□ 河北廊坊 林 龍

近年來世界政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)不穩(wěn)定，武裝沖突、綁架劫持、恐怖襲擊頻發(fā)，對(duì)中國(guó)海外利益安全造成嚴(yán)重威脅。保障海外中國(guó)公民人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)海外投資建設(shè)項(xiàng)目順利開展，已迫在眉睫。中國(guó)長(zhǎng)期依賴政治和外交措施保護(hù)海外利益。然而，在國(guó)外安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻的情況下，傳統(tǒng)的維護(hù)海外利益方式受到越來越多的挑戰(zhàn)。隨著人們對(duì)于安全需求的增長(zhǎng)，越來越多的公民和企業(yè)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)。21世紀(jì)以來，私人安保領(lǐng)域發(fā)展迅速，各國(guó)購(gòu)買私人安保服務(wù)來維護(hù)海外利益已越來越多。中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)也因勢(shì)而興，在保護(hù)中國(guó)海外利益上扮演越來越重要的角色。

一、中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)的歷史沿革

“私營(yíng)安?！笔怯伤饺私M織提供的安全服務(wù)，其有別于政府提供的公共安全服務(wù)，帶有市場(chǎng)化的特征。在西方，私營(yíng)安保企業(yè)主要功能是部分替代國(guó)家強(qiáng)制力（例如軍隊(duì)、警察等），為國(guó)家和社會(huì)人員提供軍事援助或安全保障服務(wù)。目前，主要有兩種類型的私營(yíng)安保企業(yè)：一種是與政府簽訂合同，提供直接作戰(zhàn)和作戰(zhàn)行動(dòng)支持；另一種是提供軍事和準(zhǔn)軍事服務(wù)的非戰(zhàn)斗人員。大多數(shù)中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)屬于第二類，主要是提供安全保衛(wèi)服務(wù)，偏向于防御功能，并不參與軍事戰(zhàn)斗。

中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)起步較晚，因其特殊性質(zhì)，其初期大都是“官辦企業(yè)”，國(guó)家是其創(chuàng)始人和管理者。2009年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并于2010年1月1日起正式施行的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，明確了政府工作人員不能成立安保公司，也不能以其他方式從事其業(yè)務(wù)。該條例的頒布，打破了國(guó)內(nèi)安保服務(wù)缺乏統(tǒng)一專項(xiàng)法規(guī)的局面，改變了由公安機(jī)關(guān)設(shè)立安保公司的歷史，使安保行業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化、職業(yè)化階段。

隨著中資企業(yè)不斷走向海外開拓國(guó)際市場(chǎng)，中國(guó)勞務(wù)人員參與到境外項(xiàng)目建設(shè)，中國(guó)的海外利益不斷擴(kuò)大，也出現(xiàn)了更多的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)政府通過政治和外交舉措，使中國(guó)公民在海外有更大的生存保障，但他們的努力不足以應(yīng)對(duì)日益惡化的安全問題。東道國(guó)本應(yīng)是中國(guó)海外利益保護(hù)的主要提供者，但其中一些國(guó)家自身面臨國(guó)內(nèi)動(dòng)亂、國(guó)際制裁，本就自顧不暇，也就無(wú)法提供有效的安全保障。因此，海外利益的保護(hù)應(yīng)拓展其他渠道，發(fā)展中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)成為解決海外利益保護(hù)問題的重要途徑。

中國(guó)海外安保需求和市場(chǎng)的擴(kuò)大，以及我國(guó)安保服務(wù)管理制度的變革，對(duì)中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)“走出去”具有重要的促進(jìn)作用。山東華威保安集團(tuán)較早進(jìn)行了開拓海外市場(chǎng)的嘗試，其于2009年完成了股份制改革，并于2010年建立了第一家大型專業(yè)化的私營(yíng)保安集團(tuán)。2010年10月，成立中國(guó)首家境外安保服務(wù)中心，開展了全球范圍的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2013年11月，山東華威保安集團(tuán)與南非雷德公司成立我國(guó)首家海外合資安保企業(yè)，這對(duì)華威在非洲的開拓起到了重要作用。在武裝護(hù)航方面，太平洋、大西洋等部分海域海盜、海上恐怖襲擊、海上武裝劫持猖獗，對(duì)船舶航行造成了嚴(yán)重影響。2011年，華信中安保安服務(wù)有限公司設(shè)立海外事業(yè)部。2012年3月15日，華信中安三位全副武裝的員工，乘坐“剛強(qiáng)”號(hào)巴拿馬貨輪，成為中國(guó)首家開展海上武裝護(hù)航的企業(yè)?？偟恼f來，自2013年提出“一帶一路”倡議以來，我國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)“走出去”的發(fā)展速度較緩，并未隨著大量中資企業(yè)參與沿線建設(shè)而產(chǎn)生預(yù)計(jì)的重大變化。這個(gè)狀況是多方面原因共同作用的結(jié)果，既涉及到私營(yíng)安保企業(yè)參與國(guó)際安全治理能力不足的限制，也涉及到我國(guó)政府國(guó)際戰(zhàn)略布局的考慮。

二、中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)參與中國(guó)海外利益保護(hù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

全球安保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，與其他成熟的全球安保服務(wù)提供商相比，中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)參與中國(guó)海外利益保護(hù)具有如下優(yōu)勢(shì)。

1.物美價(jià)廉。中國(guó)私營(yíng)安保公司通常提供有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格。知名安保公司Academi每天付給一名員工幾千美元，而中國(guó)私營(yíng)安保公司每月支付3000至6000人民幣。粗略計(jì)算，一支由12人組成的中國(guó)安保分隊(duì)每天的費(fèi)用僅為3500人民幣。這個(gè)價(jià)錢和阿富汗本地的民營(yíng)安保差不多，只有西方的十分之一。關(guān)于海上武裝護(hù)送，西方私營(yíng)安保企業(yè)派出的一個(gè)4人護(hù)航小隊(duì)，每趟航行花費(fèi)45000至68000美金，而中國(guó)安保小隊(duì)則要少30%。

就能力而言，中國(guó)安保人員（大多數(shù)曾為警察或軍隊(duì)人員）與西方同行一樣勝任安保任務(wù)。特種部隊(duì)退休人員是中國(guó)安保企業(yè)的最佳廣告，他們以絕對(duì)忠誠(chéng)和出色業(yè)績(jī)而聞名。在充滿風(fēng)險(xiǎn)的海外環(huán)境中，更應(yīng)把安保主動(dòng)權(quán)抓在自己手中。實(shí)踐證明，東道國(guó)提供的安全保衛(wèi)力量往往不可靠，并且受到復(fù)雜的地方部落的政治影響，使用來自本國(guó)的安保服務(wù)更加值得信賴。

2.文化上的天然聯(lián)系。中國(guó)私營(yíng)安保公司對(duì)共同語(yǔ)言和文化的熟悉也會(huì)使被保護(hù)的中國(guó)公民感到親切、踏實(shí)，這將會(huì)大大緩解溝通障礙，尤其是在緊急情況下。更重要的是，中國(guó)的安保公司并非完全由利益驅(qū)動(dòng)。受政府在國(guó)內(nèi)外的監(jiān)督管理，他們必須在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)考慮社會(huì)責(zé)任。國(guó)內(nèi)大多數(shù)安保服務(wù)企業(yè)都強(qiáng)調(diào)服務(wù)國(guó)家利益，這更加適合中國(guó)公民的行為習(xí)慣。除了提供保護(hù)外，私營(yíng)安保企業(yè)還致力于提高中國(guó)企業(yè)和公民的安全意識(shí)，提高他們的自衛(wèi)能力。

3.較低的政治成本。中國(guó)政府堅(jiān)持不干涉別國(guó)內(nèi)政的基本準(zhǔn)則，這意味著如果發(fā)生內(nèi)亂，政府將建議迅速撤離，以盡量減少損失。一些學(xué)者認(rèn)為，堅(jiān)持不干涉原則意味著中國(guó)只能被動(dòng)回應(yīng)，因此已經(jīng)成為中國(guó)外交政策中的“兩難境地”。實(shí)踐中，中國(guó)政府表現(xiàn)出了靈活性，例如，中國(guó)派出海軍從利比亞疏散海外公民。香港《東方日?qǐng)?bào)》稱贊這是中國(guó)外交取得的進(jìn)展，因?yàn)檫@表明政府更加重視維護(hù)中國(guó)公民的海外安全和利益。

但軍事行動(dòng)不是一個(gè)可持續(xù)的解決方案。中國(guó)海外企業(yè)和公民更經(jīng)常受到非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的威脅。軍事行動(dòng)涉及戰(zhàn)略決策，因此既不能定期進(jìn)行，也不能滿足巨大的需求。此外，由于缺乏軍隊(duì)交付能力，向海外派兵長(zhǎng)期以來一直是中國(guó)軍隊(duì)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。即使軍隊(duì)已經(jīng)交付，語(yǔ)言和文化障礙也會(huì)對(duì)情報(bào)收集構(gòu)成挑戰(zhàn)。私營(yíng)安保企業(yè)提供安保的方式多元，在經(jīng)營(yíng)方式上可以采用獨(dú)資、合資、合作等多種運(yùn)作模式，較容易進(jìn)入東道國(guó)開展安全保護(hù)。另外，由于私營(yíng)安保企業(yè)的非政府性質(zhì)，與動(dòng)用軍事力量進(jìn)行海外安保相比，能夠減輕不少政治問題。

三、中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)參與海外利益保護(hù)的發(fā)展瓶頸

整體來看，私營(yíng)安保在所有國(guó)家都是一個(gè)非常敏感的存在。中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)仍處于起步階段，面臨著各種新老挑戰(zhàn)。

1.法律規(guī)范問題。在法律方面，現(xiàn)有國(guó)際法缺乏監(jiān)管明確性，無(wú)法處理與海外運(yùn)營(yíng)相關(guān)的復(fù)雜問題。蒙特勒文件中“關(guān)于國(guó)家在武裝沖突期間與私營(yíng)軍事和安保公司的業(yè)務(wù)有關(guān)的國(guó)際法律義務(wù)和良好做法”是第一份國(guó)際共識(shí)文件。然而，本文件不具有法律約束力，因?yàn)閷?duì)本文件的解釋屬于簽署國(guó)本身。雖然它打算促進(jìn)對(duì)國(guó)際人道主義法和人權(quán)法的尊重，但它既缺乏對(duì)適用法律的具體和明確分類，也缺乏處理侵權(quán)行為所需的執(zhí)法機(jī)制。

在中國(guó)本身，也缺乏國(guó)內(nèi)法的有效支持。國(guó)內(nèi)與安保最相關(guān)的立法是《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，然而，該條例在生效時(shí)沒有考慮私營(yíng)安保公司的海外服務(wù)，對(duì)于開展國(guó)際業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保企業(yè)的資質(zhì)要求、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管主體等沒有確切規(guī)范。

2.業(yè)務(wù)水平不高。中國(guó)開展海外業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保企業(yè)普遍存在缺乏高層次安保人才的問題。目前主要開展人員出境前安全培訓(xùn)、項(xiàng)目地安保人員守衛(wèi)、私人保鏢等業(yè)務(wù)，對(duì)于技術(shù)要求更高的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急處置、整體安全管理設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)涉及較少。另外，由于境外安保的槍械管制，中國(guó)私營(yíng)安保公司與其他國(guó)際私營(yíng)安保公司采取的武裝護(hù)衛(wèi)方式也存在一些不同。本國(guó)的武裝力量不足，自然而然，需要通過與東道國(guó)相關(guān)勢(shì)力建立可靠的私人關(guān)系來獲取安全支持。例如，與當(dāng)?shù)氐能娋⒘己盟浇?，在危險(xiǎn)時(shí)刻可以快速聯(lián)系上軍警領(lǐng)導(dǎo)人，得到有效援助；社區(qū)居民也是構(gòu)建情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的重要部分，實(shí)踐中許多危險(xiǎn)事件的提前預(yù)警都是來自于社區(qū)居民提供的信息。總之，在關(guān)鍵時(shí)候安保人員應(yīng)當(dāng)可以“找得到人、說得上話、辦得了事”，這對(duì)于安保人員的社會(huì)交際能力也是一種考驗(yàn)，而目前這方面人才更是稀缺。

3.政治成本。安全私有化也可能成為沖突的導(dǎo)火索，帶來道德困境和法律問題。私營(yíng)安保企業(yè)的存在可能會(huì)引發(fā)與敵對(duì)當(dāng)?shù)厝说奈溲b沖突。再加上大多數(shù)保安人員都有警察或軍事背景，經(jīng)常穿得像士兵并攜帶武器，他們更有可能被誤判為中國(guó)軍隊(duì)的實(shí)際成員，引發(fā)更多的暴力，并對(duì)中國(guó)在該地區(qū)的利益造成更大的損失。如果安全人員與當(dāng)?shù)匚溲b部隊(duì)發(fā)生交火，流血和重大傷亡將使沖突升級(jí)為外交事件，加劇雙邊關(guān)系緊張。

學(xué)者們?cè)谔岬剿綘I(yíng)安保企業(yè)人員時(shí)經(jīng)常使用“雇傭軍”一詞。雖然嚴(yán)格來說，私營(yíng)保安企業(yè)不是雇傭軍組織，但它們確實(shí)引起了道德和法律上的關(guān)注，例如武裝安保人員在執(zhí)行行動(dòng)時(shí)是否有權(quán)先開槍，以及如果安保人員引發(fā)沖突或違反當(dāng)?shù)胤?，如何追究他們的?zé)任。

四、中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)在海外利益保護(hù)方面的未來展望

由于海外安保服務(wù)需求激增，中國(guó)安保行業(yè)的私有化是一種必然趨勢(shì)。然而，該行業(yè)仍處于起步階段，現(xiàn)在面臨著一系列問題。由于政策指導(dǎo)不足，其未來更加不確定。但答案應(yīng)該掌握在政府和企業(yè)自己手中。

需要為在中國(guó)境外工作的私營(yíng)安保企業(yè)制定一套具有約束力的法規(guī)，并在行政權(quán)力和行業(yè)慣例之間達(dá)成適當(dāng)平衡。政府在制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面發(fā)揮著重要作用，但過于嚴(yán)格的監(jiān)管可能會(huì)扼殺新興行業(yè)。

2010年版的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》正式為私人資本進(jìn)入安保行業(yè)開了綠燈。但目前受公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的公司，他們?nèi)栽谡氖跈?quán)下工作。這種做法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，將剝奪公司的創(chuàng)造力和活力，遲早會(huì)被擠出競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)。在未來，私營(yíng)安保行業(yè)必將成為國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)公司、外資和合資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所，而市場(chǎng)導(dǎo)向是其生存的關(guān)鍵。行政命令過多將嚴(yán)重阻礙行業(yè)發(fā)展，政府應(yīng)采取市場(chǎng)導(dǎo)向的監(jiān)管模式，尊重市場(chǎng)主體的管理獨(dú)立性，提供政策指導(dǎo)，建立權(quán)責(zé)分明的問責(zé)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。在其發(fā)展的適當(dāng)階段，該行業(yè)應(yīng)有權(quán)自行尋找最適用于海外運(yùn)營(yíng)的規(guī)則。毫無(wú)疑問，政府亦應(yīng)適時(shí)修訂政策，并在有需要時(shí)堵塞漏洞。

在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，依靠政府的指導(dǎo)并不能確保成功。蓬勃發(fā)展的海外需求為實(shí)力雄厚的企業(yè)走向全球提供了機(jī)會(huì)之窗。民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該抓住這一機(jī)會(huì)，提升服務(wù)水平，壯大自己。但走向全球絕非易事，僅僅進(jìn)行實(shí)地研究或僅僅設(shè)立海外辦事處是不夠的。通過交流與合作，中國(guó)私營(yíng)保安企業(yè)仍有許多東西需要向外國(guó)同行學(xué)習(xí)。必須改善與東道國(guó)當(dāng)?shù)匕脖Ｐ袠I(yè)的溝通。成立合資企業(yè)可能是更容易進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的一種選擇。此外，大多數(shù)在海外工作的中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)目前都專注于基本的安保服務(wù)，如護(hù)衛(wèi)，只有少數(shù)能夠提供風(fēng)險(xiǎn)咨詢和安保管理。它既不符合中國(guó)企業(yè)和公民對(duì)多樣化安全服務(wù)的需求，也不適應(yīng)復(fù)雜的安全局勢(shì)。必須做出更多努力來豐富企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，特別是在情報(bào)收集和分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)、國(guó)防技術(shù)開發(fā)和裝備支持等領(lǐng)域。

五、結(jié)語(yǔ)

私營(yíng)安保企業(yè)是安保領(lǐng)域的新興參與者，是應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的中國(guó)海外利益保護(hù)需求的有效手段。該行業(yè)尚處于起步階段，仍有很長(zhǎng)的路要走。中國(guó)私營(yíng)安保企業(yè)應(yīng)學(xué)習(xí)優(yōu)秀同行的經(jīng)驗(yàn)和做法，提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力。政府應(yīng)提供更有力的支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)私營(yíng)安保企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還應(yīng)該將私營(yíng)安保企業(yè)的發(fā)展作為外交框架的一部分，以培養(yǎng)中國(guó)海外企業(yè)和公民的真正保護(hù)者。