王炳權(quán) （1.中國社會科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 102488；2.中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100732；3.中國社會科學(xué)院社會主義民主研究中心，北京 100732）

一、問題提出

全過程人民民主是我們黨對中國民主政治建設(shè)規(guī)律的總結(jié)，是新時代我們黨對中國特色政治發(fā)展提出的新要求。它首次出現(xiàn)在習(xí)近平總書記考察上海市古北市民中心的講話中，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”［1］，并在“七一”重要講話中得到正式表述，“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”［2］12。我們黨的二十大對發(fā)展全過程人民民主進行了詳細部署，要求“健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴大人民有序政治參與”［3］37，不斷提升全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，保障人民當(dāng)家作主。全過程人民民主彰顯了中國共產(chǎn)黨的為民本色，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨同人民的血肉聯(lián)系。新時代全過程人民民主的落實有利于推動人民群眾廣泛參與公共事務(wù)管理的各領(lǐng)域、各層次、各環(huán)節(jié)，切實保障人民權(quán)利，鞏固人民當(dāng)家作主，有利于推動實現(xiàn)第二個百年奮斗目標。

學(xué)術(shù)界特別是政治學(xué)人對全過程人民民主進行了深入的研究闡釋。學(xué)者們的研究成果綜合概括起來主要包括以下幾個方面。第一，闡釋理論特征。全過程人民民主堅持以人民為中心的價值取向，有著豐富的民主內(nèi)容和科學(xué)的民主形式［4］；它是人民民主價值和實踐維度的統(tǒng)一、是人民民主靜態(tài)政治美感和動態(tài)行動力量的統(tǒng)一［5］；是歷史與理論邏輯、實踐與效能邏輯、話語與系統(tǒng)邏輯的統(tǒng)一［6］。第二，尋找理論淵源。全過程人民民主是馬克思主義民主思想、中國特色人民民主理論和習(xí)近平新時代中國特色社會主義民主政治思想結(jié)合的產(chǎn)物［7］；它獨特的政治思想和觀點是對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的轉(zhuǎn)化和發(fā)展［8］。第三，陳述制度優(yōu)勢。全過程人民民主能有效保障人民權(quán)利、調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性、促進決策科學(xué)化和民主化［9］，賦能國家治理［10］，治理好人主義［11］，制約公權(quán)力、發(fā)揮多方合力、公平分配利益、超越資本主宰［12］，是對西方民主的超越［13］。第四，分析實踐形式。全過程人民民主包括回應(yīng)式民主、參與式民主、協(xié)商式民主、監(jiān)督式民主四大運作形態(tài)，精準識別機制、精致發(fā)展機制、精明推進機制、精敏發(fā)現(xiàn)機制四大實現(xiàn)機制［14］；人民代表大會制度是全過程人民民主的主渠道、公共決策民主化是其著力點［15］，它充分體現(xiàn)在人大實踐［16］、政協(xié)運作［17］、巡視監(jiān)督［18］、基層治理［19］等領(lǐng)域。第五，聚焦發(fā)展路徑。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過程人民民主的根本保證［20］；要將全過程人民民主制度化和法律化［21］；要將責(zé)任政治貫穿于民主制度建設(shè)全過程［22］；要完善剛性的法律監(jiān)督和柔性的人民監(jiān)督，讓監(jiān)督貫穿人民民主全過程［23］；等等。

上述研究集中在全過程人民民主的理論合理性論證、實踐優(yōu)越性證明，以及進一步推進的策略辦法，為全過程人民民主的理論闡釋和實踐探索提供了寶貴的智力支持。全過程人民民主蘊含民主價值與民主實踐，它表明了中國式民主是人民當(dāng)家作主，而人民當(dāng)家作主貫徹于選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等政治實踐的全過程。全過程人民民主這一概念充分彰顯了中國式民主的真實性、有效性、徹底性。作為政治學(xué)研究的核心內(nèi)容，對這一概念的分析還需要加強。比如進一步闡釋全過程人民民主所體現(xiàn)的人民授權(quán)、用權(quán)和管權(quán)的權(quán)力運行關(guān)系；進一步強調(diào)政黨、人民、制度、社會等重要的政治學(xué)概念對全過程人民民主的理論解釋力；進一步分析發(fā)展全過程人民民主要注意的短板；等等。有鑒于此，本文嘗試從政治學(xué)理論的視角立足我國的政治實踐，透視全過程人民民主，思考全過程人民民主的政治邏輯、理論邏輯與實踐邏輯：政治實踐本質(zhì)上是處理權(quán)力關(guān)系，政治邏輯即從根本上探索全過程人民民主所揭示的人民民主國家的權(quán)力運行關(guān)系，以茲證明全過程人民民主深深嵌入我國的政治生活中；政治實踐的重要議題包括政黨政治、人民權(quán)力、制度實踐、社會治理等，理論邏輯即從根本意義上彰顯全過程人民民主多層面的現(xiàn)實解釋力；政治實踐離不開對發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，實踐邏輯即思考全過程人民民主實踐中要注意的民主與集中、參與與秩序等幾對關(guān)系問題；對政治實踐的考察不能止步于理論總結(jié)，還需不斷回歸現(xiàn)實、啟發(fā)實踐，即需要延續(xù)實踐邏輯的觀察，從更為具體的操作層面思考當(dāng)前全過程人民民主建設(shè)的著力點。在此基礎(chǔ)上，本文希望可以深化對全過程人民民主的理論認識，提升中國民主話語的解釋力，助力全過程人民民主實踐。

二、全過程人民民主的政治邏輯

全過程人民民主的核心是人民當(dāng)家作主，在政治上，它反映出人民授權(quán)、用權(quán)和管權(quán)的權(quán)力運行關(guān)系，具體表現(xiàn)為共和政體是政治基礎(chǔ)，充分保障人民當(dāng)家作主的地位；協(xié)商民主是實現(xiàn)形式，人民群眾可以廣泛參與到公共事務(wù)管理的各領(lǐng)域、各層次、各環(huán)節(jié)；責(zé)任政府是實踐支撐，政府獲得人民授權(quán)，確保自身執(zhí)政行為始終貫徹人民意志；民意政治是發(fā)展目標，政府執(zhí)政要凝聚人民意志，要接受人民監(jiān)督。

堅持以共和政體為政治前提。在社會主義中國，人民是國家的主人，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家是人民的事業(yè)。憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則為全過程人民民主實踐提供了合法性來源，憲法創(chuàng)制的共和政體成為全過程人民民主實踐的政治基礎(chǔ)。我國憲法第一條和第二條規(guī)定，中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民［24］。這充分表明，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民代表大會制度是有效貫徹人民當(dāng)家作主的根本政治制度，人民通過定期選舉人大代表，組成人民代表大會，管理公共事務(wù)，全國人民代表大會管理全國范圍內(nèi)的重大事務(wù)，地方各級人民代表大會管理所在地區(qū)的重大事務(wù)。人民之所以授權(quán)人大代表參加行使國家權(quán)力，是因為全體人民共同行使權(quán)力缺乏操作性，代表制恰是民主實踐的有效方式。正如盧梭所言，直接民主制更適合小國寡民的社會［25］84-85。為進一步規(guī)范人大代表的職責(zé)，增強人大代表工作的積極性、主動性、責(zé)任感，密切人大代表同人民的聯(lián)系，夯實人大代表的信任基礎(chǔ)，確保人大代表對人民負責(zé)、受人民監(jiān)督，能真正代表人民意志、反映人民心聲，人民代表大會制度運作有實效，各地還創(chuàng)設(shè)了人大代表固定聯(lián)系制度、設(shè)立了人大代表聯(lián)絡(luò)站等。以《北京市接訴即辦工作條例》為例，為制定和完善這部“為民服務(wù)法”“制度保障法”，一審階段，北京市11 377名四級人大代表，深入306個代表之家、2184個代表聯(lián)絡(luò)站，聽取并征求了66 915名市民的意見建議，其中很多意見建議被市人大常委會綜合吸收采納［26］。對比西式自由民主，人民只在投票時被喚醒，投票后就進入休眠期，民主淪為幾年一度的選主，我國的人民代表大會制度等共和政體形式具有顯著優(yōu)越性，為人民當(dāng)家作主提供了制度載體，充分保障了人民當(dāng)家作主的真實性和有效性。

堅持以協(xié)商民主為實現(xiàn)形式。人民代表大會制度確立了權(quán)力歸屬，人民通過選舉代表形式間接參與公共事務(wù)管理，但這種方式不足以反映人民當(dāng)家作主的徹底性，也難以回應(yīng)人民群眾日益增加的自我管理的訴求，難以適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要。在此背景下，協(xié)商民主成為回應(yīng)訴求、推動治理、彰顯民主真實性的可靠選擇，它充分體現(xiàn)了全過程人民民主的過程性。具體來講，一方面，通過協(xié)商民主，人民群眾可以廣泛參與到各領(lǐng)域、各層次、各環(huán)節(jié)的公共事務(wù)管理活動中，成為人民用權(quán)最直接、最真實、最生動的體現(xiàn)，實現(xiàn)了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”［27］29，彰顯了社會治理的程序正義原則；另一方面，協(xié)商民主能產(chǎn)生良好的治理績效，有利于調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，促成人民群眾就自己關(guān)心的議題暢所欲言，實現(xiàn)廣聚民智；有利于平衡人民群眾的多元利益，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，通過找到社會最大公約數(shù)，凝聚治理共識，將民主優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，這是社會治理實質(zhì)正義的體現(xiàn)。恰是協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，習(xí)近平總書記指出，它和選舉民主共同構(gòu)成中國社會主義民主的兩種重要形式，它是“人民民主的真諦”［27］29，“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”［27］293，“實踐全過程人民民主的重要形式”［3］38。目前，協(xié)商民主已嵌入我國民主實踐的多環(huán)節(jié)，它的形式有政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會協(xié)商。而與人民群眾直接參與有關(guān)的基層協(xié)商也廣泛鋪開、欣欣向榮，據(jù)統(tǒng)計，中國已存在70余種基層協(xié)商民主形式，主要發(fā)生在縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或城市社區(qū)［28］。以甘肅省為例，截至2021 年底，甘肅省98%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有條件的村、社區(qū)都建立了協(xié)商議事會和協(xié)商議事室［29］。協(xié)商民主已成為全過程人民民主實踐的重要抓手，正如有學(xué)者提到，民主的任何形式和內(nèi)容都可以在協(xié)商身上找到最初的根源［30］，協(xié)商民主完善了民主全過程，使得民主協(xié)商與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督共同構(gòu)成完整的民主鏈條［31］?？梢哉f，沒有協(xié)商民主就沒有全過程人民民主，全過程人民民主的全過程就是不斷協(xié)商的過程。

堅持以責(zé)任政府為實踐支撐。在現(xiàn)代民主政治中，鑒于公共事務(wù)管理的專業(yè)性、重要性、復(fù)雜性，為了更好實現(xiàn)、維護和發(fā)展人民的利益，人民授權(quán)政府管理國家、治理社會，人民與政府構(gòu)成委托—代理關(guān)系。在此背景下，政府成為人民意志的執(zhí)行人，其存在的合法性就是對人民負責(zé)，政府要把握好人民借制度、法律所賦之權(quán)力的邊界，認真履行職責(zé)，為人民用好權(quán)，做到法無規(guī)定不可為。正如盧梭所言，政府只是人民行使主權(quán)的工具，只是人民意志的執(zhí)行者［25］71-72。在我國，這種委托—代理關(guān)系體現(xiàn)為行政、司法、監(jiān)察等機關(guān)在同級人民代表大會基礎(chǔ)上產(chǎn)生，并對其負責(zé)，受其監(jiān)督，履行著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會治理、公共服務(wù)的職能，承擔(dān)著為人民創(chuàng)造良好物質(zhì)生活和精神生活條件的責(zé)任。有關(guān)我國政府的系列職責(zé)規(guī)定表明，政府是全過程人民民主的實踐支撐，它只有做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能保障人民民主的真實性，才能實現(xiàn)過程民主與成果民主、程序民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一。而我國政府的執(zhí)政實踐恰恰充分體現(xiàn)了責(zé)任政府的底色、“人民公仆”的定位。以新冠疫情防控為例，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制按時召開新聞發(fā)布會，及時通報新冠疫情最新情況、介紹科學(xué)防控措施、公布疫苗研發(fā)進展，這有效保障了人民群眾的生命安全、疏解了社會恐慌情緒。政府的一系列舉措體現(xiàn)了人民至上、生命至上的執(zhí)政理念，這也為政府贏得了廣泛的認可和支持，“愛德曼信任度晴雨表”數(shù)據(jù)顯示，2021年中國民眾對政府信任度達91%［32］。再以“權(quán)力清單制度”為例，我國政府主動向社會公開職權(quán)范圍、行使依據(jù)、行使主體等，這是消除權(quán)力設(shè)租尋租空間、保證權(quán)力得到正確行使的保障，也是對人民負責(zé)的體現(xiàn)。而一個接一個五年規(guī)劃的完成，特別是脫貧攻堅的勝利、全面建成小康社會的實現(xiàn)，更進一步彰顯了政府是全過程人民民主實踐的重要依托和可靠保證。

堅持以民意政治為發(fā)展目標?！懊裥氖亲畲蟮恼巍保?3］，重視民意事關(guān)人民群眾的利益，事關(guān)黨的根基穩(wěn)固。全過程人民民主以民意政治作為發(fā)展目標，充分體現(xiàn)為黨和國家的執(zhí)政方針不斷回應(yīng)人民群眾變化發(fā)展的訴求，政府用權(quán)時刻接受民意監(jiān)督兩個方面。首先，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終代表中國最廣大人民的根本利益，始終堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標準”［34］40。推進全過程人民民主，是中國共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾，是堅持從群眾中來、到群眾中去的體現(xiàn)，有利于中國共產(chǎn)黨準確把握民意、匯集民意、凝聚共識，確保黨的路線方針政策能符合人民群眾期待、黨的執(zhí)政根基能更加穩(wěn)固。以“十四五”規(guī)劃建議起草過程為例，起草過程遵循“發(fā)揚民主、開門問策、集思廣益”的原則，中央通過各種方式最廣泛地征求人民群眾的意見建議，其中習(xí)近平總書記就曾親自主持召開企業(yè)家座談會、經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷?、科學(xué)家座談會等多個座談會，親自前往吉林、安徽、湖南、廣東等地考察調(diào)研，充分了解人民群眾的心聲；同時還開辟了網(wǎng)上意見征求渠道，網(wǎng)民留言達110 多萬條，有關(guān)方面從中整理出1000 余條建議；起草組根據(jù)各方面意見，不斷修改征求意見稿［35］。多渠道的民意匯集過程體現(xiàn)了民主的真實性，確保了政策內(nèi)容符合人民期待。其次，人民群眾對政府用權(quán)進行監(jiān)督，防止其權(quán)力任性、公器私用，使其做到“權(quán)為民所用、利為民所謀”，這是全過程人民民主實踐的題中應(yīng)有之義。繼大會民主、代議民主之后，監(jiān)督民主成為當(dāng)下及未來民主的發(fā)展方向［36］。以“唐山燒烤店打人案”“豐縣生育八孩女子事件”“河南村鎮(zhèn)銀行取款難事件”等眾多事件中的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督為例，人民群眾積極借助網(wǎng)絡(luò)平臺，對政府履職不力、違紀違法行為，提出建議和批評，促使政府及時查擺問題、糾正錯誤，確保其用權(quán)體現(xiàn)全過程人民民主實踐要求。

三、全過程人民民主的理論邏輯

全過程人民民主的提出，是政黨的使命使然，是我們黨“來自人民、扎根人民、造福人民”［27］182的體現(xiàn)，是新時代黨帶領(lǐng)全國人民不斷推進民主政治建設(shè)的要求；是人民主體邏輯的折射，因為人民群眾是推動歷史前進的決定力量、是國家的主人、是社會發(fā)展成果的惠及者和評價者；是制度人民性的本質(zhì)規(guī)定，是制度自我完善、更新、發(fā)展的體現(xiàn)，人民民主國家要求制度創(chuàng)設(shè)和落實始終堅持人民至上；是社會協(xié)同治理的需要，是回應(yīng)社會共建、共治、共享的體現(xiàn)，有利于更好滿足人民群眾參與公共事務(wù)管理的需求、發(fā)揮各方優(yōu)勢、整合社會資源、推動實現(xiàn)社會治理，更好邁向第二個百年奮斗目標。

突出政黨的使命性。中國共產(chǎn)黨的“根基在人民、血脈在人民、力量在人民”［37］，沒有自己的特殊利益，始終把人民群眾的利益放在第一位，始終以增進人民群眾的福祉作為執(zhí)政追求。全過程人民民主的提出是中國共產(chǎn)黨政黨使命的新時代表述，反映了我們黨推動民主政治建設(shè)、更好維護人民利益、落實人民當(dāng)家作主的決心與意志。“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民打江山、守江山，守的是人民的心”［3］46，回顧歷史，中國共產(chǎn)黨成立之初，就以為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興為初心使命，帶領(lǐng)全國人民為實現(xiàn)民族獨立、建立人民當(dāng)家作主的國家而努力。我們黨在革命的不同階段，都成立了人民民主政權(quán)，在井岡山革命根據(jù)地成立了工農(nóng)民主政權(quán)，通過土地革命、實現(xiàn)了農(nóng)民翻身作主；在敵后根據(jù)地實行了“三三制”，最大限度地爭取各階級的團結(jié)，以反抗日本侵略者的壓迫和剝削，實現(xiàn)民族解放。伴隨中華人民共和國的成立，我國進入了人民民主時代，開始積極探索社會主義民主政治建設(shè)。改革開放以來，在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，我們黨逐步探索出黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一的民主政治建設(shè)方針，在基層還實現(xiàn)了群眾自治，協(xié)商民主也穩(wěn)步發(fā)展。新時代，面臨百年未有之大變局，中國共產(chǎn)黨努力推進國家治理現(xiàn)代化，并在黨的十九大上詳細闡明了實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的時間軸、路線圖，民主還被列為社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的五大目標之一。為有效推進民主建設(shè)，中國共產(chǎn)黨恰逢其時提出了發(fā)展全過程人民民主，要求將我國的民主建設(shè)成為全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。由此可見，實現(xiàn)、維護和發(fā)展人民民主是中國共產(chǎn)黨百年來矢志不渝的奮斗目標，在未來的發(fā)展道路中，堅持人民至上的中國共產(chǎn)黨還將勢必為推進民主政治建設(shè)而努力。

突出人民的主體性。中國共產(chǎn)黨和中國人民緊密相連，全過程人民民主的提出反映出黨對人民作為歷史主體、權(quán)力主體、評價主體地位的深刻認識和充分肯定。首先，人民是歷史主體。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會變革、歷史前進的決定力量，我們黨提出全過程人民民主，是尊重歷史發(fā)展規(guī)律、堅持人民史觀的體現(xiàn)，也是對人民作為歷史主體地位的充分肯定和尊重，這有利于更好保障人民群眾的權(quán)利，調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，提高人民群眾的物質(zhì)生產(chǎn)和精神創(chuàng)造能力，進一步推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。其次，人民是權(quán)力主體。現(xiàn)代政治是民主政治，人民是公共權(quán)力的來源，而這是歷史前進的必然趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展、身份平等時代到來的自然產(chǎn)物［38］。全過程人民民主的提出是中國共產(chǎn)黨順應(yīng)歷史潮流，不忘初心使命，在建立了人民當(dāng)家作主的新中國、實現(xiàn)了人民權(quán)力主體地位后，于百年未有之大變局背景下，繼續(xù)深化民主政治建設(shè)的產(chǎn)物。人民將廣泛參與到民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，人民作為權(quán)力主體地位的真實性和有效性更加牢固。最后，人民是評價主體?！皶r代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”［27］70，中國共產(chǎn)黨作為人民利益的代表者，將人民評價作為施政的出發(fā)點和落腳點，充分體現(xiàn)了黨對人民評價主體地位的尊重，以及黨為永葆自身純潔性和先進性所作的努力，這有利于更好實現(xiàn)和維護人民群眾的利益，不斷增強黨和人民的聯(lián)系，有效推進民主政治建設(shè)進程。

突出制度的統(tǒng)領(lǐng)性。制度是國家治理的根基，起著根本性、全局性、長遠性的作用，人民性是民主國家制度建設(shè)的本質(zhì)規(guī)定，要依托制度建設(shè)進一步推動民主政治發(fā)展，正如習(xí)近平總書記強調(diào)，“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主”［27］28。全過程人民民主的提出是新時代黨對制度建設(shè)提出的新要求，即不斷擴大人民當(dāng)家作主，確保各項制度安排始終圍繞人民當(dāng)家作主展開。首先，從制度制定出發(fā)點來看，我們制定的各項制度出發(fā)點都是考慮到人民利益，都會通過各種渠道，充分吸收人民群眾的意見建議，確保人民意志上升為制度安排，政府執(zhí)政能回應(yīng)人民需要。正如上文提到的無論是北京的接訴即辦工作條例，還是“十四五”規(guī)劃的制定，都有一個充分匯集民意的過程，最終文件內(nèi)容都鮮明體現(xiàn)了人民意志，反映了人民需要。其次，從制度執(zhí)行落腳點來看，制度執(zhí)行的過程是一個與民互動的過程，人民利益有效實現(xiàn)的過程，在制度落實過程中政府會努力處理好制度穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一，會結(jié)合實際需要動態(tài)調(diào)整政策。再者，從制度更新著重點來看，我們制度的更新要從有利于實現(xiàn)人民利益，擴大政治參與，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，增進人民福祉的方向展開，要能跟上社會的發(fā)展變化，實現(xiàn)自我發(fā)展和完善。比如，不斷優(yōu)化人大代表選舉程序，調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu)，豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，嚴厲打擊各種形式的人大代表賄選，有效增強人大代表的代表性，確保人大代表履職能反映人民意志；不斷完善政務(wù)公開制度，確保人民群眾對公共事務(wù)享有越來越廣泛的知情權(quán)?？傊?，全過程人民民主的提出是新時代民主制度建設(shè)的內(nèi)在要求，它是黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷追求民主制度更新和制度發(fā)展的結(jié)果，各項民主制度的推進，既有利于落實全過程人民民主，又充實了全過程人民民主的表現(xiàn)形式。

突出社會的協(xié)同性。民主社會背景下，社會治理是眾人之事，全過程人民民主的提出回應(yīng)了社會共建、共治、共享的需要。首先，回應(yīng)社會共建的需要。隨著人民群眾物質(zhì)生活水平的提升，其參與公共事務(wù)管理的熱情也會有所增加，推進全過程人民民主契合了人民群眾對美好政治生活的追求，有利于滿足人民群眾直接行使民主權(quán)利的需要，保障過程民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一；也有利于充分發(fā)揮政府、市場、社會、個人的力量，即發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系作用，有效整合各方資源，推動協(xié)同治理，發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢；更有利于回應(yīng)第二個百年奮斗目標，助力民主政治水平的整體提高。其次，回應(yīng)社會共治的需要。社會治理關(guān)涉眾人，而眾人的利益是多元的，只有組織大家充分協(xié)商，才能找到最大公約數(shù)，商議出讓大家滿意的、能解決問題的、推動社會治理的對策，相反如果只是管理型而非協(xié)同型治理，讓單一主體全權(quán)負責(zé)社會治理，則可能出現(xiàn)決策偏離實際，符合少數(shù)人的利益，而不能滿足大多數(shù)人的需要，導(dǎo)致治理失靈；此外，逆向來看，在社會共治中，人民群眾的妥協(xié)、協(xié)商精神也能得到提升，社會資本也會有所增加，民主會成為一種生活方式，全過程人民民主實踐會得到進一步驅(qū)動。最后，回應(yīng)社會共享的需要。社會治理成果要為全民所享，社會公平正義要得到維護、人民的生活水平要有效提高，離不開全過程人民民主。只有人民在民主實踐中，才能有效表達自己的意見和訴求，進而更好維護自己的利益，正如習(xí)近平總書記所言，“發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”［2］12。

四、全過程人民民主的實踐邏輯

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”［34］296，全過程人民民主意味著實現(xiàn)民主與集中的統(tǒng)一、參與與秩序的統(tǒng)一、權(quán)利與權(quán)威的統(tǒng)一、對上負責(zé)與對下負責(zé)的統(tǒng)一，如此才能體現(xiàn)民主的有效性，增強民主的可馭性，確保民主建設(shè)在預(yù)期軌道中運行，否則民主實踐不僅沒有解決問題，反而衍生決策效率不高、穩(wěn)定性不強、推動力不足、真實性不夠等問題。還需注意，這四對統(tǒng)一關(guān)系既是高質(zhì)量的全過程人民民主的實踐過程，也是實踐結(jié)果。

強調(diào)民主與集中的統(tǒng)一。民主集中制是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是我們黨和國家機構(gòu)的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，它強調(diào)在民主基礎(chǔ)上集中，在集中指導(dǎo)下民主，它兼顧了民主與集中的雙重優(yōu)勢，既能促進思想解放、調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，做到有活力、心情舒暢、生動活潑，又能降低內(nèi)耗、克服分散主義、提升決策效率，做到有紀律、有秩序、有統(tǒng)一意志。正如習(xí)近平總書記強調(diào)，民主與集中“互為條件、相輔相成、缺一不可”［39］，堅持民主集中制是“我們黨最大的制度優(yōu)勢”［40］1023。相反，民主與集中若偏廢其一，則會造成嚴重影響。只講民主會出現(xiàn)決策低效、議而不決、決而不行，導(dǎo)致工作無法開展；甚至出現(xiàn)對法律的踐踏，參與者個人主義膨脹，無所顧忌、恣意妄為，最終民主淪為民粹主義民主，或出現(xiàn)無政府主義，社會處于失序狀態(tài)。只講集中，則會出現(xiàn)“一言堂”、命令主義，決策者容易脫離群眾、偏離實際，導(dǎo)致政策制定主觀化，“拍腦袋決策”“瞎指揮”，長此以往會影響干群關(guān)系、損害政府公信力，甚至墜入“塔西佗陷阱”，民主可能滑向?qū)Ｖ疲嗣駵S為被統(tǒng)治對象，全過程人民民主建設(shè)更無從談起。比如：在現(xiàn)實政治實踐中，一些會議效率低，往往是主持人缺乏集中意識、與會人觀點表達不凝練的結(jié)果；一些脫離實際的決策多是領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋、突發(fā)奇想的結(jié)果；一些腐敗問題的出現(xiàn)是缺乏權(quán)力監(jiān)督而導(dǎo)致的權(quán)力濫用的結(jié)果。因此，新時代要毫不動搖堅持和完善民主集中制，確保全過程人民民主建設(shè)在正確的軌道上運行，黨和國家政治生活的開展能反映人民意志、體現(xiàn)人民參與、滿足人民愿望。

強調(diào)參與與秩序的統(tǒng)一。民主的類型是多種多樣的，質(zhì)量是有高有低的，好的民主是有秩序的、能凝聚共識、推動社會進步的民主，正如亨廷頓政治發(fā)展公式所揭示，實現(xiàn)政治發(fā)展需要政治制度化水平與政治參與擴大化水平相匹配［41］，即制度供給與人民參與的統(tǒng)一，制度供給能保證參與秩序，如此才能產(chǎn)生成功的民主制。換言之，實現(xiàn)高質(zhì)量民主的前提之一是秩序，缺乏民主的前提條件而推進民主容易淪為失敗國家。因此，發(fā)展全過程人民民主要做到參與與秩序的統(tǒng)一。參與是有秩序的參與，不是想說什么就說什么，想做什么就做什么的，正如羅伯特議事規(guī)則提到，怎么主持、怎么提議、怎么發(fā)言、怎么討論、怎么表決都有嚴格規(guī)定［42］，這是保證民主之秩序的基礎(chǔ)。只強調(diào)參與而不管秩序，是大家不希望擁有的民主，這種民主更可能是個別意見領(lǐng)袖、政治精英牟取私利的工具，民主最終演變成流血犧牲。比如，美國被視為西式自由民主的燈塔，但政黨極化、政治極化十分嚴重，民主與街頭政治關(guān)聯(lián)，2021 年1 月，被視為“民主象征”的國會山遭特朗普的支持者暴力沖擊，導(dǎo)致上百人傷亡；再如，受“顏色革命”影響的國家，因?qū)γ裰鹘ㄔO(shè)缺乏足夠的經(jīng)驗，導(dǎo)致民眾參與走向社會失序，甚至出現(xiàn)政局動蕩。同樣，只強調(diào)秩序的民主，容易漠視人的權(quán)利，侵犯人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這可能是劣質(zhì)的民主，是以民主之名掩蓋專制之實?！氨ＷC和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號、不是一句空話”［34］291，人民群眾只有切切實實地參與到選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等政治過程中，民主才可能稱得上是民主?？傊谕七M全過程人民民主過程中，只有充分保障參與才能體現(xiàn)民主的全過程性，同時只有加強制度供給，才能為有序參與提供規(guī)范。

強調(diào)權(quán)利與權(quán)威的統(tǒng)一。全過程人民民主實踐需要政府與人民攜手并進，正確處理好政府與人民的關(guān)系問題，亦即處理好權(quán)利與權(quán)威的關(guān)系問題，兩者的統(tǒng)一是民主建設(shè)平穩(wěn)推進的體現(xiàn)，意味著干群關(guān)系良好，政府和人民對法律充滿尊重和服從，人民能依法行使自己的權(quán)利，并受到政府保障，政府能依法執(zhí)政，獲得人民的普遍支持。具體來講，人民是公共權(quán)力的來源，將管理國家和治理社會的權(quán)力授予政府后，人民自身所持有的公共權(quán)力便經(jīng)法律的安排轉(zhuǎn)化為權(quán)利；而政府所獲得的公共權(quán)力則經(jīng)法律的安排轉(zhuǎn)化為權(quán)威。政府和人民依法行事，就是權(quán)利和權(quán)威的彰顯，是全過程人民民主的實現(xiàn)過程。在民主實踐中，權(quán)利與權(quán)威二者缺一，民主都不能稱其為民主。只強調(diào)權(quán)利而缺乏對權(quán)威的尊重，無法凝聚人心、會出現(xiàn)政令阻塞、影響民主建設(shè)進程；同樣，只強調(diào)權(quán)威而不重視權(quán)利，那依法執(zhí)政只是徒有其表，政府缺乏對自身行為的約束和限制，權(quán)威只是缺乏人民認同的虛假權(quán)威，有限政府會淪為全能政府，人民的合法利益也會遭到侵害。正如韋伯所言，現(xiàn)代政治以合法性統(tǒng)治為主導(dǎo)，公職人員的權(quán)威來自法律或職位賦予，他只有依法辦事、盡職履責(zé)，才能獲得有效的權(quán)威［43］。

強調(diào)對上負責(zé)與對下負責(zé)的統(tǒng)一?！皩崿F(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，關(guān)鍵在于培養(yǎng)造就一支具有鐵一般信仰、鐵一般信念、鐵一般紀律、鐵一般擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷犖椤保?4］，對于全過程人民民主實踐而言，領(lǐng)導(dǎo)干部地位重要、作用非凡。黨和國家的路線方針政策要靠領(lǐng)導(dǎo)干部來執(zhí)行，人民群眾的意見建議要靠領(lǐng)導(dǎo)干部來反饋，領(lǐng)導(dǎo)干部扮演了上情下達、下情上傳的角色，這要求他們在實際工作中堅持對上負責(zé)與對下負責(zé)的統(tǒng)一。以政策執(zhí)行為例，堅持兩者統(tǒng)一，即要求一方面做到正確領(lǐng)會上級精神，不曲解、不應(yīng)付上級要求；一方面深入群眾、結(jié)合實際，做到因地制宜。單獨來看，對上負責(zé)和對下負責(zé)都有一定合理性，對上負責(zé)實際上也是對人民負責(zé)，因為上級的安排部署著眼于實現(xiàn)人民利益，而對下負責(zé)也是密切聯(lián)系群眾的體現(xiàn)。但在實際工作中，只對上負責(zé)會出現(xiàn)脫離群眾、偏離實際，官僚主義、形式主義，唯上不唯實等問題；只對下負責(zé)會出現(xiàn)地方保護主義，以局部利益代替整體利益、以少數(shù)人利益代替多數(shù)人利益，以眼前利益代替長遠利益問題。

五、討論：全過程人民民主重在落實

全過程人民民主扎根于中國政治現(xiàn)實，它的提出回應(yīng)了中國民主政治建設(shè)和發(fā)展的需要，但全過程人民民主重在落實，民主只有在實踐中才能保持旺盛的生命力、充分顯示自身的優(yōu)越性。宏大敘事需落實到具體實踐中，本文認為全過程人民民主在操作層面要高度關(guān)注四個議題：進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，這是堅持和發(fā)展全過程人民民主的根本保障；進一步反對和克服官僚主義，這是全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的重要前提；進一步促進公共決策民主化，這是全過程人民民主實踐的集中體現(xiàn)；進一步推進群眾路線制度化，這是黨帶動人民群眾發(fā)揚全過程人民民主的重要法寶。

進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”［2］10。在推進全過程人民民主過程中，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨是人民利益的守護者，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民的意志才能得到正確表達，人民的利益才能得到有效維護；黨是民主實踐的壓艙石，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保民主政治建設(shè)不偏向、不變樣，始終朝著社會主義發(fā)展方向前進；黨是民主發(fā)展的推動力，是將人民群眾團結(jié)起來推動民主建設(shè)的組織化力量，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保民主政治建設(shè)與時俱進，始終跟上社會主要矛盾發(fā)展變化的進程。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，要做到：第一，強化黨對一切工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察等制度，確保黨的意志能貫徹到政治生活的各領(lǐng)域、各層級，全國上下能一條心，共同推進全過程人民民主、國家治理現(xiàn)代化。其中尤其要重視思想領(lǐng)域的工作，確保社會主義意識形態(tài)宣傳保持正確方向。第二，堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的工作原則，國家事務(wù)繁多，黨要聚焦關(guān)乎旗幟、方向、道路的重大問題，不斷提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，而不是事無巨細、事必躬親。第三，健全維護黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密體系，實現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋，其中要高度重視基層黨組織作用，基層是人民群眾生產(chǎn)生活的場所，基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，基層黨組織在立場、方向、道路上要同黨中央保持高度一致，要嚴格落實以人民為中心的發(fā)展思想，摸清基層實際情況，不斷滿足群眾需求，構(gòu)建良好黨群關(guān)系，組織動員群眾推進基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，促使群眾在基層治理實踐中不斷增強自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的能力。

進一步反對和克服官僚主義。官僚主義表現(xiàn)為脫離群眾、脫離實際，不作為、亂作為，搞“一言堂”、講空話套話，媚上欺下、當(dāng)“雙面人”，它是政治系統(tǒng)的頑疾，會嚴重影響全過程人民民主的質(zhì)量，會動搖黨的根基、阻礙黨的事業(yè)。比如：在政策制定過程中，無法深入群眾、充分匯集群眾意見，導(dǎo)致政策科學(xué)性不足，進而在政策執(zhí)行過程中，引起民怨，損害干群關(guān)系、破壞政府公信力、影響人民對美好幸福生活的追求，全過程人民民主建設(shè)成為人民參與缺位的獨角戲。相關(guān)典型事例體現(xiàn)在“山東合村并居”“上海寶山區(qū)數(shù)名干部防疫不力”等具體行政實踐中。而官僚主義的滋生與制度不到位、官本位思想、干部重視私利有關(guān)。糾治官僚主義永遠是進行時，要從制度和思想兩個層面著手，堅持自我革命，堅決反對官僚主義，為全過程人民民主建設(shè)保駕護航。首先，制度層面，全面從嚴治黨、依法依規(guī)治黨，加強巡視監(jiān)督，力戒官僚主義，確保領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀守法、嚴格依法執(zhí)政；要充分發(fā)揮社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，確保權(quán)力在陽光下運行；同時也要不斷完善容錯糾錯機制、干部考核機制，充分調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部敢作敢為的工作積極性，避免其畏首畏尾，成為一個僵化執(zhí)行指令的工具人。其次，思想層面，對黨政干部要加強思想政治教育，推動黨內(nèi)教育常態(tài)化，端正黨政干部的權(quán)力觀、提高黨政干部的責(zé)任感，做到“保持對人民的赤子之心。要堅持工作重心下移，撲下身子深入群眾，面對面、心貼心、實打?qū)嵶龊萌罕姽ぷ?，著力解決群眾反映強烈的突出問題”［27］508，而不是“常年坐在辦公室，很少下基層，很少接觸群眾”［45］；對于群眾反映的問題，更要認真對待，杜絕出現(xiàn)類似“山東平度某書記威脅上訪群眾”的行為。

進一步促進公共決策民主化。民主決策是全過程人民民主實踐的重要一環(huán)，它關(guān)系全過程人民民主的制度建設(shè)和實際效果，關(guān)系人民當(dāng)家作主地位的鞏固和各項權(quán)利的實現(xiàn)，關(guān)系國家建設(shè)的成敗及其偉大使命的完成。正如古德諾所言，政治是國家意志的表達、行政是國家意志的執(zhí)行［46］。決策民主化意味著將人民意志上升為國家意志，實現(xiàn)人民民主和國家意志的統(tǒng)一。換言之，決策民主化是推進全過程人民民主的重要方式。為增強決策民主化，可以從三個方面入手：第一，身處網(wǎng)絡(luò)時代背景，要利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺，擴大決策前的宣傳，增加議題曝光度，最大限度地擴大議題的知悉范圍，鼓勵人民群眾積極建言獻策，做到集思廣益；同時降低人民群眾通過網(wǎng)絡(luò)表達意見建議的程序障礙，比如：減少不必要的注冊程序、實行匿名建言；要積極回應(yīng)網(wǎng)民的意見，而不僅僅是“感謝您的意見”“您的意見已轉(zhuǎn)相關(guān)部門”等模板化、套路式回應(yīng)。第二，召開座談會、聽證會、論證會以及調(diào)研走訪等，廣泛聽取各方意見，不斷拓寬意見匯集渠道，確保意見來源的廣泛性、意見內(nèi)容的多樣性，實現(xiàn)群策群力，有效提升決策質(zhì)量，而不是想當(dāng)然、拍腦袋決策，出現(xiàn)類似“農(nóng)民割麥需同步噴淋降塵”的奇葩規(guī)定。第三，在決策執(zhí)行過程中，要重視人民群眾的反饋，及時通過各種方式了解人民群眾的意見，有效調(diào)整完善決策，盡可能減少決策負外部性，確保決策內(nèi)容符合人民需要、實際需要，而不是對人民的留言視而不見、對人民的聲音充耳不聞，圖省事、簡單粗暴關(guān)閉網(wǎng)絡(luò)評論通道，或機械式網(wǎng)評引導(dǎo)，淹沒、沉降群眾的真實聲音。

進一步推進群眾路線制度化。全過程人民民主實踐是黨領(lǐng)導(dǎo)人民共同推進民主政治建設(shè)的過程，而保證黨和人民勠力同心的重要方式是走群眾路線。走群眾路線也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，它是我們黨取得革命勝利、不斷推進改革、實現(xiàn)社會發(fā)展的重要法寶。走群眾路線要求黨堅持人民至上，密切聯(lián)系群眾，從群眾中來，到群眾中去，做到想群眾之所想，急群眾之所急，“始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終接受人民批評和監(jiān)督，始終同人民同呼吸、共命運、心連心”［3］70。在現(xiàn)實工作中，走群眾路線包括線上和線下兩個場域：第一，走線上群眾路線，要求運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，梳理網(wǎng)民關(guān)切事項，納入決策考慮重點，做到“經(jīng)常上網(wǎng)看看，潛潛水、聊聊天、發(fā)發(fā)聲，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議”［34］336；要求通過新聞發(fā)布會、情況通報等方式及時回應(yīng)社會關(guān)切，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；要求加強電子政務(wù)建設(shè)，確保廣大人民群眾能第一時間掌握國家動態(tài)，并借助互聯(lián)網(wǎng)平臺參與到國家政治生活中。第二，走線下群眾路線，要打開門、走出去，經(jīng)常調(diào)研、主動去基層聽取人民群眾的聲音；對于主動來訪的群眾，要敞開門、迎進來，認真聽取人民群眾的意見、訴求。走線下和線上群眾路線不能一時性起，要常態(tài)化、制度化，因為民意是變化的，只有動態(tài)地、持續(xù)地了解，才能確保所掌握的民意的可靠性和有效性，因為只有依靠制度，才能將良好的工作方式定型化，確保始終同人民群眾保持密切聯(lián)系。比如：建立定期調(diào)研走訪制度、探索新聞發(fā)布會制度、完善輿情報送制度，確保實時了解民意、動態(tài)回應(yīng)民意，及時解決人民群眾的急難愁盼。

正如習(xí)近平總書記強調(diào)，要“把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來”［47］。全過程人民民主建設(shè)不是一蹴而就的，新時代在民主政治建設(shè)中，要毫不動搖堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強黨的建設(shè)，做到全面從嚴治黨、依法依規(guī)治黨，永葆黨的先進性和純潔性，確保治國理政實踐贏得人民群眾的廣泛認可；同時充分發(fā)揮選舉民主和協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，把人民群眾的愿望心聲、意見建議反映到國家大政方針上來；要始終堅持人民至上，密切聯(lián)系群眾，從群眾中來，到群眾中去，真正踐行全心全意為人民服務(wù)，帶領(lǐng)中國人民努力發(fā)展全過程人民民主，為推進國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)人民對美好政治生活的向往而努力。