制定回應群眾訴求［1］。新時代動員參與不斷豐富內(nèi)容體系，例如黨員干部社區(qū)“雙報到”、疫情防控社區(qū)志愿活動。

2.自主參與的差異化特征。制度化參與不僅是政府所倡導的參與方式，也是社會公眾提高參與成效、規(guī)避參與風險的有序且有效的參與方式。制度化的參與需要良好的運行機制才能確保公眾參與符合制度規(guī)范、遵守制度程序、納入制度渠道。動員參與往往具有較好的制度化，自主參與的制度化的運行機制尚待進一步健全。自主參與體現(xiàn)出一定的差異化特征，具體表現(xiàn)在參與時間的差異化、參與規(guī)模的差異化、參與渠道的差異化、參與主題的差異化、參與訴求的差異化等。一些公眾在遇到利益訴求并將參與需求轉化為自主參與行為時，會遇到一些參與的配套制度瓶頸問題，例如公眾參與的方式、制度規(guī)范、參與平臺渠道、參與流程階段、政府回應性、參與成本風險等，從而導致自主參與在規(guī)模化、制度化、程序化、有序化等方面受到影響。“以信訪為例”，“作為一種具有差異化特征的自主參與模式，信訪也經(jīng)歷了政策實施、規(guī)則演變、配套措施等制度變遷和體系完善的歷程。黨的二十大也強調(diào)要加強和改進人民信訪工作”［19］。自主參與相應的制度化、體系化、法治化建設也將隨時代發(fā)展不斷得到完善。

（二）空間特征：動員參與現(xiàn)場化和自主參與網(wǎng)絡化

新時代以來隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，網(wǎng)絡社區(qū)參與成為重要的參與手段和參與場域。從總體而言，網(wǎng)絡參與和現(xiàn)場參與結合更為緊密，相輔相成。但從局部而言，網(wǎng)絡參與和現(xiàn)場參與沿著兩條路徑在發(fā)展：一是動員參與的現(xiàn)場化，二是自主參與的網(wǎng)絡化。動員參與一般采用線下現(xiàn)場參與方式，經(jīng)過組織動員，到達相應地點，解決公共事務治理或公眾利益關切的問題，體現(xiàn)的是“在場”參與。但是自主參與在新時代更多地使用網(wǎng)絡參與的方式，在電腦屏幕或手機屏幕前即可完成，體現(xiàn)的是“在線”參與。網(wǎng)絡參與的規(guī)模化、擴散化、便捷化特征愈發(fā)明顯。在動員參與活動中，現(xiàn)場參與的空間往往下沉到基層社區(qū)。在自主參與活動中，網(wǎng)絡參與的空間越發(fā)廣闊。網(wǎng)絡既有虛擬社區(qū)，也有現(xiàn)實社區(qū)在網(wǎng)絡上建立的交流、參與、協(xié)商、監(jiān)督平臺。網(wǎng)絡參與行為越來越普遍化、多樣化、具體化，從利用網(wǎng)絡工具作為現(xiàn)場參與的輔助，逐步過渡到把網(wǎng)絡參與和現(xiàn)場參與相結合，進而發(fā)展到直接以網(wǎng)絡為主要參與場域開展網(wǎng)絡問政和表達利益訴求。網(wǎng)絡參與方式已成為最直接、最便捷、最廣泛的參與方式。網(wǎng)絡參與的方式逐步從單一化發(fā)展到綜合化，網(wǎng)絡參與群體從大學生為主發(fā)展到涵蓋眾多群體，網(wǎng)絡參與主題從社會熱點事件發(fā)展到自身利益、公共利益、社會公益等諸多方面，網(wǎng)絡參與范圍呈現(xiàn)出寬泛化、深度化、精細化、持續(xù)化并存的局面。

（三）價值特征：動員參與公益化和自主參與多元化

1.動員參與的公益化特征。新時代以來，動員參與根據(jù)國家和地方在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的工作部署而逐步增強。黨員干部進社區(qū)是動員參與的創(chuàng)新舉措。黨員干部進社區(qū)“雙報到”，在當?shù)卣行墓ぷ鞑渴鸷彤數(shù)亟值郎鐓^(qū)具體安排下，有序參與文明城市建設、垃圾分類、交通指引、愛心微心愿等公共事務治理活動，體現(xiàn)了公益化的特點，參與是為了人民群眾的公共利益，而不是個體利益。突發(fā)公共事件治理中的公眾參與也體現(xiàn)了動員參與的公益化特點。例如新冠疫情公共突發(fā)衛(wèi)生事件的治理，黨員干部發(fā)揮自身的先進性和先鋒隊作用，發(fā)揚擔當精神和斗爭精神，為了維護公共利益，積極響應組織動員參與到基層防控任務。

2.自主參與的多元化特征。動員參與出現(xiàn)公益化特點，自主參與的價值導向在一定程度上出現(xiàn)了多元化的特點，包含了權利、公益、自利等方面。自主參與主要體現(xiàn)公眾自身的需求，既關注公民自身利益，也關注部分群體利益較多，還關注更大范圍的公共利益。多元化的利益訴求容易構成個人與集體、局部與整體之間的矛盾，增加了基層矛盾化解的難度，也使得公眾參與的成效下降，容易造成公眾參與持續(xù)化、擴大化和低效化。例如社區(qū)垃圾回收站和變電站等公共設施的鄰避沖突、公共道路修建的噪聲問題、社區(qū)配套學校的招生地段問題。這些涉及直接利益相關群體和間接利益相關群體、高度利益相關群體和一般利益相關群體、核心利益相關群體和邊緣利益相關群體，在自主參與所關注的多元化利益訴求中產(chǎn)生分歧、細化和博弈。多元化的利益訴求導致自主參與在自身利益和公共利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的博弈中引發(fā)不同的參與活動，這些需要得到重視和引導。

三、我國社區(qū)公眾參與的發(fā)展趨向

（一）公眾參與的“四個分化”趨向

回溯我國公眾參與的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出明顯的從整體走向分化、從一元化走向多元化的特征。分化的特征主要體現(xiàn)在“四個分化”：一是參與主體的分化，體現(xiàn)在由作為整體性概念的群眾參與，分化為由職業(yè)、年齡、身份、性別等特定群體的公眾參與。二是參與主題的分化，體現(xiàn)在原本集中于傳統(tǒng)的政治參與主題，分化為類型多樣的參與主題，如社會參與、文化參與、生態(tài)環(huán)保參與、重大決策參與等。三是參與形式的分化，由形式較為單一的大規(guī)模群眾運動分化為動員參與、信訪、協(xié)商、投訴、聽證、維權等不同形式的參與活動，參與方式的網(wǎng)絡化、制度化、法治化特征越發(fā)明顯。四是參與利益的分化，由集中關注國家利益和集體利益，逐步分化為涉及個人、集體和社會群體的權利、公益、私利、價值理念等方面的訴求同時并存的狀況。

（二）公眾參與的“五個融合”趨向

新時代的社區(qū)公眾參與隨著參與理論的發(fā)展、參與制度的變遷、參與主體的嬗變、參與內(nèi)容的細化、參與行為的多樣，也體現(xiàn)出一定程度和部分結構上的融合發(fā)展趨向?？傮w而言，體現(xiàn)了“五個融合”：一是社會參與和政治參與的融合。民生政治參與體現(xiàn)了兩者融合的中間道路，呈現(xiàn)出結構化融合的趨勢。二是現(xiàn)場參與和網(wǎng)絡參與的融合。社區(qū)公眾參與既體現(xiàn)了網(wǎng)絡社區(qū)和現(xiàn)實社區(qū)的聯(lián)系，也體現(xiàn)了網(wǎng)絡社區(qū)參與和現(xiàn)場社區(qū)參與的結合。兩者的關系并不是非此即彼、厚此薄彼、顧此失彼，而是應該有效結合相互促進。三是動員參與和自主參與的融合。動員參與符合政府需求，自主參與符合公眾需求，兩者需要兼顧融合和平衡才符合發(fā)展導向。因此，應該從動員參與和自主參與在某些方面、某種程度融合的視角，來解決參與方式的失衡問題。四是參與秩序和參與效能的融合。有序參與和有效參與需要在制度化參與的渠道內(nèi)有機結合，才能兼顧秩序和效能的平衡導向。五是參與制度和參與需求的融合。制度供給和參與需求有效銜接、轉化和平衡，有利于實現(xiàn)公眾參與的供需平衡，避免供大于求、供不應求、供非所求等失衡狀況。公眾參與的多元融合發(fā)展、動態(tài)平衡發(fā)展的理念，無論是對于貫徹全過程人民民主的發(fā)展理念，還是對于推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，均是一種值得探索的發(fā)展導向。

（三）公眾參與的“二重屬性”趨向

歸納我國公眾參與的發(fā)展歷程，是為了在歷史演化、制度變遷、文化傳承中梳理出公眾參與的發(fā)展趨向，更好地展望社區(qū)公眾參與的未來方向。當前社區(qū)公眾參與在具體層面既體現(xiàn)了“四個分化”的發(fā)展趨向，又體現(xiàn)了“五個融合”的發(fā)展趨向；但從整體而言，卻呈現(xiàn)出“二重屬性”，即“整體到分化”“分化到融合”并存的狀況。一是在參與形式方面，從整體的動員參與，分化出自主參與和動員參與并存，再到動員參與和自主參與的融合。二是在參與空間方面，從整體的現(xiàn)場參與，分化出網(wǎng)絡參與，再到現(xiàn)場參與和網(wǎng)絡參與的融合。三是在參與內(nèi)容方面，從整體的政治參與分化出社會參與、文化參與，再到政治參與和社會參與融合形成民生政治參與。沿著發(fā)展演進脈絡，“二重屬性”體現(xiàn)的不是簡單的分化和融合，而是勾勒出公眾參與的發(fā)展趨向。一是發(fā)展趨向遵循著階段性。公眾參與的分化和融合發(fā)生在不同階段，在公眾參與理論和實踐匱乏的階段逐步呈現(xiàn)分化的趨向，在公眾參與理論和實踐豐富的階段逐步呈現(xiàn)融合的趨向。公眾參與的發(fā)展不能離開具體的發(fā)展階段，公眾參與在不同階段有不同的任務、主題、模式，不能超越發(fā)展階段憑空假設和生搬硬套國外的參與模式和主題。二是發(fā)展趨向體現(xiàn)了多樣性。公眾參與既有分化也有融合，局部分化與整體融合、結構分化和功能融合、主題分化與價值融合都可能并存。這就導致公眾參與的實踐和理論愈發(fā)多樣化，涉及領域越來越廣泛，既需要精細化的深入研究，也需要開拓性的探索研究。三是發(fā)展趨向突出了創(chuàng)新性。公眾參與的“二重屬性”體現(xiàn)了理論和實踐的不斷創(chuàng)新，體現(xiàn)出參與理念現(xiàn)代化、參與方式法治化、參與代表專業(yè)化、社區(qū)參與平臺化、網(wǎng)絡參與便捷化、動員參與規(guī)?；?、自主參與制度化等趨向。不僅是群眾路線、信訪活動、聽證會等傳統(tǒng)參與方式在推陳出新和傳承創(chuàng)新，黨員社區(qū)“雙報到”、社區(qū)議事會等新參與方式在不斷出現(xiàn)。公眾參與的新理念、新模式、新案例、新方法、新渠道也在不斷探索和涌現(xiàn)，需要勇于探索和有效引導。

總之，梳理分析我國社區(qū)公眾參與的演進邏輯和鮮明特征，總結出“四個分化”“五個融合”“二重屬性”的發(fā)展趨向，在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)公眾參與存在的發(fā)展不平衡不充分的問題。參與分化的趨向體現(xiàn)了參與需求的多元化，需要重視解決參與充分發(fā)展的問題。融合的趨向體現(xiàn)了制度供給的系統(tǒng)化，需要重視解決參與平衡發(fā)展的問題。分化和融合的“二重屬性”則需要推動實現(xiàn)社區(qū)公眾參與的高質(zhì)量發(fā)展，進而為實現(xiàn)參與理論和參與實踐的有效融合的高質(zhì)量發(fā)展、參與供給和參與需求有效融合的高質(zhì)量發(fā)展、參與秩序和參與效能有效融合的高質(zhì)量發(fā)展、動員參與和自主參與有效融合的高質(zhì)量發(fā)展奠定了制度文化基礎和現(xiàn)實可能性。中國特色社會主義新時代給公眾參與提供了豐富的實踐場域，也提出了本土化、時代化、系統(tǒng)化的理論建構需求。然而公眾參與的供給和需求存在著雙重理性博弈，制度主義和理性選擇的理論視角已難以完全滿足公眾參與研究的理論期待，分化與融合的“二重屬性”則勾勒出一種新的研究視角。全過程人民民主理念、共建共治共享的制度背景、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化對于社區(qū)公眾參與研究在理論和實踐雙重層面都給出了時代新課題，為如何從融合的視角實現(xiàn)社區(qū)公眾參與的高質(zhì)量發(fā)展也留出了探索價值和研究空間。