禹思恬,楊春學

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 經(jīng)濟學院,北京 100070)

一、引論

清代是中國歷史上自然災害最為頻發(fā)的朝代。在清朝統(tǒng)治的296年中,包括水災、旱災、蟲災、雹災、地震等在內(nèi)的災害總計高達1121次,其中水、旱災害為主要災種,分別占總災況的56%和33%,受災范圍主要涉及直隸、山東、河南、安徽、湖北、江蘇、浙江等人口稠密的糧食產(chǎn)區(qū)[1]。頻發(fā)的災情和眾多的人口使清政府面臨著空前的賑災壓力,僅憑官賑難以完全消弭自然災害的惡劣影響。與此同時,清代是民間賑濟最為活躍的歷史時期,以富紳為代表的“中間階級”的壯大為民間賑濟提供了物質(zhì)和社會基礎(chǔ),其所組織參與的各種形式的民間助賑活動成為官賑的有力補充。

作為清代賑濟史上一股不可忽視的力量,清代的民間賑濟活動廣受學界重視。一些研究聚焦于個人和團體的助賑事跡[2][3][4][5];一些研究關(guān)注特定歷史時期、特定地區(qū)的民間賑濟事業(yè)[6][7];一些研究針對清代幾次重大自然災害中民間賑濟活動的案例分析[8][9][10]。然而對于民間賑濟采用何種助賑方式這一問題則仍然缺乏探討。盡管一些關(guān)于“勸分”政策的研究涉及捐輸助賑的內(nèi)容[11][12],關(guān)于宗族義莊、義賑等研究涉及不同民間賑濟方式的組織運營模式[13][14][15][16],但并未討論民間賑濟是如何在不同的助賑方式之間進行抉擇的問題。本文選擇清代這一民間賑濟事業(yè)空前興盛的歷史時期,將民間助賑活動劃分為捐輸助賑和直接賑濟兩種方式,聚焦富紳這一民間賑濟事業(yè)參與主體,分析其如何在兩種助賑方式之間進行決策,并對助賑方式選擇的決定性因素進行分析。

此外,現(xiàn)有的絕大多數(shù)文章關(guān)注民間賑災的史實本身,少數(shù)涉及官民關(guān)系問題[9][12][17],本文嘗試對民間賑濟中的官民關(guān)系進行更加深入的探討。由于民間力量在清代災害治理中發(fā)揮了重要作用,學界對于清代民間的賑濟活動給予了高度評價,然而對此類研究不恰當?shù)慕庾x,夸大了中國歷史上民間賑濟的作用,本文嘗試對該時期的民賑做出客觀的歷史評價。

二、清代民間助賑活動的背景

(一)清代的勸分政策及民間助賑活動的參與方式

由于清代災害發(fā)生頻繁、應賑人口規(guī)模龐大,清政府面臨空前的賑災壓力,因此非常注重民間力量在賑災中的作用。為了最大限度地調(diào)動民間力量賑災的積極性,清政府制定了一系列救荒政策,鼓勵具有經(jīng)濟實力的民間力量參與到各種形式的民間助賑活動中來。

首先,清政府對民間備荒倉儲的設(shè)立進行了制度化建設(shè),以便更好地吸納民間資本,支持賑災活動。清代的備荒倉儲設(shè)置基本延續(xù)了歷朝舊例,除設(shè)定官方倉儲“常平倉”之外,康熙年間,清政府諭令直隸等各省設(shè)立社倉,社倉是由民間出資設(shè)立、官督民辦的備荒倉儲,雍正乾隆二朝“多言社倉之益”(《清世宗實錄》),使得社倉得到了極大發(fā)展。此外,自道光年間開始,清政府屢屢頒布政令,鼓勵義倉的設(shè)立。與官督民辦的社倉相比,清代的義倉主要由民間集資建設(shè),具有更加濃厚的民間性質(zhì)[18]。其次,清政府通過勸喻和褒獎等方式鼓勵具有經(jīng)濟實力的富紳捐款捐糧,用以充實備荒儲備。具體來說,清政府采用旌表制度,即針對不同的捐獻規(guī)模論功行賞,給予不同等級的名譽旌獎。在平常年份,清政府一方面鼓勵富紳向常平倉捐輸納糧。據(jù)考證,富民捐輸同貢監(jiān)捐納、按畝攤征、截漕增補、撥帑銀采買等,構(gòu)成了清代常平倉的谷本來源[19]。民間所捐獻的倉谷,作為官賑的一部分,被用于災荒中的平糶和賑濟。另一方面,清政府鼓勵富紳向社倉、義倉捐輸,用以充實民間倉儲的備荒力量,成為官方倉儲的補充。除平常年份的“常捐”之外,每遇荒年,清政府允許地方官員在奏報中央政府的條件下向富紳進行勸諭捐輸,募得錢谷往往由地方政府統(tǒng)一調(diào)度,用以賑濟本鄉(xiāng)本土災民。除此之外,清政府對于個人或團體所進行的施谷、粥賑、免債、貸籽種、代完田賦等自發(fā)救濟活動進行嘉獎。

在上述政策的影響下,清代的民間助賑事業(yè)蓬勃發(fā)展。本文將民間助賑活動分為捐輸助賑和直接的民間賑濟。捐輸助賑是指民間向政府或政府授權(quán)的組織捐獻錢糧,委托政府進行賑災的行為,捐輸者可能會由于其善行獲得一定等級的精神獎勵,其本質(zhì)是以民間資本充實官賑資金,委托政府進行賑災,應與捐納進行區(qū)分。(1)盡管在很多研究中將捐輸和捐納的概念等同,但事實上二者有本質(zhì)區(qū)別,這里采納許大齡(1950)的總結(jié):“捐納與捐輸,用語易混,嚴格言之,捐輸系士民之報效,捐納則系賣官之行為?！笨梢钥闯鼍栎斉c捐納相比,功利性較低,捐輸者比較注重捐輸錢谷的實際用途。而捐納的目的在于賣官鬻爵,捐納者在乎所捐錢谷能募得何種等級的官職,用途則非其考慮。因捐納的目的并非為助賑,因此本文不將捐納行為納入研究范疇。本文將民間力量對常平倉和社倉的捐輸,以及在地方官員的勸諭下應對本地災情的捐助納入捐輸助賑的范疇,其共同的特點是政府在這些方式的賑濟活動中參與度很高。需要特別解釋的是,社倉盡管作為民間倉儲,其組織、運營、管理均具有很強的官辦色彩,不僅必須按照政府的原則經(jīng)營,還需每年報告經(jīng)營狀況。根據(jù)《大清會典事例》記載,乾隆年間,陜甘地區(qū)的地方官員為了管理方便,借口將社倉交由地方官員管理,實質(zhì)與官倉無異。而在直隸地區(qū),借領(lǐng)社谷的手續(xù)異常繁瑣,需要從州縣層層上報得到戶部審批(《清世宗實錄》)?；谶@些情況,本文認為社倉具有很強的官辦色彩,因此將對社倉的捐贈劃分到捐輸助賑的范疇。直接的民間賑濟則通過富紳對義倉的捐助,宗族、同鄉(xiāng)會組織的災害自救,以及義賑、義演等形式實現(xiàn)。這些形式的助賑活動基本由民間自行組織、管理,政府的介入程度很低。(2)這里的義倉需要和社倉進行區(qū)分。清代的義倉和社倉有較大不同,主要體現(xiàn)在政府的介入程度上。與社倉相比,義倉的管理完全由民間進行,且社倉的職能更傾向于賑濟本地百姓,這同社倉以平糶為主的職能也有一定區(qū)別。

(二)清代民間助賑活動的參與主體

地方精英是組織、管理、參與民間助賑活動的主要力量,地方精英主要由具有科舉功名的士紳以及掌握社會財富的商人構(gòu)成。(3)本文通稱這些地方精英為富紳。一方面,清代家族和鄉(xiāng)里合一的治理結(jié)構(gòu)賦予了士紳階級“上傳下達”的獨特身份:他們既作為地方領(lǐng)袖為宗族和地方代言,又作為政府的代理人承擔基層社會的管理職責[20]78。為實現(xiàn)“保族敬宗”、獲得地方威信和控制權(quán),抑或是單純的急公好義精神,他們都樂于以各種形式參與捐款助賑活動。例如,在清代,全國各地都有“結(jié)會”或“打會”的傳統(tǒng),推舉有威望的人做會首,“不論貧富,愿與者月朔望各出資,以謹愿者一人掌之”(《(道光)許州志》)。如遇天災,則需組織對貧困成員的賑濟。

另一方面,商品經(jīng)濟的發(fā)展和儒家“藏富于民”“富民為國家所賴”思想催生了一批掌握社會財富的庶民階級,雖然“賤不必不貴”“士多出于商”已經(jīng)成為常見的社會現(xiàn)象,商人仍然希望實現(xiàn)階級的向上流動,提高自身的社會地位。與以“賣官鬻爵”為本質(zhì)的捐納制度相比,向政府捐輸財物進行助賑更符合重利輕義、急公好義的道德規(guī)范[21],積極參與其他形式的民間賑濟也有利于提高其在當?shù)氐耐?因此清代富商樂于參與助賑活動,成為除士紳外的另一大參與主體。

三、清代民間助賑方式選擇偏好的變遷

(一)清代中前期以捐輸助賑為主

清代中前期,政府傾向于鼓勵富紳以向政府捐輸?shù)姆绞絽⑴c助賑,這同該時期政府主導的災害治理機制有密切的關(guān)系。事實上,不論在任何時期,清政府都具有非常強烈的意愿堅持政府在賑濟中的主導地位。由政府提供賑濟可以保證“使恩出于上”,有利于建立百姓對政府的忠誠和信賴,有利于維護統(tǒng)治的穩(wěn)定,這對于依靠保甲制度進行基層治理的清政府來說尤其重要?！霸谇宄恼奏l(xiāng)村統(tǒng)治體系中,災荒控制所占地位非常重要,因而清政府對它的重視并不亞于保甲或里甲制度。”[22]171然而以官賑為主導的災害治理模式對于政府的要求很高,不僅需要政府能夠調(diào)動充足的賑災物資,還要保障賑災過程的有序高效。

總體來說,清政府在這一時期有能力承擔起賑災的職能。在《清圣祖實錄》中有大量諭令戶部發(fā)放帑金實施賑濟的記載,例如“各屬存?zhèn)}米谷不敷,其倉糧不敷之處,著發(fā)戶部庫銀三十萬兩解往,速為賑濟”。再如康熙九年十月,淮揚地區(qū)遭受天災,康熙皇帝“特差部臣速行踏勘,準動正項錢糧、存積銀米,將饑民賑濟”。從具體執(zhí)行上看,各級政府遵循嚴格的賑災流程實行賑濟,效率非常高[23]。因此,清代中前期,政府有能力主導賑災,將“治荒權(quán)”牢牢控制在政府手中。這一時期,統(tǒng)治者對于民間力量加入賑災活動的需求和意愿并不強烈,只在官賑力有不逮之時才希望借助民間力量進行補充。

在民間力量以何種形式參與賑災這一問題上,通過對中前期清代救荒政策的梳理可以發(fā)現(xiàn),政府傾向于鼓勵富紳向政府參與度較高的賑災活動捐輸。盡管民間以個人和團體自行組織的施谷、免債、粥賑、貸籽種等賑災活動也受到政府褒獎,但這一類記載較少,對其善行的獎勵程度也遠遠低于捐輸助賑。(4)《榆次縣志》《余姚縣志》《婺源縣志》等均記載了清代前期一些數(shù)額較大的私人賑濟活動,均未獲得政府的實物獎勵或只獲得了口頭嘉獎。鑒于清朝中前期官賑力量的強大以及政策的導向,盡管民間存在小規(guī)模的私人賑濟,(5)例如,乾隆十六年,歙縣大旱,當?shù)馗患澬煲躁奢斔谄郊g;徐啟疆捐資賑里中饑;吳基本往浙西買糧平糶以賑濟窮乏,這些善行都被記錄在《歙縣志》中。再如,康熙六十年,山西榆次發(fā)生雨雹,當?shù)馗患澸w光文出谷以賑;乾隆初年,陽曲歲欠,張光祖出千金煮粥賑饑荒。但數(shù)量較少,難成規(guī)模。相反,清政府制定了大量“勸喻”政策,鼓勵富紳在政府官賑能力不足的情況下向常平倉、義倉以及地方政府捐輸財物。通過捐輸?shù)男问?清政府可以最大限度地享有捐輸財物的支配權(quán),將民間救荒力量置于自己的管理之下,同時防止了民間對于“治荒權(quán)”的分割。(6)清代通過保甲、里甲制度實行基層統(tǒng)治,清政府和地方精英事實上構(gòu)成了委托—代理關(guān)系。清政府一方面以官方名義授予了地方精英管理地方事務的特權(quán),另一方面又忌憚其在當?shù)貙嵙Φ膲汛?形成地方割據(jù)勢力威脅其統(tǒng)治。而賑災活動本身可以獲得民眾的支持,因此清政府盡可能將賑濟的職能掌握在自己手中,避免給當?shù)馗患澨峁┩ㄟ^賑濟“邀買人心”的可能。為了使因賑捐輸取得更好的成效,清代中前期,歷任皇帝都制定了相應的勸輸政策:順治十年,清政府發(fā)布諭令,“士民捐助賑米五十石或銀百兩者,地方官給匾旌獎,捐米百石或銀二百兩者,給九品頂戴,捐多者遞加品級”(《欽定大清會典事例》)?？滴鯐r期則根據(jù)捐輸數(shù)量將捐輸者分為三等,對于捐輸最多的一等尚義之民由督撫給匾旌獎,二等、三等則分別由知府和州縣給匾旌獎。若有破格多捐、數(shù)量極大者,則有可能獲得中央政府的旌獎。雍正乾隆二朝,針對捐輸制定的獎勵政策大抵不過如此,一則給予榮譽封號,二則給予不具實權(quán)的散官,對于獎勵的標準則更加細化,形成了制度化的勸輸方案。

從具體執(zhí)行上看,捐輸賑濟往往在地方官員的首倡下開展,地方官應當“以至誠開諭,勸富民賑濟”,地方官本人“一般皆應身體力行,若能率先捐俸倡導,庶幾不令而行”(《救荒策》)。例如,乾隆二十年,江蘇遭遇嚴重水災,江蘇巡撫莊有恭率先出資延請道士打醮禳災,蘇州知府趙酉也出資為災民延醫(yī)診治。再如,乾隆五十九年,浙江余姚“東北二鄉(xiāng)以颶風,木棉無收,積歉之后,次年人民至掘蕨根、采榆皮以食,瀕于死亡者數(shù)矣”(《余姚捐賑事宜》)。為此紹興知府帶頭捐米一百石,余姚知縣戴廷沐捐米三百石,鼓勵當?shù)馗患澗栎斨c。

這樣的帶頭捐輸往往能夠得到富紳的支持:一些富紳出于對貧困者的憐恤以及急公好義的精神,樂于對貧困百姓進行賑濟。(7)一方面,儒家思想作為傳統(tǒng)主流的意識形態(tài),對富紳提出了富而好義的道德要求,而富紳也在儒家思想的影響下產(chǎn)生了“康濟天下之愿無所施,則退而為善于一鄉(xiāng)”的責任感;另一方面,明清以來,儒家思想進一步受到道家、佛教思想的影響,佛教中“積善成德”“因果報應”等觀念也激勵了富紳為求“福報”而積極行善。例如,康熙年間,天臺富紳齊珣數(shù)次在政府的勸輸中賑濟災民,面對入室盜谷的災民齊珣“見而釋之,語諸子曰:‘不忍以數(shù)石糧使人終身蒙垢也!’”(《(民國)臺州府志(二)》)“霍邱嘉獻捐錢米助服, 活千萬人。署縣事、鳳陽府別駕唐公時親詣獎勸,題其堂曰: 積善余慶。”(《(同治)霍邱縣志》)甚至順治時期有諸暨富紳姚日南,為響應號召捐輸興辦社倉變賣田產(chǎn),因賑致貧(《(乾隆)紹興府志》)。更多的富紳進行捐輸則出于功利的目的,他們或出于因饑荒導致暴亂對自身財產(chǎn)和安全可能造成影響考慮,(8)在災民“萬姓嗷嗷,宛轉(zhuǎn)待斃”的狀況下,極易出現(xiàn)鋌而走險、搶劫富戶的情況,例如在乾隆初年,江南、江西、湖廣等地都出現(xiàn)了大規(guī)模的搶糧事件,江西僅一邑中就出現(xiàn)了數(shù)百起搶糧案件,因此一些富紳為了防止此類事件發(fā)生,愿意主動向災民提供賑濟?；蚧凇拔p富方可濟貧,亦惟濟貧始能安富”(《(光緒)青浦縣志》卷八)的考慮。(9)清初理學家陸世儀對這一思想進行過詳細論述,他在《思辨錄輯要》中寫道:“治國之道,使富民出粟以養(yǎng)貧民, 貧民出力以衛(wèi)富民;此其常也。然其要在使貧富之心相通,貧民食富民之粟而知感,則其效力必勤,富民藉貧民之力而有用, 則其出粟必樂?！鼻宕唐方?jīng)濟得到發(fā)展,在糧食商品化程度高的地區(qū),貧富之間的依存度更高。張崇望(2004)認為這也是江淮地區(qū)民間多善堂等慈善機構(gòu)的原因,詳情可參考其學位論文《明清自然災害與江淮地區(qū)社會經(jīng)濟的互動研究》。更直接的,通過出資對災民進行救助,可以幫助富紳獲得當?shù)匕傩盏淖鹬睾蛺鄞?幫助其謀求長遠的經(jīng)濟和政治利益?！?鄉(xiāng)外的救濟)是一種比暴力更具道德內(nèi)聚力和持久性的社會控制手段?！盵13]68例如,順治年間錢塘士紳吳炌、乾隆年間會稽士紳酈武魁等人不僅自己積極捐輸助賑,還想方設(shè)法幫助地方政府號召其他人捐賑。再如,乾隆朝水甲子邑水災中,諸暨陳炎除積極捐賑外,“仍襄理官賑,郡守周邑令陳旌之”(《(乾隆)紹興府志(二)》)。

總體來說,清代中前期的捐賑政策取得了很好的成效。由于官賑力量強大,民間力量只是對于官賑不足、不能之處進行補充。因此事實上,在道光朝之前清政府向民間勸諭捐輸?shù)念l率并不高,并得到了富紳的熱烈支持。根據(jù)清代王元基的統(tǒng)計,僅在乾隆五十九年余姚兩鄉(xiāng)因颶風導致的災荒,就募得了大筆資金,“計捐錢兩萬貫有畸,買米八千二百石有畸。至舍藥數(shù)萬丸、給槽數(shù)百具,尚不在數(shù)內(nèi)”(《淳安荒政記略》)。由于富紳積極捐輸,清代中前期的社倉建設(shè)和其積谷都卓有成效。清代的社倉在康熙四十二年開始在直隸等地設(shè)立,僅僅兩三年間,直隸社倉已經(jīng)積谷“七萬四千九百七十石有奇”,永平、保定二府已“陸續(xù)捐谷四百三十五石有奇”(《清圣祖實錄》)。雍乾時期是清代社倉最為興盛的時期,雍正初年,湖北省各州縣社倉“多者至一縣有一百九十余處,社倉積谷多者至一縣有一萬四千余石”(《經(jīng)政志六·倉儲》);河南省社倉積谷共計10.97余萬石;陜西省在全省各鄉(xiāng)設(shè)倉545處,貯谷達55萬石。至乾隆年間,社倉因妥善經(jīng)營,“子母相生,數(shù)愈十倍”(《大清會典事例·積儲》)。除向地方政府和社倉捐輸外,直接向常平倉捐輸也是清代中前期富紳捐輸?shù)囊环N方式,絕大多數(shù)情形,民間捐輸在常平倉倉谷來源中所占比重只是一小部分[19],但也有極少數(shù)案例,富紳捐輸構(gòu)成了一些地區(qū)常平倉倉谷的主要來源。(10)《婺源縣志》記載了康熙時期徽州常平倉的倉谷主要由當?shù)厥考澗栎敗?/p>

(二)清代中后期以直接賑濟為主

清代中后期,捐輸助賑的方式逐漸衰落。自道光朝開始,貪腐問題日益嚴重,政府各項工作也趨于無序狀態(tài),這對捐輸助賑的方式造成了惡劣影響。一方面,由于管理松懈、貪墨嚴重,各地社倉逐漸廢弛。正如道光帝在諭旨中所言:“社倉原系本地殷實之戶好義捐輸,以備借給貧民之用。近來官為經(jīng)理,大半藉端挪移,日久并不歸款。倘遇儉歲,顆粒全無,以致殷實之戶,不樂捐輸,老成之首士,不愿承辦,是向來良法,徒為官吏侵肥?！?《大清會典事例·積儲》)一方面,民間捐輸?shù)目铐棾３１还賳T貪污,甚至被政府挪作他用,這些都嚴重影響了富紳的捐輸意愿。另一方面,由于清政府面臨日益嚴重的財政危機,由政府主導的官賑越來越難以為繼。為了扭轉(zhuǎn)這一狀況,政府不得已一再加大勸輸力度,企圖通過增加民間捐輸充實官賑資本以彌補財政困境。據(jù)考證,光緒一朝舉辦的賑捐至少達到143次,為清前期賑捐總數(shù)的10倍還多[11]65。此外,清政府一再提高“冠帶榮身”的籌碼,并采用各種強制手段強迫富紳捐輸。例如,道光二十九年,虞邑發(fā)生水災,“是時兩邑常令黃公金韶、詔令毓公慶請紳士設(shè)局,始勸終逼甚至不愿捐者,或枷地保以催之,或提本戶以罰之”(《虞邑洪水計稿》)。此類強行攤派的記載在清代晚期數(shù)見不鮮,這種變勸借為強征的方式引起了富紳的嚴重不滿,富紳越來越不愿意選擇捐輸?shù)姆绞絽⑴c助賑活動。“捐輸”這種助賑方式逐漸沒落。

在捐輸助賑逐漸衰落的同時,各種形式的民間直接助賑活動開始興盛起來。首先,義倉開始在各地設(shè)立,彌補了社倉廢弛所導致的民間倉儲力量的虧空。清中期以降,社倉的衰落促成了義倉在全國范圍的推廣和普及[24]。嘉道年間,考慮到社倉已經(jīng)形同虛設(shè),清政府對于社倉的設(shè)立和積谷制定了一系列鼓勵政策,并得到了富紳的熱烈響應。同樣,作為由民間出資興辦的備荒倉儲——清代義倉,在管理和功能上同社倉有較大區(qū)別:義倉是完全由民間進行管理的倉庫,與由政府監(jiān)管甚至直接參與的社倉相比,其管理幾乎完全由受民眾信賴的當?shù)馗患澵撠?受政府管轄、干涉的程度遠遠低于社倉。從功能上來說,社倉以春糶秋糴的借貸業(yè)務為主,而義倉更加集中于專門的災害賑濟。正如道光時期陶輸所言:“義倉茍欲鮮弊,惟秋收后聽民間量力捐輸,自擇老成者管理,不減糶,不出易,不借貸,專意存貯,以待放賑?！?《清史稿》卷121)清代中后期,富紳對義倉的捐輸呈現(xiàn)出非常積極的態(tài)度:光緒年間的連州永濟義倉,“由賓于鄉(xiāng)保安村公眾設(shè)立,置田收租,年收租谷一百擔,遞年陸續(xù)儲積,每年荒月辦平糶,或施粥以濟貧民”(《清遠縣志》)。甲午海戰(zhàn)后,廣東陽春縣的官溪義倉,僅靠士紳捐贈就募得倉谷數(shù)千石,“另置有馬水墟鋪二間,年租錢十四千文;另設(shè)三甲昭義堡,紳富捐谷亦有六百石之多”(《陽春縣志》)。在民間力量的共同努力下,嘉慶以降,義倉的建設(shè)卓有成效。根據(jù)《江西通志》記載,僅南昌一府就積谷62630石,臨滄府積谷量為23493石(《經(jīng)政略·倉儲》);而光緒六年至七年,僅在陜西一省就新建義倉1600多座,共積谷80多萬石(《清朝經(jīng)世文續(xù)編》)。嘉道以來,清代開始了糧食儲備從官倉為主向民間及谷倉為主的轉(zhuǎn)變[25],這同義倉的興盛有很大關(guān)系。

宗族救濟也成為清代中后期民間賑濟的重要形式。通過設(shè)立宗族義莊并向宗族義莊捐款,富紳可以實現(xiàn)對宗族成員乃至周邊貧民的賑濟。義莊是在國家的認可和支持下,為實現(xiàn)敬宗收族目的,由宗族中的士紳捐贈田產(chǎn)和莊屋,救濟族眾的組織[15]。通常以血緣的親疏和族人的貧富來確定救濟范圍,例如,清代蘇南地區(qū)的武進惲氏和龍溪盛氏規(guī)定義莊的受益者為建莊者的直系支派(《惲氏義莊緣起》《龍溪盛氏族譜》);吳江的濟陽義莊莊規(guī)明確規(guī)定將“鰥寡孤獨廢疾”者作為主要救濟對象(《濟陽義莊規(guī)條》)。每遇災荒,宗族往往取消或降低一應日常支出,盡全力保障覆蓋全體貧困成員的口糧發(fā)放。廬江章氏莊規(guī)規(guī)定,在奇荒年歲要“以拯救死亡保全節(jié)義為主”,武進惲氏則“除給口糧外,一切不支”。(11)章廷樑:《章氏義莊志·章氏義莊志續(xù)增規(guī)則》,民國十四年。據(jù)統(tǒng)計,清代絕大多數(shù)宗族義莊是在道光朝之后興建[15]。在官賑力量趨于衰落之后,富紳基于“保宗收族”的目的,遵循“原為周急,非以繼富”的原則,目的是在宗族內(nèi)部實現(xiàn)扶弱濟貧(《曾氏瑞芝義莊全案》)。富紳的捐助成為宗族義莊的主要資金來源。咸豐年間,蘇州濟陽丁氏族中士紳出資購買莊房興修義莊,僅田土就花費2.5余萬兩;光緒年間,蘇州士紳張茂鏞歷時25年,窮盡畢生所積蓄的資產(chǎn)置田510余畝,充入張氏宗族義莊(《吳縣志·公署》)。除出資外,富紳也是宗族義莊的主要負責人和管理者,主持義莊的日常運營和重大事務,通過對義莊的捐助實現(xiàn)宗族賑濟是清朝中后期富紳助賑的一個重要方式。

除傳統(tǒng)的宗族和義倉賑濟外,清代末期富紳還參與到一些新形式的民間賑濟活動中,商幫和同鄉(xiāng)會就是這一時期民間賑濟的重要形式。由于商品經(jīng)濟的發(fā)展,以晉商、徽商為代表,以親緣和地緣關(guān)系為紐帶的商幫形成。他們遠離故鄉(xiāng),卻有著濃厚的鄉(xiāng)土觀念,心系故鄉(xiāng)的發(fā)展和安危,因此在故鄉(xiāng)出現(xiàn)災情時,旅居外地的士紳通過同鄉(xiāng)組織網(wǎng)絡的協(xié)調(diào),往往對捐款捐物的倡導一呼百應。通過同鄉(xiāng)會和商幫進行的民間賑濟活動通常由具有經(jīng)濟實力、在外地經(jīng)商的同鄉(xiāng)募集資金,交由當?shù)赜忻氖考澖y(tǒng)一調(diào)度、組織負責具體的賑災事務。例如,光緒三十四年夏,徽州發(fā)生嚴重水災,旅居外地的徽商自發(fā)籌集善款,委托徽州當?shù)赝拖珴质考澾M行賑濟,極大緩解了徽州災情。在整個過程中,不僅旅滬徽商制定了嚴格的募捐程序,當?shù)厥考潓拥劫c款后的發(fā)放也制定了一定的流程。再如,光緒十五年,江蘇發(fā)生嚴重水災,當?shù)卣坏豢腺c濟,還追加征糧。在這種情形下,吳縣士紳謝家福通過電報的方式呼吁各地富裕同鄉(xiāng)參與義賑,“各同鄉(xiāng)暨各省官紳相總籌捐。至是,始定蘇、松、常、太賑恤之局”(《蘇振函鈔跋》)。

富紳還是義賑這種清代末期最受矚目的民間助賑形式的主要發(fā)起者和參與者。盡管在江南地區(qū)長期存在著善會、善堂等民間救濟組織,在賑災過程中作為官賑的補充。然而這些組織規(guī)模較小,發(fā)展方向主要是小社區(qū)服務[4]。而至清朝后期,尤其是鴉片戰(zhàn)爭之后,受西方文化的影響,一些富紳意識到報刊等現(xiàn)代公共媒體的作用,他們通過報紙、電報廣發(fā)募捐公告,并對積極捐賑者的義行進行表彰報道,使得義賑在“海內(nèi)成為風氣,若非一陣,不得實惠”。這種形式吸引了眾多有能力者參與到災荒賑濟捐助中。例如,在光緒二年江北的旱災賑濟中,以胡雪巖為首的六位在滬士紳各輸巨款,“慨發(fā)婆心,集湊足錢五萬串”。在他們的倡導下,義賑募得錢糧無數(shù)(《申報》光緒三年五月初二日)。除積極捐輸錢糧外,在義賑的籌辦中,富紳還非常注重對義賑組織進行制度化建設(shè),清朝后期的一些民間助賑活動表現(xiàn)出了高度的組織性。一些較大規(guī)模的慈善團體在成立之初就制定了明確的章程,例如廣州的“九善堂”,滬上協(xié)賑公所等。規(guī)模較大且具有明確流程的組織一定程度上彌補了民間賑濟效率上的缺陷。由于制定了嚴格的辦事程序和流程,這些機構(gòu)有能力組織開展跨區(qū)域的賑濟活動,將眾多個人、善堂組織到同一目的的賑災活動中,最大限度地爭取民間力量進行賑濟。受西方義演的影響,富紳還組織籌賑義演這種特殊的義賑形式,為晚清時期民間賑災作出了一定貢獻。

這些新型的民間助賑活動使得清代后期的民賑規(guī)?？涨皵U大。一方面表現(xiàn)在籌集的資金數(shù)量上,另一方面表現(xiàn)在地理范圍的拓展上,清朝中后期出現(xiàn)了越出本籍的自發(fā)民間助賑活動。傳統(tǒng)的民間助賑活動一般局限于當?shù)馗患潓Ξ數(shù)厥転呢毭竦馁c濟,這符合傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)土社會的屬性。然而在清朝后期,一些士紳對遠離鄉(xiāng)土的其他受災地區(qū)予以關(guān)注并進行捐助。例如,在丁戊奇荒中,常州等地的士紳對南下的災民進行了積極的救濟[5]。義賑則更是超越了本鄉(xiāng)本土限制的民間賑濟活動的代表?？傮w來說,清代中后期,民間賑濟成為災害治理體系中的主導力量,民間籌集的賑災錢款從數(shù)量和占比上都遠遠高于清代前期,清代后期也成為中國歷史上民間賑災力量最為興盛的時期。

隨著清代中前期以政府為主導的賑災模式向中后期以民間力量為主導的賑災模式轉(zhuǎn)變,富紳的助賑方式偏好從捐輸助賑轉(zhuǎn)為直接的民間賑濟。清朝中前期,官賑力量強盛,政府備荒儲備充足,引入民間力量意在彌補官賑的不足之處。因此這一時期政府對于民間的“勸捐”力度并不大,民間捐輸只占災害賑濟的一小部分。正如乾隆諭令所言:“國家賑濟蠲緩,重者數(shù)百萬兩,少亦數(shù)十萬兩,悉動庫帑正項,從無顧惜,地方富民,所捐幾何,貯庫助賑,殊非體制?！?《清史稿》)然而由于官賑的高效,富紳非常愿意捐輸銀錢壯大官賑力量,對于政府的“勸輸”政策積極響應?？傮w來說,在清代中前期,政府和富紳之間在賑災上實現(xiàn)了“官民相得”的狀態(tài)。至清代中后期,官賑力量逐漸衰落,“官方逐漸退出對民間賑濟的監(jiān)控,以民間力量為主體的賑濟行為越來越普遍”[6]259。由于財政狀況日益惡化,清政府一再增加“勸輸”的頻率和力度,然而富紳卻不愿選擇捐輸助賑這種形式,轉(zhuǎn)而通過各種直接的民間賑濟活動參與助賑。在這一時期,民間賑濟所募得的錢款數(shù)量和比例都遠遠超過清代中前期。

四、清代民間助賑方式選擇偏好變遷的原因

(一)富紳助賑方式選擇變遷的直接原因

盡管一部分富紳助賑是基于保護人身財產(chǎn)安全或是謀求長遠的政治經(jīng)濟利益,然而其目的必須通過充分賑濟才能實現(xiàn),因此富紳對于兩種助賑方式的選擇主要取決于其對災害的消弭程度,換言之,就是不同時期兩種助賑方式之間效率的比較。本文認為,賑濟效率是決定士紳捐輸方式選擇的直接因素。捐輸助賑的實質(zhì)是吸納民間資本充實官賑資金,其效率高低事實上是對官賑效率的衡量。由于賑災涉及的地區(qū)和人員廣泛,需要調(diào)動的資源數(shù)量龐大,因此需要強大的資源配置能力,由政府組織官賑無疑是最有效率的模式,其優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先,國家具有足夠?qū)嵙鉀Q災害過后市場失靈帶來的次生問題。政府干預能夠有效解決由自然災害導致的糧價暴漲和市場失靈,控制自然災害衍生的經(jīng)濟危機[26]49。事實上,由市場機制扭曲造成的經(jīng)濟和社會問題遠遠超過直接由災害導致的糧食供給不足,災荒時期常常出現(xiàn)不法商人囤積居奇、待善而沽的情況,嚴重加劇了災害引發(fā)的社會危機。例如,康熙四十八年,江蘇、浙江地區(qū)遭遇災害,蘇州米商采取“齊行”的做法導致糧價暴漲,使得災害帶來的糧食短缺愈發(fā)嚴重。乾隆九年,河南按察使王丕烈提出:“今天下田大半歸于富戶,而富戶收谷入倉,不即售賣,必俟價之極貴而后陸續(xù)出糶?！?《錄副奏折》)對于囤積居奇的行為,政府予以了堅決的打擊。例如,在蘇州的“齊行”現(xiàn)象出現(xiàn)后,官府在各主要碼頭嚴加查訪,令富商將從湖廣、江西轉(zhuǎn)運的糧食就地以低價出賣,有效控制了可能造成的經(jīng)濟危機。而在乾隆二年光州等地的旱災中,河南巡撫福德下令“飭預行勸諭各富戶將收存糧食減價出糶。如果米價騰貴,一時不能驟減,即將常平等倉谷石借糶,兼行以濟民食”(《河南巡撫福德奏報豫省各屬乾隆二年正月及上年歲雨雪情形并遵旨辦理光州借糶等事》《朱批奉折》)。乾隆二十年,布政使臣劉慥面臨哄抬物價的現(xiàn)象則下令“飭屬嚴行查禁止,聽市易流通,毋許廣行收囤”(《宮中檔乾隆奏折》)?？梢钥闯?在災害中市場對糧價進行自發(fā)調(diào)節(jié)的機制經(jīng)常失去作用,只有政府介入才能解決市場失靈造成的資源配置問題。

其次,強制力的中央政府具備跨區(qū)域調(diào)撥資源的能力,在賑災中發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)越性?，F(xiàn)代經(jīng)濟學展開了關(guān)于集權(quán)還是分權(quán)哪個更有利于災害賑濟的討論,盡管分權(quán)政府更能了解當?shù)匦枨?且能做出最快的應急響應[27]399-457,然而經(jīng)濟學者普遍認為,在經(jīng)濟、社會發(fā)展落后的國家,采用集權(quán)模式更有利于災害治理[28]101-117,這主要是因為落后地區(qū)的分權(quán)政府無力提供賑災的物資[29]55-73,也從理論上論證了中國古代以政府主導救災的合理性。據(jù)考證,即便是在清王朝最為興盛的十八世紀,一個原本在平常年份可以勉強自足的省份,當面臨重大自然災害時,大多數(shù)救濟糧只能從外部輸入[23]。在這種情形下,由民間籌款赴外地采買往往是不可行的,因為輸出糧食的省份擔心災荒的影響波及自身,常常會以“遏糴”應對,地方豪強煽動百姓攔截客商買米,不許其運米出境的情形時有發(fā)生,輸出地的地方官員很多時候也對此情形采取默許態(tài)度。而通過捐輸由地方政府統(tǒng)一采買則不同:清朝政府規(guī)定,除由中央政府直接調(diào)撥以及截運漕糧之外,還允許地方官員籌資到外地采買。例如,在乾隆八年直隸的賑災中,地方政府先后撥動司庫銀和民間捐輸?shù)你y錢赴長城以北及奉天采購糧食。針對遏糴行為,當?shù)厥転墓賳T往往向中央上報,清政府則會勒令輸出省份“弛米禁,毋蹈遏糴之戒”[30]204。針對輸入和輸出地利益的分歧,“統(tǒng)治者的出發(fā)點是‘整體觀’,強調(diào)的是‘一視同仁’”[30]207。因此,由政府主導賑災的優(yōu)勢在于可以打破地區(qū)壁壘,實現(xiàn)物資跨區(qū)域配置。

最后,政府賑災具有規(guī)模效應。當有組織地專門從事這些服務時,所得到的社會總收入要高于社會上每個人保護其各自財產(chǎn)時所得到的社會總收入。清朝已經(jīng)形成了一套完整的官賑流程,勘災、查賑、賑濟的發(fā)放均派專人組織,并勒令地方政府抽查監(jiān)督。在災情嚴峻的情況下,中央政府還會派遣專員督辦賑災事務,這種制度化的賑災流程能夠盡可能地減少人員和時間成本,與個人組織的救援相比具有規(guī)模效應。而論及跨地區(qū)賑災物資的采買,考慮運輸成本、糧食單價等因素,由個人赴外省購買顯然不可行。富紳選擇向地方政府捐輸,所納銀錢由政府進行統(tǒng)一的糧食采購,或用于充實平倉貯谷,或直接用于災年賑濟。在平常年份,地方政府將捐輸所得的糧食妥善經(jīng)營,可使備荒倉儲更加豐盈。通過將私人賑災的錢財集中由地方政府調(diào)撥,能夠更好地發(fā)揮政府賑災的規(guī)模效應。

官賑的上述優(yōu)越性可以概括為:真正用于賑濟的官賑資金具有很高的單位使用效率,即每一單位資金可以發(fā)揮更大的賑濟作用。然而其效率缺陷在于,并非所有的資金都被用于賑災。官賑實際用于災害賑濟的比例受很多因素影響。例如,自下而上、逐層上報的災害奏報機制程序繁瑣,發(fā)放賑災錢糧的速度受到官僚機構(gòu)效率的極大制約,在行政效率低下的時期,賑災善款甚至數(shù)月才能到達災區(qū),并未起到賑濟之用。又如,地方官員為獲得財政撥款,可能夸大甚至虛報災情,騙取中央的賑濟款項[1]。再如,在委托—代理關(guān)系下,官員尋租行為時常發(fā)生,賑災物資經(jīng)過層層貪污盤剝,到災民手中已所剩無幾[31]。因此,盡管單位資金的使用效率存在優(yōu)勢,但官賑效率受到實際使用份額的制約。而與官賑相比,士紳直接對災民賑濟則具有實際使用份額高,但單位資金使用效率低的特點。

(二)清代助賑方式偏好變遷的根本原因

由于官賑的單位效率優(yōu)勢,在實際使用份額很高的時期,對于富紳而言,選擇捐輸助賑更有效率。而在官賑資金實際使用份額比較低的時候,則需比較單位資金使用效率的優(yōu)勢能否彌補實際資金使用份額的不足,如果不能彌補,則直接賑濟更有優(yōu)勢。前文分析了官僚機構(gòu)的運行效率、官員隊伍是否廉潔等影響捐輸資金實際使用份額的因素,這些條件概括來說即為國家治理能力的高低。因此,本文認為,政府治理能力從根本上決定了兩種助賑方式在不同時期的效率對比差異,進而成為清代助賑方式選擇變遷的根本原因:在國家治理能力較強的歷史時期,官賑的優(yōu)越性可以得到充分發(fā)揮;反之,官賑的效果則會大打折扣。

在中國歷代政治演變中存在一種“無組織力量”,這種“無組織力量”導致了“中國的歷史是一部不斷改朝換代的歷史,因而不斷產(chǎn)生令人感到乏味的重復:創(chuàng)業(yè)打江山,國力大振,繼而長期的衰敗,最后全面崩潰”[32]。清朝政權(quán)的興衰無疑遵循了上述規(guī)律,而政府治理能力變化亦呈現(xiàn)出這樣一種趨勢:清朝初期,由于“無組織力量”較為薄弱,吏治清明,政府能力較為強盛;而隨著“無組織力量”的增強,國家的行政能力不斷減弱。因此政府能力則隨著王朝的興衰,經(jīng)歷了逐漸上升到達頂峰、隨后逐漸下降的過程[33]81。從清朝建立到“康乾盛世”,歷任皇帝勵精圖治,政府治理能力得到了穩(wěn)步提升;而清朝中期以后,“無政府能力”逐漸增強,政府治理能力每況愈下。除此之外,帝國主義的侵略加劇了清朝后期政府治理能力的惡化。

政府治理能力的變化導致了清代富紳助賑方式的改變。在清王朝建立并逐漸興盛的中前期,捐輸助賑同自發(fā)組織賑濟災民相比具有顯著的效率優(yōu)勢:據(jù)研究假設(shè),無論開明與否,新王朝建立時的行政效率均高于王朝滅亡時期[34],因此在清代初期,政局趨于穩(wěn)定,逐漸出現(xiàn)了富紳向政府捐輸助賑的活動。隨著政府能力得到恢復,由政府主導的賑災活動開始具備了效率優(yōu)勢。據(jù)研究,直至清代康熙年間才出現(xiàn)向富紳“勸分”的記載[30],這主要源于王朝興替和社會動亂對富裕階層的摧毀。隨著經(jīng)濟、社會不斷發(fā)展,政府的治理能力不斷增強,清朝吏治、高效的機構(gòu)運行效率使得官賑的效率不斷上升。(12)根據(jù)魏丕信(2002)的研究,18世紀清政府對于災害的應對處于高度“有備”狀態(tài),對于災害的響應也非常迅速,在1733年直隸的天災中,已經(jīng)可以做到“朝奏而夕報可”,并將保定到北京之間傳遞官文的時間由通常的三天縮短至一天。對于各地官員貪墨賑災款的行為,康、雍、乾三朝都予以最嚴厲的處罰?？登瑫r期,清朝綜合國力持續(xù)上升,政府治理能力維持在較高的水平。由于官賑的高效,富紳傾向于向政府捐輸。嘉慶朝之后,政府力量趨于薄弱,官賑事業(yè)開始滑坡。由于“無組織力量”對政治、經(jīng)濟、社會的全方位沖擊,政府能力不斷減弱,統(tǒng)治者越來越難以有效實現(xiàn)賑濟。隨著王朝走向沒落,政府能力逐漸下降,賑災資金實際用于賑濟的比例越來越低,因此富紳捐輸助賑的意愿逐漸減弱,最終轉(zhuǎn)而選擇通過各種民間賑災活動直接向災民賑濟。

五、結(jié)論與延伸討論

通過對清代不同時期民間賑濟活動的梳理,本文發(fā)現(xiàn),在清代中前期,由于政府在該時期是災害賑濟的主導,民間力量僅為輔助,富紳對于政府偶爾實行的“勸輸”政策響應積極,樂于通過常平倉、社倉以及地方政府等政府參與度高的賑災方式捐輸,通過對官賑資本的充實委托政府進行賑災,政府和富紳之間形成了“官民相得”的狀態(tài)。自嘉慶朝開始,由于政府日益衰落、財政困頓,因此加強了對富紳“勸輸”的頻率和力度,然而由于官僚腐敗、效率低下,富紳的捐輸意愿日益下降,常平倉、社倉也日益廢弛。這一時期,政府參與度低的義倉取代了社倉成為最主要的民間備荒倉儲,并展開更有針對性的災害賑濟。與此同時,宗族賑濟、同鄉(xiāng)會賑濟、義賑等方式多樣的民間直接賑濟活動逐漸興起,富紳成為組織、參與這些活動的主要力量。清代中后期,富紳更愿意通過直接的民間賑濟活動進行助賑。

政府參與度高的官賑優(yōu)越性主要體現(xiàn)在其能實現(xiàn)跨區(qū)域的資源調(diào)配,發(fā)揮賑災的規(guī)模效應,并通過國家干預減少災害衍生的經(jīng)濟危機。運作良好的官僚體系使官賑效率顯著高于民間賑災,這些優(yōu)勢在政府治理能力強盛的清代中前期能夠得到發(fā)揮。然而,在“無組織力量”日漸增強的清朝中后期,低下的政府治理能力嚴重制約了官賑的效率。本文認為,賑濟效率是決定清代富紳選擇偏好的直接因素,政府能力則是決定性因素。

清代的民間助賑活動在王朝末期扶危濟困中起到了重要作用:在王朝沒落的情況下,由于政府缺位,富人被迫承擔起賑災的責任。然而需要注意的是,從本質(zhì)上講,賑災是一種特殊的“公共品”,民間力量再強盛,也終究無法取代政府承擔賑災的職能。即便是民賑力量空前強盛的清代末期,盡管通過義賑形式民間籌集了大量資金,仍然如泥牛入海,難以消弭災害造成的惡劣影響。在20世紀初期肆虐于四川、云南、江蘇、湖南等省份的水旱災害中,因災害侵襲流離失所、失去生命者不知凡幾。這同清代末期政府官賑職能的淪喪有著直接關(guān)系。日薄西山的晚清政府有時甚至完全放棄了官賑的努力,以至于在武昌起義告全國人民的檄文中,提到“全國饑民,數(shù)逾千萬,迫饑寒而死者,道路相望”,而清政府“從未聞有一粟一粒之施”(《湖北革命實錄長編》)。清朝政府在王朝后期所進行的賑恤只是“杯水車薪”,而且“緩不濟急”。面對入不敷出、庫儲如洗的財政狀況,清政府無暇顧及掙扎在死亡線上的千百萬普通老百姓,這是民間力量無論如何也無法填補的鴻溝[35]。