摘 要：基層行政事業(yè)單位是上連國家，下系民眾的重要公共服務(wù)組織。深化落實(shí)好預(yù)算管理，不僅能夠促使單位提升運(yùn)行效率，還能促使財(cái)政資金得到科學(xué)優(yōu)化的配置，健全資金結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督剛性，這對(duì)于基層行政事業(yè)單位切實(shí)、高效地履行其職能具有保障作用，對(duì)于推動(dòng)單位長效運(yùn)行意義重大。然而，結(jié)合當(dāng)前來看，一些基層行政事業(yè)單位在預(yù)算管理實(shí)施過程中還存在諸多問題，如編制缺乏有效性、執(zhí)行力度不足，監(jiān)督考評(píng)機(jī)制不健全，未能做到預(yù)算公開，這些都影響了單位預(yù)算的推進(jìn)效果。針對(duì)此，基層行政事業(yè)單位要注重結(jié)合自身實(shí)際，建立適合單位自身發(fā)展需要的預(yù)算管理體系，為單位管理效能提升提供助力。本文主要針對(duì)基層行政事業(yè)單位進(jìn)行探討，結(jié)合預(yù)算管理的相關(guān)問題進(jìn)行解析，明確預(yù)算管理的優(yōu)化路徑，為單位提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；策略；探究

在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，單位的職能定位也發(fā)生了改變，由以往的管理型單位向服務(wù)型單位轉(zhuǎn)變，職能定位的變化對(duì)單位管理水平也提出了更高的要求。作為基層行政事業(yè)單位要更好地發(fā)揮公共服務(wù)職能，應(yīng)注重改變以往的粗放型管理，向精細(xì)化管理方向轉(zhuǎn)變，以提升管理效能，由此，深化踐行預(yù)算管理具有現(xiàn)實(shí)必要性，能為單位長效發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、基層行政單位預(yù)算管理實(shí)施的目標(biāo)

（一）建立廉潔、高效政府

要打造廉潔、高效的政府，加強(qiáng)預(yù)算管理具有必要意義。在基層行政事業(yè)單位內(nèi)部實(shí)施預(yù)算管理，將財(cái)政資金集中統(tǒng)籌分配，以預(yù)算為依據(jù)，以實(shí)際業(yè)務(wù)為衡量尺度，可以促使財(cái)政資金優(yōu)化利用，避免出現(xiàn)無序或者浪費(fèi)的情況。在預(yù)算管理實(shí)施背景下，單位預(yù)算收支活動(dòng)均納入預(yù)算范疇，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管控，能夠促使單位履行職能，同時(shí)也有助于建立廉潔政府。

（二）提升財(cái)政資金使用效益

預(yù)算管理是提升財(cái)政資金使用效益的重要舉措。在預(yù)算管理實(shí)施后，通過預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考評(píng)使預(yù)算形成一個(gè)系統(tǒng)體系，實(shí)現(xiàn)全面化預(yù)算編制、全過程監(jiān)督執(zhí)行、全方位考評(píng)，這能夠在一定程度上消除財(cái)政資金管理的“死角”，促使財(cái)政資金利用更加精細(xì)化，這對(duì)于提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益具有重要意義，在預(yù)算管理的助力下，基層行政事業(yè)單位能夠最大限度挖掘財(cái)政資金的利用價(jià)值，促進(jìn)單位提升效益。

二、影響基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理的因素

（一）預(yù)算編制實(shí)施效果欠佳

在預(yù)算改革的推動(dòng)下，越來越多的單位引入零基預(yù)算法，但是仍有一些基層行政事業(yè)單位選擇“基數(shù)法”來編制預(yù)算，由于編制方法的缺陷，會(huì)在一定程度上影響編制效果。要想編制科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算，編制前應(yīng)做好充分的調(diào)研分析工作，并搜集完善的資料，然而在實(shí)際編制過程中，由于基層單位預(yù)算編制人員較為缺少，因此難以抽調(diào)人手做好數(shù)據(jù)調(diào)動(dòng)工作，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目也缺乏充分的分析，由此導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確性受限。在編制預(yù)算的過程中，本該充分全面的掌握各部門具體情況，但在實(shí)際工作開展過程中，往往無法了解單位各部門的真實(shí)狀況，因此也就使得無法以實(shí)際業(yè)務(wù)為依據(jù)，來把握單位整體預(yù)算的收入和支出情況，一般只是以上一年度為基礎(chǔ)，憑借主觀經(jīng)驗(yàn)來編制本期預(yù)算規(guī)劃，未曾考量實(shí)際業(yè)務(wù)變化，如此導(dǎo)致預(yù)算編制效果不佳。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督管控缺失

預(yù)算執(zhí)行過程中監(jiān)督缺失會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行效果。主要體現(xiàn)在以下方面：第一，就基層行政事業(yè)單位而言，往往支出分為兩類，一類是基本支出，另一類是項(xiàng)目支出，其中基本支出主要是人員和公費(fèi)兩類，但在一些單位中，存在隨意調(diào)整預(yù)算的情況，如基本經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間隨意調(diào)整，項(xiàng)目支出被人員支出擠占等情況，甚至是一些重點(diǎn)項(xiàng)目，也常常存在隨意調(diào)劑的情況，如此使得預(yù)算執(zhí)行效果大打折扣；同時(shí)，還存在項(xiàng)目間的隨意調(diào)劑，如重點(diǎn)工程建設(shè)資金被調(diào)劑到其他支出類型，如公務(wù)接待等，這也反映了單位預(yù)算管理缺乏適宜的環(huán)境基礎(chǔ)。第二，存在年終突擊花錢現(xiàn)象，一些基層行政事業(yè)單位存在年前突擊花錢的現(xiàn)象，財(cái)政撥付的預(yù)算資金實(shí)質(zhì)上是保障項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，如此使得財(cái)政資金難以發(fā)揮應(yīng)有的效能。針對(duì)隨意調(diào)劑預(yù)算指標(biāo)、突擊花錢的行為，一些基層行政事業(yè)單位尚未建立完善的監(jiān)督機(jī)制，支出把控乏力，如此導(dǎo)致預(yù)算資金支出具有一定的隨意性，這不僅會(huì)導(dǎo)致國資流失，也不利于發(fā)揮預(yù)算效用。

（三）預(yù)算調(diào)整存在隨意化現(xiàn)象

原則上預(yù)算在批復(fù)之后，應(yīng)禁止隨意調(diào)整，如特殊情況需要調(diào)整預(yù)算，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序上報(bào)審批，在獲得批準(zhǔn)后才能進(jìn)行調(diào)整。但在實(shí)際工作中，卻存在調(diào)整較為隨意的情況，每年存在大量的調(diào)整金額，如此導(dǎo)致預(yù)算趨于形式化，不僅如此，甚至還存在超預(yù)算支出、無預(yù)算支出等現(xiàn)象，預(yù)算管控未能從事前環(huán)節(jié)入手，預(yù)算調(diào)整更多傾向于事后管控。如，在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，往往在費(fèi)用發(fā)生之后，才考慮是否有預(yù)算，倘若該項(xiàng)支出沒有預(yù)算，或者已經(jīng)超預(yù)算，就會(huì)考慮在整體預(yù)算中進(jìn)行調(diào)劑，如此常常出現(xiàn)轉(zhuǎn)移挪用經(jīng)費(fèi)的情況發(fā)生，未能嚴(yán)格遵循?？顚Ｓ玫囊蟆?duì)于工作計(jì)劃，未能做到先在年度預(yù)算內(nèi)進(jìn)行編報(bào)，如此使得編制與實(shí)際數(shù)據(jù)脫離，對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，未能制定科學(xué)合理的使用計(jì)劃，業(yè)務(wù)量大于預(yù)算，導(dǎo)致出現(xiàn)資金短缺。過于隨意地調(diào)整預(yù)算，使得預(yù)算剛性大大削弱。

三、基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的有效舉措

（一）建立健全預(yù)算管理組織架構(gòu)

在基層行政事業(yè)單位中，應(yīng)注重建立健全預(yù)算管理組織架構(gòu)。可以考慮成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌規(guī)劃和推進(jìn)預(yù)算管理工作，小組組長可由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長，可考慮由單位分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，基層行政事業(yè)單位其他科室的主管，作為預(yù)算管理小組參與成員。在組建完善的預(yù)算管理機(jī)制后，將預(yù)算編制協(xié)調(diào)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管控、預(yù)算績效考評(píng)等工作由小組統(tǒng)一負(fù)責(zé)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在編制預(yù)算的過程中，要求采取自下而上的方式，由基層各科室根據(jù)各自業(yè)務(wù)需求或者項(xiàng)目需求，擬定預(yù)算草案，在預(yù)算草案編制完成后提交領(lǐng)導(dǎo)小組，由小組對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行研究評(píng)估，做好預(yù)算統(tǒng)籌平衡工作，并提出預(yù)算修正意見，各預(yù)算科室根據(jù)意見要求重新修改預(yù)算后，再次提交預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審定，審議通過后向各科室下達(dá)最終的預(yù)算編制方案。需要考慮的是，在編制預(yù)算的過程中，應(yīng)來自單位整體層面，要求預(yù)算必須與基層行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相統(tǒng)一。關(guān)于預(yù)算執(zhí)行，要求必須經(jīng)財(cái)務(wù)科室批復(fù)后方能執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)小組要發(fā)揮監(jiān)督職能，定期評(píng)估分析預(yù)算執(zhí)行的效果和進(jìn)度，單位的監(jiān)督機(jī)制也要切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，為預(yù)算執(zhí)行“保駕護(hù)航”，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審查，并向領(lǐng)導(dǎo)小組反饋結(jié)果。

（二）提升預(yù)算編制科學(xué)性和精準(zhǔn)性

1.優(yōu)化預(yù)算編制流程，提升規(guī)范性

基層行政事業(yè)單位要注重優(yōu)化編制流程，提升規(guī)范性。要注重考量并分析單位的實(shí)際情況，根據(jù)單位預(yù)算要求、預(yù)算管理特點(diǎn)有針對(duì)性地制定切合實(shí)際的預(yù)算管理實(shí)施辦法，梳理優(yōu)化編制流程，并嚴(yán)格遵循流程開展預(yù)算編制工作，確保預(yù)算編制有條不紊地推進(jìn)，通過以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的流程為引領(lǐng)，統(tǒng)籌全面規(guī)劃安排，合理把控進(jìn)度，為預(yù)算編制夯實(shí)基礎(chǔ)。此外，要梳理明確預(yù)算編制的范圍，為提升編制全面化、精細(xì)化提供依據(jù)?；鶎有姓聵I(yè)單位在編制預(yù)算的過程中，要做到全范圍覆蓋，要求單位全部業(yè)務(wù)活動(dòng)均應(yīng)編制預(yù)算，可以采取歸口管理，以業(yè)務(wù)性質(zhì)、科室職責(zé)為劃分依據(jù)，根據(jù)支出的預(yù)算科目，對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目采取歸口責(zé)任制管理，不同歸口科室負(fù)責(zé)相應(yīng)的科目預(yù)算。在編制預(yù)算時(shí)，要求必須有依據(jù)性，對(duì)于各科室的預(yù)算需求，務(wù)必明確到具體的支出事項(xiàng)，將每一項(xiàng)預(yù)算支出捋順，確保預(yù)算來源符合實(shí)際，并具有充分依據(jù)。

2.科學(xué)選擇預(yù)算編制方法

編制方法的選擇是影響編制效果的關(guān)鍵因素，因此基層行政事業(yè)單位在編制預(yù)算的過程中，在統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、性質(zhì)等要素的基礎(chǔ)上，再考慮到靈活性、合理性，最后選擇最優(yōu)的編制方式。如單位在編制人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，由于該項(xiàng)支出屬于固定支出，因此結(jié)合其特點(diǎn)，可以考慮選用滾動(dòng)預(yù)算法，依據(jù)一定的增值比例，來對(duì)所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確測算；對(duì)于基層行政事業(yè)單位支出變化較大的項(xiàng)目，如差旅費(fèi)、耗材等，在編制預(yù)算的過程中，可以考慮選用零基預(yù)算法，以業(yè)務(wù)實(shí)際發(fā)展情況為依據(jù)來編制預(yù)算，提升編制科學(xué)性。此外，單位要注重加強(qiáng)數(shù)據(jù)調(diào)研，確保數(shù)據(jù)來源真實(shí)可靠，尤其是單位的重大項(xiàng)目、高價(jià)值項(xiàng)目，應(yīng)做好研究工作，既要了解工作的實(shí)際需求，又要進(jìn)行市場調(diào)研分析，可以針對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)多個(gè)實(shí)施方案進(jìn)行綜合比較，優(yōu)中選優(yōu)，確保能夠以實(shí)際為導(dǎo)向來進(jìn)行預(yù)算編制，并保障編制的效果和質(zhì)量。

3.健全預(yù)算審批制度

在預(yù)算管理的過程中，應(yīng)注重把好審批關(guān)口，以有效防范風(fēng)險(xiǎn)。具體可考慮采用以下方式：在編制預(yù)算的過程中，可選擇加大領(lǐng)導(dǎo)審批力度，引入專家論證，采取集體研究決策等方法，以增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，還可在一定程度上防范可行性風(fēng)險(xiǎn)。此外，基層行政事業(yè)單位應(yīng)以健全的制度體系為依托，明確劃定審批權(quán)限，合理界定預(yù)算權(quán)責(zé)，既要注重制衡性原則，又要考慮重要性原則，對(duì)于審批方式，要進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)于審批重點(diǎn)，要著重指出；針對(duì)“三重一大”等相關(guān)事項(xiàng)，要在集體審議后進(jìn)行審批，以強(qiáng)化支出管控剛性，防范不合規(guī)支出。

（三）注重增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程管控監(jiān)督力度

1.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束性

執(zhí)行有力才能發(fā)揮預(yù)算管理效果。其一，應(yīng)實(shí)施責(zé)任制管理，強(qiáng)化責(zé)任約束。在一些基層行政事業(yè)單位中，預(yù)算管理思想并未深入人心，只有部分管理層了解預(yù)算管理，由此導(dǎo)致在實(shí)施過程中配合不足、積極性不高。因此，單位應(yīng)注重強(qiáng)化全員預(yù)算責(zé)任觀念，并將其納入工作重點(diǎn)，在召開工作會(huì)議時(shí)做好預(yù)算管理宣導(dǎo)工作，從而營造適宜的預(yù)算氛圍?；鶎有姓聵I(yè)單位應(yīng)制定切合自身的預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則，明確劃定執(zhí)行責(zé)任。要求在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)做到歸口管理，對(duì)各預(yù)算執(zhí)行歸口要制定細(xì)致化、具體化的規(guī)定，要求嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行預(yù)算，將預(yù)算執(zhí)行責(zé)任具體到部門，甚至具體到個(gè)人，促使編制和執(zhí)行之間有效銜接，提升內(nèi)控執(zhí)行效果。其二，健全事中管控機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)行剛性。作為基層行政事業(yè)單位，要健全報(bào)銷制度，設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范的報(bào)銷流程，要求報(bào)銷流程必須符合法律法規(guī)要求，同時(shí)要考量單位實(shí)際情況，對(duì)于支出標(biāo)準(zhǔn)和審批流程設(shè)計(jì)，也要確保其規(guī)范、合理，以此強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性。不僅如此，還應(yīng)執(zhí)行跟蹤管控機(jī)制，由財(cái)務(wù)進(jìn)行把關(guān)，審批崗位強(qiáng)化控制，內(nèi)審機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)督，形成多節(jié)點(diǎn)監(jiān)督聯(lián)控，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管控效力。作為基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)科室，要注重做好預(yù)算執(zhí)行分析工作，在報(bào)銷環(huán)節(jié)，審核崗位要強(qiáng)化審批控制，遵循無預(yù)算不支出原則，把好審批關(guān)口。對(duì)于單位財(cái)務(wù)人員，關(guān)于預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，要注重及時(shí)同審批人員進(jìn)行信息溝通，提醒其審批過程注意防止超預(yù)算支出。此外，應(yīng)考慮設(shè)立具有獨(dú)立屬性的內(nèi)審機(jī)制，由其定期開展預(yù)算審查工作，并動(dòng)態(tài)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程，發(fā)揮督查督辦的優(yōu)勢(shì)，以保障預(yù)算執(zhí)行。

2.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行全流程管控

基層行政事業(yè)單位要強(qiáng)化全流程管控。首先，對(duì)于單位的各項(xiàng)支出，要做好審核工作，既要確保支出合理，又要確保支出合規(guī)，要注重同年初的預(yù)算做好核對(duì)工作，明確是否存在無預(yù)算支出或者超出預(yù)算支出的情況。通過加強(qiáng)審核，從支出起點(diǎn)入手，做好攔截把控，推動(dòng)預(yù)算支出管控前移，保障預(yù)算執(zhí)行有效性。其次，注重預(yù)算執(zhí)行跟蹤分析，在預(yù)算執(zhí)行過程中，要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)識(shí)別預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的異常，在分析原因的基礎(chǔ)上有針對(duì)性的調(diào)整改進(jìn)，以強(qiáng)化事中控制，發(fā)揮監(jiān)督效能。最后，做好數(shù)據(jù)結(jié)算分析，在預(yù)算執(zhí)行過程中，既要注重與年初的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，又要結(jié)合上一年度決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，明晰出現(xiàn)差異的成因，強(qiáng)化事后把控。此外，作為基層行政事業(yè)單位，應(yīng)積極配合紀(jì)檢、審計(jì)等部門的工作，以強(qiáng)化外部監(jiān)督管控。

（四）做好預(yù)算績效考評(píng)分析，提升考評(píng)有效性

強(qiáng)化預(yù)算績效考評(píng)應(yīng)從以下方面入手：其一，強(qiáng)化績效考評(píng)激勵(lì)優(yōu)勢(shì)。績效考評(píng)在基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理中發(fā)揮著重要作用，因此要注重考評(píng)的有效性。在設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)時(shí)，要注意指標(biāo)的合理性、相關(guān)性、客觀性，可以以具體的預(yù)算項(xiàng)目為考評(píng)對(duì)象，將定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，同時(shí)，兼顧考量經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)等，確保預(yù)算績效考評(píng)的全維度性。此外，基層行政事業(yè)單位應(yīng)搭建績效考評(píng)系統(tǒng)，引入細(xì)化的預(yù)算績效指標(biāo)，從財(cái)務(wù)科室到歸口科室都需要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行層層分解，以績效管理系統(tǒng)為保障，實(shí)現(xiàn)考評(píng)具體化、細(xì)致化，落實(shí)到部門，具體到崗位。通過對(duì)預(yù)算進(jìn)行評(píng)分的方式，以配套的獎(jiǎng)懲制度為依托，促使預(yù)算各責(zé)任主體切實(shí)履行職責(zé)，夯實(shí)考評(píng)控制基礎(chǔ)。其二，注重考評(píng)結(jié)果分析，增強(qiáng)實(shí)效性。作為基層行政事業(yè)單位，應(yīng)注重對(duì)績效考評(píng)結(jié)果做好分析評(píng)估，及時(shí)匯總預(yù)算落實(shí)情況，以不斷完善預(yù)算管理，提升其有效性。應(yīng)定期做好預(yù)決算分析，對(duì)比評(píng)估預(yù)決算之間的差異，剖析造成差異的深層次原因，為提升預(yù)算編制科學(xué)性提供依據(jù)，通過明確問題，改進(jìn)預(yù)算管理方案，堵塞管理缺陷，能夠促使單位管理整體提效。

四、結(jié)語

綜上所述，在現(xiàn)代化治理體系的背景下，基層行政事業(yè)單位要做到與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)管理發(fā)展與實(shí)際需求相匹配。近年來，國家不斷加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入，要促使財(cái)政資源增效，單位應(yīng)注重科學(xué)的配置和利用資源。預(yù)算管理是一種科學(xué)有效的管理方法，能夠?qū)①Y源利用和效益掛鉤，提升資源使用價(jià)值，這對(duì)于打造精細(xì)化、廉潔型單位至關(guān)重要。預(yù)算管理的實(shí)施是單位管理的一次變革，能夠促使基層單位重新定位，實(shí)現(xiàn)治理水平與國家同步同頻。

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