張雪雯

《工會法》、新《工會會計制度》等陸續(xù)出臺。全國總工會發(fā)布相關(guān)規(guī)定，對當(dāng)前中小學(xué)校工會的職能提出了新要求。文章闡釋了中小學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控制度研究的意義，分析了中小學(xué)工會優(yōu)化財務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)的必要性，根據(jù)中小學(xué)校工會財務(wù)現(xiàn)狀剖析目前工會內(nèi)控中主要存在的重大風(fēng)險點，結(jié)合工會財務(wù)日常工作的實際，在便于操作的前提下，提出優(yōu)化工會經(jīng)費審批流程、完善工會經(jīng)費預(yù)算、加強中小學(xué)校工會財務(wù)人才隊伍建設(shè)和發(fā)揮經(jīng)審委員作用等完善工會內(nèi)控制度的策略，從而防范可能發(fā)生的舞弊和錯誤行為，進一步提升中小學(xué)工會的整體服務(wù)水平。

中小學(xué)校工會是維護基層教職工勞動權(quán)益、保障教職工合法權(quán)益的社會團體，是我國基層工會的重要組成部分，也是中小學(xué)校財務(wù)內(nèi)控體系的重要組成部分。建立健全中小學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控制度體系，對于今后義務(wù)教育階段學(xué)校工會在財務(wù)操作上提供系統(tǒng)性指導(dǎo)，確保財政資金使用安全，提高單位內(nèi)部控制水平，降低財務(wù)風(fēng)險等具有重要的意義。

一、完善中小學(xué)校工會內(nèi)控制度的意義

2023年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》，該文件明確提出了“堅持問題導(dǎo)向，分類精準(zhǔn)施策，針對重點領(lǐng)域分類別、分階段精準(zhǔn)施策，建立長效機制，提升監(jiān)督效能”的工作要求?；鶎訉W(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控工作正是需要重點關(guān)注的對象，搭建好中小學(xué)工會內(nèi)控制度框架，可以彌補義務(wù)教育階段學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控研究方面的缺失，有利于完善基層事業(yè)單位工會財務(wù)內(nèi)部控制體系，有利于財務(wù)制度研究中中小學(xué)校工會這一特殊會計主體財務(wù)制度體系的形成。

近年來全國總工會、各省市總工會以及地方工會相繼發(fā)布相關(guān)辦法和細(xì)則，規(guī)范基層工會經(jīng)費收支管理。但是中小學(xué)校工會在經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)上缺乏明確的規(guī)定，沒有嚴(yán)格控制經(jīng)費活動支出，部分中小學(xué)校工會甚至還一直沿用手工記賬，工會領(lǐng)導(dǎo)決策支出相關(guān)經(jīng)費時由于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，采購教職工福利品和服務(wù)選擇供應(yīng)商時有很大隨意性，導(dǎo)致福利和服務(wù)不能很好地惠及廣大教職員工。進一步完善中小學(xué)校內(nèi)控制度，有利于教育系統(tǒng)建立統(tǒng)一的工會財務(wù)制度，對中小學(xué)校工會財務(wù)完善內(nèi)控制度有針對性的指導(dǎo)作用，有利于中小學(xué)校工會經(jīng)費的科學(xué)管理，及時防范各種風(fēng)險，合理運用各項支出，對工會各項工作的高效落實以及教職工活動的順利開展都具有重要意義。

二、中小學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控存在的主要問題

（一）工會財務(wù)內(nèi)控制度不完善，審批流程不健全。

目前許多中小學(xué)校工會尚未建立適合自身的財務(wù)制度和內(nèi)控制度，沒有形成完整的內(nèi)部控制體系，現(xiàn)有的一些制度也缺乏可操作性。由于中小學(xué)工會組織的特殊性，特別是學(xué)校工會的地位和作用一直沒有得到應(yīng)有的重視，學(xué)校工會經(jīng)費支出時常會采取“按慣例”或借鑒上級工會等做法，導(dǎo)致工會經(jīng)費不能合理使用，容易產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險。根據(jù)筆者對Y區(qū)中小學(xué)校工會財務(wù)情況調(diào)查了解到，部分學(xué)校在發(fā)放節(jié)日慰問品時仍存在超出規(guī)定范圍的現(xiàn)象。這種行為的出現(xiàn)主要是工會人員在采購節(jié)日福利時，沒有經(jīng)過事前審批，也沒有詳細(xì)了解工會節(jié)日福利的相關(guān)政策，僅憑自身“經(jīng)驗”提前采購和發(fā)放節(jié)日福利，報銷時就會出現(xiàn)用途或者材料不符合相關(guān)規(guī)定無法報銷的現(xiàn)象。中小學(xué)工會采購相關(guān)節(jié)日慰問品或工會活動物品時，采購人員的自主權(quán)較大，責(zé)任約束機制缺失，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視，事前審批環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)生財務(wù)內(nèi)控風(fēng)險，影響工會經(jīng)費的有效使用。

（二）財務(wù)人員配備不合理，崗位設(shè)置不科學(xué)

首先，財務(wù)人員不足是中小學(xué)校財務(wù)內(nèi)控的通病，大部分學(xué)校工會沒有專職財務(wù)崗位，多以兼職為主。這不僅違背了不相容職務(wù)分離的財務(wù)規(guī)定，造成崗位職能交叉、權(quán)責(zé)過于集中的現(xiàn)象，也造成工會財務(wù)管理不規(guī)范、不科學(xué)的情況。以Y區(qū)54所直屬義務(wù)階段中小學(xué)校（含九年一貫制學(xué)校）的工會出納人員配備情況來看，財務(wù)崗位十分緊缺，從財務(wù)人員專業(yè)學(xué)歷角度分析，財務(wù)相關(guān)專業(yè)學(xué)歷的只有7人，非財務(wù)專業(yè)學(xué)歷47人，財務(wù)相關(guān)專業(yè)只占12.96%。從崗位設(shè)置角度分析，全職出納崗位4人占比7.4%，兼職其他崗位50人，其中從事一線教學(xué)類崗位42人，占比77.78%，從事行政后勤崗位8人，占比14.82%。從以上情況來看，中小學(xué)校工會出納基本上為兼職，且缺乏專業(yè)和系統(tǒng)的財務(wù)知識，這會導(dǎo)致在工會財務(wù)原始單據(jù)以及附件材料的處理上產(chǎn)生風(fēng)險。其次，在崗位設(shè)置上大部分中小學(xué)的出納人員還身兼數(shù)職，有些擔(dān)任行政后勤工作，例如兼職總務(wù)、倉庫管理人員等，這就違反了財務(wù)人員不相容職務(wù)分離的規(guī)定，在工會物品進出庫和工會物品采購和發(fā)放時，出現(xiàn)了職能交叉，屬于財務(wù)內(nèi)控上的重大風(fēng)險點。中小學(xué)校工會財務(wù)人員配備不專業(yè)，崗位不合理，不利于工會財務(wù)各項業(yè)務(wù)流程的開展，也不利于工會活動的順利有序進行。

（三）工會經(jīng)費支出管理機制缺乏，經(jīng)費支出偏離原始用途。

根據(jù)《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》（總工辦發(fā)〔 2017〕32號）（以下簡稱《辦法》）第一章第三條關(guān)于收支管理應(yīng)遵循的原則第四點服務(wù)職工原則，其中要求，堅持工會經(jīng)費正確的使用方向，將工會經(jīng)費用于為職工服務(wù)和開展工會活動。但中小學(xué)在工會經(jīng)費支出管理上，普遍缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，再加上學(xué)校工會領(lǐng)導(dǎo)干部對工會收支規(guī)范沒有很好地執(zhí)行，導(dǎo)致中小學(xué)校工會經(jīng)費支出時往往沒有實現(xiàn)服務(wù)于廣大教職工的效果和目標(biāo)。2018年2月1日浙江省總工會關(guān)于印發(fā)《浙江省總工會關(guān)于加強和規(guī)范基層工會經(jīng)費收支管理的實施細(xì)則》（浙總工發(fā)〔2018〕11號）的通知（以下簡稱《細(xì)則》）全面詳細(xì)規(guī)定了基層工會經(jīng)費使用標(biāo)準(zhǔn)。但仍有學(xué)校為發(fā)放福利鉆規(guī)則漏洞，偽造工會活動方案，變相發(fā)放物品等。筆者曾在某次財務(wù)交叉檢查中發(fā)現(xiàn)，某所學(xué)校每月都進行一次文明辦公室評比活動，并將其歸類為文體活動，由于《細(xì)則》中規(guī)定文體活動獲獎人數(shù)是2/3，在所有比賽類中所占比例最大，所以在每月全員參加的情況下，每月都有2/3的辦公室獲獎且發(fā)放獎金或紀(jì)念品，而教師打掃辦公室和環(huán)境衛(wèi)生本就是日常必須的工作，除去寒暑假正常工作的9個月中至多每人可領(lǐng)取6次獎金或者紀(jì)念品，故可判斷此行為是在變相通過工會活動經(jīng)費套取福利，要求立即停止此項活動，退回獎金和紀(jì)念品。工會經(jīng)費使用如果違背了原始用途，工會活動得不到有效開展，改變了豐富教職工文化生活的初衷，無法提升教職工的身心水平，也達(dá)不到營造積極健康向上的校園文化氛圍的目的。

（四）經(jīng)審委員會效用不足，監(jiān)督機制不完善。

《辦法》第四章第十七條中規(guī)定“定期向工會委員會和經(jīng)費審查委員會報告預(yù)算執(zhí)行情況”。事實上，大多數(shù)經(jīng)審委員會每年的重點檢查工作未將中小學(xué)校工會財務(wù)檢查列入其中，加上中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)費審查工作重要性和必要性認(rèn)識的缺乏，雖然中小學(xué)?；鶎庸緯O(shè)立經(jīng)審委員會，但都是為了應(yīng)付檢查，流于形式，導(dǎo)致違規(guī)問題時有發(fā)生。以Y區(qū)中小學(xué)校為例，經(jīng)審委員會是建立在區(qū)教育局總工會下，教育總工會下屬實體學(xué)校及幼兒園基層工會有100個，不設(shè)立單獨的經(jīng)審委員會，這就會導(dǎo)致在每年工會財務(wù)監(jiān)督和檢查中只能以抽取樣本學(xué)校的形式開展審計監(jiān)督，其他學(xué)校工會則以自查自糾的方式開展。無法全方位開展基層工會經(jīng)費的審計，經(jīng)審委員會的監(jiān)督效用不足，這就導(dǎo)致學(xué)校工會無法及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險，容易產(chǎn)生違規(guī)行為。

三、完善中小學(xué)校內(nèi)控制度的建議

通過對《工會財務(wù)制度》《工會法》以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等法律規(guī)章制度的研究，結(jié)合目前中小學(xué)校易出現(xiàn)風(fēng)險的相關(guān)環(huán)節(jié)加強內(nèi)控管理和風(fēng)險控制。

（一）優(yōu)化工會財務(wù)內(nèi)控管理環(huán)境，建立健全內(nèi)控制度

完善中小學(xué)工會財務(wù)內(nèi)控制度必須從思想上認(rèn)識到工會內(nèi)控重要性，行動上加快建立健全中小學(xué)校工會內(nèi)控制度。首先，主管部門和上級工會要加強中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對工會財務(wù)內(nèi)控工作的重視，從被動“需要什么做什么”向主動的“自主找漏洞和原因”轉(zhuǎn)變。校領(lǐng)導(dǎo)要為建立健全學(xué)校工會內(nèi)控制度提供必要的支持和有利的環(huán)境，將工會財務(wù)內(nèi)控與主要工會領(lǐng)導(dǎo)的績效考核掛鉤，建立問責(zé)機制，層層壓實主體責(zé)任。其次，主管部門和上級工會應(yīng)盡快構(gòu)建適用于中小學(xué)校工會的內(nèi)控框架，重點對工會財務(wù)的審批流程、經(jīng)費使用、財務(wù)管理等方面做出具體的規(guī)范性指導(dǎo)。同時中小學(xué)校要盡快根據(jù)現(xiàn)有的《工會法》《工會財務(wù)制度》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》等法律制度和操作實施細(xì)則規(guī)定，制定出學(xué)校的工會內(nèi)控制度。要做到學(xué)校工會各部門明確責(zé)權(quán)，各司其職，嚴(yán)格執(zhí)行工會內(nèi)控制度，并緊跟相關(guān)政策變化，及時修改和完善內(nèi)控制度。

（二）提升工會財務(wù)人員財務(wù)素質(zhì)、注重專業(yè)培訓(xùn)。

中小學(xué)校財務(wù)內(nèi)控水平與工會財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)關(guān)聯(lián)性很高，建設(shè)一支優(yōu)秀的財務(wù)隊伍有利于合理高效使用工會經(jīng)費，有效避免財務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生，完善工會財務(wù)管理流程。第一，上級部門和上級工會要盡量多提供培訓(xùn)機會，注重現(xiàn)有中小學(xué)工會財務(wù)人員的技能培養(yǎng)，制定相關(guān)培訓(xùn)計劃，定期開展課程培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容可圍繞總的制度性文件的解讀，省總工會出臺的實施細(xì)則和各項細(xì)則的具體介紹，以及市區(qū)級總工會補充性文件的學(xué)習(xí)，有助于學(xué)校工會財務(wù)人員系統(tǒng)性了解工會財務(wù)專業(yè)知識。第二，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要合理安排工會財務(wù)人員工作量，給財務(wù)人員提供相應(yīng)的晉升渠道，將財務(wù)工作內(nèi)容也納入年底考核范圍。學(xué)校財務(wù)崗位相比一線教學(xué)崗位晉升空間小很多，大多由一線教師兼任，是導(dǎo)致工會財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不佳的重要原因之一。因此合理安排工會財務(wù)人員教學(xué)工作和財務(wù)工作，拓寬其晉升渠道，給予相應(yīng)的級別待遇是提升工會財務(wù)人員素質(zhì)的有力保障。第三，學(xué)?？砂葱杵刚垖Ｂ毠攧?wù)，提供相應(yīng)的編制崗位。聘用財務(wù)相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)任工會財務(wù)有利于財務(wù)管理工作的規(guī)范開展，在工會財務(wù)內(nèi)控方面可以提供專業(yè)的指導(dǎo)性意見，有利于中小學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控體系加快搭建。

（三）加強工會經(jīng)費支出管理，完善審批流程

中小學(xué)校工會經(jīng)費支出應(yīng)嚴(yán)格按照基層工會實施細(xì)則執(zhí)行，需要工會各部門在明確責(zé)權(quán)、各司其職的基礎(chǔ)上，加強溝通和協(xié)調(diào)，工會領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格遵守工會相關(guān)的規(guī)章制度，做到各崗位間相互牽制、相互監(jiān)督，形成有效的制衡機制。工會經(jīng)費支出，福利慰問品發(fā)放時必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)審批，做到有理有據(jù)。例如，活動相關(guān)的物品采購，經(jīng)辦人在采購前可通過“活動相關(guān)負(fù)責(zé)人-工會相關(guān)負(fù)責(zé)委員以及工會財務(wù)-工會主席”的流程進行事前審批，事后報銷時，可憑經(jīng)辦人、負(fù)責(zé)人、工會委員、工會主席的審批報銷。嚴(yán)禁偽造活動方案變相發(fā)放物品的行為，在工會財務(wù)審核報銷時，可適當(dāng)提供相關(guān)佐證備查材料，例如活動現(xiàn)場照片、當(dāng)天的門票等。同時為了上級工會更好了解工會經(jīng)費支出情況，中小學(xué)校可按季度提交工會經(jīng)費預(yù)算支出情況表，合理安排季度內(nèi)的各項工會活動支出，在季度末上交工會經(jīng)費支出情況明細(xì)表，與預(yù)算情況進行對比，重點監(jiān)測有大額超預(yù)算項目的情況。

（四）強化經(jīng)審委員會監(jiān)督效用，擴大經(jīng)審范圍。

突出經(jīng)審委員會的監(jiān)督效用，有利于形成從上至下的監(jiān)督機制，形成完整的內(nèi)控閉環(huán)。主管部門應(yīng)加強經(jīng)審委員會的作用，按時對中小學(xué)校工會財務(wù)狀況進行巡查，不定時開展專項檢查和工會財務(wù)審計，不能走過場、流于形式，最大限度發(fā)揮經(jīng)審委員會的監(jiān)督作用。針對下屬工會眾多，審計監(jiān)督范圍無法全部覆蓋的情況，可由各經(jīng)審委員會委員擔(dān)任組長，抽調(diào)其他科室或下屬學(xué)校的財務(wù)、業(yè)務(wù)骨干成立多個臨時經(jīng)審委員會小組，對下屬學(xué)校工會進行交叉審計和檢查，擴大年度的經(jīng)審范圍，更全面了解下屬中小學(xué)校工會財務(wù)狀況，有利于從側(cè)面幫助中小學(xué)校完善內(nèi)控機制。

結(jié)語：

通過對中小學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控制度創(chuàng)新研究，可以填補中小學(xué)校工會財務(wù)內(nèi)控研究方面的缺失，有利于財務(wù)制度研究中關(guān)于中小學(xué)校工會這一特殊會計主體財務(wù)制度體系的形成，有利于基層事業(yè)單位工會財務(wù)內(nèi)部控制體系的完善。且工會內(nèi)控研究對于加強學(xué)校廉政建設(shè)，推進中小學(xué)校等基層單位腐敗預(yù)防工作具有重大的意義，同時也是對財政部新修訂的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》所進行的一定的理論補充和延伸。