摘 要：目前的土地市場制度結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展有阻礙作用，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國本階段的重要發(fā)展目標(biāo)，所以創(chuàng)新土地市場制度，令土地市場新制度為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供源源不斷的推動力。本文將探究以土地市場制度創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體措施。

關(guān)鍵詞：土地市場制度創(chuàng)新；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；意義；問題；策略

一、土地市場制度創(chuàng)新的意義

（一）長期看能縮小城鄉(xiāng)收入差距

土地市場制度創(chuàng)新雖然會在短期內(nèi)增大城鄉(xiāng)居民收入差距，但是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度能幫助農(nóng)民獲得等同于城市的土地增值收益，從而農(nóng)民收入提升，農(nóng)村經(jīng)濟逐漸得到發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有了資金的支持得以優(yōu)化升級，產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展反哺農(nóng)民收入。所以從長遠(yuǎn)來看，土地市場制度創(chuàng)新有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而提升農(nóng)村地區(qū)居民收入，進而縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的。

（二）促進城鄉(xiāng)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度下，政府土地壟斷被打破，土地價格由土地價值決定并受到市場供需的影響，土地資源配置效率提升。在價格機制的作用下，土地市場會自發(fā)地根據(jù)土地資源的質(zhì)量、稀缺性等因素科學(xué)確定土地使用方向和數(shù)量，從而有利于促進城鄉(xiāng)土地的集約利用和提升土地資源的利用效率。另外，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度還能對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展起“存優(yōu)去劣”的作用，即資金雄厚的產(chǎn)業(yè)可以通過出高價的方式獲得優(yōu)勢區(qū)位的土地，效益差的產(chǎn)業(yè)則只能獲得低質(zhì)量土地，從而逐漸被市場淘汰，也就是說城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度有助于強化產(chǎn)業(yè)“馬太效應(yīng)”，加快扶持有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)和淘汰低質(zhì)落后的產(chǎn)業(yè)，從而助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（三）促進形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)增長機制

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新能有效保證城市土地和鄉(xiāng)村土地在土地市場中的平等地位，從而使農(nóng)村集體建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)過程中取得更高的土地資本收益，土地資本收益將用于發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，從而促進形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)增長機制。

（四）有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度能促進形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)增長機制，從而促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入提高，進而形成農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的良好局面，農(nóng)民的物質(zhì)生活得到改善，精神世界也將隨著物質(zhì)生活的改善而得到有效提升，從而形成良好的鄉(xiāng)村風(fēng)尚和積極向上的鄉(xiāng)村輿論氛圍，鄉(xiāng)村振興得以實現(xiàn)。

（五）促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度能打破城鎮(zhèn)化對“土地財政”的依賴，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化集約高效發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度下，土地價格受市場供需關(guān)系的變化而變動，價格機制要求人們摒棄“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，走新型城鎮(zhèn)化道路，城市空間結(jié)構(gòu)更加有序，城鎮(zhèn)化建設(shè)方案更理性、科學(xué)。

二、以土地市場制度創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的問題

（一）影響資源配置效率

土地市場制度創(chuàng)新可能會影響土地資源的配置效率，從而損害社會福利，尤其損害農(nóng)民群體的利益。一方面，土地在內(nèi)部交易過程中，市場機制失效，從而導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象突出，耕地保護難度加大，我國雖然國土面積大，但耕地質(zhì)量較差，所以耕地保護是重要的資源保護工作；另一方面，地方政府可能會為了支持城市建設(shè)而過度征地，從而導(dǎo)致土地財政依賴局面形成。

（二）限制農(nóng)村集體建設(shè)用地制度

改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村自建房增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地和農(nóng)村自建房占地占用了大量土地資源。為了緩解這一情況，我國頒布了《土地管理法》對集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)行為進行了限制。2004年PkQDnFVzY5ivpVcEq6up/8w/oKBGc9GEel4yG1vnxkI=，我國再次修訂土地管理法，減少了對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的限制。2015年至2019年間，我國針對加強農(nóng)村集體建設(shè)用地參與市場交易開展試點工作，但由于傳統(tǒng)制度的影響，集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)、高效利用仍存在一定的阻礙，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，因為各地區(qū)的集體建設(shè)用地數(shù)量有限，為了獲取更大的土地利益，各地區(qū)會加大經(jīng)營性用地占比和減少公益性公共設(shè)施用地和宅基地占比，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)不完善、農(nóng)民宅基地面積減少，這又會導(dǎo)致兩種情況，一是農(nóng)民為獲取土地利益，冒風(fēng)險將集體土地向非農(nóng)建設(shè)方面轉(zhuǎn)移；二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級受阻礙、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受限制，農(nóng)民缺乏發(fā)展機會，從而紛紛背井離鄉(xiāng)去城里務(wù)工，因為城市務(wù)工的農(nóng)民多為青壯年，這進一步加劇了農(nóng)村地區(qū)的老齡化，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地的抵押融資功能較差，甚至有些銀行不接受農(nóng)村集體建設(shè)用地作為貸款抵押，這就導(dǎo)致農(nóng)民貸款難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資難，從而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟因為缺乏資金支持而得不到發(fā)展，農(nóng)民生活品質(zhì)得不到提升。

（三）短期內(nèi)會加大城鄉(xiāng)收入差距

土地市場制度創(chuàng)新在短期內(nèi)會導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距進一步加大，一方面，市場化發(fā)展的土地形式會推動我國經(jīng)濟的發(fā)展，而城市作為我國的經(jīng)濟發(fā)展中心，在短時間內(nèi)必然比農(nóng)村更快、更多地享受發(fā)展成果，城市居民收入提升快，農(nóng)村居民收入提升慢；另一方面政府征收的土地資源主要用于城市建設(shè)，很少提供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用于發(fā)展，加之環(huán)保等其他因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展受限，農(nóng)民收入提升速度難以獲得與我國總體經(jīng)濟發(fā)展速度匹敵，即農(nóng)民收入是相對減少的，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入進一步加大。

三、以土地市場制度創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體措施

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新框架

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新框架為土地市場制度優(yōu)化完善提供指導(dǎo)，所以土地市場制度創(chuàng)新要求構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新框架。第一，要打破法律層面對農(nóng)村地區(qū)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題，即要求以法律的形式規(guī)定農(nóng)村地區(qū)集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)土地在土地市場中享有同等地位，土地價格只受土地質(zhì)量和市場供需價格的影響，不會因為土地資源地處鄉(xiāng)村或城市而受到不公平的待遇。第二，消除政府對土地一級市場的行政壟斷，即要求政府不再壟斷整個土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”市場，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)土地在土地市場中的同地同權(quán)同價。第三，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場交易平臺，令農(nóng)村地區(qū)集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)土地能平等地入市流轉(zhuǎn)。第四，更正政府定位，要求政府由原來的“土地壟斷方”向“公共管理者”轉(zhuǎn)變，即要求政府通過稅收、法律等手段對城鄉(xiāng)土地進行宏觀調(diào)控，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的健康、有序運行。

（二）優(yōu)化完善土地市場制度

土地制度作為我國的基礎(chǔ)性制度之一，自新中國成立以來便根據(jù)時代發(fā)展的需求和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行了多次變革，每次變革都對我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好助推。自改革開放以來，我國土地市場制度建設(shè)取得了重大進展，也為以后的土地市場制度完善工作提供了有效的歷史經(jīng)驗。優(yōu)化完善土地市場制度，首先要明確哪些歷史經(jīng)驗是應(yīng)該始終堅持的，要在堅持歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上優(yōu)化完善。例如因為我國作為人民當(dāng)家作主的社會主義國家，所以在土地市場制度改革過程中，要堅持社會主義公有制和充分尊重農(nóng)民群體的主體地位。因為我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟，所以在土地市場制度改革過程中，要堅持政府主導(dǎo)、市場為主體的資源配置方式。因為我國堅持依法治國，所以在土地市場制度改革過程中，要堅持依法改革，但是依法改革并不意味著土地市場制度不能突破法律法規(guī)的限制，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的成功給予我們經(jīng)驗，土地市場制度改革要在依法改革的基礎(chǔ)上勇于實踐，將是否能發(fā)展經(jīng)濟作為改革評判標(biāo)準(zhǔn)，改革后的有土地市場制度要及時建立健全相關(guān)法律法規(guī)給予保障。

（三）深化土地征收制度改革

土地征收的主導(dǎo)單位是當(dāng)?shù)卣?，但是在實際操作中，由于土地征收相關(guān)法律對土地征收工作的具體要求不明確甚至模糊和地方政府在利益的驅(qū)使下無計劃地盲目征收土地，導(dǎo)致土地征收權(quán)被濫用，由此引發(fā)了一系列經(jīng)濟問題和社會問題。目前的土地征收制度不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，所以必須要深化土地征收制度改革。為了加強土地征收管理，規(guī)范土地征收行為，切實維護被征地村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，浙江省人力資源廳印發(fā)了《浙江省土地征收程序規(guī)定》，該規(guī)定明確要求相關(guān)部門在征收土地前必須提前不少于十個工作日發(fā)布土地征收預(yù)公告，說明土地征收目的，明確土地征收的范圍，然后開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，根據(jù)調(diào)查結(jié)果和評估數(shù)據(jù)擬定征地補償安置方案并在土地征收預(yù)公告期滿后發(fā)布，公告時間不少于三十日，公告內(nèi)容不僅要包括具體的補償方案，還要告知農(nóng)民其有聽證權(quán)利并為農(nóng)民提供反饋渠道，允許農(nóng)民針對征地提出意見和異議。該規(guī)定一方面約束了政府的征地行為；另一方面保障了民眾知情權(quán)，給予群眾監(jiān)督權(quán)力和舉報途徑，利用群眾監(jiān)督約束政府征地行為。另外，該規(guī)定還要求相關(guān)部門及時落實補償費用并保證足額到位，該規(guī)定要求征地補償費用不僅包括土地補償費、安置補助費，還包括農(nóng)民宅基地上的住宅以及其他附著物的補償費用和農(nóng)民耕地種植的農(nóng)作物的補償費用。另外，在征地過程中，政府還要確保每一戶農(nóng)戶都愿意被征地，重視農(nóng)戶的征地滿意度，如果確實有個別難以達(dá)成協(xié)議的，政府也應(yīng)保障其合法權(quán)益。

（四）明確土地入市方式和途徑

為了從源頭上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場交易平臺，令農(nóng)村地區(qū)集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)土地能平等地入市流轉(zhuǎn)。但需要注意的是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須滿足產(chǎn)權(quán)清晰和符合入市要求才能入市流轉(zhuǎn)。土地資源可以通過以下三種途徑進入土地交易市場。一是就地入市，主要針對已經(jīng)參與過土地交易并且已經(jīng)投入使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，就地入市具有開發(fā)成本低、準(zhǔn)備周期短、操作簡單、利益關(guān)系易協(xié)調(diào)的優(yōu)勢。二是調(diào)整入市，主要針對土地規(guī)模小、分布較分散的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地，調(diào)整入市即將這些規(guī)模小且分散的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地組合成規(guī)模大且集中的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地，規(guī)模小且分布分散的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地在土地市場中劣勢明顯，為了保證該類農(nóng)村集體經(jīng)營性土地享有入市流轉(zhuǎn)的機會，可以通過將多塊小規(guī)模農(nóng)村集體經(jīng)營性土地“打包”為一塊大規(guī)模的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地，需要注意的是，在整合土地時，要盡量保證被整合的土地在土地價值、稀缺性、特點等方面的同一性。三是整治入市，主要針對城中村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，城中村的土地雖然隸屬于城鎮(zhèn)范圍，但其戶籍等仍保留著農(nóng)村的集體模式。為了有效避免城中村土地在入市流通過程中產(chǎn)生問題，要先將城中村土地進行整治復(fù)墾和重新劃分，再開展入市工作。

（五）保證城鄉(xiāng)土地使用職權(quán)的一致性

保證農(nóng)集體村經(jīng)營性建設(shè)用地和城鎮(zhèn)土地使用職權(quán)的一致性是保證城鄉(xiāng)土地在土地市場中平等平價的重要前提。首先，應(yīng)該通過完善相關(guān)法律合理確立土地產(chǎn)權(quán)的主體，我國法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有，由國務(wù)院代管，農(nóng)村宅基地等沒有特別規(guī)定的土地都?xì)w集體所有，然而事實上，因為農(nóng)村集體建設(shè)性土地不僅具有經(jīng)濟功能，還承擔(dān)了社會保障職能，所以農(nóng)村集體建設(shè)性土地實質(zhì)上的土地產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)群體民，該結(jié)論應(yīng)該上升為法律認(rèn)識。其次，應(yīng)該構(gòu)建完整的土地產(chǎn)權(quán)體系，即通過完善相關(guān)法律，明確農(nóng)民群體在法律規(guī)定的農(nóng)村集體建設(shè)性土地的使用期限內(nèi)享有哪些權(quán)利，對處于使用期限以內(nèi)的土地可以做出哪類處置，從而避免農(nóng)村集體建設(shè)性土地在土地市場交易過程中出現(xiàn)糾紛。最后，不允許土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)超越經(jīng)濟的行政權(quán)力、政治權(quán)力等。

（六）切實搞好對土地市場的宏觀調(diào)控

我國經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟體制的指導(dǎo)下穩(wěn)健發(fā)展并于近年進入高質(zhì)量發(fā)展階段。土地是重要的自然資源和生產(chǎn)要素，為保證城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場規(guī)范、有序、健康運行，政府必須利用“有形的手”，通過法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段對土地市場展開宏觀調(diào)控。第一，要堅持統(tǒng)一管理原則，即無論是城鎮(zhèn)土地還是農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地，其交易確認(rèn)和審批管理必須統(tǒng)一由國土部門負(fù)責(zé)。第二，要制定科學(xué)合理的計劃經(jīng)濟布局規(guī)劃，根據(jù)布局規(guī)劃內(nèi)容及時對土地市場開展宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方土地供給。第三，健全地價評估和基準(zhǔn)地價制度，提升土地市場的透明度，杜絕暗箱操作。第四，在傳統(tǒng)的土地制度中，農(nóng)村土地承擔(dān)了農(nóng)民群體的社會保障功能，所以當(dāng)農(nóng)村土地被征收或被入市流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民群體便失去了社會保障，為了保障農(nóng)民群體的生活，讓農(nóng)民群體不會因為土地征收或土地入市流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生“生存危機”，政府必須統(tǒng)籌安排農(nóng)民群體的社會保障問題，為農(nóng)民群體的生活提供基本保障。

四、結(jié)語

土地市場制度創(chuàng)新對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，長期看還能縮小城鄉(xiāng)收入差距。土地市場制度創(chuàng)新還能有效促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而目前我國有土地市場制度創(chuàng)新推動融合城鄉(xiāng)發(fā)展面臨影響資源配置效率、限制農(nóng)村集體建設(shè)用地制度、短期內(nèi)看會加大城鄉(xiāng)收入差距的問題。要想以土地市場制度創(chuàng)新有效推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新框架、優(yōu)化完善土地市場制度、深化土地征收制度改革、明確土地入市方式和途徑、保證城鄉(xiāng)土地使用職權(quán)的一致性、切實搞好對土地市場的宏觀調(diào)控。

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