文 王振亮 復(fù)旦大學(xué)大都市治理中心特聘研究員,教授級高級工程師,博士
2021年3月,上海市“十四五”新城規(guī)劃建設(shè)推進大會召開,要求推進嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉賢新城和南匯新城等“五個新城”建設(shè),這是上海市委市政府提出“十四五”期間加快建設(shè)“五個新城”、構(gòu)建新發(fā)展格局、更好服務(wù)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略和建設(shè)國際化大都市的重要舉措,是上海面向未來、貫徹落實黨中央國務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》(以下簡稱《上海2035》)的重大舉措,是中國式現(xiàn)代化的杰出案例。
上海市要求“五個新城”建設(shè),對重點任務(wù)落實“六個聚焦”:聚焦“產(chǎn)城融合”,統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)基地與新城建設(shè);聚焦“功能完備”,完善新城的基本功能,實現(xiàn)基本功能均等化;聚焦“職住平衡”,完善住宅空間布局和多元化的住房供應(yīng)體系;聚焦“生態(tài)宜居”,打造綠色低碳和美麗宜人的生態(tài)環(huán)境;聚焦“交通便利”,打造“一城一樞紐”,加快形成與外省市聯(lián)系直接高效、新城之間網(wǎng)絡(luò)順暢、新城內(nèi)部完善便捷的交通體系;聚焦“治理高效”,持續(xù)提升城市治理的溫度、精度和效能以及城市的韌性。
二十多年前的2001年,上海市政府《關(guān)于上海市促進城鎮(zhèn)發(fā)展試點意見的通知》(滬府發(fā)〔2001〕1號)頒布,曾提出了郊區(qū)“一城九鎮(zhèn)”試點建設(shè)的方略。為什么在二十年后的今天,又重新提出了郊區(qū)重點建設(shè)“五個新城”的戰(zhàn)略舉措?是始于怎樣的考慮?
國務(wù)院于2017年12月批準(zhǔn)了新一輪規(guī)劃《上海2035》,上一輪《上海市總體規(guī)劃(1999-2020)年》(以下簡稱《上海2020》)于2001年5月國務(wù)院批準(zhǔn)并頒布實施。
在《上海2020》中,提出規(guī)劃至2020年,上海市常住人口控制目標(biāo)1600萬人左右。2004年優(yōu)化完善和確立了“1966”城鄉(xiāng)體系:“1”是指一個中心城,以上海外環(huán)線(S20)為界限,外環(huán)以內(nèi)是中心城,面積約664平方公里,要求2020年總?cè)丝诳刂圃?00萬人左右;“9”是指9個新城,分別是南匯新城、奉賢新城、金山新城、松江新城、青浦新城、嘉定新城、寶山新城、閔行新城、崇明的城橋新城,9個新城規(guī)劃總?cè)丝诳刂圃?40萬人左右,其中松江、嘉定和南匯新城3個新城,人口規(guī)模按照80至100萬規(guī)劃,總?cè)丝谠?70萬左右;“66”是指60個左右的新市鎮(zhèn)和600個左右的中心村。
《上海2020》實施過程中,由于市場經(jīng)濟條件下的資本導(dǎo)向和上海強中心的綜合吸引力,上海中心城及其毗連區(qū)發(fā)展迅猛,而郊區(qū)的新城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢。
根據(jù)2020年第七次全國人口普查公布的數(shù)據(jù),2020年上海市常住人口2487.09萬人,超過了《上海2020》1600萬常住人口的控制目標(biāo)的55.44%。
《上海2020》實施的9個新城,靠近中心城區(qū)的寶山新城和閔行新城發(fā)展迅速并融入中心城,成為主城的功能區(qū);遠郊區(qū)的幾個新城卻與總體目標(biāo)相差較大,僅有松江新城達到了預(yù)期的人口規(guī)劃目標(biāo),其常住人口2020年為81.22萬人。嘉定新城常住人口69.65萬人,奉賢新城常住人口40.12萬人,青浦新城常住人口40.27萬人,南匯新城常住人口36.75萬人。南匯新城顯然與80—100萬人口的目標(biāo)差距巨大。
經(jīng)濟方面,2020年上海市GDP38700.58億元,人均15.561萬元人民幣,折合人均2.256萬美元;松江區(qū)2020年GDP1620億元,人均8.483萬元,是上海市平均值的54.51%;嘉定區(qū)GDP2488.4億元,人均13.566萬元,是上海市平均值的87.18%;奉賢區(qū)GDP1190.19億元,人均10.43萬元,是上海市平均值的67.03%;青浦區(qū)1194.01億元,人均9.39萬元,是上海市平均值的60.34%。
一方面,全市超額實現(xiàn)了總體戰(zhàn)略目標(biāo);另一方面,在區(qū)域均衡發(fā)展方面差距較大,郊區(qū)的9個新城中有6個沒有實現(xiàn)新城人口的規(guī)劃目標(biāo)。在經(jīng)濟方面,由于汽車城落戶嘉定區(qū),只有嘉定區(qū)的人均GDP接近上海市的平均值,其他各區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平僅是全市平均值的50%—70%。出現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下城市化的“馬太效應(yīng)”,強者愈強:中心城越來越集聚,郊區(qū)則發(fā)展緩慢,城鄉(xiāng)差距越來越大。
1.中美貿(mào)易爭端和國際沖突促使上海加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型
2010年,中國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過了日本,位居全球第二,工業(yè)總產(chǎn)值超過了美國,成為世界第一工業(yè)國,中國占全球制造業(yè)總產(chǎn)值的19.8%、美國占19.4%。美國自1894年起工業(yè)總產(chǎn)值就成為世界第一,世界第一的帽子戴了116年后被中國終止。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展引起了美國政客的高度警惕。時任總統(tǒng)奧巴馬提出了“亞洲再平衡戰(zhàn)略”,至此美國開始加大力度遏制中國的崛起。
2013年我國貨物進出口總額為4.16萬億美元,首次超過美國位居世界第一。這是中國繼成為全球第二大經(jīng)濟體、最大工業(yè)國、最大外匯儲備國和最大出口國之后又一突破。
中國經(jīng)濟的高速發(fā)展,全球獨樹一幟的工業(yè)化生產(chǎn)能力,全球第一的貨物貿(mào)易大國,越來越引發(fā)歐美政客的激烈打壓,被以美國為首的西方國家圍堵。2018年,中美貿(mào)易爭端爆發(fā),遲滯了中國某些高新技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。
上海作為我國城市GDP總量排名第一的經(jīng)濟城市,是中國的經(jīng)濟中心和國際貿(mào)易中心。在新冠疫情之前的2019年,全年上海口岸貨物進出口總額84267.90億元,占全國貨物進出口總額305505億元的27.58%,上??诎哆M出口連續(xù)十幾年位居世界第一。
由于國際貿(mào)易爭端和新冠疫情等原因,中國進出口增長幅度減緩,上海關(guān)區(qū)下降幅度較大。2022年,全年上海關(guān)區(qū)(2022年改口岸為關(guān)區(qū),范圍不變)貨物進出口總額77152.32億元,占全國貨物進出口總額420678億元的18.3%,比2019年下降了9.28個百分點。
2022年,中國工業(yè)增加值59714.46億美元,占全世界工業(yè)增加值的28.3%,占全球比重比上年增加0.5%;美國工業(yè)增加值37173.58億美元,占全球比重的17.6%,占全球比重比上年增加2.2%;日本9157.12億美元,占全球比重的4.3%,比上年下降了1.3%;德國8603.44億美元,占全球比重4.1%,比上年下降了0.3%;俄羅斯6297.45億美元,占全球比重的3.0%。中國不可能無限期地成為不斷擴張的世界工廠,上海同樣也不能無限期地成為不斷擴張的國際貿(mào)易“貨?!?,上海的轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。
2.上?!拔鍌€新城”建設(shè)是落實國內(nèi)“雙循環(huán)戰(zhàn)略”的重要舉措
基于國際政治經(jīng)濟總體形勢的變化,2020年,在中央財經(jīng)委員會第七次會議上,習(xí)近平總書記強調(diào)要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。上海提出“五個新城”建設(shè),是落實經(jīng)濟“雙循環(huán)戰(zhàn)略”的新舉措,是推動我國和上海開放型經(jīng)濟向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。這是中國式現(xiàn)代化在新時代的階段性總綱領(lǐng)。
改革開放以來,在世界上人口最多的國家建設(shè)現(xiàn)代化,毫無經(jīng)驗可循。先行試點,摸著石頭過河,總結(jié)經(jīng)驗,然后逐步推廣,這是中國式現(xiàn)代化的顯著特征。其先行試點和“先發(fā)效應(yīng)”帶來的各行業(yè)跨越式發(fā)展,成為中國式現(xiàn)代化的基本路徑。五個新城中,松江新城是“十五”計劃期間啟動的“一城九鎮(zhèn)”試點建設(shè)中的唯一新城,自2001年啟動建設(shè)至今整二十余年。期間發(fā)展與上海同步,諸多方面領(lǐng)先于郊區(qū),充分體現(xiàn)了“先發(fā)效應(yīng)”。
2010年5月12日,在松江新城南部高鐵片區(qū)規(guī)劃建設(shè)座談會上,時任上海市市長韓正說:“松江新城建設(shè)十年了,回顧起來,當(dāng)時松江向市委、市政府請戰(zhàn),實際上無論是城區(qū)的基礎(chǔ)條件還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,嘉定當(dāng)年都明顯好于松江。但為什么“一城九鎮(zhèn)”新城試點選在松江?因為嘉定是在老城里面進行調(diào)整發(fā)展,而松江既有區(qū)位優(yōu)勢,又是在滬杭高速以北建新城核心區(qū),是不動老城建新城,另外,很重要的是,當(dāng)時松江規(guī)劃做得最深、最細,工作做得最扎實。所以選擇松江作為試點?!?/p>
“松江十年磨一劍,領(lǐng)先兩個‘五年計劃’,就要始終起到一個表率、領(lǐng)頭羊作用。松江新城十年試點是成功的,可以總結(jié)。一是規(guī)劃基本不走樣,建設(shè)和規(guī)劃保持了一致性,這是兩個方面:一方面說明當(dāng)時的規(guī)劃有一定的前瞻性和引導(dǎo)性,規(guī)劃是科學(xué)的;第二個方面我們建設(shè)者有科學(xué)態(tài)度,嚴(yán)格按照規(guī)劃來執(zhí)行。如果規(guī)劃不好,實踐中間你就不得不調(diào)整。二是松江新城,從規(guī)劃到建設(shè)的中間環(huán)節(jié),即城市設(shè)計、項目設(shè)計是成功的,而往往是在這些環(huán)節(jié)上容易出問題。三是松江新城在建設(shè)過程中間,基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)先行,這是一個亮點,值得總結(jié)推廣的。四是松江新城總體功能的多元化,特別是有了一個大學(xué)城,就帶來了很多的功能,這是非常成功的。”①
松江新城建設(shè)的成功,有其歷史的必然性和中國式現(xiàn)代化發(fā)展的顯著特征。
松江是上海的西南門戶,歷史悠久,有“上海之根”“文化之源”“滬上之巔”的美譽,先有松江府后有上海縣。1998年松江縣撤縣建區(qū),開啟了大都市功能區(qū)的建設(shè)和快速發(fā)展。
2000年,松江轄區(qū)有20個鎮(zhèn),第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示,松江區(qū)有常住人口64.12萬人,其中戶籍人口約49.55萬人;戶籍人口中非農(nóng)業(yè)人口約18.01萬,農(nóng)業(yè)人口約31.54萬。全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值130.89億元,財政總收入21.28億元,其中地方財政收入12.07億元;農(nóng)民純收入6262元/人。
2000年的松江城區(qū)人口約10萬人,“十里長街”,10平方公里,是上海郊區(qū)最大的縣城。
2022年,松江有6個街道辦事處,11個鎮(zhèn),3個國家級功能區(qū)(國家級佘山旅游度假區(qū)、國家級松江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級松江綜合保稅區(qū)),全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值1750.12億元,可比下降4.3%,財政總收入533.13億元,下降7.3%,其中地方財政收入221.31億元,下降11.5%;常住人口195.45萬人,其中戶籍人口約84.66萬人。
松江新城的跨越式發(fā)展,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
1.實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的跨越
松江曾經(jīng)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣,是上海市民的“菜籃子”和“米袋子”。1992年自主建設(shè)上海市第一個工業(yè)區(qū),工業(yè)化建設(shè)獲得較大的發(fā)展。
從2000年到2022年,松江區(qū)經(jīng)濟與全國一樣都取得了長足的發(fā)展,全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值由2000年的130.89億元增加到2022年1750.12億元,增長了13.37倍,同期全國100280.1億元增加到1210207億元,增長了12.068倍;
財政收入由2000年21.28億元增加到2022年的533.13億元,地方財政由12.07億元,增長到221.31億元,分別增長了25.053倍和18.335倍。
外貿(mào)出口總額由2000年10.75億美元增加到2022年352.656億美元,占上海出口額2547.42億美元的13.8%。增長了32.81倍。
2.實現(xiàn)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)向“產(chǎn)城融合”集約式發(fā)展的跨越
松江原有農(nóng)業(yè)大縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),其城鎮(zhèn)建設(shè)形態(tài)就是以適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城的服務(wù)職能。撤縣建區(qū)新城試點建設(shè)以后,要接納市中心的工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和大學(xué)園區(qū)的疏解,成為上海的重要功能區(qū)。松江有上海市唯一的佘山等丘陵山水資源,并因此擁有國家級佘山旅游度假區(qū),有第一批國家級出口加工區(qū)和國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。松江新城的產(chǎn)業(yè)布局和居住生活等配套功能,區(qū)域布局較為合理,市民居住生活在區(qū)域中間,產(chǎn)業(yè)園區(qū)在城區(qū)兩翼,形成了“一城兩翼”產(chǎn)城融合發(fā)展的良好態(tài)勢。
3.實現(xiàn)配套功能不全向“功能完備”方面的跨越
2000年前的松江,是一個10萬人口居住的縣城,僅是滿足服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的基本配套功能;到2022年,成為大都市的有機功能區(qū):城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善,上海第一條郊區(qū)軌道交通9號線,上海第一條城市有軌電車示范線,以及立體化的高速公路和地面公路網(wǎng)絡(luò),完善的電力、能源、水務(wù)、通信、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò);建成了相對完善的有三級甲等醫(yī)院、二級醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生保障體系,有十二所大學(xué)和中等教育、義務(wù)教育、初級教育等完善的教育體系,有體育場、文化中心、博物館、科技館等一系列人文和社會活動場所,文化事業(yè)、民政事業(yè)、婦女兒童和殘疾人事業(yè)等各項事業(yè)都取得了新的發(fā)展和進步。2018年,松江區(qū)成為全國基本公共服務(wù)均等化的先行區(qū)。
4.實現(xiàn)“三廢污染”向“生態(tài)宜居”和國際花園城市的跨越
20世紀(jì)90年代,松江區(qū)的工業(yè)建設(shè)處于初創(chuàng)階段,“村村點火,鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”,幾乎沒有污水處理、垃圾處置能力,新世紀(jì)初,某些臺資企業(yè)的工業(yè)廢氣污染還時常困擾著市民。自2003年起實施多輪“環(huán)保行動三年計劃”,徹底清除了廢氣、廢水、廢渣等“三廢污染”和實現(xiàn)了“污水納管,雨污分流”,松江區(qū)已經(jīng)打造了綠色低碳和美麗宜人的生態(tài)環(huán)境;2006年,松江新城獲得聯(lián)合國相關(guān)組織頒發(fā)的“國際花園城市”金獎稱號,是國家級文明城區(qū)、國家級優(yōu)秀園林城市、國家級水利生態(tài)示范城市等,松江新城居住區(qū)的綠化率達到46%,水面率達到10%,是老百姓引以為自豪的環(huán)境優(yōu)美的城市。
5.實現(xiàn)出入困難到出行“交通便利”的跨越
松江地處上海西南,2000年之前,僅有城南的滬杭鐵路和城北的滬杭高速公路,進入市中心城區(qū)的僅有三條道路,而且道路等級比較低,交通出行困難。到2022年,松江區(qū)具有四通八達的立體化交通網(wǎng)絡(luò),高速公路直達每個鄉(xiāng)鎮(zhèn),村村通公交,軌道交通和有軌電車是郊區(qū)新城最早建成通車的。
松江新一輪規(guī)劃中,市級松江南站鐵路樞紐開工建設(shè),加快與長三角地區(qū)的聯(lián)系,加快建設(shè)松江區(qū)與上海市主城區(qū)的多個聯(lián)系通道,加快建設(shè)與其他新城之間的交通網(wǎng)絡(luò),加快松江新城內(nèi)部的南北向交通聯(lián)系,加快“四網(wǎng)融合”,建立和完善便捷的全方位立體化交通體系。
6.實現(xiàn)多頭管理到網(wǎng)格化“治理高效”的跨越
松江新城建設(shè)的先發(fā)效應(yīng),帶來外省市務(wù)工人員快速增長。2000—2010年期間,常住人口由64.12萬人增長到158.24萬人,10年增加了94.12萬人,每年增加9.4萬人。新增人口的快速導(dǎo)入,造成了原有多部門、多層次、多渠道的管理系統(tǒng)的混亂,俗稱“十七頂大蓋帽管不住一頂破草帽”。為強化社會治理,松江在全國和上海率先開啟了“大聯(lián)動”“網(wǎng)格化”的社會綜合治理行動。社會綜合治理行動以“智慧城市”建設(shè)為先導(dǎo),公共場所和道路交通系統(tǒng)監(jiān)控的全覆蓋;以多部門聯(lián)合行動、網(wǎng)格化分片治理、基層網(wǎng)格管理員隊伍建設(shè)為基礎(chǔ),以現(xiàn)代化通信技術(shù)手段為保障,建立和完善了定位準(zhǔn)確、事實清楚、影像證明、反饋迅速、綜合研判、及時處置、治理高效的社會綜合治理體系。
以“放管服”改革為契機,松江區(qū)由社會綜合治理向政府部門延伸,比較早地提出了“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”以及“多網(wǎng)合一”“多格合一”等新型社會治理服務(wù)體系。
總結(jié)過去二十年的成功經(jīng)驗,首要的一條是用規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展,這是中國式現(xiàn)代化城市發(fā)展的成功經(jīng)驗和根本保證。這得益于歷屆黨委政府都重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作,用先進的規(guī)劃理念來引導(dǎo)發(fā)展,用先進的規(guī)劃技術(shù)促進發(fā)展,用規(guī)劃的法律法規(guī)規(guī)范發(fā)展,用規(guī)劃的行政手段協(xié)調(diào)發(fā)展。
從1996年起,松江新城規(guī)劃設(shè)計采用國際招標(biāo)方式進行公開的方案征集,法國的公司獲得優(yōu)勝方案,初步奠定了新區(qū)12平方公里的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。
2001年松江新城試點啟動,市政府要求規(guī)劃設(shè)計方案要進行國際招標(biāo),為此邀請了英國、法國和意大利共5家規(guī)劃設(shè)計公司進行公開競標(biāo),經(jīng)過各國設(shè)計師們3個多月的現(xiàn)場調(diào)研、規(guī)劃設(shè)計和專家團隊的綜合論證,選定英國的規(guī)劃設(shè)計公司方案作為新城建設(shè)的實施方案。
良好的開端和國際先進經(jīng)驗的借鑒,使得松江區(qū)在歷次的區(qū)域開發(fā)和重大項目建設(shè)中都采用國際招標(biāo)的方式,用先進的理念引導(dǎo)了地區(qū)發(fā)展。
與時俱進和制度創(chuàng)新是中國式現(xiàn)代化發(fā)展的靈魂。松江新城規(guī)劃建設(shè),作為“十五”計劃期間的試點,市有關(guān)部門與區(qū)政府提前做好了頂層設(shè)計。按照批準(zhǔn)的松江新城總體規(guī)劃,“十五”計劃期間要求基本建成36平方公里、30萬人口的規(guī)模。而2000年松江城區(qū)約有10萬人口、10平方公里,可見5年內(nèi)建設(shè)的壓力有多大,困難有多大。
為加快實現(xiàn)五年基本建成松江新城的要求,傳統(tǒng)的工作方式和方法已經(jīng)達不到要求,必須要進行全方位的創(chuàng)新。首先是體制與機制的創(chuàng)新,松江新城采取了“四個街道六大公司”的制度創(chuàng)新。街道辦事處管理社會與公共事業(yè),國有六大公司管項目建設(shè),其中四家公司分片開發(fā)管理,兩家專業(yè)公司分別負責(zé)城區(qū)主要道路橋梁、污水處理廠和自來水廠的擴建,以及軌道交通9號線的建設(shè)和站點開發(fā)。其他的各類開發(fā)建設(shè)企業(yè),按照市場化原則,積極參與松江新城的房地產(chǎn)項目的開發(fā)建設(shè),以及所有的建筑安裝、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)綠化等建設(shè)等事項。
松江新城建設(shè)是巨大的系統(tǒng)工程,需要多行業(yè)多維度多層次多方面的制度創(chuàng)新。不僅僅是關(guān)于建設(shè)方面,在投融資領(lǐng)域、政府行政審批制度改革領(lǐng)域、動遷安置政策、農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)市民的社會保障領(lǐng)域、城市公共交通領(lǐng)域、城市基礎(chǔ)設(shè)施運營領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生和教育設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、引進人才和社會保障等多多行業(yè)多方面,都進行了全方位的創(chuàng)新。創(chuàng)新成為松江新城發(fā)展的靈魂,松江新城成為創(chuàng)新之城。
中國式現(xiàn)代化的核心主體是工業(yè)現(xiàn)代化。地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的動力是工業(yè)化,沒有現(xiàn)代化的工業(yè),就沒有地區(qū)城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展。同樣的,如果沒有工業(yè)化的強力支撐,就不會有松江新城今天的成就。
2001年實施的60平方公里的松江新城,僅是居住型的新城,緊鄰松江新城兩翼,還有新城東部40平方公里的松江工業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)和西部20平方公里的松江科技園區(qū),這屬于市級的產(chǎn)業(yè)功能區(qū),2013年升為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。
2003年上海實施“173產(chǎn)業(yè)工程”。規(guī)劃了嘉定、青浦、松江共三區(qū)173平方公里的工業(yè)園區(qū),并要求三地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP在2002年的基礎(chǔ)上三年翻一番。
2005年底,松江如期超額完成GDP三年翻一番的目標(biāo),由2002年的180.08億元增長到456.38億元,工業(yè)GDP由114.51億元增長到307.26億元,工業(yè)總產(chǎn)值由1000多億元增長到2000多億元,出口額由22.97億美元增長到157.86億美元。
2022年,全區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值4890.44億元,其中規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值4496.9億元,總量位居全市第二。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)逆勢增加至1619家,超過浦東位居全市第一。外向型經(jīng)濟逆勢增長。全區(qū)引進合同外資22.6億美元,同比增長6.2%。實現(xiàn)到位資金8.34億美元,同比增長33.9%。
中國式現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是14億人口的共同富裕和中華民族的偉大復(fù)興。實現(xiàn)的基本途徑是三大產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一直是我國現(xiàn)代化中的短板,制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難點是農(nóng)業(yè)剩余勞動力的非農(nóng)就業(yè),如果農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè),就解決了農(nóng)民長期穩(wěn)定的收入和社會保障問題。農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變,必然帶來生活方式的轉(zhuǎn)變,非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住,原有的村落逐步歸并、平移,多數(shù)拆除并搬遷到新城鎮(zhèn)。因此,“三農(nóng)問題”將逐步得到全面解決。
松江區(qū)能有今天的成就,離不開持之以恒的工業(yè)化建設(shè)。松江區(qū)的工業(yè)化建設(shè)經(jīng)歷了三個階段:
1.初級階段——“鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙,離土不離鄉(xiāng)”的粗放式發(fā)展
改革開放之前和初期,松江主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。工業(yè)化明顯落后于周邊的蘇南地區(qū)。隨著浦東開放和“南巡講話”精神的貫徹落實,松江于1992設(shè)立了上海市第一個工業(yè)區(qū)——松江工業(yè)區(qū),規(guī)劃面積20平方公里,隨后的幾年里,20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立了1—2平方公里的松江工業(yè)區(qū)分區(qū),到1998年撤縣建區(qū)時,松江20個鎮(zhèn)共有22個工業(yè)分區(qū)。
每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有至少一個工業(yè)分區(qū),各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力招商引資,工業(yè)企業(yè)逐步在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建立起來,農(nóng)業(yè)剩余勞動力逐步轉(zhuǎn)移到工業(yè)企業(yè)就業(yè),農(nóng)民可以離土不離鄉(xiāng),初步實現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移。
2.中級階段——“優(yōu)商選商,重點建設(shè)”的集約式發(fā)展
2000年初,國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立松江出口加工區(qū),當(dāng)年批準(zhǔn),當(dāng)年封關(guān)運行,當(dāng)年有出口產(chǎn)品,成為全國各地出口加工區(qū)的標(biāo)桿,2001—2005年,松江出口加工區(qū)出口額占全國出口加工區(qū)出口總額的50%以上。松江新城全面啟動建設(shè),松江大學(xué)城七所大學(xué)正式開學(xué),地鐵9號線開工建設(shè),三級甲等醫(yī)院上海市第一人民醫(yī)院松江南院、五星級酒店開工等一系列有利于區(qū)域發(fā)展的重大項目落地,使得松江工業(yè)發(fā)展躍上新臺階。世界知名企業(yè)、世界500強的企業(yè)等,紛紛落戶松江工業(yè)區(qū)。
在招商引資的過程中,由于土地資源緊缺,不可能滿足所有投資商的落戶要求,因此就要“優(yōu)商選商”,通過反復(fù)比選,選定符合總體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和技術(shù)先進以及資本雄厚的知名企業(yè)落戶。同時,由于對生態(tài)環(huán)境保護的要求更加嚴(yán)格,對工業(yè)三廢處理要求更高,而新城兩翼的工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套更加完善,所以招商的重點區(qū)域都集中在國家級園區(qū)。
3.較高級階段——“建設(shè)用地減量化”的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展
“十二五”計劃期間,上海在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,確定了“創(chuàng)新驅(qū)動,轉(zhuǎn)型升級”的發(fā)展思路,在工業(yè)布局上,撤銷了“兩鎮(zhèn)合一”后未保留鎮(zhèn)的工業(yè)分區(qū)和部分鎮(zhèn)級園區(qū)。松江保留了12個園區(qū),撤銷了12個園區(qū),建設(shè)用地減量達2789公頃,占全區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地的33.6%。這些工業(yè)用地,承載著近5000家各類企業(yè),理論上需要全部拆除,做建設(shè)用地減量化工作。
2014—2017年,松江區(qū)共減量化建設(shè)用地1305公頃。僅2017年,松江區(qū)全年整治拆除違法建筑708萬平方米,關(guān)停淘汰劣勢及污染企業(yè)1033家,建設(shè)用地減量495.6公頃,生態(tài)用地增加295.5公頃。
1992年開發(fā)建設(shè)工業(yè)區(qū)之后,松江的工業(yè)發(fā)展非??欤罅康霓r(nóng)業(yè)剩余勞動力進工廠就業(yè),同時也造成了大量的耕地拋荒或者粗放式的耕種。地方政府及時應(yīng)對和解決這些新出現(xiàn)的問題。經(jīng)過多年的探索和實踐,松江區(qū)農(nóng)業(yè)基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化。2012年2月22日,時任國務(wù)院總理溫家寶批示“松江的實踐和經(jīng)驗值得重視”。這是對時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文牽頭所寫的《關(guān)于上海市松江區(qū)農(nóng)業(yè)體制改革建設(shè)家庭農(nóng)場的專題報告》的批示。2022年,松江區(qū)獲批國家級農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)稱號。松江區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程經(jīng)歷了三個階段。
1.初級階段——耕地向農(nóng)業(yè)大戶的集中
區(qū)政府有關(guān)部門和鎮(zhèn)政府,經(jīng)過與耕地承包者面談、摸底和大量的調(diào)查研究,提出了“耕地向農(nóng)業(yè)大戶集中”的具體措施,農(nóng)業(yè)大戶向耕地承包者以適當(dāng)租金租用耕地,由農(nóng)業(yè)大戶統(tǒng)一經(jīng)營和管理。
閑置耕地向農(nóng)業(yè)大戶集中的做法,解決了耕地拋荒問題,提高了糧食產(chǎn)量和效率。由于缺乏政策引導(dǎo)和工作指導(dǎo),農(nóng)業(yè)大戶旱澇不均,有的規(guī)模過大,又轉(zhuǎn)包外省市農(nóng)民,有的經(jīng)營不善,出現(xiàn)虧損,要求退還耕地,引出新的矛盾和其他問題,如種子問題、農(nóng)藥化肥問題、農(nóng)業(yè)機械問題等。
2.中級階段——農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模家庭農(nóng)場的集中
2007年,松江區(qū)啟動新一輪農(nóng)業(yè)改革,松江在貫徹中央一號文件時,提出要對標(biāo)發(fā)達國家的家庭農(nóng)場,探索培育和建立松江的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
通過多方面的調(diào)查研究,分析了松江工業(yè)化發(fā)展水平有利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移,松江的農(nóng)業(yè)機械化水平基礎(chǔ)比較好,綜合考慮糧食價格、土地租金、生產(chǎn)能力、規(guī)模效益等因素,適合培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的條件已經(jīng)成熟,區(qū)政府出臺了《松江區(qū)關(guān)于鼓勵發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場的意見》。
一是確定了每個家庭農(nóng)場100—150畝的適度規(guī)模。這個規(guī)模的確定,首要是考慮家庭農(nóng)場的勞動力,只有2—3人,只限于本村集體組織成員(后期發(fā)展到鎮(zhèn)級集體合作社成員),完全是自耕農(nóng),禁止轉(zhuǎn)租和雇傭人員,以當(dāng)時的機械化水平,100—150畝家庭農(nóng)場的規(guī)模是合理的。當(dāng)然也有不少家庭農(nóng)場主希望擴大規(guī)模,有能力可以經(jīng)營300—1000畝或者更多;但是,家庭農(nóng)場的主要純收益來自政府補貼,為體現(xiàn)公平公正和共同富裕,所以政府確定了這個適度規(guī)模。二是建立和健全服務(wù)規(guī)范。針對當(dāng)時農(nóng)機服務(wù)以個體農(nóng)機戶為主、隊伍松散、作業(yè)無序、集體農(nóng)機服務(wù)隊缺乏動力和活力的情況,制定了《松江區(qū)家庭農(nóng)場(糧食)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)范》,從技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)作業(yè)、農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)品銷售、田間管理、信息和氣象服務(wù)等各個方面建立了明確的規(guī)范。
3.高級階段——建立健全農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全產(chǎn)業(yè)鏈及其服務(wù)體系
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是十分龐雜的系統(tǒng)工程,涉及第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)體系和第三產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈體系,核心是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的機械化,生產(chǎn)種植過程中的施肥、施藥、除蟲、除菌、除草等自動化和智能化,以及收獲加工運輸儲藏體系的自動化、機械化和智能化。
松江區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,經(jīng)過近十幾年的建設(shè),已經(jīng)基本是實現(xiàn)了以下九個方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè):一是高質(zhì)量農(nóng)田耕地生態(tài)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化;二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加工過程的標(biāo)準(zhǔn)化;三是運用新技術(shù),實現(xiàn)生產(chǎn)及加工過程管理的標(biāo)準(zhǔn)化;四是構(gòu)建循環(huán)農(nóng)業(yè)體系實施有機廢棄物與畜禽糞便生態(tài)化處置的標(biāo)準(zhǔn)化;五是構(gòu)建土壤質(zhì)量改善監(jiān)測體系,實施農(nóng)田土壤質(zhì)量監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)化;六是農(nóng)業(yè)機械化服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化;七是農(nóng)業(yè)種子化肥農(nóng)藥等配套供應(yīng)體系的標(biāo)準(zhǔn)化;八是職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)與競爭上崗的標(biāo)準(zhǔn)化;九是農(nóng)業(yè)支持政策的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。松江區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系的建立、發(fā)展和完善,都取得了明顯的成效。
2021年中央1號文件,明確提出把縣城作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體。2022年5月,國家頒布《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。指出縣城不但是新型工業(yè)化的載體,也是新型城鎮(zhèn)化的載體。
加快以縣城為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),實現(xiàn)離土離鄉(xiāng)農(nóng)民進入縣城第二第三產(chǎn)業(yè)就業(yè),并落戶縣城,安居樂業(yè)。同樣的,經(jīng)營規(guī)模農(nóng)場的現(xiàn)代農(nóng)民,也可以落戶縣城或者中心鎮(zhèn)區(qū),從而加快我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
松江區(qū)在這一方面已經(jīng)做出了突出的成績,城鎮(zhèn)化率是上海郊區(qū)最高的,2020年城鎮(zhèn)化率達到87.58%。2000年,松江區(qū)有農(nóng)業(yè)人口31.54萬,約10萬戶,村落中的農(nóng)民宅基地約有12萬戶。這其中多出的2萬戶是2000年以前進城或進鎮(zhèn)的農(nóng)民閑置的。到2020年,松江區(qū)已經(jīng)拆除或動遷安置了10萬戶以上的農(nóng)民,目前剩余不足2萬戶宅基地。經(jīng)全面摸底調(diào)查,這2萬戶農(nóng)民,超過80%的家庭主動要求政府給予動拆遷安置。要么進鎮(zhèn),要么到中心村,要么貨幣化安置。
松江區(qū)的九亭鎮(zhèn)、泗涇鎮(zhèn)、新橋鎮(zhèn)、洞涇鎮(zhèn)、佘山鎮(zhèn)、車墩鎮(zhèn)、小昆山鎮(zhèn)和中山街道、永豐街道、廣富林街道等10個街鎮(zhèn)全部實現(xiàn)了農(nóng)民城鎮(zhèn)化和中心村居住。其他4個沿黃浦江農(nóng)業(yè)鎮(zhèn),到2025年逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和中心村居住。
注釋:
①以上講話資料來自松江區(qū)委辦公室整理的錄音資料節(jié)選。