范逢春，付源溟

（四川大學(xué)，四川成都 610065）

馬克思提出：“家庭和市民社會是國家的前提?！盵1]在中國，社區(qū)治理一直在基層治理的話語中建構(gòu)，社區(qū)是國家治理單元的神經(jīng)末梢。當(dāng)前，城市化快速推進、鄉(xiāng)村振興發(fā)展都給基層治理提出新要求。在傳統(tǒng)的“管理型和權(quán)力型”政府治理體制的影響下，基層社區(qū)治理呈現(xiàn)出明顯的“內(nèi)卷化”特征，一定程度上影響了民主治理的效能。將全過程人民民主作為一種新思路和新范式運用到社區(qū)治理，是走出當(dāng)前社區(qū)治理困境的關(guān)鍵手段。當(dāng)前，城鄉(xiāng)社區(qū)組織形態(tài)的多元性和居民結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性為全過程人民民主在中國基層的創(chuàng)造性實踐和創(chuàng)新性發(fā)展提供了土壤。黨的二十大報告強調(diào)，“要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，積極發(fā)展基層民主，強調(diào)“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”[2]，明確將基層社區(qū)治理建設(shè)的全過程人民民主置于“中國式現(xiàn)代化”的全景場域中進行思考。

民主是一個古老而年輕的政治學(xué)論題。以城邦政治為起點，民主思想悄然發(fā)展了2 500 余年。在長期的歷史變遷中，西方形成了以代議制民主和自由民主為代表的較為成熟的民主理論，為我國基層社區(qū)民主治理的理論和實踐提供了域外研究視角，但是難以與中國基層治理現(xiàn)實場域中遇到的問題高度契合。全過程人民民主對西方的民主理論進行祛魅和超越，自提出以來引發(fā)了學(xué)界的高度關(guān)注和廣泛討論，現(xiàn)有研究覆蓋面廣且成果較為豐富。從學(xué)科途徑上看，關(guān)于全過程人民民主的研究主要分布在政治學(xué)、制度學(xué)、歷史學(xué)三大領(lǐng)域。政治學(xué)界充分肯定全過程人民民主的現(xiàn)實價值并評價其為“人類民主政治的新形態(tài)”[3]；制度學(xué)認為全過程人民民主既是我國民主政治制度不斷完善的理論概括[4]，也是保障人民當(dāng)家作主的制度體系[3]；歷史學(xué)領(lǐng)域則重點關(guān)注全過程人民民主誕生的歷史淵源、思想內(nèi)涵的演化歷程，將其置于中國政治理想與政治發(fā)展的脈絡(luò)中進行思考[5]，或?qū)χ形鞣矫裰魉枷氲难葸M邏輯進行比較考量。從研究方法上看，主流研究方法有歷史制度主義研究法、比較研究法以及歷史唯物主義的方法，如利用歷史制度主義的方法闡明中華蘇維埃代表大會制度對全過程人民民主的啟示。程竹汝在論述全過程人民民主制度之基時，將人民代表大會制度與西方的選舉制度進行比較，詮釋了全過程人民民主的獨特優(yōu)勢和內(nèi)在價值[6]。汪仲啟以上海虹橋街道為例，從具體到一般，以理論聯(lián)系實際來探討全過程人民民主的實踐對基層社會治理重構(gòu)的作用與意義[7]。

全過程人民民主的價值內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)和實踐機制的相關(guān)研究一直是學(xué)界討論的熱點主題。在價值內(nèi)涵的闡釋上，國內(nèi)學(xué)者普遍從“全”“過程”“人民民主”三個方面入手，總結(jié)全方位、全覆蓋、全鏈條的民主特點，強調(diào)程序化、過程化、制度化、規(guī)范化的價值遵循，突出最廣泛、最真實、最管用的民主比較優(yōu)勢。在理論基礎(chǔ)研究上，以馬克思主義的國家理論、民主理論[8]、治理理論、中國特色社會主義人民民主理論以及習(xí)近平關(guān)于新時代中國特色社會主義民主政治發(fā)展的重要論述為基礎(chǔ)[9]。在實踐機制探索上，可分為宏觀和微觀兩方面：宏觀層面，強調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)[10]，將五個民主權(quán)利落到實處[8]；微觀層面，聚焦具體的制度安排和路徑設(shè)計，如孔繁斌、鄭家昊指出建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府要實踐全過程人民民主[11]，宋菁菁、王金紅借助新興數(shù)字技術(shù)對數(shù)字人大建設(shè)開展實操性探索，推動全過程人民民主精細化落地[12]。總的來說，目前學(xué)界對全過程人民民主的研究大多是規(guī)范性的理論研究，集中于國家頂層設(shè)計，意在闡揚其相較于世界其他民主形態(tài)的優(yōu)越性以及對中國民主政治發(fā)展的理論支柱和話語重塑作用。部分學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到全過程人民民主和治理效能的關(guān)聯(lián)性，且普遍贊同全過程人民民主對國家治理乃至基層治理的積極作用，但并未深挖全過程人民民主和基層社區(qū)治理的互動耦合邏輯，關(guān)于民主的思考缺乏對社區(qū)治理實踐的充分容納。本文著眼于治理的底層邏輯，基于“邏輯——機理——路徑”的框架，探索全過程人民民主和社區(qū)治理的耦合共進關(guān)系、內(nèi)在生成機制和具體實現(xiàn)路徑。

一、全過程人民民主與社區(qū)治理的耦合邏輯

恩格斯認為：“辯證法是關(guān)于普遍聯(lián)系的科學(xué)。”[13]全過程人民民主與社區(qū)治理之間潛含著相互支撐、耦合互嵌的科學(xué)邏輯?；鶎又卫淼暮诵奶卣魇敲裰?，民主秩序的建構(gòu)離不開基層治理。民主與治理的良性耦合是實現(xiàn)國家民主政治的“催化劑”。全過程人民民主線性貫穿于社區(qū)治理，二者在行動主體上高度一致，在實踐場域上交融并包，在目標(biāo)指向上相互契合。全過程人民民主賦能社區(qū)治理的實踐得益于二者的邏輯互洽和有效互動，符合社會主義民主政治的發(fā)展要求。

（一）主體耦合：全過程人民民主和社區(qū)治理的參與主體具有高度一致性

在所有的民主制中，公眾參與都是民主的基石和實質(zhì)性組成部分[14]。我國的政體和國體決定了國家政權(quán)掌握在絕大多數(shù)人手里，政治參與的主體具有廣泛性和真實性。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主發(fā)展和社區(qū)治理，基層群眾是推動實現(xiàn)全過程人民民主和社區(qū)治理現(xiàn)代化的主體，以社會團體、社會組織為代表的社會力量是參與全過程人民民主和社區(qū)善治的主心骨。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大的優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終堅持帶領(lǐng)中華民族和中國人民進行社會主義民主政治建設(shè)。從革命戰(zhàn)爭時期的中華蘇維埃代表大會制度到新中國成立后的人民代表大會制度，從選舉民主到選舉民主與協(xié)商民主并舉，從人民民主到全過程人民民主，中國共產(chǎn)黨推動中國民主前進的步伐從未停息。2021 年7 月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強調(diào)“要完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度，搭建區(qū)域化黨建平臺”[15]。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，能夠集中力量精準(zhǔn)施治，完善黨建與社區(qū)治理的融合機制，適應(yīng)社區(qū)結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)的變化，是提高基層治理能力和治理水平的必然要求。新時代堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進基層社區(qū)民主治理最根本的政治邏輯。

馬克思主義群眾觀強調(diào)人民至上，基層群眾是全過程人民民主和社區(qū)治理最廣泛的參與主體，貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商的全過程。全過程人民民主的實施者和受益者都是人民。在新的歷史起點上，習(xí)近平強調(diào)：“在任何時候任何情況下，與人民同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務(wù)的宗旨不能忘，群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點不能丟，始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民?！盵16]發(fā)展全過程人民民主和提高社區(qū)治理效能都是以實現(xiàn)人民民主和滿足人民群眾的根本需求為出發(fā)點，要求將理論建構(gòu)與具體實踐相結(jié)合，提升基層群眾的安全感、幸福感、獲得感、滿足感，開創(chuàng)共商、共建、共享的社會治理新格局。

改革開放以來，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線已發(fā)展為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。在此前提下，無論是全過程人民民主還是社區(qū)治理的建設(shè)都需要動員擁護社會主義事業(yè)的社會力量參與。在社會主義民主政治發(fā)展的新階段，將有益的社會力量凝聚到基層民主和基層治理的發(fā)展中來，是我國協(xié)商民主發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在社區(qū)治理中，社區(qū)調(diào)動各方社會力量主動嵌入社區(qū)公共空間，積極參與社區(qū)公共事務(wù)，搭建居民參與協(xié)商議事的平臺，既可以創(chuàng)新基層參與形式，拓展基層群眾的參與渠道，又能充分盤活社區(qū)累積的閑置資源，形成內(nèi)外聯(lián)動的資源協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)更大空間和更高質(zhì)量的協(xié)商治理。

（二）場域耦合：全過程人民民主與社區(qū)治理在時空上互相嵌入

約翰·杜威曾提出一個經(jīng)典至今的話題：如何使大規(guī)模的、科技發(fā)達的現(xiàn)代社會符合民主的迫切要求？“與公共生活相脫離的博愛、自由和平等是無法做到的空想……民主制必須從地開始，就是所謂的鄰里社區(qū)?！盵17]其實，民主過程本身有內(nèi)在張力，這一張力不可避免地使民主發(fā)展以國家治理和社會進步為支撐[18]，而社區(qū)治理作為國家治理的基礎(chǔ)，無疑是為全過程人民民主的發(fā)展提供沃土。

從時間上看，中國特色社會主義進入新時代，全過程人民民主的發(fā)展與社區(qū)治理是共生共進的。全過程人民民主理念的提出始于2019 年，即習(xí)近平在對上海基層立法聯(lián)系點考察時提出的。2021 年3月，這一概念被明確寫入“一法一規(guī)則”（《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》）[19]。2022 年10 月，在黨的第二十次全國代表大會上，全過程人民民主被多次提及并上升到國家戰(zhàn)略層面，標(biāo)志著全過程人民民主理論逐步走向成熟。社區(qū)治理是社會治理的支點和窗口。2012 年，社區(qū)治理首次寫入黨的十八大報告。2017 年，黨的十九大報告要求推動社會治理向基層下移。2022 年，黨的二十大報告要求積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制。民主需要充分洽入基層治理的“全生命周期”。在社區(qū)治理過程中充分融入全過程人民民主的理念，有利于對基層民主環(huán)節(jié)進行全方位探索，對民主過程進行實踐性延展，對民主程序進行規(guī)范化管理，不斷改革創(chuàng)新，激發(fā)社區(qū)民主活力。

從空間上看，社區(qū)治理為全過程人民民主的實踐提供了廣闊的發(fā)展支撐。隨著我國工業(yè)化、城市化、信息化的不斷推進，社區(qū)邊界不斷被打破和重建，逐漸過渡演變?yōu)槿踹吔绲摹澳吧松鐓^(qū)”，由此產(chǎn)生的政治過度介入、上下融合失調(diào)、利益沖突多元、治理能力不足以及資源壁壘過高等問題都亟待解決。全過程人民民主對之前的民主理論及模式進行審思與重構(gòu)，為打破上述瓶頸提供新的解決思路。社區(qū)以召開民主議事會、座談會、聽證會、居民代表大會等形式為實現(xiàn)基層民主權(quán)利提供了現(xiàn)實場域。全過程人民民主和社區(qū)治理是建立在合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)上的。公開透明的制度環(huán)境是保障政治活動合法的基石。近年來，社區(qū)不斷完善基層直接民主制度體系和工作體系，完善辦事公開制度，拓寬居民有序參與的治理渠道，保障居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。同時，不斷完善和發(fā)展黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層的制度、基層群眾自治制度、基層民主協(xié)商制度、村規(guī)民約和居民公約制定機制、矛盾糾紛多元化解決機制等，為全過程人民民主賦能基層社區(qū)治理營造了清朗的制度環(huán)境。

（三）目標(biāo)耦合：全過程人民民主和社區(qū)治理共筑基層民主治理根基

民主與治理從來不是相抵牾的。基層治理要走向善治既要發(fā)展全過程人民民主，又要抓牢社區(qū)治理。全過程人民民主和社區(qū)治理在制度目標(biāo)、過程目標(biāo)以及價值目標(biāo)上具有天然的耦合性，二者相輔相成，共同促進我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

在制度目標(biāo)層面，從民主的實質(zhì)觀來看，制度被視為一種定義政治制度的必要條件。現(xiàn)代社區(qū)的構(gòu)建離不開一套穩(wěn)定有序的制度程序。宏觀上，堅持基層群眾自治制度對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的引領(lǐng)導(dǎo)向作用；微觀上，不斷完善基層立法聯(lián)系點制度、信訪制度、人民陪審制度等具體的制度安排。這些微觀機制涵蓋基層立法、行政、司法等領(lǐng)域，是基層治理實踐的實際依規(guī)。發(fā)展全過程人民民主是對民主秩序的重塑。在中國式現(xiàn)代化的語境下，全過程人民民主的實現(xiàn)需要構(gòu)建一套完整規(guī)范的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主協(xié)商（以下簡稱“五個民主”）的制度程序，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

在過程目標(biāo)層面，“五個民主”強有力的內(nèi)在銜接構(gòu)成了全鏈條的人民民主，其實踐邏輯是全過程人民民主和社區(qū)治理共同遵循的程序設(shè)計?！拔鍌€民主”的科學(xué)均衡發(fā)展是實現(xiàn)社區(qū)良治和全過程人民民主的必然要求。在中國，民主選舉是人民群眾進行政治參與最重要、最直接的民主權(quán)利，是人民當(dāng)家作主行使民主權(quán)利的主要途徑。民主選舉是實現(xiàn)基層民主的前提和基礎(chǔ)，其質(zhì)量高低不僅關(guān)乎基層民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的整體運行效果，而且影響基層善治、自由平等、群眾參與以及利益表達等治理要素的實現(xiàn)程度；民主決策是“五個民主”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是人民群眾對基層民主治理訴求的直接表達；民主管理產(chǎn)生于民主選舉之后，沒有民主選舉就無法正常開展民主管理；民主監(jiān)督是民主權(quán)利運行的有效保障；民主協(xié)商保證各個主體的有效參與，將民主選舉、民主決策、民主管理落到實處，是基層全過程民主的重中之重。社區(qū)治理“全過程民主”應(yīng)注重協(xié)商和構(gòu)建最大多數(shù)人共識的原則，尋求社會治理的最大公約數(shù)[20]，以期實現(xiàn)社區(qū)治理的帕累托最優(yōu)。

在價值目標(biāo)層面，全過程人民民主和社區(qū)治理共同的價值追求是拓展民主新樣態(tài)。核心立場是“以民為本”。我國的社區(qū)治理以自下而上的群眾自治為主要特征，彰顯了最直接、最有效的民主。政府是“服務(wù)者”而不是“掌舵者”，群眾是“參與者”而不是“消費者”，其基本要求是實現(xiàn)多元有效政治參與?！耙缓硕嘣?、合作共治”的社區(qū)治理機制，要求基層黨組織統(tǒng)籌多元主體和各類資源向社區(qū)聚集，統(tǒng)一各方力量到民主治理的目標(biāo)框架下，凝聚群眾的智慧和力量建設(shè)互助友好社區(qū)，增強社區(qū)治理的互動性、整體性，根本方法是完善民意訴求回應(yīng)機制。但是，基層社區(qū)的治理仍然不能完全驅(qū)除“衙門化”的特點，導(dǎo)致治理陷入“懸浮化”的窠臼，其具體表現(xiàn)為社區(qū)的服務(wù)與居民的具體需求處于脫節(jié)、割裂狀態(tài)，久而久之社區(qū)和民眾之間會產(chǎn)生“信任危機”。這種對治理主體的“信任危機”一旦蔓延到對制度設(shè)計的“信任危機”，社區(qū)治理將面臨集體行動的困境。因此，建立一套以訴求回應(yīng)機制為基礎(chǔ)的協(xié)商機制有其重要性和必要性。

二、全過程人民民主賦能社區(qū)治理的作用機理

民主是最好的政府形式[21]3。全過程人民民主中蘊藏著民主與善治之間的自洽邏輯，其賦能基層治理是推進國家治理現(xiàn)代化的基本要求，也是城市擴容以及鄉(xiāng)村發(fā)展的必經(jīng)之路。從賦能的基本原則、邏輯起點、過程保障以及現(xiàn)實支撐這四大要素出發(fā)，探索其更具深度、精度、廣度的作用機理。只有充分厘清全過程人民民主賦能社區(qū)治理的耦合機理，實現(xiàn)四個要素的相互驅(qū)動與有效連結(jié)，才能使基層民主落到實處，推動社會主義民主政治邁上新征程。

（一）基本原則：民主與集中的平衡

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則，是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢，也是區(qū)別于西方代議制的一種中國化政治模式。民主與集中的天平不能失衡，否則將是對“暴力的公開邀請”。在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一的中國民主形態(tài)下，政黨、國家與社會的發(fā)展具有高度的同構(gòu)性[22]。因此，社區(qū)基層治理以促進民主與集中的相對平衡為行動原則是應(yīng)然更是必然。堅持民主集中制是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)要求，也是新時代實現(xiàn)“中國之治”的政治內(nèi)核。

全過程人民民主通過民主與集中的互動平衡實現(xiàn)社區(qū)治理組織上的有機統(tǒng)籌。在這種互動下，各方利益博弈不再是沖突對峙而是形成一種協(xié)商合作的鏈條，形成民主的內(nèi)在引力，吸納更多社會力量形成合作共同體參與民主建設(shè)。當(dāng)前的社區(qū)治理確實存在一些“偽科學(xué)”的手段或方法，比如，績效考核中的“一刀切”、政績評比中的“錦標(biāo)賽”等。全過程人民民主既囊括了人民本位的治理理念，又涵蓋了集中統(tǒng)一的治理體制，為彌補社區(qū)治理中的罅隙和裂縫提供了科學(xué)的解決方法。首先，全過程人民民主使得搜集民意更科學(xué)。當(dāng)前，社區(qū)主要依托“兩委”聯(lián)席會議、居民議事會、居民評議會或民情懇談會等方式與社區(qū)居民打開對話窗口。針對社區(qū)弱勢群體如兒童或者老年人，社區(qū)專門開展兒童議事會或者老年人議事會，努力做到社區(qū)治理惠及全齡。其次，全過程人民民主使得民主決策更科學(xué)。社區(qū)重大事項的決策改變以往的“社區(qū)精英決定模式”，提出以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、精英代表、群眾參與”的決策模式，集民智、聚民心，減少決策失誤，提高決策效率。再次，全過程人民民主使得基層治理體系更加科學(xué)。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)著力構(gòu)建“黨建+”的大黨建治理格局，普遍形成“1+N+X”的治理模式。基層黨組織通過“政治吸納、組織嵌入、黨建引領(lǐng)”的方式重構(gòu)地方社區(qū)治理的秩序與活力，促使基層重心下移、資源下沉，有效破解當(dāng)前社區(qū)的“懸浮化”陷阱[23]。

民主和集中的關(guān)系不是割裂的而是對立統(tǒng)一的，矛盾雙方相互轉(zhuǎn)化、共同發(fā)展豐富了民主集中制的時代內(nèi)涵。目前，基層社區(qū)治理改革已步入“深水期”，全過程人民民主賦能基層社區(qū)治理實現(xiàn)民主與集中的雙輪驅(qū)動，有利于黨的精神和國家意志更好地浸潤基層，為居民的參與行為做好政治指引。合理下延國家政黨權(quán)力既保障了人民民主權(quán)利的實現(xiàn)，又為社區(qū)的精細化、便捷化、民主化治理提供了可能，促進治理的決策科學(xué)、程序正義、協(xié)商高效。

（二）邏輯起點：自治與法治共軌

社區(qū)治理只有依靠自治才能不失活力，只有依靠法治才能不失秩序。全過程人民民主賦能基層社區(qū)治理的邏輯起點就是滿足基層群眾的利益訴求，促進基層社區(qū)治理的民主化和法治化，從而使得基層社區(qū)治理走向良治、善治、共治?；鶎尤罕娮灾沃贫纫筠r(nóng)村村民和城市居民進行自我管理、自我決策、自我教育、自我監(jiān)督，既使得社區(qū)自治成為可能，又為社區(qū)自治提供制度依據(jù)和保障。

基層治理需要聚焦“兩治”。自治是與集權(quán)統(tǒng)治相對應(yīng)的一種分權(quán)治理模式?；鶎尤罕娮灾沃贫染哂絮r明的中國特色，是民主集中下的分權(quán)?；鶎幼灾蔚膶崿F(xiàn)有利于打破過度的行政管控，實現(xiàn)權(quán)力之間的良性互動[21]274。中國的國體和政體決定了基層社區(qū)治理的核心要義是以為人民服務(wù)為中心。社區(qū)自治作為民主主體及基本表現(xiàn)形式[24]，成為建設(shè)富強、民主、文明、和諧、美麗的基層社會的重點和難點。法治是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的堅實基礎(chǔ)和根本依據(jù)，法律中包含著對基層政權(quán)的合理分配與建設(shè)規(guī)范。全過程人民民主的實現(xiàn)需要法治的保駕護航。從建設(shè)社會主義法治中國的語境理解，法治代表了民主的制度化、法律化，要求治國理政活動具有依法性、依規(guī)性。在社區(qū)治理的微觀敘事中，法治意味著用法律的準(zhǔn)繩去衡量、規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)多元主體的公共行為。民主權(quán)力的行使、民主制度的貫徹以及民主程序的運行都需要法治的保障。全過程人民民主賦能社區(qū)治理要以社區(qū)自治與法治的共軌為首要前提，要求基層兩委積極有為，以基層群眾自治為首要目標(biāo)，以法治建設(shè)為基本保障，最大限度地調(diào)查民情，搜集民意，凝聚民智。目前，上海、深圳、北京等地正在積極探索完善更嚴密、更普遍、更清晰的基層立法機制?；鶎恿⒎?lián)系點制度把民主立法的原則落到了實處，使人民主體地位在立法工作中轉(zhuǎn)換為一種制度性機制，使人民當(dāng)家作主在立法方面真正成為可以操作的現(xiàn)實[25]。

自治與法治并軌形成強大的治理合力，有利于激發(fā)基層群眾參與的活力，保障社區(qū)的平穩(wěn)運行和長足發(fā)展。將自治與法治并重的思維貫穿基層民主治理全過程，驅(qū)動社區(qū)居民主動遵守社區(qū)規(guī)則，積極參加社區(qū)公共事務(wù)，合理表達自身利益訴求，促進現(xiàn)代化的社區(qū)治理體系在法治的約束和群眾的參與中得到融合發(fā)展，加快構(gòu)建和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的基層治理新面貌。

（三）過程保障：程序與實效的聯(lián)結(jié)

羅伯特·達爾堅持“人民的統(tǒng)治”是民主實質(zhì)的核心理念，提出了理想民主的標(biāo)準(zhǔn)程序和現(xiàn)實多元民主的制度性程序[26]。他認為，理想民主的標(biāo)準(zhǔn)性程序應(yīng)該包括有效參與、投票平等、充分知情、對議程的最終控制和成年人的公民資格；現(xiàn)實多元的民主程序則包括選舉產(chǎn)生的、自由公正的選舉、言論自由、信息選擇、社團自治、包容廣泛的公民身份。雖然達爾的民主理論本質(zhì)上代表了資產(chǎn)階級的自由民主的思想，但是在強調(diào)“過程”這一點上，達爾的理論思想和全過程人民民主有相似之處。

全過程人民民主既包括“全過程”，也包括“人民民主”，前者強調(diào)民主程序，后者強調(diào)民主實效。民主程序供給改變了公共規(guī)則的形成方式并增強了制度約束力，使得民主能夠有效落實。全過程人民民主賦能社區(qū)治理注重民主的規(guī)范，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，全過程人民民主賦能基層社區(qū)治理是注重程序的，要將民主的實現(xiàn)納入更合法依規(guī)的議程。民主就像一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程[27]。過程彰顯程序，程序規(guī)范過程。在具體的基層社區(qū)治理實踐中，全過程人民民主要求形成一條貫穿治理前期、中期、后期穩(wěn)定的協(xié)商民主鏈條。社區(qū)治理以民主選舉決策管理監(jiān)督協(xié)商“五個民主”為依托，將黨、社會、人民的力量凝結(jié)到這一民主鏈條中，加強社區(qū)的縱橫聯(lián)系，規(guī)范治理的步驟程序，提升民主治理的實際效能。另一方面，全過程人民民主是注重實效的，要避免民主程序淪為政治權(quán)力的“遮羞布”。民主是用來解決問題的而不是用來裝飾門面的。全過程人民民主賦能基層社區(qū)治理要做到三個“下沉”。一是權(quán)力下沉是前提。要讓基層“說話有底氣”，上級部門要探索權(quán)力下放機制，實現(xiàn)基層權(quán)責(zé)對等，讓基層干部敢想能做。二是服務(wù)下沉是核心。要讓基層“服務(wù)下得去”，社區(qū)干部需要積極拓寬民意反映渠道，深入了解居民的真實訴求，維護、發(fā)展好基層群眾最基本的民主權(quán)利，著力解決基層群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題。三是資源下沉是條件。要讓基層“服務(wù)有本錢”，既要加大對基層資源的支持力度，促進人力、物力、財力向社區(qū)的優(yōu)先傾斜，又要全面整合市場化和社會化資源，凝聚統(tǒng)籌社會多主體的力量，節(jié)約資源下沉成本。

人民既是民主程序的參與者，也是設(shè)計者。人民民主的實現(xiàn)過程，注定不是階段性、節(jié)點性的，而是可持續(xù)地勾連著基層實踐所有程序的民主[28]。民主的實質(zhì)與程序如鳥之雙翼難以割裂，如果只強調(diào)民主的本質(zhì)而忽略民主的過程，很有可能導(dǎo)致相關(guān)治理制度規(guī)范的缺位。民主實效是民主程序成功的結(jié)果，民主程序是民主實效實現(xiàn)的過程，二者相互連結(jié)、互融共生的過程就是制度和規(guī)則的創(chuàng)設(shè)過程。民主實效與民主程序的深度互嵌使得基層社區(qū)的規(guī)范化、制度化治理成為可能。

（四）現(xiàn)實支撐：價值與工具的統(tǒng)一

新時代的社區(qū)治理不是指單純的居民治理，而是強調(diào)多元主體的協(xié)商共治。社區(qū)協(xié)商微觀機制的完善和制度化平臺的搭建意味著治理思維由“碎片化”向“系統(tǒng)化”轉(zhuǎn)變，為多元主體形成價值共識和利益共識提供了有效工具，能從源頭上推動社區(qū)治理的整體化發(fā)展。

自我利益是個人價值觀的彰顯。托克維爾認為，“恰當(dāng)?shù)乩斫庾晕依妗盵29]，即在更廣泛公共需要背景下的自我利益“有遠見的”而非“短視的”自我利益，有助于促進他人利益的自我利益。在民主建設(shè)進程中，當(dāng)群體或個人的欲望得到滿足時，就會對全過程人民民主的制度價值予以肯定，否則予以否定[30]。基層治理主體因經(jīng)濟實力、社會地位、受教育程度等影響因素的不同，往往會形成不同的價值觀，再加上不同的利益訴求和復(fù)雜的利益關(guān)系，這種價值觀的差異極易異化為價值沖突，引發(fā)深層次的社會矛盾，阻礙基層民主的實現(xiàn)。協(xié)商民主是一種理念，民主協(xié)商是一種手段。全過程人民民主將上述理念與手段進行彈性整合，使得社區(qū)治理的制度安排和程序設(shè)計等得到系統(tǒng)性優(yōu)化，從而更好地了解、平衡、協(xié)調(diào)、解決各個治理主體之間的利益沖突和價值沖突，將“短視”的自我利益轉(zhuǎn)化為“有遠見的”自我利益，形成“美美與共，天下大同”的共同體意識。通過協(xié)商共治，社區(qū)兩委以居民會議、網(wǎng)上論壇、民情懇談、社區(qū)對話、民情日記等形式扎根基層群眾，集民情、匯民智，為群眾辦實事、解難事，變權(quán)威式動員協(xié)商為觸發(fā)式自主協(xié)商，同基層群眾建立良好的黨群關(guān)系。同時，以協(xié)商為平臺，打開社區(qū)的溝通窗口，打破居民間的區(qū)隔，平衡各主體的價值偏好，助力打造“我為人人，人人為我”的社區(qū)治理共同體。

學(xué)者張靜在《鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)》一文中提到：“鄉(xiāng)規(guī)民約管制的有效以村莊整體集體的存在為前提，雖然鄉(xiāng)規(guī)民約也調(diào)解處理個人間關(guān)系，但協(xié)調(diào)個體和集體的關(guān)系顯然是鄉(xiāng)規(guī)民約更主要的目標(biāo)?！盵31]鄉(xiāng)規(guī)民約中既凝結(jié)著村民的價值共識，是一種制度工具用以約束居民的行為，又是各主體展開協(xié)商對話的基礎(chǔ)。由此觀之，民主協(xié)商以其獨特的治理優(yōu)勢，全面協(xié)調(diào)基層各個主體長期累積的矛盾。在這種優(yōu)勢的牽引下，各個主體之間將形成更穩(wěn)定和更具韌性的互助關(guān)系，擰成一股強大的政治力量，推進協(xié)商民主向縱深發(fā)展，作用于我國的基層民主治理的全過程，實現(xiàn)基層治理能力的整體飛躍。

三、全過程人民民主賦能社區(qū)治理的實踐路徑

隨著傳統(tǒng)共同體的瓦解，城鄉(xiāng)體制藩籬被打破，我國已有的基層治理體制逐漸失衡，社會變遷過程中的問題逐漸暴露。為應(yīng)對上述問題，在新的治理周期中，全面提升基層社區(qū)治理中的全過程人民民主質(zhì)量，探索全過程人民民主賦能社區(qū)治理的多維路徑具有重要現(xiàn)實意義。

（一）主體賦能：全面提升社區(qū)治理主體的能力

社區(qū)治理的主體賦能強調(diào)的絕不僅僅是多元主體的簡單嵌入，而是主體之間的共同作用關(guān)系。馬克思認為：“社會不是由個人構(gòu)成，而是表示這些個人彼此發(fā)生的那些聯(lián)系和關(guān)系的總和?！盵32]這種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和由此產(chǎn)生的互惠互利、相互信賴的規(guī)范更像是一種社會資本。通過對多元主體的賦能，集中社區(qū)多元力量，形成強有力的社會資本，實現(xiàn)對當(dāng)前社區(qū)治理的協(xié)商共治，是全過程人民民主賦能社區(qū)治理的應(yīng)然更是必然。

第一，以黨建引領(lǐng)構(gòu)建社區(qū)的“大治理”格局。要加強城市社區(qū)的黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，“把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘”[2]。要充分發(fā)揮黨的政治功能和組織功能，積極動員黨員干部參與社區(qū)工作，為居民辦實事、謀幸福，將服務(wù)人民群眾作為黨建工作的出發(fā)點和歸宿，共謀社區(qū)發(fā)展新方向。通過黨建連結(jié)各責(zé)任主體，將基層治理主體凝聚到黨的周圍，積極調(diào)動各方資源，激發(fā)社區(qū)創(chuàng)造力，激活社區(qū)發(fā)展，共創(chuàng)共享“大治理”格局。

第二，提高基層社區(qū)干部的服務(wù)能力。要打造一批高素質(zhì)、有理想、有情懷、有擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)干部隊伍，選拔任用環(huán)節(jié)要謹慎，采取多種方式選拔社區(qū)干部，規(guī)范選拔流程，公開考核評比結(jié)果，避免“任人唯親”。要選優(yōu)配強社區(qū)書記、主任，發(fā)揮其垂范作用，成立書記工作室，打造社區(qū)治理品牌。同時，加強社區(qū)專業(yè)人才隊伍建設(shè)，對社區(qū)干部開展相關(guān)能力培訓(xùn)，加強干部隊伍內(nèi)部的思想建設(shè)，積極貫徹落實黨的二十大精神。轉(zhuǎn)變社區(qū)干部的工作思維，推動干部將發(fā)展“全過程人民民主”牢記于心、實踐于民，精準(zhǔn)對接群眾需求。唯有如此，方可保證基層治理的選舉民主、決策民主、管理民主和協(xié)商民主的落實。

第三，調(diào)動居民參與積極性。參與是善治的基礎(chǔ)[33]。政治民主是在居民平等而廣泛的政治參與基礎(chǔ)上建立起來的。全過程人民民主賦能社區(qū)治理效果好壞的根源在基層群眾?；鶎又卫硪獔猿謫栒诿?、問需于民、問計于民。一方面，增強居民的角色接納意識，深入挖掘居民的角色特征及其特長。簡單來說，可以動員社區(qū)退休教師參與社區(qū)兒童的書法、美術(shù)培訓(xùn)或者動員退休律師為居民提供公益性的法律咨詢服務(wù)等，強調(diào)居民自治的主體意識。另一方面，保障參與的廣泛性。社區(qū)既要主動搭建廣泛的參與平臺，積極動員社區(qū)居民參與社區(qū)工作和公共事務(wù)，拓寬居民參與渠道，又要關(guān)注社區(qū)的弱勢群體，實現(xiàn)開放包容的全齡參與。

第四，實現(xiàn)社區(qū)治理的全過程人民民主需要社會組織助力?；鶎又卫聿粌H需要“小政府、大社會”的格局，更需要“強政府、強社會”的組合。社會組織有助于實現(xiàn)高質(zhì)量的民主政治建設(shè)。一方面，它們對個人成員有內(nèi)部效應(yīng)，即培養(yǎng)了成員合作和團結(jié)的習(xí)慣；另一方面，社會組織形成密集的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促進了組織表達利益和集結(jié)利益而形成外部效應(yīng)。城市發(fā)展的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需求共同印證了社會組織融入社區(qū)民主建設(shè)的迫切性。沒有資源的投入，基層民主難以有效地運轉(zhuǎn)。理應(yīng)進一步完善社會組織體系，構(gòu)建社會組織發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)，提高組織協(xié)同治理的能力。婦聯(lián)、工會、共青團等社會團體應(yīng)加強組織建設(shè)、深化改革，充分利用自身優(yōu)勢發(fā)揮橋梁紐帶作用，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，為協(xié)商共治的實現(xiàn)添磚加瓦。

（二）程序賦能：全面實現(xiàn)社區(qū)治理制度化提升

程序賦能社區(qū)治理是實現(xiàn)有效社區(qū)治理的前提，更是實現(xiàn)有序社區(qū)治理的保障。建立一套“反映問題——協(xié)商決策——解決實施——監(jiān)督反饋”的全鏈條民主程序需要完善基層治理制度并且加強基層治理的法治建設(shè)，切實做到基層治理“有法可依，有規(guī)可循”。

第一，完善并拓展民意表達制度?！氨磉_自由不僅意味著你有說話的權(quán)利，也意味著你擁有聆聽別人說話的權(quán)利”[34]81。居民沒有表達自由，也就失去了對社區(qū)事務(wù)決策議程的能力。因此，要健全居民利益訴求和政治決策參與的制度性平臺，用制度規(guī)范并暢通民情、民意的反映渠道。最大限度地搜集整合基層群眾的利益訴求，引導(dǎo)居民利益表達的理性化、經(jīng)?；椭刃蚧尰鶎尤罕娨婪ㄓ行虻乇磉_自己的意見與建議，保障其在公共事務(wù)中的話語權(quán)。

第二，建立全透明的協(xié)商決策規(guī)范。社區(qū)公共事務(wù)的決策要做到“三全”，即向居民全公開，參與過程全開放，決策流程全透明。落實“三全”不僅降低了居民參與社區(qū)公共事務(wù)的成本，激發(fā)了居民參與社區(qū)治理的積極性，而且能夠在各個主體共同協(xié)商的過程中拉近社區(qū)居民之間的距離，打破社區(qū)現(xiàn)存的原子區(qū)隔狀態(tài)，推動建設(shè)社區(qū)民主互助共同體。同時，定期開展村民或者居民議事會，盡可能多地動員居民參與會議，就近期居民提出的意見進行協(xié)商解決，提高問題解決落實的準(zhǔn)度、速度和效度，維護廣大基層群眾的根本利益。

第三，建立健全基層監(jiān)督反饋機制。監(jiān)督反饋機制能夠幫助社區(qū)干部更好地開展、整理、反思社區(qū)工作。積極引導(dǎo)居民對社區(qū)干部公權(quán)力的監(jiān)督，讓民主監(jiān)督在基層社區(qū)落地，是全過程人民民主實現(xiàn)的重要保障。社區(qū)治理要實現(xiàn)全過程人民民主首先需要社區(qū)干部明白“微權(quán)力”是基層群眾賦予的，是用來為人民服務(wù)的。霍布斯認為：“畏懼是唯一能守法的激情?！盵35]要建立完善社區(qū)兩委工作事項“準(zhǔn)入清單”“負面清單”，明確可為和不可為，厘清社區(qū)兩委職責(zé)邊界，規(guī)范基層干部行為，將“微權(quán)力”裝進制度的籠子里。同時，社區(qū)應(yīng)該設(shè)立專門的渠道讓居民群眾能夠有效地依法監(jiān)督，避免形式主義的無效監(jiān)督，有效約束“微權(quán)力”、治理“微腐敗”。

（三）技術(shù)賦能：全面探索社區(qū)治理技術(shù)化機制

更高程度的民主以更先進的科技文明作為基礎(chǔ)[36]。面對當(dāng)下社區(qū)治理的碎片化、割裂化、邊緣化的特點，促進數(shù)字治理與社區(qū)治理的耦合，不僅能夠更好地拓展治理場域、整合全社會資源、開展網(wǎng)格化治理，增強風(fēng)險應(yīng)對能力，而且能打破“九龍治水”的困境，提升多元主體的協(xié)同能力，協(xié)商打造智慧社區(qū)，實現(xiàn)居民的扁平化參與。全過程人民民主賦能社區(qū)治理不僅僅要求找到技術(shù)治理的“工具主義”路徑，更要找到技術(shù)與民主的契合點，讓技術(shù)治理回歸“人本位”。

第一，完善推動技術(shù)治理的下沉與微觀化。一是完善數(shù)據(jù)平臺的信息搜集。技術(shù)治理需要功能更全、覆蓋面更廣的大數(shù)據(jù)平臺為依托，實現(xiàn)橫向部門聯(lián)動、縱向權(quán)責(zé)賦能。社區(qū)既是“城市大腦”的終端也是起點，要及時接受反饋、更新上傳數(shù)據(jù)信息，保證數(shù)據(jù)信息全局域、深層次的銜接。二是利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈技術(shù)整合線上線下的信息資源、實現(xiàn)治理技術(shù)的集成化，內(nèi)容涵蓋政務(wù)、民生、醫(yī)療保障、應(yīng)急管理等各方面，拓寬居民獲取信息的技術(shù)渠道，提升社區(qū)服務(wù)的精度、深度、廣度和速度，降低社區(qū)民主治理的運行成本。三是利用社區(qū)公眾號、社區(qū)服務(wù)APP 等網(wǎng)絡(luò)平臺廣泛搜集民情，促進居民跨時空對話，調(diào)動居民參與社區(qū)治理的積極性，促進基層開放式治理。技術(shù)手段的嵌入使得社區(qū)治理步入“天上有云、中間有網(wǎng)、地上有格”的立體時代；技術(shù)治理手段的賦能使得民意表達更便利、民主決策更科學(xué)、民主程序更透明。

第二，技術(shù)治理應(yīng)該回歸“人本位”，尊重個人價值。使用智慧技術(shù)不是目的，落腳點是“讓智慧融入治理”，要充分認識并尊重居民自身對技術(shù)的看法和期待，不能過多強調(diào)技術(shù)理性及其帶來的效率進而造成技術(shù)異化，堅持從居民出發(fā)，從現(xiàn)實需求出發(fā)，帶著為滿足居民需求、更好地服務(wù)居民的愿景去打造社區(qū)，將技術(shù)—人的順序倒轉(zhuǎn)形成由人決定的技術(shù)介入治理，積極呼應(yīng)人的價值本身。誠然，技術(shù)治理在促進基層社區(qū)治理信息資源整合方面表現(xiàn)出全面、及時、精準(zhǔn)的優(yōu)勢，但如果過于相信和依賴“冰冷的”數(shù)據(jù)，會導(dǎo)致基層社區(qū)治理缺乏“溫情”。僅通過大數(shù)據(jù)進行“一刀切”，會使得基層社區(qū)治理效能適得其反，居民對技術(shù)治理的耐心和信心也會下降。因此，在進行技術(shù)治理的時候應(yīng)該回歸“人本位”，靈活機動，實現(xiàn)以人為本的“智治”。同時，“智治”不能脫離“法治”，在利用大數(shù)據(jù)進行治理時，要注意對居民個人隱私的保護，明確信息技術(shù)使用的邊界，避免對大數(shù)據(jù)的濫用，每一份數(shù)據(jù)信息都應(yīng)該用到“刀刃上”。

（四）話語賦能：全面總結(jié)基層社區(qū)治理的中國故事

全過程人民民主可以說是繼“直接民主”向“代議制民主”轉(zhuǎn)型后的第二次民主理論的飛躍。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束、世界政治秩序重組以及經(jīng)濟社會劇烈變革，西方民主在衰退和異化中面臨著危機，國內(nèi)學(xué)界基于近年來中西方的民主實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)，對現(xiàn)代民主進行了反思，強烈意識到構(gòu)建中國特色社會主義話語體系的緊迫性。正如《論民主》中所述：“國家必須擁有民主政治文化?！盵34]130建設(shè)中國特色的基層民主政權(quán)應(yīng)當(dāng)且必須喚醒全過程人民民主的理論自覺，總結(jié)好當(dāng)前社區(qū)治理的中國故事。

第一，要堅持全過程人民民主的話語自信，以大眾化方式傳播全過程人民民主，提升基層群眾參與基層社區(qū)治理的熱情。通過社區(qū)服務(wù)公眾號、社區(qū)活動、宣傳講座等形式讓社區(qū)居民了解并熟悉什么是全過程人民民主，怎樣發(fā)展全過程人民民主，全過程人民民主和居民自身、社區(qū)發(fā)展之間有何聯(lián)系。同時，積極開展學(xué)黨史活動，向居民宣傳好全過程人民民主的歷史淵源和演進。實踐是話語的根基，事實最有解釋力和說服力[37]。積極推進社區(qū)融合化、整體化、規(guī)范化以及科學(xué)化治理，以實際行動向基層群眾講述全過程人民民主的時代內(nèi)涵和中國形態(tài)，提高基層群眾對“中國之治”的熱情，動員基層群眾投身中國治理話語體系的構(gòu)建和基層社區(qū)民主政治建設(shè)。

第二，要不斷豐富全過程人民民主理論，創(chuàng)新基層民主治理的實踐形態(tài)。自新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨不斷努力，構(gòu)建屬于中國共產(chǎn)黨和中國人民的話語體系。從人民代表大會制度到基層群眾自治制度，從“楓橋經(jīng)驗”到“敏捷治理”，從“三治融合”到黨建引領(lǐng)，從“網(wǎng)絡(luò)問政”到“接訴即辦”，從“物業(yè)包干制”到“信托物業(yè)制”等，中國民主的實踐形態(tài)多種多樣，實踐成果日益豐厚。要實現(xiàn)具有中國特色、中國氣派、中國風(fēng)格的基層民主，需要強化黨主導(dǎo)基層議題的能力，積極發(fā)揮群眾的力量，將群眾的智慧凝聚到基層社區(qū)治理實踐的創(chuàng)新上。同時，每個社區(qū)都應(yīng)該凝練地方特色，集中優(yōu)勢資源，努力打造出一套屬于本社區(qū)的民主規(guī)范，為治理實踐提供有益的樣板，不斷豐富全過程人民民主的實踐內(nèi)涵。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)基層社區(qū)從來不只是有人存在的地理空間[38]，更是一種由互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)形成的社會資本集合。其民主治理效能往往受到基層主體利益的復(fù)雜性、組織結(jié)構(gòu)的多元性、治理環(huán)境的多變性以及社會階層分化的影響而難以彰顯。我國對社會治理的研究逐漸從宏大研究轉(zhuǎn)向微觀敘事，更關(guān)注具有中國場景和中國關(guān)懷的基層問題。在基層民主政治發(fā)展轉(zhuǎn)型的歷史節(jié)點上，全過程人民民主偉大理念的創(chuàng)造有力回應(yīng)了上述問題并且深刻回答了新時代中國要“建設(shè)什么樣的社區(qū)，怎么建設(shè)社區(qū)”的時代命題，為實現(xiàn)基層社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明出路，對不斷變革發(fā)展的中國城市來說具有跨越時代的、里程碑式的意義。

城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理發(fā)展是國家大計，民生大事。本文深挖基層社區(qū)治理的政治形態(tài)和民主問題，從互動關(guān)系視角探索全過程人民民主賦能社區(qū)治理的耦合、機理與路徑，為全過程人民民主和國家治理的關(guān)系研究提供了一種微觀思路和基本框架。面對新時代基層民主政治建設(shè)的戰(zhàn)略性部署，需要進一步對既往的民主理論和實踐進行反思，避免進行虛無的拔高和空泛的議論[39]，理應(yīng)在更為成熟的理論抽象和對話的基礎(chǔ)上把中國基層治理的實踐納入全過程人民民主的思考中，以更加多元的研究方法和分析工具提高基層民主治理研究的科學(xué)性和實證性。總之，關(guān)于中國式現(xiàn)代化基層民主道路的探索任重而道遠。