于建明

孝老、敬老是中華民族的傳統(tǒng)美德，老年人的“養(yǎng)老”問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)都是由家庭成員在家庭內(nèi)完成，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也因此在較長(zhǎng)的時(shí)間里并未受到重視。老齡化和少子化的加深，加之小型化、核心化等家庭結(jié)構(gòu)的變遷以及人口流動(dòng)的加劇，進(jìn)一步凸顯了我國(guó)的“照顧赤字”[1]，僅僅依靠家庭難以解決老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，要“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”，那么支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老中的哪些功能、怎么支持就變成必須回答的問(wèn)題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答不僅對(duì)于提高老年人的滿(mǎn)意度和減輕家庭的壓力具有重要意義，對(duì)于政府在老年人福利體系的構(gòu)建中做到既不缺位也不越位、精準(zhǔn)施策也具有重要意義。

本文聚焦現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策對(duì)于家庭職責(zé)的定位，對(duì)支持家庭養(yǎng)老的政策措施進(jìn)行梳理，從而進(jìn)一步分析現(xiàn)有政策體系中有關(guān)家庭的定位存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

一、現(xiàn)有養(yǎng)老政策體系中的“家庭”

養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中有關(guān)“家庭”的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是“家庭”要做什么，二是政府、社會(huì)如何支持家庭。

（一）關(guān)于家庭的職責(zé)定位尚不清晰

1996年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》專(zhuān)設(shè)了第二章“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”，指出“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人”，這是關(guān)于家庭應(yīng)該做什么的最具有法律效力的定位。關(guān)于贍養(yǎng)人，明確為老年人的子女以及其他依法負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)的人（包括老年人的配偶，老年人作為兄、姊扶養(yǎng)的弟、妹）。養(yǎng)老內(nèi)容被明確為“經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉”三方面。同時(shí)規(guī)定了對(duì)老年人負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)、扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕贍養(yǎng)、扶養(yǎng)，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。2012年12月28日經(jīng)過(guò)修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》增加了“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開(kāi)居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問(wèn)候老年人”的內(nèi)容。

2011年印發(fā)的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》在基本原則中提到“著力鞏固家庭養(yǎng)老地位，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”。同年印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》在加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的必要性時(shí)指出“我國(guó)實(shí)行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，但隨著計(jì)劃生育基本國(guó)策的實(shí)施，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，家庭規(guī)模日趨小型化，‘4-2-1’家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭規(guī)模的縮小和結(jié)構(gòu)變化使其養(yǎng)老功能不斷弱化，對(duì)專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)的需求與日俱增”，“加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。由于現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈和生活節(jié)奏加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護(hù)失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過(guò)發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)來(lái)解決”。“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類(lèi)功能，主要面向家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)?！边@里指出了家庭在失能、半失能老年人照護(hù)中的力不從心，雖然沒(méi)有明確在這種情況下家庭應(yīng)承擔(dān)什么職責(zé)，但是從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)看，無(wú)人照料及無(wú)能力照料的老年人的照護(hù)都可以尋求社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。由于沒(méi)有提及使用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的資金是否全部由家庭承擔(dān)，也沒(méi)有提及政府、社會(huì)對(duì)于有社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求的家庭是否給予支持，因此對(duì)于非政府兜底保障對(duì)象而言，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)能力是關(guān)鍵問(wèn)題。

2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）等一系列配套文件陸續(xù)發(fā)布，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)藉此進(jìn)入快速發(fā)展期?！兑庖?jiàn)》在基本原則中提到，要“支持家庭、個(gè)人承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任”；在主要任務(wù)中主要針對(duì)農(nóng)村老年人家庭，提出“充分發(fā)揮村民自治功能和老年協(xié)會(huì)作用，督促家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村老年人由家庭承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任。

2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》提出，“堅(jiān)持社會(huì)參與、全民行動(dòng)，注重發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用”。在具體任務(wù)中提出鼓勵(lì)制定家庭養(yǎng)老支持政策，引導(dǎo)公民自覺(jué)履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料老年人責(zé)任。同年民政部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)工作的意見(jiàn)》的總體要求中提到，要“強(qiáng)化家庭和子女在贍養(yǎng)、扶養(yǎng)留守老年人中的主體責(zé)任和法定義務(wù)”。關(guān)于家庭的主體責(zé)任和法定義務(wù)具體表述為：“家庭是農(nóng)村留守老年人贍養(yǎng)和關(guān)愛(ài)服務(wù)的責(zé)任主體。子女或其他贍養(yǎng)人要依法履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，扶養(yǎng)人要依法履行扶養(yǎng)義務(wù)。子女或其他贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌?wèn)候留守老年人，不得忽視、冷落老年人。支持家族成員和親友對(duì)留守老年人給予生活照料和精神關(guān)愛(ài)，鼓勵(lì)鄰里鄉(xiāng)親為留守老年人提供關(guān)愛(ài)服務(wù)，避免讓生活不能自理的老年人單獨(dú)居住生活。在尊重老年人意愿的前提下，贍養(yǎng)義務(wù)人可與親屬或其他人簽訂委托照顧協(xié)議，相關(guān)情況應(yīng)向村民委員會(huì)報(bào)備。提高子女或其他贍養(yǎng)人的守法意識(shí)，增強(qiáng)村規(guī)民約對(duì)家庭贍養(yǎng)義務(wù)人的道德約束，發(fā)揮孝親敬老典型的示范引導(dǎo)作用。對(duì)贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，村民委員會(huì)、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應(yīng)當(dāng)監(jiān)督其履行；情節(jié)嚴(yán)重的，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)要依法追究其法律責(zé)任”。比起《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的要求更為具體，同時(shí)考慮了家庭成員不方便直接進(jìn)行照顧的情況，并對(duì)監(jiān)督環(huán)節(jié)有所涉及。同年印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，要健全老年人精神關(guān)愛(ài)、心理疏導(dǎo)、危機(jī)干預(yù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，督促家庭成員加強(qiáng)對(duì)老年人的情感關(guān)懷和心理溝通。

綜合以上養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件中關(guān)于家庭職責(zé)的內(nèi)容可以看出，在對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中家庭應(yīng)該承擔(dān)什么職責(zé)的描述非?；\統(tǒng)，定位也不夠清晰，既有做全面要求的，也有對(duì)諸如精神慰藉等某一方面提出要求的，要求的具體內(nèi)容還停留在應(yīng)當(dāng)、督促、要求等層面，對(duì)于家庭“不能”和“不愿”等情況還缺乏相應(yīng)的對(duì)策措施。

（二）對(duì)家庭的支持措施逐漸具體但尚不全面

1.政府兜底責(zé)任明確。1996年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》做出了家庭承擔(dān)老年人養(yǎng)老主要責(zé)任的定位，也因此對(duì)家庭無(wú)法承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)的情況進(jìn)行了規(guī)定：城市的老年人，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予救濟(jì)。農(nóng)村的老年人，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五保”供養(yǎng)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

2012年12月28日修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》明確提出，“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。”并在“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”中增加了“國(guó)家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”的內(nèi)容。從修訂的內(nèi)容可以看出法律對(duì)家庭照護(hù)的依賴(lài)，同時(shí)家庭支持政策的增加意味著家庭照護(hù)的困難已經(jīng)被意識(shí)到。但是在操作層面，對(duì)于鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住并沒(méi)有具體措施。北京、上海、天津、廣州、深圳等相繼出臺(tái)老年人投靠子女的落戶(hù)政策，但是由于與戶(hù)口利益密切相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等并不能隨遷，也使得戶(hù)口隨遷的意義大打折扣。

2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》提出，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底保障作用，在滿(mǎn)足當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)困難失能（含失智）老年人、計(jì)劃生育特殊家庭老年人提供無(wú)償或低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù)”。政府兜底的養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象在傳統(tǒng)的城市“三無(wú)”和農(nóng)村“五?！钡幕A(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)困難失能（含失智）老年人、計(jì)劃生育特殊家庭老年人。

2.聚焦老年弱勢(shì)群體的幫扶支持內(nèi)容不斷豐富。2011年印發(fā)的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，健全家庭養(yǎng)老保障和照料服務(wù)扶持政策，第一次在規(guī)劃中提出家庭養(yǎng)老扶持政策。該規(guī)劃同時(shí)提出要完善農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和計(jì)劃生育家庭特別扶助制度，落實(shí)城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母年老獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立獎(jiǎng)勵(lì)扶助金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。該規(guī)劃將扶助獨(dú)生子女家庭承擔(dān)養(yǎng)老職責(zé)納入了政府職責(zé)的一部分，同時(shí)提出要重點(diǎn)關(guān)注高齡、空巢、患病等老年人的心理健康狀況。老年性癡呆、抑郁等精神疾病的早期識(shí)別率達(dá)到40%。

2017年印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出要施行居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工程：依托城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，以失能、獨(dú)居、空巢老年人為重點(diǎn)，整合建立居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)、呼叫服務(wù)系統(tǒng)和應(yīng)急救援服務(wù)機(jī)制，方便養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)、日間照料等服務(wù)。同時(shí)提出推動(dòng)開(kāi)展老年人心理健康與關(guān)懷服務(wù)。啟動(dòng)老年人心理健康預(yù)防和干預(yù)計(jì)劃，為貧困、空巢、失能、失智、計(jì)劃生育特殊家庭和高齡獨(dú)居老年人提供日常關(guān)懷和心理支持服務(wù)。

3.對(duì)普通居家養(yǎng)老老年人及其家庭的支持逐步具體化。對(duì)老年人家庭的支持包括三方面的內(nèi)容：一是硬件環(huán)境設(shè)施的改造，二是對(duì)于老年人本身的關(guān)注與支持，三是對(duì)于老年人家庭成員的支持。2011年印發(fā)的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》在主要任務(wù)中專(zhuān)門(mén)增設(shè)了“老年家庭建設(shè)”的內(nèi)容。在硬件設(shè)施上，提出要改善老年人居住條件。引導(dǎo)開(kāi)發(fā)老年宜居住宅和代際親情住宅，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或就近居住。推動(dòng)和扶持老年人家庭無(wú)障礙改造。在對(duì)于家庭成員的支持上，提出“完善家庭養(yǎng)老支持政策。完善老年人口戶(hù)籍遷移管理政策，為老年人隨贍養(yǎng)人遷徙提供條件”，并在主要任務(wù)中提出要鼓勵(lì)為老年人家庭成員提供專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)和支持，充分發(fā)揮家庭成員的精神關(guān)愛(ài)和心理支持作用。除了以上兩方面的支持以外，該規(guī)劃還提出弘揚(yáng)孝親敬老傳統(tǒng)美德，營(yíng)造溫馨和諧的家庭氛圍，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用。同年發(fā)布的《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》要求，日間照料中心設(shè)立心理疏導(dǎo)室，為日托老年人及老年人家庭照顧者提供心理咨詢(xún)和情緒疏導(dǎo)服務(wù)。

2016年人力資源和社會(huì)保障部辦公廳印發(fā)的《開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到“鼓勵(lì)護(hù)理保障對(duì)象的親屬、鄰居和社會(huì)志愿者提供護(hù)理服務(wù)”。之后在各地試點(diǎn)方案中，江蘇省南通市、安徽省安慶市、江西省上饒市、湖北省荊門(mén)市四個(gè)城市將家庭成員的護(hù)理納入了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)給付范圍。南通市對(duì)重度失能人員按每人每天15元，中度失能人員按每人每天8元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助；安徽省安慶市對(duì)重慶失能參保人員每天發(fā)放15元護(hù)理補(bǔ)助；江西省上饒市方案中表明家庭成員進(jìn)行護(hù)理的“享受小額護(hù)理補(bǔ)助”，但沒(méi)有提及具體額度；湖北省荊門(mén)市是要求親屬經(jīng)過(guò)定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)后，可以納入護(hù)理服務(wù)人員管理范圍。

2017年印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)建設(shè)規(guī)劃》提出，推動(dòng)扶持殘疾、失能、高齡等老年人家庭開(kāi)展適應(yīng)老年人生活特點(diǎn)和安全需要的家庭住宅裝修、家具設(shè)施、輔助設(shè)備等建設(shè)、配備、改造工作，對(duì)其中的經(jīng)濟(jì)困難老年人家庭給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)提出要“逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)和承擔(dān)照料責(zé)任”。

2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》提出，要將失能老年人家庭成員照護(hù)培訓(xùn)納入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)目錄。同時(shí)提出實(shí)施老年人居家適老化改造工程。

綜上可以看出，對(duì)于需要政府兜底的老年人，政府責(zé)任清晰，對(duì)于弱勢(shì)及普通老年人的家庭支持，盡管內(nèi)容逐漸變得豐富，但還缺乏系統(tǒng)性和全面性。

二、養(yǎng)老服務(wù)政策體系中“家庭”的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老服務(wù)政策體系中“家庭”的特點(diǎn)

1.從發(fā)展歷程看，1949—1986年，養(yǎng)老服務(wù)體系處于以城市“三無(wú)”老人與農(nóng)村“五保”老人為主要對(duì)象的初步發(fā)展時(shí)期，政策沒(méi)有涉及有子女的老年人，意味著家庭承擔(dān)著老年人的全部照護(hù)責(zé)任；1986-1999年，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)為以政府承擔(dān)費(fèi)用直接舉辦為主要方式、以機(jī)構(gòu)建設(shè)為重心的時(shí)期，在提及家庭的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)政策文件中，僅僅強(qiáng)調(diào)了家庭的作用，至于家庭是否能夠承擔(dān)這些職責(zé)、如何承擔(dān)這些職責(zé)沒(méi)有提及，原因在于實(shí)際上家庭仍然是絕大部分老年人照護(hù)的責(zé)任主體；2000-2012年，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以社會(huì)化為主要方向，向公建民營(yíng)、民辦公助、民辦等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變的時(shí)期，家庭支持政策在這一階段的末期初次被提出，這意味著政府與市場(chǎng)開(kāi)始介入一直以來(lái)承擔(dān)老年人照護(hù)責(zé)任的家庭；2013-2018年，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入由重機(jī)構(gòu)向重社區(qū)與居家轉(zhuǎn)變的結(jié)構(gòu)調(diào)整期，與前一個(gè)時(shí)期僅僅提出了家庭支持的概念相比，這一時(shí)期家庭支持政策更加聚焦特殊困難老年人全體，內(nèi)容變得更加具體且有一定的操作性；2019年開(kāi)始，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題的精準(zhǔn)化推進(jìn)階段，家庭支持政策在更廣泛的范圍內(nèi)被提及和推廣，但是還沒(méi)有成為政策的核心對(duì)象，且缺乏系統(tǒng)性，內(nèi)容也并不全面。

2.從政策的對(duì)象和內(nèi)容看，呈現(xiàn)出從農(nóng)村“五?！钡匠鞘小叭裏o(wú)”，之后首先擴(kuò)大到計(jì)劃生育家庭，再到有失能失智老年人家庭及留守老年人家庭，最后到所有老年人家庭的特點(diǎn)。到“十三五”時(shí)期內(nèi)容逐步擴(kuò)展到高齡、獨(dú)居、空巢、貧困、失能失智、計(jì)劃生育特殊家庭老年人的助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)、日間照料等服務(wù)以及日常關(guān)懷和心理支持服務(wù)。對(duì)家庭照顧者的政策支持，擴(kuò)展到為家庭照顧者提供照護(hù)服務(wù)培訓(xùn)、心理咨詢(xún)和情緒疏導(dǎo)服務(wù)，為失能老人家庭照護(hù)者提供補(bǔ)貼，支持成年子女與老年父母共同生活，為老年人家庭提供適老化改造工程等內(nèi)容。

（二）養(yǎng)老服務(wù)政策體系中“家庭”存在的問(wèn)題

1.“家庭”的內(nèi)涵不清晰。家庭從其結(jié)構(gòu)、規(guī)模、成員等因素來(lái)講，一直處于變遷過(guò)程當(dāng)中，從老年人的角度看，家庭結(jié)構(gòu)由和已婚子女共同居住的模式向子女結(jié)婚后成立核心家庭，老年人主要和配偶共同生活的模式轉(zhuǎn)變。在基本能夠?qū)崿F(xiàn)自理的前提下配偶之間的相互照顧成為主要方式，在一方發(fā)生失能需要照護(hù)時(shí)，會(huì)存在以配偶照顧為主、以分居的子女照顧為主以及以社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)為主等不同的方式。同時(shí)出現(xiàn)因?yàn)閱逝?、未婚、離婚等原因獨(dú)居老年人增多的現(xiàn)象，這部分老年人在出現(xiàn)失能狀況時(shí)的照護(hù)，只能依賴(lài)分開(kāi)居住的子女或者社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，也有部分老年人家庭在這個(gè)階段會(huì)選擇和已婚子女共同居住。再具體到城鄉(xiāng)之間的差距情況更為復(fù)雜，尤其是在農(nóng)村，留守、空巢老人數(shù)量的增加以及孝親敬老文化受到一定的沖擊，家庭的內(nèi)涵更為復(fù)雜。比如，已婚女兒是否和兒子承擔(dān)同樣的責(zé)任，部分農(nóng)村地區(qū)存在的老人在多個(gè)兒子家輪飯、老年夫妻分別住在不同的兒子家等情況。那么政策中設(shè)想的老年人的家庭在結(jié)構(gòu)上、規(guī)模上是什么樣的，就成為極其重要的因素。從已有政策中有關(guān)家庭的內(nèi)容來(lái)看家庭的內(nèi)涵還比較模糊。

2.家庭的價(jià)值取向不明確。政策中的家庭價(jià)值取向是指政策希望引導(dǎo)怎樣的家庭模式，包括居住方式、結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系等。比如，是否鼓勵(lì)子女與老年人同城且就近居??？現(xiàn)有的個(gè)別政策提及了鼓勵(lì)父母隨遷，但是因?yàn)槿狈唧w可行的支持政策，因此難以實(shí)現(xiàn)。新加坡的組屋①制度規(guī)定，子女購(gòu)買(mǎi)與父母同小區(qū)的組屋，可以享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策或者津貼。在家庭文化及關(guān)系上，如果認(rèn)為“孝道”仍是維持家庭內(nèi)代際支持與照護(hù)的核心價(jià)值觀，那么如何讓“孝道”變得可行就很重要。比如對(duì)于家庭成員間的照護(hù)是否應(yīng)納入社會(huì)福利政策的支持對(duì)象。現(xiàn)有的對(duì)家庭成員進(jìn)行照護(hù)培訓(xùn)等措施，還不足以支撐家庭成員承擔(dān)對(duì)老年人的照護(hù)。對(duì)于這一點(diǎn)，老年人福利制度相對(duì)成熟的國(guó)家也分別有不同的選擇。比如，同是實(shí)行了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的德國(guó)和日本，德國(guó)就將家庭成員間的照護(hù)納入了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的給付范圍，對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)金給付。而日本則處于種種考量放棄了對(duì)家庭成員間照護(hù)的現(xiàn)金給付。

三、養(yǎng)老服務(wù)政策體系中“家庭”的未來(lái)走向

（一）“家庭”的多樣性在養(yǎng)老服務(wù)政策中要得到充分考量

如上所述，我國(guó)“家庭”在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)生了劇烈的變遷，從家庭的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、文化等方面都呈現(xiàn)出多樣化的特征。以三代同居為主要特點(diǎn)的大家庭在向由夫妻和未成年子女組成的核心家庭變遷的過(guò)程中，前者并沒(méi)有直接被取代，反倒是在原有模式的基礎(chǔ)上發(fā)生多種變化，又產(chǎn)生了許多新的家庭形式，如僅有祖輩和孫輩組成的隔代家庭、老年人到子女家中照看孫子女形成的開(kāi)放的核心家庭等。另外，在現(xiàn)代化過(guò)程中同時(shí)出現(xiàn)的具有后現(xiàn)代的家庭的個(gè)體化特征凸顯，單親家庭、單身家庭、丁克家庭等新的家庭形式同時(shí)出現(xiàn)。家庭在養(yǎng)老中仍將承擔(dān)不可替代的作用的前提下[2]，在家庭不斷呈現(xiàn)多樣化變化的背景下，如何應(yīng)對(duì)老齡化，以及定位家庭在老年人照護(hù)中的作用將變成新的挑戰(zhàn)，這一現(xiàn)象需要得到充分考量，同時(shí)家庭也要做好準(zhǔn)備[3]。

（二）“家庭”的職責(zé)及功能需要得到充分評(píng)估

在“家庭”呈現(xiàn)多樣性特征的基礎(chǔ)上，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)中“家庭”能承擔(dān)的職責(zé)、能發(fā)揮的功能需要進(jìn)行充分的評(píng)估，這是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭等多元主體中讓有能力的家庭承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，以減輕政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，并提高老年人幸福感的重要手段，同時(shí)讓確實(shí)沒(méi)有能力承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的老年人也能夠有尊嚴(yán)地度過(guò)晚年是政府兜底保障責(zé)任的重要體現(xiàn)。在對(duì)家庭的職責(zé)及功能進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中可以按照既有政策框架中的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料及精神慰藉分別進(jìn)行。

（三）家庭支持政策需分層分類(lèi)有序進(jìn)行

通過(guò)評(píng)估對(duì)家庭的職責(zé)和功能有了總體的把握后，通過(guò)家庭支持政策，讓各種類(lèi)型的家庭在老年人的養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮盡量大的作用就成為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中充分發(fā)揮家庭作用的重要舉措。除了現(xiàn)有體系中包含的為家庭照顧者提供照護(hù)服務(wù)培訓(xùn)、提供現(xiàn)金補(bǔ)貼、家庭適老化改造等內(nèi)容外，還可參考國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，嘗試為家庭照護(hù)者提供社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)支持、提供護(hù)理假等措施，同時(shí)對(duì)于提供喘息服務(wù)、將家庭照護(hù)納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等已有嘗試的做法進(jìn)行細(xì)化和推廣。

注釋?zhuān)?/p>

①組屋是新加坡的政策性福利住房，由政府修建，以相對(duì)低價(jià)賣(mài)給公民居住，組屋制度是新加坡社會(huì)福利制度中最重要的內(nèi)容之一。