周翔宇 董 宇

（1.云南省委黨校/云南行政學(xué)院 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111；2.中共云南省委黨校/云南行政學(xué)院 社會(huì)和生態(tài)文明教研部，云南 昆明 650111）

2023 年3 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建社會(huì)工作部。社會(huì)工作部把分散在國(guó)家信訪(fǎng)局、民政部、國(guó)資委等部門(mén)的相關(guān)職能都整合在一起，能夠加強(qiáng)黨對(duì)全部社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。更深一步，作為黨中央職能部門(mén)的社會(huì)工作部其目的在整合多元社會(huì)力量，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)。①趙亞楠，樊士博，徐敏.統(tǒng)合治理與團(tuán)結(jié)意蘊(yùn)：組建社會(huì)工作部的邏輯理路探析［J］.統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)學(xué)研究，2023（03）.社會(huì)工作部的組建將給我國(guó)社會(huì)治理帶來(lái)新局面，或能以此為契機(jī)加快城市基層社會(huì)治理法治化進(jìn)程。

一、中國(guó)基層社會(huì)自治演變

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中國(guó)時(shí)期，絕大部分人口生活在農(nóng)村，據(jù)趙岡估算，1893 年中國(guó)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘?.7%，這已經(jīng)是開(kāi)埠數(shù)十年后城市逐步工業(yè)化的狀況，有理由相信，在1850 年前后，中國(guó)城鎮(zhèn)人口比率降到最低點(diǎn)。②趙岡，陳仲毅.中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度史論［M］.新星出版社，2006：331.因此，這一時(shí)期討論基層社會(huì)更多是指農(nóng)村。建國(guó)之后，伴隨著工業(yè)化發(fā)展，城市人口逐漸增多，但真正邁進(jìn)城鎮(zhèn)化軌道已經(jīng)是改革開(kāi)放后了。

（一）沒(méi)有自治權(quán)的傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)

“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族”是大家比較熟悉的對(duì)中國(guó)古代鄉(xiāng)村的描述，但是對(duì)于我國(guó)基層社會(huì)的秩序形式一直以來(lái)存在著爭(zhēng)議。吳晗將紳?rùn)?quán)和皇權(quán)的關(guān)系劃分為三個(gè)演變階段，即共存、共治、奴役。但總歸紳?rùn)?quán)在基層承擔(dān)一定的公共事務(wù)，即“紳?rùn)?quán)和官權(quán)的合作而相得益彰”，①費(fèi)孝通，吳晗.皇權(quán)與紳?rùn)?quán)［M］.天津：天津人民出版社，1988：48-54.近些年來(lái)對(duì)基層秩序形態(tài)比較有影響的描述是溫鐵軍提出的“皇權(quán)不下縣，”②溫鐵軍.半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷［J］.戰(zhàn)略與管理，1999（06）.其實(shí)質(zhì)類(lèi)似于早年費(fèi)孝通所描述的“雙軌政治，”③費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土重建［J］.岳麓書(shū)社，2012：52.即一面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成“皇帝無(wú)為而天下治”的局面。當(dāng)然這一說(shuō)法存在很多爭(zhēng)議，如秦暉通過(guò)史料研究認(rèn)為在我國(guó)歷史上大部分時(shí)期，血緣共同體（所謂家族或宗族）并不能提供，或者說(shuō)不被允許提供有效的鄉(xiāng)村“自治”資源，更談不上以這些資源抗衡皇權(quán)。④秦暉.傳統(tǒng)中華帝國(guó)的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織［J］.中國(guó)鄉(xiāng)村研究，2003（01）.簡(jiǎn)單地來(lái)講，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)并沒(méi)有形成真正意義“自治”秩序。筆者認(rèn)為，雖然傳統(tǒng)中國(guó)縣級(jí)以下在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)沒(méi)有正式行政機(jī)構(gòu)，或偶有設(shè)置但未形成較穩(wěn)定的行政運(yùn)作體制，⑤胡恒.“皇權(quán)不下縣”的由來(lái)及其反思［N］.中華讀書(shū)報(bào)，2015-11-04（05）.但是國(guó)家政權(quán)在縣以下的活動(dòng)與控制卻十分突出，其表現(xiàn)就是廣泛存在的鄉(xiāng)吏和鄉(xiāng)、里、丘組織。⑥秦暉.傳統(tǒng)中華帝國(guó)的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織［J］.中國(guó)鄉(xiāng)村研究，2003（01）.

從秩序?qū)用婵?，傳統(tǒng)基層社會(huì)秩序由“鄉(xiāng)紳自治”所代表的“自發(fā)秩序”與國(guó)家權(quán)力的“組織秩序”兩種組成。在這套秩序體系中，存在三個(gè)主體，一是家族或宗族為基層秩序的自組織形式；二是鄉(xiāng)紳階層；三是代表國(guó)家權(quán)力的官吏。鄉(xiāng)紳群體作為特殊的存在源于其和國(guó)家權(quán)力有密切的聯(lián)系，事實(shí)上在政府和農(nóng)民之間扮演著“中間人”的角色，吳晗對(duì)于紳士的身份有著生動(dòng)的描述：“紳士的身份是可變的，有尚未作官的紳士，有作過(guò)多年官的紳士，也有作過(guò)了官的紳士，免職退休，不甘寂寞，再去作官?！雹哔M(fèi)孝通，吳晗.皇權(quán)與紳?rùn)?quán)［M］.天津：天津人民出版社，1988：48-54.

因此，鄉(xiāng)紳階層可視為基層社會(huì)的“準(zhǔn)正式結(jié)構(gòu)”，是皇權(quán)政治在基層的非正式制度形式。⑧周慶智.中國(guó)基層社會(huì)秩序變遷及其建構(gòu)涵義［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（01）：而“雙規(guī)政治”實(shí)則體現(xiàn)的是傳統(tǒng)國(guó)家治理中正式與非正式制度間的組織關(guān)系：兩者各有邊界，各行其是，在正式制度上相互分離但在非正式制度上又相互關(guān)聯(lián)。⑨周雪光.論中國(guó)官僚體制中的非正式制度［J］.清華社會(huì)科學(xué)，2019（01）.

綜上，我們對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)基層社會(huì)形態(tài)有以下幾點(diǎn)認(rèn)知：一是鄉(xiāng)村社會(huì)存在各種發(fā)達(dá)的制度化的社會(huì)控制組織和控制形式；二是“鄉(xiāng)紳群體”是國(guó)家權(quán)力在基層的“非正式制度形式”，補(bǔ)充和輔助國(guó)家在基層社會(huì)的管理；三是“雙軌政治”目的具有一致性即管理地方事務(wù)，區(qū)別在于存在形式和運(yùn)轉(zhuǎn)方式；四是沒(méi)有社會(huì)自治但有基于“禮法”的“自發(fā)秩序”；五是賦役和靖安之外，國(guó)家較少干預(yù)基層秩序。⑩周慶智.中國(guó)基層社會(huì)秩序變遷及其建構(gòu)涵義［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（01）.據(jù)此，筆者認(rèn)為，中國(guó)古代基層自治實(shí)質(zhì)是依附于國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家在基層社會(huì)的非正式制度體系，抽象概括為有自治傳統(tǒng)，但不具有現(xiàn)代意義自治權(quán)的涵義。?周慶智.基層社會(huì)自治與社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［J］.政治學(xué)研究，2016（04）.

（二）舊秩序的崩潰和新制度的構(gòu)建

晚清中國(guó)在國(guó)家轉(zhuǎn)型中，中國(guó)古典政治秩序、古代典章制度和社會(huì)風(fēng)俗發(fā)生了結(jié)構(gòu)性裂變，是一個(gè)古典帝國(guó)向現(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)變的天崩地裂的過(guò)程。?任劍濤.在“國(guó)家－社會(huì)”理論視野中的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2012（04）.此時(shí)中國(guó)面臨的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的任務(wù)是，與已完成現(xiàn)代化的西方國(guó)家相比，用更短的時(shí)間完成新國(guó)家體制的建構(gòu)，更積極的政治手段介入和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的發(fā)展，更強(qiáng)有力的政府政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在各個(gè)社會(huì)集團(tuán)間的再分配。但面臨的現(xiàn)狀是一個(gè)組織資源的匱乏或低組織化的弱小社會(huì)無(wú)法支持中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家的構(gòu)建，更何論強(qiáng)大的國(guó)家。①陳明明.黨治國(guó)家的理由、形態(tài)與限度——關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)討論［J］.復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論，2009（01）.

辛亥革命后，孫中山代表的革命黨致力于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)，然而，中華民國(guó)的建立僅僅確立了現(xiàn)代國(guó)家的形式，只是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的開(kāi)端，并隨時(shí)有崩潰的可能。②徐勇.“回歸國(guó)家”與現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)［J］.東南學(xué)術(shù)，2006（04）.孫中山對(duì)于現(xiàn)代民族國(guó)家嘗試遭遇了挫折，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸袊?guó)式”現(xiàn)代國(guó)家——政黨——國(guó)家的興起做好了觀(guān)念與體制籌劃。③劍濤.政黨、民族與國(guó)家——中國(guó)現(xiàn)代政黨—國(guó)家形態(tài)的歷史—理論分析［J］.學(xué)海，2010（04）.中國(guó)共產(chǎn)黨接過(guò)了這一偉大歷史使命，以其政黨組織（如黨的支部）為因子，以黨的組織網(wǎng)絡(luò)為體系，借助各種形式的集體化運(yùn)動(dòng)，對(duì)中國(guó)社會(huì)進(jìn)行組織化改造，從而使原先如散沙般分散的社會(huì)迅速變成一個(gè)高度組織化的社會(huì)。④林尚立.兩種社會(huì)建構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨與非政府組織［J］.中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論，2007（01）.黨通過(guò)其強(qiáng)大的體制力量和組織力量，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)的全面整合和領(lǐng)導(dǎo)。

新中國(guó)成立后，我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國(guó)家通過(guò)單位這一組織形式管理職工，通過(guò)街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。⑤何海兵.我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制［J］.管理世界，2003（06）.在農(nóng)村，在革命和鄉(xiāng)村改造后，鄉(xiāng)紳階層主導(dǎo)農(nóng)村秩序解體，“政社合一”的人民公社體制建立。國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)了直接延伸到基層社會(huì)，甚至“進(jìn)村入戶(hù)”。⑥徐勇.“防震圈”、自治秩序與基層重建［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2011（07）.

“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家”的體制就此確立，在結(jié)構(gòu)上形成了黨、國(guó)家和社會(huì)三位一體的格局。在這一體制下，新中國(guó)在政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了空前的成效，也為日后的改革開(kāi)放提供了穩(wěn)定的政治制度構(gòu)架。⑦賀東航.新中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)、特征與核心動(dòng)能［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué).人文科學(xué).社會(huì)科學(xué)，2019（04）.

（三）改革開(kāi)放后城市基層社會(huì)秩序的再探索

改革開(kāi)放后，中國(guó)國(guó)家社會(huì)關(guān)發(fā)生了大的變動(dòng)，國(guó)家—社會(huì)理論研究也伴隨時(shí)代變革而逐步發(fā)展起來(lái)。國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系作為一種基礎(chǔ)理論一直被討論，西方市民社會(huì)的出現(xiàn)打破了國(guó)家社會(huì)一體化狀態(tài)，開(kāi)始走向二元分離，據(jù)此，國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系以此為基礎(chǔ)，進(jìn)而產(chǎn)生了國(guó)家中心論、社會(huì)中心論等多種理論、國(guó)家—社會(huì)合作主義等多種理論。

結(jié)合中國(guó)實(shí)際，唐士其認(rèn)為，改革開(kāi)放后的中國(guó)如果仍要構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家的“市民社會(huì)”，學(xué)習(xí)早期西方現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展之路去實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在理論上沒(méi)有依據(jù)，在實(shí)踐中可能是有害?，F(xiàn)實(shí)的做法是采用“國(guó)家—社會(huì)合作主義”，建立符合中國(guó)實(shí)際的“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”模式，即國(guó)家在尊重社會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的前提下積極介入社會(huì)生活，國(guó)家與社會(huì)，尤其是各種社會(huì)組織之間的一種協(xié)同合作、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)機(jī)制。⑧唐士其.“市民社會(huì)”、現(xiàn)代國(guó)家以及中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，1996（06）.景躍進(jìn)提出了“黨—國(guó)家—社會(huì)”三分法的理論構(gòu)架，政黨存在極大的靈活性，既可以通過(guò)政府渠道來(lái)治理社會(huì)，也可以對(duì)社會(huì)發(fā)揮直接的影響。同時(shí)，基于中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)上的極大影響力，滲透于整個(gè)社會(huì)的基層黨組織發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動(dòng)員和落實(shí)政策的作用。

圖1 “黨—政府—社會(huì)”三分法理論構(gòu)架圖

改革開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)是，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)切換，中國(guó)社會(huì)建構(gòu)方式再次經(jīng)歷了大的轉(zhuǎn)換，同時(shí)也不斷地推動(dòng)相關(guān)理論研究。此時(shí)中國(guó)社會(huì)開(kāi)始從國(guó)家的權(quán)力控制和計(jì)劃安排中獨(dú)立出來(lái)，并接受了市場(chǎng)機(jī)制的作用。從客觀(guān)上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)城市社會(huì)發(fā)生了顯著的變化：一是多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成，社會(huì)分層明顯；二是社會(huì)組織涌現(xiàn)，社會(huì)主體多元化；三是城市化進(jìn)程改變城市結(jié)構(gòu)帶來(lái)流動(dòng)人口；①杜德印，李強(qiáng)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)管理體制研究——對(duì)北京市基層社區(qū)管理體制的調(diào)查研究［A］.2012.四是居民權(quán)利意識(shí)和自主觀(guān)念提高。

在這一大變革時(shí)期，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系展現(xiàn)的是在全能政府“失效”和萬(wàn)能市場(chǎng)“失靈”，國(guó)家與社會(huì)分離、作為國(guó)家與社會(huì)聯(lián)結(jié)點(diǎn)的“單位制”解體。綜上多種因素，此時(shí)城市社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)之一就是重新進(jìn)行社會(huì)整合和社會(huì)再造。90 年代末，在社區(qū)建設(shè)的探索中，出現(xiàn)了兩種模式，一種以自治導(dǎo)向，即強(qiáng)化基層社區(qū)的功能，主要通過(guò)政府下放權(quán)力，建立社區(qū)自治組織，并通過(guò)這一組織動(dòng)員社會(huì)參與進(jìn)行社會(huì)整合，并形成“社區(qū)制”社會(huì)。②徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2001（03）.另一種即上海探索出“兩級(jí)政府三級(jí)管理”模式，并在日后向全國(guó)推開(kāi)。在這種模式中，社區(qū)組織開(kāi)始承擔(dān)政府管理任務(wù)，另一方面，社區(qū)也要直面居民多樣化的現(xiàn)實(shí)需求，在此境況下，社區(qū)不斷行政化和社會(huì)不斷增強(qiáng)的自主性沖突于城市社區(qū)組織。

為解決這一困局，上海確立了自治與黨建共生的制度邏輯，通過(guò)城市社區(qū)黨建來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)自主參與與國(guó)家控制社會(huì)的平衡。黨、國(guó)家和社會(huì)三者關(guān)系遂從原先在點(diǎn)上集中的一體化結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿切谓Y(jié)構(gòu)。③林尚立.領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：黨、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的政治學(xué)分析［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2001（06）.林尚立對(duì)于這一方式路徑做出了精辟的總結(jié)，并提出了未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)：

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須充分尊重和保證社會(huì)的發(fā)展及其對(duì)國(guó)家的作用和影響。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政必須給國(guó)家與社會(huì)充分的發(fā)展空間，努力通過(guò)與國(guó)家、社會(huì)建立制度化和法律化的聯(lián)系及合作來(lái)主導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展。第三，黨應(yīng)該全面建設(shè)國(guó)家制度，并在通過(guò)全面掌握和運(yùn)作國(guó)家制度來(lái)組織和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的過(guò)程中，開(kāi)發(fā)黨執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)的制度資源。第四，黨應(yīng)該保持與國(guó)家、社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，從而能夠作為相對(duì)獨(dú)立的力量運(yùn)作國(guó)家制度，代表民眾利益，參與社會(huì)生活。④林尚立.社區(qū)自治中的政黨：對(duì)黨、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的微觀(guān)考察——以上海社區(qū)發(fā)展為考察對(duì)象［A］.組織與體制：上海社區(qū)發(fā)展理論研討會(huì)會(huì)議資料匯編［C］.2002 年：45-55.

二、城市基層社會(huì)治理法治化面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1991 年，時(shí)任民政部部長(zhǎng)崔乃夫指出：“社區(qū)建設(shè)是健全、完善和發(fā)揮城市基層政權(quán)組織職能的具體舉措，是建立‘小政府、大社會(huì)’的基礎(chǔ)工程。”自此，城市基層社區(qū)建設(shè)探索在全國(guó)展開(kāi)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，諸多問(wèn)題展現(xiàn)遲滯了城市基層社會(huì)治理法治建設(shè)。

（一）社區(qū)自治組織行政色彩濃厚

改革開(kāi)放后，各地經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，最終確立了“兩級(jí)政府三級(jí)管理”模式，作為派出機(jī)關(guān)的街道辦事處被視為一級(jí)管理。早在這一模式確立之初，浦興祖就認(rèn)為有悖于 “小政府，大社會(huì)”的理念，并指出，政府只承擔(dān)必要的職能，同時(shí)還應(yīng)盡可能地培植社會(huì)的自我管理能力。并隨著社會(huì)這種能力的增強(qiáng)，政府應(yīng)逐步地將某些職能交回社會(huì)，由社會(huì)自己去執(zhí)行。如果政府依舊事無(wú)巨細(xì)包攬一切事物，即使街道辦事處成為一級(jí)政府，也是“管不了、管不好”。①浦興祖.特大城市城區(qū)管理體制的改革走向—兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法［J］.政治學(xué)研究，1998（03）.隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，街道事務(wù)愈發(fā)繁重復(fù)雜，并直接傳導(dǎo)于城市社區(qū)。街道把社區(qū)自治組織當(dāng)成是政府的延伸，使其承擔(dān)了太多的政府職能，促使城市社區(qū)行政化成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌前期為了控制社會(huì)穩(wěn)定而運(yùn)用較為普遍的一種基層管控的方式。②郭德海，劉鑫渝.行政化與內(nèi)生性：社區(qū)發(fā)展動(dòng)力淺析［J］.伊犁師范學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（03）.

我國(guó)行政體制的運(yùn)行一直遵循歸口管理與屬地管理相結(jié)合的原則，地方行政機(jī)構(gòu)既要接受“條狀”結(jié)構(gòu)上各上級(jí)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，又要聽(tīng)從“塊狀”結(jié)構(gòu)上當(dāng)?shù)攸h委和政府的指揮，即俗稱(chēng)的“上面千條線(xiàn)，下面一根針”。在“條條領(lǐng)導(dǎo)，塊塊負(fù)責(zé)”的體制中，無(wú)論是上級(jí)職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)，還是本地區(qū)正在開(kāi)展的“中心工作”，最終都會(huì)落到基層政府身上。如，“東部某省一街道粗略統(tǒng)計(jì)，2019 年共有工業(yè)、文教衛(wèi)、城建等14 條線(xiàn)79 項(xiàng)。而西部一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則反映，平均1 周至少有1 次上級(jí)督查檢查，甚至出現(xiàn)一項(xiàng)督查、檢查還未應(yīng)付完，后面的督查、檢查已在工作計(jì)劃中。③杜曉光，郭妙蘭.一撥撥檢查督導(dǎo)讓基層苦不堪言［J］.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2020（22）.這些繁多檢查、督查折射的是基層權(quán)少事多、錢(qián)少事雜的治理困境。因?yàn)椤爸醒爰案骷?jí)政府將屬地管理的事權(quán)（治安、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品提供等等）一攬子交付下一級(jí)政府，而且將下級(jí)官員政府官員的任命、考核和管理委托給其直接或隔級(jí)上級(jí)部門(mén)”④周雪光.中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯—一個(gè)組織學(xué)研究［M］.生活.讀書(shū).新知 三聯(lián)書(shū)店，2017：30.?？陀^(guān)上存在的“權(quán)責(zé)倒掛”，與此同時(shí)，項(xiàng)目下鄉(xiāng)的體制下導(dǎo)致上級(jí)政府掌握大量的資源和話(huà)語(yǔ)權(quán)，基層政府在項(xiàng)目權(quán)責(zé)配置中的弱勢(shì)地位進(jìn)一步凸顯，工作任務(wù)不斷加重。在“條塊”體制下，居委會(huì)事實(shí)上已成為政府在基層的代理人，⑤盧漢龍，李駿.中國(guó)城市居民委員會(huì)的工作比較研究：上海與沈陽(yáng)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)：英文版，2008（01）.具有較強(qiáng)的行政色彩。

此外，在屬地管理責(zé)任不斷強(qiáng)化的背景下，越來(lái)越多的事項(xiàng)下放基層，處于壓力體制末端的基層政府既要完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和考核，又囿于人力、物力、權(quán)力、資源所限，無(wú)法有效履行各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)，便將許多行政事務(wù)轉(zhuǎn)移給居民委員會(huì)，成為事實(shí)上行政管理的末梢。如政府將專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)普查、人口普查等工作下放到社區(qū)。近年來(lái)，隨著痕跡管理的推行，“凡事留痕”儼然成為社區(qū)工作者的“首要任務(wù)”，填寫(xiě)臺(tái)賬成為社區(qū)治理的“新常態(tài)”，繁重的行政事務(wù)占用了社區(qū)大量的時(shí)間和資源，使社區(qū)自治的空間遭到擠壓。從另一個(gè)角度看，行政權(quán)擴(kuò)張導(dǎo)致與自治空間界限不明，越俎代庖事件時(shí)有發(fā)生。以杭州白馬公寓事件為例，2013 年11 月，白馬小區(qū)業(yè)務(wù)會(huì)換屆被居委會(huì)叫停，同時(shí)居委會(huì)“代行”業(yè)委會(huì)職責(zé)，并批準(zhǔn)動(dòng)用維修基金，引起了公眾質(zhì)疑。①小區(qū)居委會(huì)頂替業(yè)委會(huì)動(dòng)用維修基金引質(zhì)疑［EB/OL］.央廣網(wǎng)，（2013-11-05）［2022-09-15］http：//finance.cnr.cn/315/gz/20131105/t20131105_514041714_2.shtml（2022-09-15）.

總之，過(guò)度的行政化將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中、降低了公眾參與、阻礙了法制的適用完善、壓縮了社會(huì)自治發(fā)展空間。

（二）社會(huì)自治能力不足

在前文回顧中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)其特點(diǎn)是“有自治，無(wú)自治權(quán)”的有限自治，而當(dāng)下現(xiàn)狀亦如此。周安平曾詳細(xì)闡述了社會(huì)自治權(quán)的內(nèi)涵，社會(huì)自治權(quán)是人民在將國(guó)家必要的權(quán)力交給國(guó)家后，由自己保留行使的權(quán)利。是共同體組成成員的自治而非該共同體機(jī)關(guān)的自治，自治權(quán)是自治體組成成員的權(quán)利而不是自治機(jī)關(guān)的權(quán)力。②周安平.社會(huì)自治與國(guó)家公權(quán)［J］.法學(xué)，2002（10）.此外，在前文國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的回顧中得知，現(xiàn)代法律源于市民社會(huì)發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)是良好法治的根基。馬克思在其市民社會(huì)理論中也有相關(guān)論述，市民社會(huì)是政治國(guó)家的根基，市民社會(huì)對(duì)于政治國(guó)家來(lái)說(shuō)是內(nèi)容，而政治國(guó)家則是市民社會(huì)的正式表現(xiàn)。③俞可平.馬克思的市民社會(huì)理論及其歷史地位［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1993（04）.市民社會(huì)和政治相分離普及了代表制，實(shí)現(xiàn)了政治平等、使權(quán)力分立成為必要以及確立了人權(quán)和公民權(quán)的基本原則。現(xiàn)代政治制度本身只有在私人領(lǐng)域達(dá)到獨(dú)立存在的地方才能發(fā)展。④何增科.市民社會(huì)概念的歷史演變 ［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994（05）.因此，社會(huì)自治能力的實(shí)質(zhì)是自治權(quán)，根基是社會(huì)獨(dú)立性。

從國(guó)家社會(huì)關(guān)系角度分析，對(duì)社會(huì)自治體構(gòu)成威脅主要來(lái)自國(guó)家公權(quán)力的擴(kuò)張、介入和干涉。國(guó)家公權(quán)力如果趨于強(qiáng)大，那么社會(huì)自治的空間就會(huì)不斷萎縮，導(dǎo)致社會(huì)創(chuàng)造的積極性窒息。⑤周安平.社會(huì)自治與國(guó)家公權(quán)［J］.法學(xué)，2002（10）.基層社會(huì)治理行政化的背后是國(guó)家權(quán)力不斷下沉，行政權(quán)力過(guò)于集中，行政決策和執(zhí)行過(guò)程缺乏廣泛的參與和監(jiān)督，降低了公眾在治理決策中的參與機(jī)會(huì)，進(jìn)而壓縮了社會(huì)自治能力發(fā)展空間。

此外，社會(huì)自治能力不足另一表狀為社會(huì)組織發(fā)展程度低。公民社會(huì)是相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織。⑥俞可平.中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類(lèi)與制度環(huán)境［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006（01）.社會(huì)組織參與社會(huì)治理能夠有效地限制國(guó)家權(quán)力過(guò)分?jǐn)U張而帶來(lái)的社會(huì)自主空間和社會(huì)自治能力的弱化，能夠明晰國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界和責(zé)任劃分，進(jìn)而有力地推進(jìn)社會(huì)自治。⑦姜艷.社會(huì)組織參與社會(huì)治理：機(jī)會(huì)、實(shí)踐困境及優(yōu)化路徑西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)［J］.西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（03）.改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)組織得到蓬勃發(fā)展，首先，經(jīng)濟(jì)體制改革釋放的紅利為各類(lèi)社會(huì)組織的生長(zhǎng)提供了必要土壤；其次，政治體制改革外溢出來(lái)社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)為社工組織、志愿者組織的成長(zhǎng)了提供重要平臺(tái)。另一方面，由于社會(huì)組織的發(fā)展直接關(guān)系到中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，因此執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織確立了規(guī)范、控制、領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)、整合的行動(dòng)框架。⑧林尚立.兩種社會(huì)建構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨與非政府組織［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)（英文版），2007（02）.基于此，在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織在方方面面對(duì)國(guó)家有所依賴(lài)，但同時(shí)依然可能享有各種實(shí)際的自主性，呈現(xiàn)“依附式自主”特性。⑨王詩(shī)宗 宋程成.獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013（05）.盡管中央出臺(tái)了一系列政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，與目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，社會(huì)組織的發(fā)育和發(fā)展程度仍然很低，功能單一、專(zhuān)業(yè)化程度不強(qiáng)，參與到基層社會(huì)治理中的能力有待提升。

（三）城市基層社會(huì)治理法治建設(shè)滯后

隨著數(shù)十年的發(fā)展，關(guān)于社區(qū)治理的法律建設(shè)取得了一定的成就，基本由以下構(gòu)成，法律依據(jù)有《城市居民委員會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)民法典》，行政法規(guī)有《物業(yè)管理?xiàng)l例》、部門(mén)規(guī)章《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》以及地方立法和國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)的規(guī)范性文件。

從法律層面看，《中華人民共和國(guó)民法典》的出臺(tái)意義重大，其以私法規(guī)范彰顯自治的治理理念，而在具體的條文中通過(guò)社會(huì)自治主體的法律地位、“法律行為制度”自治行為規(guī)則的確立實(shí)現(xiàn)了自治理念的落地，①郭潔，佟彤.《民法典》推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的法理闡釋?zhuān)跩］.政法論叢，2020（04）.為基層社會(huì)治理提供了民事法律上的依據(jù)。但是《中華人民共和國(guó)民法典》畢竟不是專(zhuān)門(mén)的基層社會(huì)治理法規(guī)，而真正作為我國(guó)城市基層社會(huì)的“基本法”的是《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，已嚴(yán)重滯后于城市社會(huì)治理發(fā)展的形勢(shì)。該法施行于1990 年，數(shù)十年沒(méi)有變化，僅2018 年進(jìn)行了一次修訂，修改內(nèi)容僅限于將居民委員會(huì)每屆任期改為五年。民政部2004 年曾公布過(guò)《城市居民委員會(huì)組織法（修訂稿）》，對(duì)社區(qū)居民會(huì)議的職權(quán)、居民委員會(huì)的性質(zhì)、居民委員會(huì)與社區(qū)黨組織及城市基層政府的關(guān)系、居民委員會(huì)在社區(qū)服務(wù)中的地位和作用、居民委員會(huì)選舉的組織機(jī)構(gòu)、居民委員會(huì)的選舉和罷免程序、居務(wù)公開(kāi)制度等方面的內(nèi)容進(jìn)行了增刪，但之后就沒(méi)了下文。②李國(guó)祥.關(guān)于《城市居民委員會(huì)組織法》修訂的若干思考［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2006（01）.2021 年7 月，黨中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出要修訂《城市居民委員會(huì)組織法》，隨后，民政部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，該法修訂再次提上了日程。當(dāng)下《城市居民委員會(huì)組織法》存在諸多問(wèn)題，亟待修訂。如受時(shí)代所限，當(dāng)時(shí)立法角度傾向國(guó)家管理，沒(méi)有體現(xiàn)社區(qū)自治；沒(méi)有滿(mǎn)足社區(qū)治理和服務(wù)的新需要；有關(guān)社區(qū)治理和服務(wù)有關(guān)的立法空白等，③胡承武.依法治國(guó)亟需加強(qiáng)社區(qū)自治立法——以《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》為視角［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2014（12）.最主要是沒(méi)有體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心要義。

在當(dāng)下基層社會(huì)治理中，政策、文件發(fā)揮了很大作用，這雖然緩解了城市基層社會(huì)治理法律供給不足、立法滯后等矛盾，但并不符合社會(huì)治理法治化的內(nèi)在要求。最重要一點(diǎn)是對(duì)于社區(qū)治理主體、組織形式、各主體之間的權(quán)責(zé)邊界、參與社區(qū)治理途徑等社會(huì)治理關(guān)鍵問(wèn)題缺乏法律規(guī)定。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市基層社會(huì)治理法治化

黨的十八大以來(lái)，基層社會(huì)治理法治化不斷被提出，黨的十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。黨的十九大報(bào)告提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平?！?021 年印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平”“推進(jìn)基層治理法治建設(shè)”。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“加快建設(shè)法治社會(huì)，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會(huì)治理法治化水平?！痹邳h的領(lǐng)導(dǎo)下不斷推動(dòng)法治化進(jìn)程是基層社會(huì)治理的根本路徑。

（一）城市基層社會(huì)治理的兩段論

基于中國(guó)社會(huì)實(shí)際，筆者認(rèn)為，可以將城市基層社會(huì)治理分為兩個(gè)階段，第一階段是通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)構(gòu)建基層社會(huì)治理基本秩序；在第二階段目標(biāo)有兩個(gè)，即培養(yǎng)社會(huì)自治力和不斷加強(qiáng)制度、法治建設(shè)。在這兩階段任務(wù)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，社會(huì)自治是基礎(chǔ)，制度化是關(guān)鍵，法治化是目標(biāo)。

第一階段其實(shí)是指改革開(kāi)放以后，基層社會(huì)秩序再次進(jìn)入一個(gè)圍繞（黨政）權(quán)威重建秩序的過(guò)程。①周慶智.中國(guó)基層社會(huì)秩序變遷及其建構(gòu)涵義［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（01）.這一歷史階段發(fā)展契合了亨廷頓的政治秩序模型，②（美）塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華等，譯.三聯(lián)書(shū)店，1989：51.其實(shí)質(zhì)是重構(gòu)了國(guó)家和社會(huì)關(guān)系。從上世紀(jì)末期上海探索，到2015 年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平參加上海代表團(tuán)的審議時(shí)指出，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線(xiàn)；再到十九大報(bào)告明確提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享社會(huì)治理格局的戰(zhàn)略舉措；直至二十大報(bào)告明確指出，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理。這一秩序業(yè)已確立，并不斷發(fā)展完善，成為國(guó)家治理的基本內(nèi)容構(gòu)成。

在第二階段中，主要任務(wù)是加強(qiáng)制度、法治建設(shè)和培養(yǎng)社會(huì)獨(dú)立性，這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)也是相輔相承的?；仡欀袊?guó)基層社會(huì)的發(fā)展，新中國(guó)成立前，社會(huì)沒(méi)有能力自治，之后，社會(huì)沒(méi)有自治能力。因此，在改革開(kāi)放之前，中國(guó)社會(huì)是不存在真正意義上的獨(dú)立性。改革開(kāi)放后，四十多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)巨變?yōu)樯鐣?huì)自治發(fā)展創(chuàng)造了條件，但現(xiàn)實(shí)是社會(huì)自治仍然沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)上的發(fā)展。周慶智認(rèn)為這一狀況的根源是社會(huì)主體性并未構(gòu)建起來(lái)，社會(huì)自治仍是國(guó)家權(quán)力框架下的社會(huì)自治。不過(guò)周慶智為基層治理提供了另一種思路，他認(rèn)為，當(dāng)下三種治理模式（科層治理、市場(chǎng)治理、社群治理）其實(shí)質(zhì)是政府全能型治理主導(dǎo)，市場(chǎng)治理或社群治理處于從屬地位。因此，現(xiàn)如今面臨的問(wèn)題不是去徹底改變這一境況，而是如何處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，亦即基層政府所進(jìn)行的實(shí)踐或創(chuàng)新應(yīng)該集中在政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的權(quán)利關(guān)系的法治規(guī)范領(lǐng)域當(dāng)中。③周慶智.基層社會(huì)自治與社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［J］.政治學(xué)研究，2016（04）.苗延義認(rèn)為，我國(guó)的社區(qū)自治并非純凈自治，而是國(guó)家深度介入、以社區(qū)發(fā)展需求為取向、以居民廣泛參與為表征的集體性行動(dòng)。從我國(guó)行政性和自治性關(guān)系角度看，去行政化實(shí)質(zhì)是在追求一種純凈自治，在現(xiàn)有體制下，關(guān)鍵問(wèn)題在于實(shí)現(xiàn)行政性與自治性的有效對(duì)接，促進(jìn)兩者間的互促循環(huán)。④苗延義.能力取向的“行政化”：基層行政性與自治性關(guān)系再認(rèn)識(shí)［J］.2020（01）.

筆者認(rèn)為，中國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)確立了“黨、國(guó)家和社會(huì)”三角結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)不會(huì)有大的變動(dòng)。頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)為基層社會(huì)治理指明了方向，結(jié)合現(xiàn)狀，路徑已經(jīng)很清晰，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷推動(dòng)基層社會(huì)治理法治化。因此，在實(shí)踐中的當(dāng)務(wù)之急是以明晰政黨、國(guó)家、社會(huì)三者之間權(quán)責(zé)目標(biāo)，不斷推動(dòng)以法律、黨內(nèi)法規(guī)、自治章程為代表制度建設(shè)。

（二）社會(huì)工作部主導(dǎo)城市基層社會(huì)治理法治化

2023 年3 月16 日，《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》全文公布，組建中央社會(huì)工作部提上日程。社會(huì)工作部的出現(xiàn)為基層社會(huì)治理法治化帶來(lái)了極大的可期待性，原因如下。

首先，社會(huì)工作部資源整合力決定了其是基層社會(huì)治理法治建設(shè)主導(dǎo)力量。社會(huì)工作涉及社會(huì)治理和基層政權(quán)建設(shè)、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)志愿者隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面。以往，相關(guān)工作職責(zé)分散在不同黨政部門(mén)，缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會(huì)工作力量沒(méi)有得到有效整合，難以形成合力并發(fā)揮有力作用。近些年來(lái)，北京市、上海市、廣東省等不少省市都成立了社會(huì)工作委員會(huì)，并實(shí)行黨政合署辦公，逐步探索出了一些有效整合社會(huì)工作職責(zé)的改革辦法。組建中央社會(huì)工作部，將地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉并上升到中央層面，有利于進(jìn)一步自上而下地全面推動(dòng)社會(huì)工作。與此同時(shí)，省、市、縣三級(jí)黨委也將組建社會(huì)工作部門(mén)，并相應(yīng)劃入同級(jí)黨委組織部門(mén)的“兩新”工委（非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工作委員會(huì)）職責(zé)。這將使社會(huì)工作可以上下一貫地全面協(xié)同推進(jìn)，并使地方社會(huì)工作得到更好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。①社論.組建中央社會(huì)工作部，打開(kāi)基層治理新局面［N］.新京報(bào)，2023-03-17（A02）.

總之，這一改革把分散在國(guó)家信訪(fǎng)局、民政部、國(guó)資委等部門(mén)的相關(guān)職能都整合到中央社會(huì)工作部，能夠加強(qiáng)黨對(duì)全部社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。從治理的角度看，徐勇認(rèn)為這次改革反映的是“大治理觀(guān)”，“大治理觀(guān)”一是強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)治理的主導(dǎo)性，二是強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與的基礎(chǔ)性，社會(huì)工作部正是因應(yīng)共建共治的要求而設(shè)立。②徐勇.再談以“大治理觀(guān)”看社會(huì)工作部［EB/OL］.（2023-03-28）［2023-05-06］.田野政治學(xué)，https：//mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1685500025&ver=4561&signature=I27TMKWDFFfC A8IeoiURgerrmwRSwx1BHEH45jqNc*mCV4ZUFsXj762outeI0tqSjrtZavbYgqZVSXdo71HxpVyH7zLPrjp1-uuUfcEW4Q7Gf98oeMPHFLApy1HB4-wU-&new=1（2023-05-06）.

社會(huì)的培養(yǎng)或許要經(jīng)歷是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，但法治化的進(jìn)程則可以盡快制定并完善相關(guān)法律制度取得形式上的成果，并逐步實(shí)現(xiàn)形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，社會(huì)工作部的成立極大的整合了社會(huì)治理的資源，可以主導(dǎo)同步推動(dòng)第二階段兩個(gè)任務(wù)進(jìn)程，即一手培養(yǎng)社會(huì)自治，一手推動(dòng)制度建設(shè)。

四、城市基層社會(huì)治理法治建設(shè)途徑

中國(guó)法治建設(shè)包含了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律建設(shè)。首先，黨的十八屆四中全會(huì)正式確定“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五大子體系之一，明確了黨內(nèi)法規(guī)是法治建設(shè)的重要組成部分。其次，從黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性等。③付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015（03）.第三，從根本看，二者的法治精神是一致的、相容的，都發(fā)揮制度的規(guī)范作用。④王勇.再論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間的關(guān)系［J］.理論與改革，2017（03）.最后，從社會(huì)治理角度看，業(yè)已確立了國(guó)家政黨社會(huì)三角關(guān)系決定了政黨深度參與社會(huì)治理。因此，由社會(huì)工作部一體推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律等制度建設(shè)，更能做到全面統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法制的有效銜接。

（一）加快基層社會(huì)治理專(zhuān)項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)

在當(dāng)下的基層治理的結(jié)構(gòu)中，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)作用必將凸顯出來(lái)，這也要求城市基層社會(huì)治理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涵蓋到強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)組織建設(shè)、規(guī)范黨員干部的行為、促進(jìn)群眾參與，提高治理效能等方面。當(dāng)下有關(guān)基層社會(huì)治理的黨內(nèi)法規(guī)也不在少數(shù)，陳光根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)在基層社會(huì)治理功能將不同黨內(nèi)法規(guī)劃分為四類(lèi)，即法律性、道德性、政策性、政治性。⑤陳光.論社區(qū)治理多元格局中的黨內(nèi)法規(guī)［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)：法治論叢，2019（01）.如《黨章》第33 條明確了黨組織在基層社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10 條則規(guī)定了村黨組織的主要職責(zé)，這些都起到基本的規(guī)范性作用；又如《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例》26 條規(guī)定，“宗教工作任務(wù)重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），黨委應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)干部分管宗教工作，并明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)?！边@一規(guī)定也凸顯了宗教工作的政治性。但由于這些條文分散于不同的法規(guī)當(dāng)中，在立法主體、目的、出發(fā)點(diǎn)都存在較大差異，并未形成黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于基層治理的合力作用。

近些年來(lái)，已有地方黨委開(kāi)始嘗試制定關(guān)于基層社會(huì)治理的專(zhuān)項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)。2016 年12 月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》指出，探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。2017 年5 月，中共中央決定在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7 個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作，允許試點(diǎn)城市黨委圍繞基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定地方黨內(nèi)法規(guī)。自此，試點(diǎn)城市黨委具備黨內(nèi)法規(guī)立法主體資格。武漢市委充分利用黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)，在2018 年6 月就出臺(tái)了《武漢市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理若干規(guī)定（試行）》?！兑?guī)定》明確了社區(qū)大黨委的定位，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)治理、基礎(chǔ)保障等方面貫通起來(lái)，作出了整體性部署、制度化安排，《規(guī)定》還提出了培育引進(jìn)樞紐型社會(huì)組織，通過(guò)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織，培育孵化社區(qū)生活服務(wù)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、文體活動(dòng)類(lèi)社會(huì)組織，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下服務(wù)群眾，社區(qū)黨組織從“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)引領(lǐng)者”。①王雪.武漢社區(qū)治理黨內(nèi)法規(guī)，為全國(guó)城市社區(qū)治理提供制度樣本［EB/OL］.（2018-06-21）［2023-05-04］.大武漢，http：//www.app.dawuhanapp.com/p/30313.html.2020 年4 月，市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《武漢市社區(qū)工作者管理辦法》，該《辦法》以職業(yè)化為目標(biāo)，開(kāi)辟了社區(qū)工作者的上升途徑，為社區(qū)工作提供了人才支持和保障。

武漢市黨內(nèi)法規(guī)落地城市基層社會(huì)治理為全國(guó)城市社區(qū)黨組織建設(shè)和社區(qū)治理提供了制度樣本，同時(shí)也為社會(huì)工作部出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)提供了制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但當(dāng)下絕大部分地方依然沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)，難以出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)。而社會(huì)工作部組建后，作為黨中央職能部門(mén)是黨內(nèi)法規(guī)中央制定主體，可以針對(duì)基層社會(huì)治理出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)。因此，當(dāng)下比較可行的做法是有中央社會(huì)工作部出臺(tái)城市基層社會(huì)治理專(zhuān)項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，由省級(jí)、直轄市黨委結(jié)合本地實(shí)際以黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的方式出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，而具體到設(shè)區(qū)市黨委，若沒(méi)有被賦予黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)，可以出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)。

（二）城市社區(qū)自治立法設(shè)想

此次社會(huì)工作部的組建可以說(shuō)為城市基層社會(huì)治理法治化提供了很好的契機(jī)，一方面由社會(huì)工作部牽頭可以打破民政部單一部門(mén)主導(dǎo)立法的慣例，在一個(gè)更宏觀(guān)的角度上平衡多方利益，回應(yīng)多元訴求。另一方面，可以統(tǒng)籌多方資源，更快推進(jìn)舊法的修訂和新法的落地。當(dāng)今許多國(guó)家和地區(qū)都制訂了城市社區(qū)自治的法律法規(guī)，在經(jīng)歷過(guò)一定時(shí)期的社區(qū)治理后，形成了各國(guó)立法特色。②劉志鵬.城市社區(qū)自治立法：域外比較與借鑒［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（03）.

筆者認(rèn)為，法治建設(shè)方面，不必只拘泥于《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的修改，大可借鑒他國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)城市基層社會(huì)治理實(shí)踐加快出臺(tái)中國(guó)的《城市社區(qū)自治法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自治法》）。以下就《自治法》原則性規(guī)定提出幾點(diǎn)構(gòu)想。

第一，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度。黨的十九屆四中全會(huì)首次提出要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。這一新格局的構(gòu)建，不僅需要從理論上清晰厘清黨和政府在基層社會(huì)治理中的角色和功能、政府與社會(huì)在其中的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，而且還需要從體制機(jī)制上給予保障。就我國(guó)基層治理實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的過(guò)程中，不僅確立中國(guó)的基本政治制度，而且把自身嵌入國(guó)家政權(quán)體系之中，“占據(jù)了核心位置，履行著重要的政治和行政功能”，①景躍進(jìn)，陳明明，肖濱主編.當(dāng)代中國(guó)政府與政治［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：1-7.在國(guó)家政權(quán)無(wú)法到達(dá)的地方充分動(dòng)員社會(huì)、組織社會(huì)、服務(wù)社會(huì)。在基層社會(huì)治理中，不同利益訴求相互交織、不同價(jià)值觀(guān)念相互碰撞、不同組織形式相互轉(zhuǎn)化，這其中必然需要一個(gè)公信力極高的公共權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)，承擔(dān)元治理的任務(wù)?；诖耍h的基層組織在社會(huì)治理中就是要依托自身良好的群眾基礎(chǔ)，搭建一個(gè)平等對(duì)話(huà)的“公共空間”，促進(jìn)基層社會(huì)各治理主體在其中理性交流、協(xié)商互動(dòng)，走出理性經(jīng)濟(jì)人的束縛，尋找公共利益的最大化。因此黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治必須作為核心價(jià)值體現(xiàn)在立法當(dāng)中，這既是歷史發(fā)展的必然，也是當(dāng)下構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的必然要求。

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)應(yīng)該明確自治組織和黨組織的關(guān)系。2019 年中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，要求“全面推行社區(qū)黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任社區(qū)居民委員會(huì)主任、“兩委”班子成員交叉任職?！痹诩訌?qiáng)黨對(duì)于社區(qū)治理全面領(lǐng)導(dǎo)的大背景下，社區(qū)黨組織和居委會(huì)兩者融合符合當(dāng)下三角結(jié)構(gòu)關(guān)系，在實(shí)際工作中形成了合力、提高了決策效率，但在實(shí)踐中也存社區(qū)黨組織只有領(lǐng)導(dǎo)或以黨代居的情況，兩者在功能分野上存在不清。導(dǎo)致社區(qū)治理工作缺乏專(zhuān)業(yè)性，更多地是依靠社區(qū)兩委共同負(fù)責(zé)人進(jìn)行工作分配，影響社區(qū)治理的效率②王浦劬，李天龍.中國(guó)城市社區(qū)黨組織與居委會(huì)相互關(guān)系研究——基于 C、N 和 B 市的社區(qū)案例分析［J］.2021（07）.因此，《自治法》應(yīng)增加黨組織和居委會(huì)職責(zé)劃分相應(yīng)條款，當(dāng)然也可以通過(guò)地方出臺(tái)具體的《實(shí)施辦法》，或以規(guī)范性文件來(lái)細(xì)化居委會(huì)和黨組織的權(quán)責(zé)界限。如2015 年，武侯區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步明確社區(qū)兩委職責(zé)依法推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新的通知》，制定了社區(qū)兩委職責(zé)清單，明確了社區(qū)的事項(xiàng)清單，力爭(zhēng)促進(jìn)基層自治組織自治功能回歸。③彭文春.武侯區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理改革 “三社聯(lián)動(dòng)”成新常態(tài)［EB/OL］.（2016-02-16）［2023-03-11］.四川在線(xiàn)，https：//cd.scol.com.cn/qxxw/201602/54318964.html（2023-03-11）.而2020 年成都市出臺(tái)的《成都市社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》第十九條規(guī)定：社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建自治為基礎(chǔ)、法治為根本、德治為支撐的共建共治共享機(jī)制，注重發(fā)揮居民和社會(huì)力量作用，推動(dòng)各類(lèi)主體參與社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。至于黨的領(lǐng)導(dǎo)怎么體現(xiàn)、黨務(wù)和自治事務(wù)如何劃分并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

第二，明確居民委員會(huì)的法律地位。2017 年10 月1 日施行的民法總則，明確了村（居）民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織特別法人資格。《中華人民共和國(guó)民法典》在次確認(rèn)了這點(diǎn)，第96 條規(guī)定基層群眾性自治組織法人為特別法人；第101 條也規(guī)定了居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》中也多涉及居民委員會(huì)在監(jiān)護(hù)、業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)、遺產(chǎn)的處理等方面承擔(dān)比較多的私法角色功能。

因此，《自治法》應(yīng)明確基層群眾性自治組織法人資格。居民委員會(huì)法人地位的明確將極大的促進(jìn)自治能力發(fā)展。居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，在為社區(qū)提供公益服務(wù)，從事社區(qū)建設(shè)中需要進(jìn)行大量的民事活動(dòng)。如建設(shè)社區(qū)公益設(shè)施，代表村集體或者居民社區(qū)簽訂公益用品的買(mǎi)賣(mài)合同等，部分居民委員會(huì)還涉及集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)的職能，總之明確的法人資格、法人組織機(jī)構(gòu)代碼促進(jìn)了居民委員會(huì)開(kāi)展社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)、獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等，畢竟，真正的自治要在公民自我管理、自我教育、自我服務(wù)以及自我負(fù)責(zé)的實(shí)踐中不斷養(yǎng)成。

第三，增強(qiáng)基層社區(qū)自治效能。首先要明確基層政府與基層群眾性自治組織的關(guān)系，可以直接規(guī)定為“基層政府對(duì)基層群眾自治組織的指導(dǎo)支持和幫助”的關(guān)系，為增強(qiáng)自治能力提供了法律依據(jù)。其次，要明確建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度。《居組法》規(guī)定了居委會(huì)“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作?！钡劣谌绾螀f(xié)助，沒(méi)有具體規(guī)定。這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中居委會(huì)沒(méi)有辦法杜絕基層政府部門(mén)變相轉(zhuǎn)嫁政府職能、執(zhí)法職責(zé)的做法，加劇了行政化傾向。2023 年《中華人民共和國(guó)立法法》修訂后，設(shè)區(qū)的市可就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、基層治理事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)限。基于此，地方政府要充分行使其行政立法權(quán)，以地方法規(guī)的形式明確基層治理的中政府與居委會(huì)的權(quán)責(zé)劃分。因此，在《自治法》中先明確建立準(zhǔn)入制度，再結(jié)合地方實(shí)際，由地方立法細(xì)化權(quán)責(zé)，通過(guò)外部法律制度來(lái)厘清居委會(huì)的權(quán)責(zé)。具體看就是明確社區(qū)居委會(huì)不得承擔(dān)涉及政府職能部門(mén)執(zhí)法職責(zé)相關(guān)事務(wù)；將那些原本屬于區(qū)政府及其職能部門(mén)、街道辦事處職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，清理出社區(qū)居委會(huì)的工作范圍；明確居委會(huì)協(xié)助政府職能部門(mén)事務(wù)范疇，細(xì)化協(xié)助事務(wù)的方式方法；對(duì)委托給居民委員會(huì)辦理的有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”。

此外，《自治法》應(yīng)加入“監(jiān)督”內(nèi)容，在居民自我監(jiān)督的原則下，政府應(yīng)該有限度的參與居務(wù)監(jiān)督。雖然現(xiàn)行法律下，基層政府不具有監(jiān)督居委會(huì)的法定職責(zé)，但由于社會(huì)分工專(zhuān)業(yè)化，部分居委具有較高的專(zhuān)業(yè)門(mén)檻，因此需要政府職能部門(mén)介入予以支持，如財(cái)務(wù)審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等。

第四，培育人民群眾公共精神。公共精神是指公民在基層治理中更為積極主動(dòng)，具有一種“公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對(duì)整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。①（美）羅伯特·B.登哈特.公共組織理論（第五版）［M］.竺乾威校，扶松茂，丁力譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：147.因此，《自治法》對(duì)民主決策制度、選舉制度、議事協(xié)商制度、居務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、自治章程等，特別是居民會(huì)議和居民代表會(huì)議規(guī)定的細(xì)化，為居民自治的實(shí)踐提供了制度資源。

首先，明確居民代表產(chǎn)生程序。比如居民代表由社區(qū)、企事業(yè)單位、社團(tuán)組織推薦，也可以由社區(qū)居民5 人以上聯(lián)名推薦。推薦名社區(qū)居民會(huì)議、或代表會(huì)議通過(guò)后進(jìn)行公示。其次，對(duì)于居民代表的任期、資格終止和罷免做出規(guī)定，如居民代表任期與居民委員會(huì)成員任期相同，可連選連任。居民代表如調(diào)離、遷出和發(fā)生其他情況，代表資格自行終止。此外，應(yīng)增加對(duì)于社區(qū)工作人員的監(jiān)察管理的相關(guān)制度。社區(qū)工作人員是社區(qū)公共服務(wù)人員，所用經(jīng)費(fèi)來(lái)自財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)或者居民集資，在依法接受法律監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)同時(shí)接受社區(qū)群眾監(jiān)督，也拓寬了人民群眾參與公共事務(wù)監(jiān)督方式。通過(guò)法律形式明確公民在基層社區(qū)事物中的權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)廣大人民群眾積極有序參與社區(qū)事物，構(gòu)建社會(huì)治理共同體。

第五，推動(dòng)社會(huì)多元主體共同參與?；鶎由鐣?huì)治理在實(shí)踐中存在著資源和能力有限與民眾需求無(wú)限間的張力之間的矛盾，推動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元主體參與社會(huì)治理，釋放社會(huì)活力，以破解政府資源不足的境況。從社會(huì)自治能力的角度看，社會(huì)組織本身就是公民參與社會(huì)治理的有效載體，公民通過(guò)加入社會(huì)組織或者參加社會(huì)組織舉辦的活動(dòng)，參與社會(huì)治理，踐行自治習(xí)慣，推動(dòng)社會(huì)的自我運(yùn)轉(zhuǎn)能力逐漸提高。②馬立，曹錦清.社會(huì)組織參與社會(huì)治理：自治困境與優(yōu)化路徑——來(lái)自上海的城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（02）.《自治法》確認(rèn)要支持和引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理，但更應(yīng)該出臺(tái)更細(xì)化的可操作性制度，就幾個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，包括居民委員會(huì)和社會(huì)多元主體合作事務(wù)范圍、合作方式；社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)途徑；社區(qū)組織工作監(jiān)督及效果評(píng)價(jià)等。以制度的形式引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)多元主體參與社區(qū)事務(wù)，形成居委會(huì)和社會(huì)組織資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)組織通過(guò)運(yùn)用參與式方法提供社區(qū)公共服務(wù)、化解社區(qū)沖突、解決社區(qū)問(wèn)題，以及在此基礎(chǔ)上促進(jìn)基層協(xié)商民主制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的參與式治理局面。

結(jié) 論

社會(huì)與國(guó)家的有機(jī)二元互動(dòng)是現(xiàn)代法律制度根基?；仡檪鹘y(tǒng)中國(guó)社會(huì)，所謂社會(huì)自治實(shí)質(zhì)依附于皇權(quán)的有限自治。改革開(kāi)放后，大變革中城市社區(qū)治理的探索確立了“兩級(jí)政府三級(jí)管理模式”，雖然重構(gòu)基層社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序，但是“行政化”趨勢(shì)下，并沒(méi)有給社會(huì)自治能力發(fā)展留下太多空間。而社會(huì)工作部的組建將開(kāi)啟城市社會(huì)治理的新局面，更多有效資源將投入其中。但我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，城市基層社會(huì)治理法治化是最終目標(biāo)和根本方式，這也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。