李瑞杰，牛玉琳，丁新建，曹慶軍

（寧夏公路管理中心，寧夏 銀川 750011）

前言

農(nóng)村公路是交通路網(wǎng)的重要組成部分，也是服務(wù)“三農(nóng)”的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于農(nóng)村公路建設(shè)提出要求，要因地制宜、以人為本，與優(yōu)化村鎮(zhèn)布局、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)民安全便捷出行相適應(yīng)，要進(jìn)一步把農(nóng)村公路建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好，逐步消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，為廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康提供更好的保障。為了持續(xù)做好“四好農(nóng)村路”，中央印發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，要求實(shí)施農(nóng)村道路暢通工程，做好“四好農(nóng)村路”的示范與創(chuàng)建工作，成果更多惠及村鎮(zhèn)居民。針對(duì)農(nóng)村公路路況水平為次、差等級(jí)的路段，寧夏按照“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、宜修則修、須建再建和保優(yōu)穩(wěn)中、提升次差”的原則，研究制定了提升農(nóng)村公路質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興三年攻堅(jiān)行動(dòng)方案。上述政策的出臺(tái)，為建設(shè)“安、快、暢、美”農(nóng)村公路，全力助推鄉(xiāng)村振興提供了新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是資金籌措的挑戰(zhàn)。

對(duì)此，創(chuàng)新發(fā)展模式、夯實(shí)實(shí)施路徑、強(qiáng)化融合發(fā)展、突破瓶頸制約，是充分發(fā)揮出新時(shí)期農(nóng)村公路建設(shè)工作中的必由之路?！笆奈濉逼?，寧夏農(nóng)村公路發(fā)展迎來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村公路作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)《農(nóng)村公路擴(kuò)投資穩(wěn)就業(yè)更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案》等政策文件，加大農(nóng)村公路建設(shè)和管養(yǎng)力度，提出了以聚焦擴(kuò)投資、穩(wěn)就業(yè)、優(yōu)治理、強(qiáng)管養(yǎng)、提服務(wù)、保暢通、重安全、促融合等舉措，啟動(dòng)新一輪農(nóng)村公路建設(shè)和改造，推動(dòng)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展還面臨諸多難題，如發(fā)展方式方面，農(nóng)村公路仍存在基礎(chǔ)路網(wǎng)通達(dá)深度和服務(wù)能力不足，路況水平不高，農(nóng)村與國(guó)省干線(xiàn)公路、村內(nèi)道路銜接程度不夠等問(wèn)題；資金支撐方面，國(guó)家投融資政策趨嚴(yán)趨緊，中央資金的爭(zhēng)取難度進(jìn)一步加大，省、市縣財(cái)政資金財(cái)力吃緊，自治區(qū)補(bǔ)助資金缺口大；融資方面，公共財(cái)政預(yù)算和政府債券發(fā)行額度難以滿(mǎn)足農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金需求，考慮到農(nóng)村公路項(xiàng)目公益性極強(qiáng)，尚未形成社會(huì)資本積極參與投資的長(zhǎng)效機(jī)制，資金緊缺難以支撐投資量大的農(nóng)村公路建設(shè)管理和養(yǎng)護(hù)。本文以寧夏農(nóng)村公路為例，分析了投融資現(xiàn)狀，從壓實(shí)政府主體責(zé)任，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，發(fā)揮路衍經(jīng)濟(jì)撬動(dòng)作用，創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)模式等方面提出寧夏農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展的策略與路徑。

一、農(nóng)村公路投融資研究與宏觀(guān)政策

目前，我國(guó)農(nóng)村公路發(fā)展資金主要包括建設(shè)資金和養(yǎng)護(hù)資金。建設(shè)資金來(lái)源主要有中央資金（含車(chē)購(gòu)稅、中央預(yù)算內(nèi)資金、中央國(guó)債）、地方資金（含地方預(yù)算內(nèi)資金、地方轉(zhuǎn)貸、地方自籌、國(guó)內(nèi)貸款）、企事業(yè)單位資金和其他資金（包括投工投勞、土地、林木、青苗、料場(chǎng)等折算資金等）[1]。經(jīng)過(guò)多年的改革和探索，我國(guó)地方交通設(shè)施建設(shè)的投融資模式發(fā)生了較大變化，已由國(guó)家單一投資方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?、多元化的投資方式?，F(xiàn)有交通投融資方式主要有：以政府投資、政府主導(dǎo)的BOT（build-operate-transfer，即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓模式）和PPP（Public-Private Partnership，即公私合作模式）市場(chǎng)化投融資模式、政府主導(dǎo)的負(fù)債型模式、純商業(yè)模式及“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管四分開(kāi)”等模式[2]。陳志通（2020）論述了城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中三種常見(jiàn)的投融資模式，即政府與社會(huì)資本參與的PPP 模式、BT 模式（Build-transfer, 即建設(shè)—移交模式）和政府主導(dǎo)的BOT 模式，并討論了各種投融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合具體情況指出國(guó)內(nèi)新建城市軌道交通項(xiàng)目城市的適宜選擇的模式為BT 模式[3]。

金融創(chuàng)新改變了交通基礎(chǔ)設(shè)施原有的投融資模式和方式。交通基礎(chǔ)設(shè)施融資方式多樣化的研究主要集中于資本市場(chǎng)，包括資產(chǎn)證券化、發(fā)行債券等。賀瓊（2001）指出ABS（Asset-backed Securities，資產(chǎn)支撐證券）能在有效保持國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的基礎(chǔ)上解決資金問(wèn)題[4]。ABS 模式能否運(yùn)作成功，關(guān)鍵在于資產(chǎn)項(xiàng)目的未來(lái)收益能力，且項(xiàng)目收益應(yīng)能足以還本付息。諸如高速公路、機(jī)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)化碼頭等具有盈利能力的項(xiàng)目，一般較適合采用ABS 方式。

此外，也有學(xué)者認(rèn)為市政債券將是中國(guó)城建最具潛力融資方式[5]。戴曉鳳等（2006）認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化模式選擇是決定證券化技術(shù)解決城市開(kāi)發(fā)建設(shè)融資瓶頸問(wèn)題成敗與否的關(guān)鍵[6]。張理平（2011）從資產(chǎn)證券化融資的交易結(jié)構(gòu)分析，將資產(chǎn)證券化融資分為合伙、公司和信托三種模式[7]。

REITs（Real Estate Investment Trust，又稱(chēng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）作為一種創(chuàng)新型融資方式，因其資產(chǎn)質(zhì)量高、付息率高、流動(dòng)性高、風(fēng)險(xiǎn)分散等優(yōu)點(diǎn)，成為討論的熱點(diǎn)。REITs 模式是實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)增值的一種方式，通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)的方式融資，為項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持[8]?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs的發(fā)行有利于改變我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩的趨勢(shì)，同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[9]。魯筱和葉劍平（2022）認(rèn)為優(yōu)質(zhì)的底層資產(chǎn)是REITs 成功發(fā)行的保障，因此政府應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)REITs 底層資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[10]。崔敏等（2022）展望了我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)REITs 發(fā)展的重要意義和前景，并從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施REITs應(yīng)用的制度環(huán)境角度提出了建議[11]。

然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村公路建設(shè)投資規(guī)模大、公益性強(qiáng)、沒(méi)有直接回收等特點(diǎn)，難以給社會(huì)投資者以明朗收益預(yù)期，農(nóng)村公路設(shè)施對(duì)社會(huì)資本的吸引力較差，難以提高保守民營(yíng)資本投資興趣[12]。在政府投資方面，農(nóng)村公路基礎(chǔ)建設(shè)需政府投入的資金量較大，一旦面臨資金不足、地方財(cái)力較弱的情況，農(nóng)村公路后期運(yùn)營(yíng)將面臨資金保障難題，因此其融資吸引程度較低（趙瑩，2021）[13]。實(shí)際融資中，因政府投資占據(jù)主導(dǎo)，使得民間資本在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)建設(shè)融資環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用有限且低效（陳銀娥等，2020）[14]。

綜上所述，交通基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的方向已經(jīng)得到了大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可，同時(shí)，國(guó)家宏觀(guān)政策也對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了引導(dǎo)，國(guó)家《“十四五”擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施方案》提出要引導(dǎo)民間資本參與新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、交通水利等重大工程和補(bǔ)短板領(lǐng)域建設(shè)。中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、交通運(yùn)輸部出臺(tái)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)，要求各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)要積極發(fā)揮作用，按照市場(chǎng)規(guī)律持續(xù)深化公路投融資改革，合理籌劃、科學(xué)管理，不斷提升公路項(xiàng)目商業(yè)可持續(xù)能力，保障金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益，為金融支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展提供良好保障。盡管現(xiàn)有融資模式與農(nóng)村公路還不相適應(yīng)，但基礎(chǔ)研究和國(guó)家政策導(dǎo)向?yàn)閷幭霓r(nóng)村公路投融資方式的創(chuàng)新實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)與政策依據(jù)。

二、寧夏農(nóng)村公路投融資現(xiàn)狀評(píng)估

近些年來(lái)，寧夏大力推進(jìn)公路建設(shè)，公路網(wǎng)絡(luò)逐步完善。截至2022 年底，全區(qū)公路通車(chē)總里程3.8 萬(wàn)千米，農(nóng)村公路仍然是寧夏公路的主體，2016 ～2022 年期間，農(nóng)村公路總里程增長(zhǎng)了4566 千米。2022 年底全區(qū)農(nóng)村公路占公路總里程的78.37 %，接近80 %的份額。2017 ～2022 年六年期間農(nóng)村公路里程都呈現(xiàn)增長(zhǎng)狀態(tài)，2018 和2019 年兩年最多，每年增長(zhǎng)都突破了1000千米，2020、2021、2022 年三年里程增長(zhǎng)分別為217 千米、520 千米和774 千米，下降幅度明顯。2016 ～2022 年期間，縣道的里程變化不大，增長(zhǎng)了16 千米，特別是2019 ～2022 年期間，縣道總里程基本上沒(méi)有發(fā)生變化；鄉(xiāng)道里程變化也不大，增長(zhǎng)了162 千米；村道的總里程變化最大，增長(zhǎng)了4387 千米，年平均增長(zhǎng)率為4.3 %。

（一）資金投入制度完備，實(shí)際執(zhí)行偏差較大。

按照職權(quán)劃分，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)屬于地級(jí)市、縣級(jí)財(cái)政事權(quán)，自治區(qū)人民政府可根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展目標(biāo)給予一定資金補(bǔ)助。2021 年起，自治區(qū)、地級(jí)市、縣三級(jí)公共財(cái)政資金用于農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)的總額執(zhí)行以下標(biāo)準(zhǔn)：自治區(qū)補(bǔ)助比例為最低標(biāo)準(zhǔn)的20 %，地級(jí)市投入比例不低于最低標(biāo)準(zhǔn)的20 %，縣級(jí)投入比例不低于最低標(biāo)準(zhǔn)的60 %[15]。自治區(qū)、地級(jí)市、縣三級(jí)公共財(cái)政投入農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)的資金結(jié)合農(nóng)村公路里程、養(yǎng)護(hù)成本變化、市縣自有財(cái)力等因素原則上每三至五年調(diào)整一次。但是，由于自治區(qū)各地級(jí)市、縣級(jí)市和縣財(cái)政收入有限，地方財(cái)力較弱，再加上疫情的影響，配套資金缺口較大，這些年來(lái)，全自治區(qū)農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)投入呈現(xiàn)一邊倒的特征，即自治區(qū)級(jí)的養(yǎng)護(hù)資金能夠到位，但是地市級(jí)的資金無(wú)法保障，縣級(jí)資金就非常困難了，幾乎是很少有投入，全自治區(qū)農(nóng)村公路資金投入基本上靠自治區(qū)層面投入，而自治區(qū)層面的資金也基本上都是來(lái)自于國(guó)家轉(zhuǎn)移支付等資金。

（二）各地養(yǎng)護(hù)體制多樣，管理機(jī)制亟待規(guī)范。

寧夏深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案雖然明確了縣級(jí)人民政府要落實(shí)主體責(zé)任，鄉(xiāng)級(jí)人民政府要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)、村道的管理養(yǎng)護(hù)工作，但是目前寧夏各地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，單位的名稱(chēng)也不統(tǒng)一，給對(duì)口管理造成一定的麻煩，增加了行政管理成本，也導(dǎo)致一些政策和制度落實(shí)不到位。再者，養(yǎng)護(hù)人員的身份也是參差不齊，有的縣市養(yǎng)護(hù)人員是臨時(shí)聘用人員、有的縣市養(yǎng)護(hù)人員是事業(yè)身份，不同身份的背景直接影響了養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍的執(zhí)行力，職工身份的不統(tǒng)一也帶來(lái)了隊(duì)伍的不穩(wěn)定性。如圖1。

圖1 寧夏2016 ～2022 年農(nóng)村公路里程變化情況（千米）

由于自治區(qū)和地級(jí)市撥入給各縣市的公路養(yǎng)護(hù)資金有限，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)缺少專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)、村兩級(jí)公路缺少專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)護(hù)人員，雖然《自治區(qū)深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》明確提出：縣級(jí)人民政府要落實(shí)主體責(zé)任，將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金及管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員支出納入一般公共財(cái)政預(yù)算，落實(shí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任，明確農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，配備管理養(yǎng)護(hù)專(zhuān)業(yè)人員，但是“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”的養(yǎng)護(hù)體制尚未真正形成，包括養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)護(hù)人員隊(duì)伍編制、養(yǎng)護(hù)資金投入等均沒(méi)有到位，特別是2022年以后，成品油稅費(fèi)改革資金不再列支管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員等其他支出，進(jìn)一步加大了縣和縣級(jí)市的養(yǎng)護(hù)人員工資支付壓力。

（三）開(kāi)展三年攻堅(jiān)行動(dòng)，建養(yǎng)資金存在缺口。

寧夏出臺(tái)了提升農(nóng)村公路質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興三年攻堅(jiān)行動(dòng)方案，提出了目標(biāo)，即到2025 年底，便捷高效、普惠公平的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)更加完善，所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通三級(jí)及以上公路，常住人口20 戶(hù)以上具備條件的自然村（組）通硬化路率達(dá)到100 %，農(nóng)村公路優(yōu)良中等路率（MQI）達(dá)到85 %，實(shí)施年度計(jì)劃如圖2 所示[15]。

圖2 寧夏農(nóng)村公路三年行動(dòng)計(jì)劃（2023 ～2025）

如前所述，省級(jí)層面的公路資金基本上來(lái)自于中央資金，包括轉(zhuǎn)移支付和返還資金，主要涉及三個(gè)方面：每年燃油稅返還、政府還貸二級(jí)公路取消收費(fèi)后補(bǔ)助資金和農(nóng)村公路車(chē)購(gòu)稅“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金。綜上，以2023 ～2025 年為例測(cè)算，未來(lái)三年農(nóng)村公路總體缺口資金15 ～17 億元之間，平均每年的資金缺口在5 ～6 億元。

三、寧夏農(nóng)村公路投融資路徑與對(duì)策

“十四五”期，寧夏農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)任務(wù)仍然比較重，還需要持續(xù)加大資金投入，按期完成農(nóng)村公路建設(shè)投資任務(wù)，必須進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，地級(jí)市和縣（市）政府切實(shí)履行主體投入職責(zé)，同時(shí)，打通投融資渠道，盤(pán)活存量交通資產(chǎn)，創(chuàng)新“交通+產(chǎn)業(yè)”等融資發(fā)展，拓寬投資項(xiàng)目資金來(lái)源，形成上下同步、左右聯(lián)合的投融資局面。

（一）壓實(shí)各級(jí)政府主體責(zé)任

1.自治區(qū)、市級(jí)和縣級(jí)人民政府切實(shí)履行農(nóng)村公路資金投入責(zé)任

進(jìn)一步提高各級(jí)政府的認(rèn)識(shí)和重視，壓實(shí)各級(jí)政府農(nóng)村公路投入責(zé)任，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)要積極推動(dòng)本級(jí)政府，切實(shí)履行公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)職責(zé)，按照中央工作部署，落實(shí)“自治區(qū)補(bǔ)助比例為最低標(biāo)準(zhǔn)的20 %，地級(jí)市投入比例不低于最低標(biāo)準(zhǔn)的20 %，縣級(jí)投入比例不低于最低標(biāo)準(zhǔn)的60 %”的基本機(jī)制，加快建立農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效投入機(jī)制，切實(shí)解決農(nóng)村公路建好、護(hù)好、管好等短板問(wèn)題。

2.積極穩(wěn)妥開(kāi)展市、縣農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革

落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕45 號(hào)）要求“將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金及管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員支出納入一般公共財(cái)政預(yù)算”，在自治區(qū)交通運(yùn)輸廳和人事廳等部門(mén)的指導(dǎo)下，地級(jí)市、縣（市、區(qū)）加快開(kāi)展農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，把農(nóng)村公路管理納入各級(jí)政府的職責(zé)，納入交通主管部門(mén)的行業(yè)管理，合理劃分農(nóng)村公路的管理層次和管理權(quán)限，建立適宜的農(nóng)村公路管理運(yùn)行機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一運(yùn)行機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)。

3.建立農(nóng)村公路技術(shù)狀況檢測(cè)體系，提高養(yǎng)護(hù)精準(zhǔn)化。

建立全區(qū)農(nóng)村公路路況檢測(cè)評(píng)定、數(shù)據(jù)審核保存與分析應(yīng)用等工作機(jī)制，推進(jìn)路面、路基、沿線(xiàn)設(shè)施及橋隧技術(shù)狀況檢評(píng)全覆蓋。第一，農(nóng)村公路路面、路基、沿線(xiàn)設(shè)施技術(shù)狀況檢測(cè)評(píng)定周期每年不少于一次；第二，分階段推進(jìn)農(nóng)村公路路面自動(dòng)化檢測(cè)全覆蓋，先期推動(dòng)“人工+自動(dòng)化”檢測(cè)深度融合，不斷提升自動(dòng)化檢測(cè)比例，最后實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化檢測(cè)全覆蓋；第三，強(qiáng)化數(shù)據(jù)保存、分析和應(yīng)用，提高農(nóng)村公路路面技術(shù)狀況的監(jiān)測(cè)水平和精準(zhǔn)度，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制；第四，引入“三色”管理決策方法，建立農(nóng)村公路規(guī)劃建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)和綜合評(píng)估機(jī)制，科學(xué)確定農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，最大限度提高資金利用效率。

（二）統(tǒng)籌使用各類(lèi)涉農(nóng)資金

1.深化涉農(nóng)資金統(tǒng)籌應(yīng)用

統(tǒng)籌涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用，是中央深入推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域“放管服”改革、進(jìn)一步推動(dòng)審批權(quán)下放、賦予地方必要的統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的自主權(quán)的重要舉措，有利于激勵(lì)地方積極主動(dòng)作為。各城市統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金可以均衡考慮轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相關(guān)的生產(chǎn)生活項(xiàng)目，促進(jìn)資金使用效益最大化。以2020 年為例，寧夏在自治區(qū)層面共下達(dá)各類(lèi)涉農(nóng)資金近140 億元，其中一部分完全可以統(tǒng)籌用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。再以固原市西吉縣為例，2022 年計(jì)劃統(tǒng)籌整合各級(jí)各類(lèi)財(cái)政涉農(nóng)資金9.18 億元，其中涉及農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)和安防工程接近1 億元，很好地解決了農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金的投入問(wèn)題。目前，全區(qū)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用改革還需要進(jìn)一步深化，加快推動(dòng)自治區(qū)、地級(jí)市、縣（市、區(qū)）分層級(jí)建立涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌使用機(jī)制，自治區(qū)層面要積極開(kāi)展試點(diǎn)示范工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在全區(qū)推廣，督促各地加快改革步伐，盡早在全區(qū)各層級(jí)政府形成統(tǒng)籌管理標(biāo)準(zhǔn)化格局。國(guó)家層面的涉農(nóng)資金大約有17類(lèi)，自治區(qū)層面的還有11類(lèi)涉農(nóng)資金。

2.強(qiáng)化項(xiàng)目清單制，實(shí)施考核制。

寧夏自治區(qū)共有22 個(gè)縣級(jí)行政單位，如果每個(gè)縣級(jí)行政單位每年能夠統(tǒng)籌出來(lái)5000 萬(wàn)元的涉農(nóng)資金，用于農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)，將極大緩解地方資金投入不足的問(wèn)題。為了高效使用涉農(nóng)資金，建立涉農(nóng)發(fā)展重大項(xiàng)目庫(kù)，高質(zhì)量開(kāi)展項(xiàng)目前期工作，結(jié)合實(shí)際聚焦重大問(wèn)題、重點(diǎn)工作，建立項(xiàng)目常態(tài)化儲(chǔ)備制度，形成“謀劃一批、論證一批、儲(chǔ)備一批、實(shí)施一批”的動(dòng)態(tài)循環(huán)機(jī)制，建立實(shí)施項(xiàng)目清單，科學(xué)細(xì)化任務(wù)和資金安排，聚成政策合力，盤(pán)活用好財(cái)政資金。

（三）發(fā)揮路衍經(jīng)濟(jì)撬動(dòng)作用

1.自治區(qū)層面制定指導(dǎo)農(nóng)村公路+產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃

樹(shù)立農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的理念，圍繞農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、美食、民居”等主題，根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展“十四五”規(guī)劃》設(shè)計(jì)的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，以縣為單位設(shè)計(jì)全區(qū)農(nóng)村公路路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，定位“一縣一品牌”發(fā)展目標(biāo)，為推動(dòng)“農(nóng)村公路+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展模式規(guī)劃發(fā)展路徑，突出打造“特色致富路”，尤其是推動(dòng)“交通+特色產(chǎn)業(yè)”“交通+旅游”“交通+紅色文化”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)，逐步打造若干個(gè)品質(zhì)優(yōu)、效益好、知名度高的農(nóng)村公路品牌，帶動(dòng)農(nóng)民穩(wěn)定增收。

2.地級(jí)市、縣（市、區(qū)）設(shè)計(jì)實(shí)操方案推動(dòng)落地

推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行一體化開(kāi)發(fā)，運(yùn)營(yíng)收益用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。建議將農(nóng)村公路納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃大局中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路建設(shè)與農(nóng)林牧副漁產(chǎn)業(yè)、文化旅游、自然資源等開(kāi)發(fā)深度結(jié)合，設(shè)計(jì)“公路+產(chǎn)業(yè)”“公路+資源”“公路+互聯(lián)網(wǎng)”項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目工程包捆綁，實(shí)施農(nóng)村公路資源路、產(chǎn)業(yè)路、路網(wǎng)聯(lián)通路建設(shè)，服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)吸收社會(huì)資本作為合作方參與捆綁項(xiàng)目建設(shè)，解決一部分公路建設(shè)所需資金，推動(dòng)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。

3.完善相關(guān)配套政策

深入開(kāi)展路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目可行性論證和審查，科學(xué)合理制定路衍經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)方案，建立相關(guān)部門(mén)參與的路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目聯(lián)合審批機(jī)制，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高工作效率。加強(qiáng)項(xiàng)目用地統(tǒng)籌保障，支持建設(shè)投資主體對(duì)公路用地及與毗鄰區(qū)域土地、礦產(chǎn)、旅游等資源綜合開(kāi)發(fā)，提升項(xiàng)目自身造血能力。項(xiàng)目所在地政府需要做好政策處理、征地拆遷、用地組件等用地屬地管理工作。

4.產(chǎn)業(yè)布局隨路走，道路暢通引產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)村公路不僅是扶貧路，而且是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興路和惠民路。發(fā)揮寧夏獨(dú)有的旅游資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路與旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)互惠互利、企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的共享共贏，可進(jìn)一步打通農(nóng)路與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)修一路、富一方的故事。沿路布局、因路興業(yè)、以業(yè)促收，“農(nóng)村公路+產(chǎn)業(yè)、+電商、+生態(tài)旅游”等融合發(fā)展模式蓬勃興起。西吉通過(guò)農(nóng)村公路建設(shè)帶動(dòng)西吉特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用豐富的農(nóng)村公路資源，將當(dāng)?shù)厝A林萬(wàn)畝蔬菜生產(chǎn)基地等十幾個(gè)特色種植基地的馬鈴薯、特色冷涼蔬菜（如芹菜、番茄等）運(yùn)送到外地；依托彭陽(yáng)縣豐富的旅游資源，農(nóng)村公路將茹河瀑布、長(zhǎng)城塬夜宿地、金雞坪休閑旅游、梯田花海為主的紅色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)；以原州區(qū)的冷涼蔬菜、西吉縣的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、彭陽(yáng)縣的旅游、隆德縣的花卉和中藥材、涇源縣的旅游和苗木產(chǎn)業(yè)等優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，推動(dòng)形成了產(chǎn)業(yè)之路……美麗農(nóng)村路已成為鄉(xiāng)村振興的重要載體。

（四）用好增減掛鉤政策融資

2017 ～2021 年期間，寧夏全區(qū)行政村數(shù)量和自然村數(shù)量均呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，行政村數(shù)量減少了73 個(gè)，自然村數(shù)量減少了20 個(gè)。但在此期間村莊建設(shè)用地面積卻在增加，增加了2088.8 公頃，約為20 平方千米?？紤]到人口遷移影響，農(nóng)村閑置用地增加，可以充分利用國(guó)家關(guān)于“增減掛鉤”進(jìn)行融資建設(shè)農(nóng)村公路。寧夏可以考慮用增減掛鉤方法融資，與農(nóng)村公路捆綁式開(kāi)發(fā)。增減掛鉤項(xiàng)目三種操作模式如下：一是由財(cái)政資金直接投資增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，通過(guò)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)或者節(jié)余指標(biāo)自用實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入，直接用于農(nóng)村公路等建設(shè)；二是授權(quán)國(guó)有交通企業(yè)實(shí)施，由國(guó)有交通企業(yè)作為實(shí)施主體，可向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款、發(fā)行企業(yè)債券等，捆綁農(nóng)村公路項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)國(guó)有企業(yè)與政府簽訂的商業(yè)協(xié)議作為項(xiàng)目還款來(lái)源；三是政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招商，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，解決增減掛項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金問(wèn)題，同時(shí)捆綁農(nóng)村公路項(xiàng)目。待社會(huì)資本整理完畢后，由政府對(duì)節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益部分用于社會(huì)資本的合理回報(bào)。

（五）創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)模式降低成本

1.創(chuàng)新設(shè)立“建養(yǎng)一體”項(xiàng)目模式

試點(diǎn)將新（改）建工程、養(yǎng)護(hù)工程、日常養(yǎng)護(hù)均打包進(jìn)長(zhǎng)壽命周期建設(shè)和養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，管養(yǎng)單位承接后可統(tǒng)籌養(yǎng)護(hù)措施投入、經(jīng)濟(jì)效益與目標(biāo)績(jī)效三者關(guān)系，充分考慮現(xiàn)狀公路技術(shù)狀況和衰變趨勢(shì)，科學(xué)確定長(zhǎng)壽命周期內(nèi)年度養(yǎng)護(hù)路段和養(yǎng)護(hù)方案。采用“一次招標(biāo)、分年實(shí)施、分級(jí)考核、績(jī)效評(píng)價(jià)”的總承包模式進(jìn)行招標(biāo)，統(tǒng)一了若干年農(nóng)村公路項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、預(yù)算編制（審核）單位，簡(jiǎn)化項(xiàng)目前期所需流程。

2.分級(jí)管理實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路精細(xì)化考核

繼承“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管”的責(zé)任機(jī)制，由地級(jí)市、縣（市、區(qū)）公路管理部門(mén)統(tǒng)一招投標(biāo)，確定管養(yǎng)單位負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)護(hù)工程、新改建項(xiàng)目實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中采用“分級(jí)管理”，管養(yǎng)單位分別與各責(zé)任主體簽訂施工合同，實(shí)行“分級(jí)考核模式”，根據(jù)考核結(jié)果支付管養(yǎng)費(fèi)用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)鄉(xiāng)村道進(jìn)行考核，地級(jí)市、縣（市、區(qū)）公路管理部門(mén)對(duì)縣道進(jìn)行考核，各責(zé)任主體的年度考核結(jié)果綜合形成總年度考核結(jié)果，通過(guò)建立考核結(jié)果與養(yǎng)護(hù)資金、市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化了資源配置，提高了資源利用率。

通過(guò)建立科學(xué)高效的長(zhǎng)壽命養(yǎng)護(hù)管理體系和養(yǎng)護(hù)決策機(jī)制，優(yōu)化養(yǎng)護(hù)工程設(shè)計(jì)方案，統(tǒng)籌各年資金分配，在年均養(yǎng)護(hù)資金不增加的情況下，提升整體資金使用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路建設(shè)管養(yǎng)經(jīng)濟(jì)成本降低的同時(shí)，農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)水平穩(wěn)步提升，也實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益最大化。以浙江省麗水市蓮都區(qū)為例，實(shí)施了長(zhǎng)壽命周期養(yǎng)護(hù)后，與2018～2021年蓮都區(qū)財(cái)政實(shí)際支出的該項(xiàng)費(fèi)用相比，下降259.3 萬(wàn)元/年。

四、展望

農(nóng)村公路具有典型公益性屬性，現(xiàn)有條件下很難使用專(zhuān)項(xiàng)債方式進(jìn)行籌措資金，而寧夏發(fā)行一般債券的空間有限，且農(nóng)村公路基本上沒(méi)有收益，社會(huì)資本參與投資的可能性非常小，再加上地級(jí)市、縣（市）財(cái)政資金投入不足，加劇了農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金籌措壓力。本文提出“壓實(shí)各級(jí)政府主體職責(zé)、統(tǒng)籌使用各類(lèi)涉農(nóng)資金、發(fā)揮路衍經(jīng)濟(jì)撬動(dòng)作用、用好增減掛鉤政策融資、創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)模式降低成本”五個(gè)方面的政策，通過(guò)完善相應(yīng)政府頂層設(shè)計(jì)、通過(guò)試點(diǎn)示范帶動(dòng)等路徑，支撐寧夏農(nóng)村公路建養(yǎng)資金籌措，也可為國(guó)內(nèi)其他省份推進(jìn)農(nóng)村公路投融資機(jī)制改革創(chuàng)新提供借鑒。

結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村公路是覆蓋地域最廣、服務(wù)鄉(xiāng)村人口最多、提供服務(wù)最基礎(chǔ)、公益性最強(qiáng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)給予高度重視。破解農(nóng)村公路投融資難題，應(yīng)多措并舉融資，基于全壽命周期理念實(shí)施農(nóng)村公路路況技術(shù)水平提升活動(dòng)，以科技創(chuàng)新賦能農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展，提升農(nóng)村公路對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐服務(wù)作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)將有更多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路不斷延伸，必將為鄉(xiāng)村全面振興注入源源不斷的新動(dòng)能。