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《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）被稱為當(dāng)今世界上最高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易協(xié)定，2020年11月，習(xí)近平總書記提出我國正積極考慮加入CPTPP，次年9月，我國正式提交申請加入CPTPP。2023年5月25日，商務(wù)部發(fā)言人表示中方正在按照CPTPP加入程序，與各成員進行溝通和磋商。CPTPP的一大特色是對國有企業(yè)設(shè)有專門的規(guī)制章節(jié)，在正式啟動加入程序的背景下，我國有企業(yè)應(yīng)借鑒CPTPP國家應(yīng)對國有企業(yè)規(guī)制條款的成熟經(jīng)驗，提前制定符合性對策，減少適應(yīng)成本。

中國加入CPTPP的機遇和挑戰(zhàn)

機遇1：加入CPTPP有利于穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)貿(mào)關(guān)系

CPTPP前身是《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），由美國奧巴馬政府發(fā)起，特朗普政府期間美國退出 TPP，剩余11國（日本、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、墨西哥和秘魯）重新簽署貿(mào)易協(xié)定，即CPTPP。2023年7月，英國正式加入CPTTP。從經(jīng)濟總量來看，2021年CPTPP成員國GDP總和11.7萬億美元，占全球的12.2%，貿(mào)易總額6.6萬億美元，占全球14.7%，中國加入將使上述兩個占比將分別提高至30.6%和28.2%，這意味著中國將同時成為亞太地區(qū)兩個最大自貿(mào)協(xié)定中的最大締約國，實現(xiàn)對亞太區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作框架的深度嵌入，有利于我國在美國推動對華脫鉤背景下深化與周邊國家的經(jīng)貿(mào)綁定，改善貿(mào)易條件。

機遇2：加入CPTPP為我國產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈區(qū)域化發(fā)展提供良好契機

中國與CPTPP亞太成員國的貿(mào)易關(guān)系密切，中國是新加坡、越南、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞最大貿(mào)易伙伴國、第一進口來源地，2022年，中國與7個CPTPP亞太成員國進出口貿(mào)易總額為7.82萬億元，其中出口3.95萬億元，占這7國進口總額39.4%。中國與CPTPP成員國的貨物貿(mào)易以機械設(shè)備、機電產(chǎn)品、計算機及零配件等高附加值產(chǎn)品為主，加入CPTPP有利于穩(wěn)定高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展預(yù)期，增強產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，進一步放大貿(mào)易升級對產(chǎn)業(yè)升級的帶動作用。

機遇3：加入CPTPP有利于我國擴大對外開放水平

CPTPP是當(dāng)前最高水平的國際經(jīng)貿(mào)自由機制，既包括關(guān)稅、市場準(zhǔn)入等邊境上自由開放，也包括國有企業(yè)、競爭中性、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、補貼、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、監(jiān)管一致性、透明度與反腐敗等一系列邊境后規(guī)則。通過對標(biāo)CPTPP規(guī)則將加快我國制度型開放，完善國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境，推動實現(xiàn)高水平對外開放和高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟建設(shè)。

挑戰(zhàn)1：親美國家對我加入CPTPP多有抵制

美國雖已退出TPP，但通過日本、加拿大、墨西哥、澳大利亞等盟約國仍對CPTPP具有重大影響力，進而對我加入施加阻力。日本一直希望美國能重返CPTPP，并對中國的加入表示排斥，認(rèn)為“中國尚不能達到CPTPP的高水準(zhǔn)開放”。澳加兩國對我加入CPTPP也持消極態(tài)度，持續(xù)在國有企業(yè)的公平競爭、補貼、透明度等問題上對我施壓，成為我加入談判的又一大阻礙。

挑戰(zhàn)2：我國有企業(yè)適應(yīng)CPTPP的規(guī)制條款還存在挑戰(zhàn)

對標(biāo)CPTPP規(guī)則，我國有企業(yè)在競爭審查、非商業(yè)援助、信息披露等方面都需進行適應(yīng)性調(diào)整，且與其他CPTPP國家不同，我國有企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模巨大，帶來龐大的符合成本。例如按照CPTPP的國有企業(yè)透明性原則，我國每年要披露所有國有企業(yè)名錄和指定壟斷信息，國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、投票權(quán)比例、在董事會中任職的官員信息。統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2019年我國有企業(yè)數(shù)量超過46萬家，要對如此規(guī)模的國企實施高標(biāo)準(zhǔn)信息披露，基本缺乏可操作性。中國啟動CPTPP加入談判，國企問題必然是一場曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。

CPTPP國家應(yīng)對國有企業(yè)規(guī)制條款的策略

一是通過專門立法來提供關(guān)于競爭中性的可置信承諾。CPTPP的核心紀(jì)律條款主要包括非商業(yè)援助、商業(yè)考慮和非歧視要求等，這些規(guī)則的關(guān)鍵在于讓締約方政府承諾不對企業(yè)輸送不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，且不干預(yù)企業(yè)的日常決策行為，為此，CPTPP國家注重完善競爭審查有關(guān)法規(guī)，從而讓其他協(xié)定國相信本國政府致力于提供公平公正的競爭環(huán)境。澳大利亞按行業(yè)制定國有企業(yè)經(jīng)營法規(guī)，如《郵政服務(wù)法案》《電信法案》《Qantas出售法案》等，向社會公開國有企業(yè)經(jīng)營規(guī)則并接受司法監(jiān)督。新西蘭設(shè)立了專門的《國有企業(yè)法》，要求國有企業(yè)必須達到與私營企業(yè)相當(dāng)?shù)睦麧櫤托剩駝t就應(yīng)審查其存在的合理性。日本對每家國有企業(yè)單獨立法，分別規(guī)定每家企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍、股份結(jié)構(gòu)、董事會等高層經(jīng)營人選產(chǎn)生方法、向主管部門的事前事后報告制度、報批事項以及政府的特別監(jiān)督、罰則等事項。文萊在2015年頒布《競爭令》，全面規(guī)制包含國有企業(yè)在內(nèi)的各類市場主體進行公平競爭。

二是深化國有企業(yè)分類改革，結(jié)合差異化的股權(quán)比例設(shè)置來獲取規(guī)制豁免。CPTPP規(guī)則以例外的方式允許各成員方出于保護自身產(chǎn)業(yè)安全的目的而不履行CPTPP國有企業(yè)章節(jié)項下的若干義務(wù)，對國有企業(yè)分類便于適用例外條款，從而把國內(nèi)一些重點產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)排除在規(guī)制之外。越南政府在2021年進行了全面的國有企業(yè)分類改革，規(guī)定了2021—2025年國有企業(yè)按行業(yè)和領(lǐng)域進行所有權(quán)轉(zhuǎn)換、重組、撤資的詳細(xì)分類標(biāo)準(zhǔn)：將國防安全、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域列為國家100%持股的領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施等列為國家持股65%以上的領(lǐng)域，城鄉(xiāng)開發(fā)、運輸?shù)攘袨閲页止?0%以上的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域大多可以獲得CPTPP國有企業(yè)規(guī)則的豁免；而其他領(lǐng)域國家則持股50%以下，以便不被CPTPP國有企業(yè)規(guī)則所約束。墨西哥則保留了對石油等戰(zhàn)略部門的控制，并通過制定外國資本在重要大型企業(yè)中的股份不能超過49%等多項要求，防止外國資本控制本國經(jīng)濟命脈。日本國有企業(yè)的六成位于電信、郵政、鐵路、高速公路等公用事業(yè)領(lǐng)域。

三是重視構(gòu)建現(xiàn)代公司治理制度來彰顯國有企業(yè)的獨立市場主體身份。完善的公司治理機制可以有效地促進商業(yè)考慮、非歧視等CPTPP規(guī)則的實施，從而防止政府過度介入企業(yè)經(jīng)營決策，實現(xiàn)合規(guī)。澳大利亞發(fā)展出了極具特色的“股東部長制度”，即聯(lián)邦政府對國有企業(yè)任命股東部長，該部長直接對議會和公眾負(fù)責(zé)，并為國有企業(yè)提供政策性指導(dǎo)，實現(xiàn)外部監(jiān)督和國家意志的平衡。加拿大政府不直接干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營活動，而是通過掌握人事任免、計劃審批和審計監(jiān)督等控制權(quán)來監(jiān)督國有企業(yè)的運營。日本注重實現(xiàn)董事會的專業(yè)化，其法律規(guī)定外部董事占比要超過董事會成員半數(shù)，而大多數(shù)日本國有企業(yè)都超過了三分之二。越南結(jié)合中國的國資委模式與新加坡“淡馬錫”模式，由國有資本管理委員會和國有資本管理與投資總公司分別負(fù)責(zé)履行出資人職責(zé)以及操盤國有資本運營。馬來西亞通過按股權(quán)比例派駐董事來行使國有股東權(quán)利，確保政府和私人股東具有平等的治理地位。

四是注重信息披露和透明度建設(shè)，并委托獨立的第三方機構(gòu)對國有企業(yè)治理情況予以評估。CPTPP透明度條款規(guī)定了嚴(yán)格細(xì)致的披露義務(wù)。目前澳大利亞依照CPTPP要求披露了9家國有企業(yè)；日本披露了8家國有企業(yè)；新西蘭則披露了39家國有企業(yè)。各締約方還致力于在國內(nèi)法層面確立披露義務(wù)。日本國有企業(yè)依據(jù)為其單獨設(shè)立的法律，需要定期向主管部門提交年度報告，并由主管部門出具審核報告，相關(guān)信息需要在公司網(wǎng)站及時更新。智利要求其國有企業(yè)提高財務(wù)和非財務(wù)信息披露的質(zhì)量，包括采用國際財務(wù)報告準(zhǔn)則（IFRS）等。越南計劃和投資部（MPI）正在制定一項新法令，旨在建立一個國有企業(yè)數(shù)據(jù)庫，以指導(dǎo)國有企業(yè)公開披露信息。澳大利亞重視委托獨立的第三方機構(gòu)來評估國有企業(yè)治理情況，其中不乏國外的評估機構(gòu)，評估報告面向全社會公開。

對我國有企業(yè)的借鑒

一是完善法規(guī)建設(shè)，提高法治化監(jiān)管效能。綜觀CPTPP各成員方，在國企改革進程中都重視對法治原則的遵循，而我國國企改革運動性的特點比較突出，過程中比較依賴行政解釋、請示匯報等補充性解釋手段，在形成成熟規(guī)范的法規(guī)體系方面還有欠缺。比如，目前尚沒有法律規(guī)范來明確補貼發(fā)放、補貼效果評估、補貼項目披露等問題，就國有企業(yè)分類改革而言，也缺乏具體的規(guī)范指導(dǎo)不同類別的國有企業(yè)在公司治理上的差異要求。這些內(nèi)容只有充分轉(zhuǎn)化為正式的法規(guī)條款，才能有效應(yīng)對CPTPP提出的“非商業(yè)援助”“商業(yè)考慮”等要求。此外，部分法規(guī)的立法層級較低，停留在部門規(guī)章的層級，這會對規(guī)則的實施和執(zhí)行造成一定障礙，有必要提升立法層級，并增強法律法規(guī)的體系性。

二是強化董事會作用發(fā)揮，推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加高效運轉(zhuǎn)。經(jīng)過國企改革三年行動，國有企業(yè)已經(jīng)廣泛建立起了專業(yè)化的董事會結(jié)構(gòu)，并實現(xiàn)外部董事占多數(shù)，下一步應(yīng)重點強化董事會作用發(fā)揮，推動現(xiàn)代公司治理形神兼?zhèn)?。首先，?yīng)當(dāng)保障董事會對經(jīng)營決策負(fù)最終責(zé)任，對此做到有章程可依，并充分記錄。其次，應(yīng)當(dāng)進一步推動董事會成員構(gòu)成上的專業(yè)化，不僅在形式上滿足外部董事占一定比例的要求，還在實質(zhì)選擇上對外部董事的背景、專業(yè)能力進行把關(guān)，并貫徹問責(zé)制度。再次，應(yīng)當(dāng)讓國資委作為出資人管理機構(gòu)，能夠更為獨立地行使出資人職責(zé)，免受其他國家機構(gòu)的干涉。

三是注重透明度建設(shè)，建立體系化的披露制度。CPTPP各締約方國有企業(yè)均在為國家政策目標(biāo)的實現(xiàn)而經(jīng)營，同時也會為了這一目標(biāo)的達成而接受部分政策支持，我國有企業(yè)亦然。但我國有企業(yè)在信息解釋披露方面不夠積極，導(dǎo)致很多正常商業(yè)行為被看作是國家為了加強其在經(jīng)濟領(lǐng)域的權(quán)威而采取的歧視性措施。首先，我們應(yīng)當(dāng)不避諱指出我國有企業(yè)的政策目標(biāo)，同時論證為何這與商業(yè)目標(biāo)不相違背：比如，國有企業(yè)所受到的支持僅僅是為了彌補其履行社會責(zé)任所導(dǎo)致的“競爭劣勢”。在此基礎(chǔ)上，如果可以建立日常的披露制度，使國有企業(yè)的政策目標(biāo)、保證其符合政策目標(biāo)的機制、彌補其競爭劣勢的政策支持以及額度本身變得透明，則可以在較大程度上消除外方的誤解。其次，我國有企業(yè)的合規(guī)建設(shè)有時難以推進的原因在于企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大。為此，體系建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)會顯得非常重要。如果各企業(yè)無法有統(tǒng)一的信息披露系統(tǒng)、合規(guī)監(jiān)管模式，則任何CPTPP合規(guī)建設(shè)都會付出額外的工作量。新加坡淡馬錫模式實現(xiàn)了企業(yè)管理的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化，越南當(dāng)前也在為國有企業(yè)信息披露進行數(shù)據(jù)庫建設(shè)，這些做法均值得借鑒。

四是尊重國際慣例，合理選擇產(chǎn)業(yè)政策的市場化實施途徑。通過國有企業(yè)來實施產(chǎn)業(yè)政策是CPTPP成員國的常見做法，采取與國際慣例更相似、與市場機制更相容的實施方式，可以提高國有企業(yè)經(jīng)營行為在國際社會的易接受度。比如，在對企業(yè)采取必要的補貼時，應(yīng)當(dāng)在政策文件中明確補貼的公共目的，盡量采取事后補貼，且將補貼的發(fā)放建立在非歧視性和非選擇性的標(biāo)準(zhǔn)之上。在讓國有企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)量化其社會責(zé)任對企業(yè)而言的政策負(fù)擔(dān)，并保證政府對其提供的補償不要超過這一負(fù)擔(dān)。應(yīng)該多總結(jié)借鑒CPTPP成員國國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策中的角色定位和參與方式，提高國有企業(yè)經(jīng)營行為的可理解性。

五是積極將本國國有企業(yè)治理的良好經(jīng)驗外化，轉(zhuǎn)化為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的提案等文件，以期國際規(guī)則于我國更為有利。CPTPP規(guī)則本身反映的是傳統(tǒng)發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)貿(mào)訴求，并不天然具有普適性。我國作為世界第一大貿(mào)易國、第二大經(jīng)濟體，有籌碼將我國的經(jīng)貿(mào)主張、國有企業(yè)治理訴求等融入CPTPP規(guī)則。比如，我國有企業(yè)和國有經(jīng)濟有著其他CPTPP成員國無法比擬的體量，能夠?qū)θ绱艘?guī)模的國有企業(yè)實施以國資委為出資人代表機構(gòu)的集中管理，其經(jīng)驗值得總結(jié)并推廣。再者，我國有企業(yè)在穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈、推動創(chuàng)新、抗擊疫情等問題上均起到關(guān)鍵作用，這些作用不應(yīng)被負(fù)面化，它們的意義應(yīng)該被量化和對外宣傳，反映到國際規(guī)則中形成“綠色補貼”等提案。我國的經(jīng)驗和主張不僅可以在CPTPP談判場合予以表達，還可以在其他的區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判、世貿(mào)組織改革談判等場合提及，通過無可爭議的改革發(fā)展成效來推動中國經(jīng)驗國際化。

（本文為2022年國有經(jīng)濟研究智庫課題成果）