環(huán)境史學(xué)家馬丁·梅洛西（Martin V. Melosi）認(rèn)為：“自人類在地球居住以來，他們就生產(chǎn)、制造、排泄、分泌、丟棄或以其他方式處置各種各類的垃圾……垃圾主要是一種城市問題……因空間有限和人口密集而加劇?！彪S著城市的發(fā)展，如何處理垃圾成為社會必須直接面對的難題。19世紀(jì)的倫敦是英國城市化表率。在倫敦飛速發(fā)展成為國際大都市的同時，其環(huán)境衛(wèi)生問題日益嚴(yán)重。在環(huán)境衛(wèi)生中垃圾治理則是重要問題，而生活垃圾還折射出道德威脅、社會危險、階層分化等諸多社會特點(diǎn)。因此，垃圾治理對城市發(fā)展具有普遍意義。

國外學(xué)界對19世紀(jì)英國與倫敦垃圾治理的研究聚焦在三個方面：一是從城市史視角出發(fā)，大致梳理了城市垃圾治理的歷史過程；二是從資源利用角度出發(fā)，探析垃圾在再生產(chǎn)中的作用，強(qiáng)調(diào)垃圾的經(jīng)濟(jì)價值；三是從工程技術(shù)領(lǐng)域出發(fā)，分析垃圾處理技術(shù)的發(fā)展演變，特別關(guān)注焚燒技術(shù)。國內(nèi)學(xué)界的研究稍顯薄弱，散見于城市環(huán)境史的研究中，沒有專門性的論著。梅雪芹、陸偉芳、劉金源等學(xué)者介紹了工業(yè)化時期英國的城市污水、污物與廢物問題。綜合來看，學(xué)界對19世紀(jì)英國垃圾治理的探討呈現(xiàn)多元化、多視角、多領(lǐng)域的研究路徑，但關(guān)于垃圾治理方式的變遷還較為缺乏。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，梳理19世紀(jì)倫敦生活垃圾治理方式的變遷，分析背后的歷史動因，以期深化英國城市環(huán)境史的研究范疇，更好地認(rèn)識倫敦城市發(fā)展變遷的歷史邏輯。

一、垃圾私人承包體系的形成

倫敦城市的發(fā)展為居民生活提供了便利，但“隨著時間的推移，不斷增長的人口往往無法擴(kuò)展至城墻之外，不得不覆蓋內(nèi)部的開放空間，從而發(fā)生了嚴(yán)重的衛(wèi)生問題”。歷史學(xué)家多利·喬根森（Dolly Jorgensen）認(rèn)為，城市衛(wèi)生服務(wù)包括三個層面：為居民提供飲用水，清除生活聚集區(qū)的垃圾，沖刷溝渠河道內(nèi)的垃圾污物。由此可見，垃圾治理是城市衛(wèi)生管理職能中的重要組成部分。在倫敦，有組織地治理生活垃圾由來已久。1297年，倫敦金融城要求每位戶主保證住宅前街道地面干凈，不得在門前隨意堆放垃圾。1354年的一項法令規(guī)定，由坊區(qū)執(zhí)事委派的清潔工具體負(fù)責(zé)每周收集一次家庭垃圾。倫敦金融城還在城內(nèi)外劃定固定區(qū)域（一般位于城墻外和河岸碼頭），專門用于堆放生活垃圾，可以說是早期的垃圾場。17世紀(jì)后，私人承包商在倫敦生活垃圾治理中“嶄露頭角”。1655年，約翰·拉尼翁（John Lanyon）和倫敦城簽訂長期合同，拉尼翁自行招募人員并購買設(shè)備進(jìn)行街道垃圾的收集、處理和監(jiān)管工作?！?762年威斯敏斯特鋪路法》授權(quán)街道委員會采取商業(yè)合同的形式，將生活垃圾的治理交給私人承包商。

進(jìn)入19世紀(jì)，倫敦生活垃圾私人承包體系得到進(jìn)一步發(fā)展。 當(dāng)時的倫敦生活垃圾治理包括兩部分：一是以街頭拾荒者為代表的非正式處理方式。他們在街頭巷尾或挨家挨戶收集各類生活垃圾，然后再出售；二是教區(qū)與承包商簽訂正式合同，授權(quán)商人處理垃圾。1817年《大都市鋪路法》（Metropolitan Paving Act）規(guī)定，教區(qū)可以以“私營合同、公開競標(biāo)、招標(biāo)或提案”的形式與“拾荒者、清道夫、清潔工”簽署“不超過三年”的商業(yè)契約，授權(quán)其清除家庭和街道垃圾。19世紀(jì)上半葉，以承包商為主的商業(yè)化治理是倫敦生活垃圾治理的主要模式。英國環(huán)境史學(xué)家比爾·拉金（Bill Luckin）指出，1880年之前，英國城市垃圾的收集處置基本是由承包商接管。例如，1861年，整個倫敦只有一個教區(qū)直接介入垃圾清理服務(wù)，其他地區(qū)均以外包形式轉(zhuǎn)交給個體商人。一般情況下，教區(qū)首先發(fā)布招標(biāo)信息，承包商參與競標(biāo)。競標(biāo)勝利的關(guān)鍵因素是承包商支付給教區(qū)的合同金，“沒有證據(jù)表明其他標(biāo)準(zhǔn)亦在考察范圍之內(nèi)，如服務(wù)效能”。因此，往往出價最高者成為教區(qū)指定區(qū)域的垃圾承包商。19世紀(jì)中葉，沙德韋爾教區(qū)每年從承包商處獲得400～500鎊的合同金；1846年倫敦金融城的合同金高達(dá)5 000鎊。競標(biāo)獲勝的承包商組織生活垃圾清運(yùn)服務(wù)，他們將收集到的垃圾進(jìn)行分類，再以“商品”的形式出售給市場買家，從而賺取利潤。據(jù)粗略估計，19世紀(jì)中葉，倫敦大約有90位垃圾承包商，每個承包商會負(fù)責(zé)幾個地區(qū)，較大的承包商雇工人數(shù)超過100位，較小的承包商雇用30～40位，最少的也會雇用10多位。倫敦的清潔工總數(shù)大約1 800位，他們與走街串巷的拾荒者和廢品交易者，共同構(gòu)成了倫敦生活垃圾治理的主力軍。

倫敦生活垃圾私人承包體系興盛的原因，可以從生活垃圾的經(jīng)濟(jì)價值和大都市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個角度予以解答。

其一，生活垃圾中蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價值是私人承包體系存在的基礎(chǔ)。商人競標(biāo)生活垃圾治理服務(wù)的根本原因是為了從中獲利，利潤則源于生活垃圾分類后的再出售。在前工業(yè)化時期，倫敦的生活垃圾主要是“有機(jī)物質(zhì)，易分解并能融合于土壤”，如廚余垃圾、動物尸體、內(nèi)臟等。這些垃圾的市場價值較低。隨著工業(yè)化的進(jìn)行，19世紀(jì)“英國家庭的壁爐、火爐等取暖設(shè)備以及烤爐等烹飪設(shè)施，大多使用煤炭為燃料”，燃燒后的燃煤垃圾成為倫敦生活垃圾中最重要的組成部分，而且市場價值較高。據(jù)社會觀察家亨利·梅休（Henry Mayhew）估算，每噸煤炭在燃燒過程中平均產(chǎn)生約1/4重量的煤灰。據(jù)統(tǒng)計，倫敦每年煤炭消費(fèi)量達(dá)350萬噸，由此產(chǎn)生的燃煤垃圾總量將高達(dá)90萬噸。梅休的數(shù)據(jù)雖與實際情況存在一定誤差，卻體現(xiàn)出當(dāng)時燃煤垃圾在生活垃圾中的重要比例。

19世紀(jì)上半葉，燃煤垃圾具有專業(yè)的市場用途——作為農(nóng)田肥料和制磚原料，成為承包商獲利的主要來源，帶動了私人垃圾承包體系的興盛。特別是燃煤垃圾成為倫敦制磚行業(yè)的重要原料。眾所周知，19世紀(jì)倫敦城市的擴(kuò)張推動了建筑行業(yè)的勃興，進(jìn)而帶動了對磚塊和制磚材料的需求。梅休指出，在19世紀(jì)中葉前的市場高峰時期，倫敦垃圾承包商已無法滿足本地建筑市場的需求，還要定期從紐卡斯?fàn)柡推渌辈砍擎?zhèn)搜集煤灰運(yùn)往倫敦。顯而易見，巨大的市場需求抬高了燃煤垃圾的出售價格，以至于維多利亞時期的燃煤垃圾一直有著“金塵”（Gold Dust）的說法。承包商為獲取利潤而積極參與競標(biāo)，主動承擔(dān)起倫敦生活垃圾治理的重任，促進(jìn)了生活垃圾私人承包體系的興盛。

其二，倫敦產(chǎn)業(yè)分工與市場活動的多元化，為生活垃圾提供了廣闊的銷售空間。作為承包商手中的“商品”，生活垃圾能否進(jìn)入市場是私人承包體系持續(xù)的關(guān)鍵。19世紀(jì)倫敦工商業(yè)市場的多元化則有助于生活垃圾進(jìn)入再生產(chǎn)領(lǐng)域。一方面，建筑業(yè)催生的大量磚廠為燃煤垃圾提供了銷售空間。19世紀(jì)初期，因城市發(fā)展帶來的建筑行業(yè)擴(kuò)張，使倫敦大聯(lián)合運(yùn)河沿岸的制磚廠如雨后春筍般出現(xiàn)。1811年，倫敦被描述為“火圈”（比喻制磚廠的火光）包圍中的都市，可見當(dāng)時倫敦周邊制磚業(yè)的興旺。另一方面，倫敦巨大的人口數(shù)量造成日常生活所需的終端產(chǎn)品各色各樣，使倫敦商業(yè)市場格外勃興。如肖爾迪奇的廉價服裝生產(chǎn)、南沃克的制帽業(yè)、伯孟塞的皮革生產(chǎn)、威斯敏斯特的造紙印刷業(yè)，等等。而絕大多數(shù)的生產(chǎn)生活垃圾都可以找到對應(yīng)的市場用途，見表1。

資料來源：Henry Mayhew， London Labour and the London Poor， Vol. II， p. 171; Peter Hounsell， Londons Rubbish： Two Centuries of Dirt， Dust and Disease in the Metropolis， Stroud： Amberley Publishing， 2013， pp. 15-16.

總的來說，垃圾的市場用途成就了自身的商業(yè)價值；倫敦的產(chǎn)業(yè)分工為承包商提供了可預(yù)期的市場盈利空間。承包商們敏銳捕捉到商機(jī)，積極地承擔(dān)起大都市生活垃圾的收集服務(wù)，私人垃圾承包體系逐漸興盛。有學(xué)者指出：“1800年后，隨著工業(yè)化、城市化和人口增長……垃圾被賦予了回收利用的新意義?！?/p>

受自由放任思想的影響和出于節(jié)省開支的考慮，倫敦政府十分樂見將垃圾治理這種“單調(diào)乏味的責(zé)任”轉(zhuǎn)交給承包商。由此，“在19世紀(jì)上半葉，私營部門是組織各種城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的最常見方式。就像私營公司和承包商建造并經(jīng)營市政供水、城市燃?xì)夤?yīng)系統(tǒng)及有軌電車一樣，它們也向城市提供固體廢物收集和處置服務(wù)”。但是，垃圾私人承包體系存在著難以克服的缺陷，即民眾的城市環(huán)境衛(wèi)生訴求與承包商逐利心態(tài)之間的矛盾。隨著社會的發(fā)展矛盾逐步加深，成為衛(wèi)生改革的焦點(diǎn)。

二、垃圾私人承包體系的弊端

英國是世界上率先實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的國家，同時也是最早發(fā)生“城市病”的國家，倫敦則是英國環(huán)境衛(wèi)生惡化的代表。惡劣的環(huán)境衛(wèi)生危及每一位城市人的生活，因此人們呼吁政府重視環(huán)境衛(wèi)生的治理，要求“倫敦成為整個帝國中人道主義和社會正義的楷?！?，采取有力措施改善城市衛(wèi)生狀況。而生活垃圾的治理是保障城市環(huán)境衛(wèi)生的關(guān)鍵，不僅關(guān)系到每個市民的身體健康，而且反映了社會道德水平和社會貧困，是直接影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的大問題。

從19世紀(jì)30年代起，倫敦連續(xù)發(fā)生霍亂、傷寒、結(jié)核病等傳染性疾病?；魜y作為19世紀(jì)的“世紀(jì)病”，四次入侵倫敦，不僅造成人民生命財產(chǎn)的損失，還引發(fā)了社會恐慌與騷動。傷寒與結(jié)核病亦是如此。斯圖爾特醫(yī)生指出：“傷寒不分嚴(yán)寒酷暑，遍布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，不僅出現(xiàn)在窮人的茅屋，還在富人的豪宅現(xiàn)身?！爆旣悺たㄅ硖兀∕ary Carpenter）強(qiáng)調(diào)：“在整個19世紀(jì)，結(jié)核病是傳染病中最大的殺手，造成的死亡人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所有霍亂流行病的總和?！睘閼?yīng)對傳染病的威脅，以查德威克為代表的有識之士開始調(diào)研疾病發(fā)生的原因。在1842年《大不列顛勞動人口衛(wèi)生狀況》中，查德威克揭露：“過于骯臟污穢的城市環(huán)境，尤其是貧民住所，極大助長了傳染病的擴(kuò)散蔓延”，由此掀起了一場改善城市環(huán)境的公共衛(wèi)生運(yùn)動。1850年，大都市衛(wèi)生協(xié)會在調(diào)查報告中強(qiáng)調(diào)：“由于長期被歐洲最糟糕的舊政府統(tǒng)治，倫敦最骯臟的舊城區(qū)、最骯臟的舊地方一直被忽視，最終產(chǎn)生了令人恐懼的景象?！眻蟾嫱瑫r指出：“忽視生活垃圾的清除，忽視街道清潔工作”是環(huán)境惡化的重要原因。

事實上，從19世紀(jì)中葉起，生活垃圾問題一直是醫(yī)學(xué)衛(wèi)生專家關(guān)注的焦點(diǎn)。1844年，內(nèi)科醫(yī)生尼爾·阿諾特（Neil Arnott）指出：“許多損害人類身體精神并致命而亡的疾病，主要原因是受到大氣雜質(zhì)的毒害，這些（瘴氣）由住宅中殘余食物的分解和居民排泄的雜質(zhì)堆積而成的?！?849年，倫敦旺茲沃斯路13號的阿比爾恩聯(lián)排屋發(fā)生了三起霍亂死亡事件。后來發(fā)現(xiàn)，這里的垃圾被堆放在地下室長達(dá)兩年之久，共裝了12輛車才全部運(yùn)走，其“惡臭無法讓人忍受”，腐爛的垃圾爬滿了蛆蟲。這種場景讓人確信垃圾是產(chǎn)生和傳播疾病的源頭。在前工業(yè)化時期，生活垃圾致病多在瘟疫時期才被重視。形成一種短暫的、臨時的醫(yī)學(xué)認(rèn)識，一旦疫病過去，一切恢復(fù)原樣。19世紀(jì)中葉以后，受瘴氣論的影響，那些堆積腐爛的生活垃圾成為衛(wèi)生改革的重點(diǎn)，生活垃圾與疾病衛(wèi)生的聯(lián)系逐漸成為一種長期的、系統(tǒng)的社會認(rèn)識。

除了出于環(huán)境衛(wèi)生的考慮，衛(wèi)生改革家還將生活垃圾治理與貧窮、道德問題相互聯(lián)系。一方面，在“因病致貧論”思潮的影響下，生活垃圾不僅造成了疾病蔓延，更帶來了貧困的延續(xù)。對貧民來說，骯臟的生活環(huán)境使其飽受疾病折磨，他們或是因病虛弱，無力工作，或是死亡，讓本就貧苦的生活陷入赤貧。因此，衛(wèi)生改革家認(rèn)為，窮人是“惡劣衛(wèi)生條件衍生下的一個社會群體”。另一方面，生活垃圾還被視為道德墮落的象征。這一時期的主流道德觀念中，那些長期在垃圾堆中生活工作的人，常與惡習(xí)纏身、道德淪喪等相勾連。識字率不高、文化水平低、酗酒、魯莽、行為不端是當(dāng)時描述拾荒者的詞匯。而許多清潔工長期與女工保持不正當(dāng)?shù)哪信P(guān)系，在客觀上強(qiáng)化了時人對他們的不良認(rèn)知和偏見。正如梅休所言：“關(guān)于這些人（清潔工）的道德水準(zhǔn)……可以很容易認(rèn)為，他們并沒有一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠焚|(zhì)?！?/p>

如何快速有效地移除大都市的生活垃圾是衡量治理成效的核心標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生改革家開始以嚴(yán)格的目光審視私人承包體系，發(fā)現(xiàn)其中存在的諸多弊端直接影響著生活垃圾治理的成效。具體表現(xiàn)在三個方面：其一，承包商經(jīng)常不能及時地履行垃圾收集工作。在簽訂承包合同時，政府與居民都希冀承包商能按時高效地清除轄區(qū)內(nèi)的垃圾。合同生效后，承包商經(jīng)常借故推脫，或選擇性收集，或刻意忽視，導(dǎo)致垃圾堆積如山。1853年，馬里波恩教區(qū)收到來自約克大雜院的投訴，指責(zé)該地承包商有選擇性地收集家庭垃圾，將腐爛的蔬菜留在住宅區(qū)內(nèi)。1866年圣喬治教區(qū)指出：“去年夏天的流行病（霍亂）期間，承包商的疏忽……變得更加明顯。只有在重罰之下，才能以令人滿意的方式工作?！?0年后，圣喬治教區(qū)一個五所住宅組成的大雜院里，由于承包商不愿支付清潔工的工資，導(dǎo)致這里的垃圾堆積腐爛。事實上，承包商經(jīng)?？桃夂鲆暩F人家庭的垃圾收集?！斑@些可憐的窮人不敢清除那令人惡心的垃圾堆，以免因違背教區(qū)合同而受到懲罰……他們必須等到這堆垃圾足夠大，以至于清潔工必須處理的時候，才能有馬車將其運(yùn)走?！?/p>

其二，清潔工因小費(fèi)而拒絕清理家庭垃圾。清潔工習(xí)慣將小費(fèi)作為工作的額外補(bǔ)貼，一旦住戶不愿支付消費(fèi)，清潔工就會刻意制造一定的麻煩，甚至拒絕收集該戶的家庭垃圾。1855年，服裝店主伊麗莎白·皮爾斯女士因為拒付小費(fèi)，清潔工故意將肩上的垃圾籃抖落在地，垃圾灑滿一地，嚴(yán)重?fù)p害了店鋪內(nèi)的商品。1857年，漢普斯特的一位居民抱怨在清潔工清除垃圾前，他不得不支付一筆啤酒錢。1889年，羅瑟希德的衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官接到投訴，譴責(zé)承包商的清潔工經(jīng)?！按拄?shù)靥岢鼋疱X要求，除非給他們錢，否則就拒絕清除垃圾”。小費(fèi)問題嚴(yán)重降低了垃圾收集的頻率，清潔工經(jīng)常連續(xù)幾個星期不收集貧民窟的垃圾，造成家庭垃圾亂扔亂堆，不斷地腐爛發(fā)酵。清潔工與戶主之間的這種矛盾是影響倫敦垃圾治理工作的重要因素之一。

其三，清運(yùn)工具的落后影響了垃圾處理效率。早期垃圾箱并不是現(xiàn)在這種可移動、有翻蓋的金屬或塑料垃圾桶。那時的“垃圾箱”或是小型的籃子、提桶，或是較大的、由磚塊或木頭搭建的垃圾坑。通常許多窮人住戶共用一個大型、固定的垃圾坑。這種垃圾坑不能移動，也沒有遮擋，更沒有統(tǒng)一制式，幼童和家禽很容易接觸垃圾，增加健康風(fēng)險。清運(yùn)工具在運(yùn)輸途中缺乏遮擋物，車?yán)锏摹盎覡a等垃圾不斷地被吹走，散落在路上、附近的房子、過往的車輛和粗心的行人身上”。承包商為了降低成本不愿意及時更新清運(yùn)工具，導(dǎo)致垃圾在搜集、堆放和運(yùn)輸過程中不斷破壞環(huán)境衛(wèi)生，威脅人的身體健康。

這些事實表面上是承包商和清潔工的疏忽造成的，實質(zhì)則是商業(yè)治理模式下私人承包商追逐經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境衛(wèi)生需要公共服務(wù)，兩者之間的矛盾。私人承包體系下的生活垃圾治理本質(zhì)上是一種商業(yè)行為，但是，它承擔(dān)的是一種城市公共服務(wù)，具有一定公益性，因此不能只看經(jīng)濟(jì)利益。衛(wèi)生改革家指責(zé)私人承包體系的弊端，同時指出政府角色的缺失。正如韋伯夫婦所言：“從城鎮(zhèn)垃圾中獲利的觀念對衛(wèi)生進(jìn)步是不利的……為了增加市政收入，讓垃圾‘為自己買單，市政官員對垃圾治理服務(wù)所需的任何開支產(chǎn)生了長期的偏見?！闭疀]有意識到公共衛(wèi)生是自己的職責(zé)，而僅從減少開支考慮，這樣的偏見導(dǎo)致城市垃圾治理問題久拖不決。

在傳染病的連續(xù)打擊下，英國社會從19世紀(jì)中葉起開始重視城市衛(wèi)生環(huán)境。私人承包體系無法應(yīng)對公共衛(wèi)生運(yùn)動對生活垃圾治理的新要求，“骯臟的街道始終得不到清理，直到它丑惡面貌驚嚇到政府衛(wèi)生部門的眼睛”。亨利·梅休精心描述的早期維多利亞時期垃圾承包商越來越不合時宜，亟待公權(quán)力的積極介入，改變城市垃圾治理的模式。

三、倫敦生活垃圾的政府治理

自1848年起，英國政府開始全面介入城市公共衛(wèi)生管理。在中央政府指導(dǎo)下，各個市政當(dāng)局以治理環(huán)境衛(wèi)生為手段，以防治疾病為目的，對城市物質(zhì)環(huán)境加以規(guī)劃和控制。倫敦政府也“逐漸認(rèn)識到公用事業(yè)的特殊性”，開始“進(jìn)行公用事業(yè)經(jīng)營管理方面的摸索”，積極介入生活垃圾問題，革新治理模式。

當(dāng)然，這種革新并非一蹴而就。盡管《1848年公共衛(wèi)生法》標(biāo)志著英國政府全面介入城市衛(wèi)生治理，但倫敦依然執(zhí)行之前頒布的《1846年污物清除與疾病預(yù)防法》。該法案規(guī)定，如果有兩名醫(yī)生證明“任何令人不快或有害的物質(zhì)、垃圾、糞便或內(nèi)臟的堆積”，很可能“損害居住者或居住在附近的人的健康”，地方當(dāng)局就可發(fā)布清除命令。該法案的實際執(zhí)行效果卻大打折扣。議員本杰明·霍爾（Benjamin Hall）指出，“在流行病后期，現(xiàn)行法案是完全無效的”，各地衛(wèi)生委員會——尤其是大都市地區(qū)——的衛(wèi)生工作雜亂無章，流行病一旦退卻，各地監(jiān)督工作隨即停止，恢復(fù)至原來的狀態(tài)。1855年《首都地方管理法》規(guī)定，倫敦地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)定期收集與處理區(qū)域內(nèi)垃圾，但具體采用何種形式由基層當(dāng)局自行決定。因此，在很長一段時間內(nèi)，各教區(qū)仍然主要依靠私人承包商治理生活垃圾，借助相關(guān)法案和合同規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，但效果不佳。例如，1858年，帕丁頓教區(qū)在承包合同中加入一項條款，要求承包商“在教區(qū)指導(dǎo)下，自費(fèi)采取一切合理的方法——通過使用化學(xué)物質(zhì)或者其他措施，防止在篩選垃圾過程中產(chǎn)生任何令人厭惡的氣味”。但1862年，達(dá)科、米德和弗格森三位承包商的垃圾場仍然發(fā)生滋擾事件。

從19世紀(jì)70年代起，為解決大都市生活垃圾治理難題，倫敦地方機(jī)構(gòu)開始直接接管各區(qū)域內(nèi)的垃圾收集、移除和處理任務(wù)。對倫敦而言，這種治理方式的轉(zhuǎn)變有一定的歷史動因。首先是出于財政方面的考慮。從19世紀(jì)50年代起，燃煤垃圾的市場價值總體呈現(xiàn)出下降趨勢，在隨后20年里，這一趨勢更加明顯。梅休指出，自19世紀(jì)下半葉起，“承包商不僅拒絕為收集垃圾支付任何費(fèi)用，反而明確要求收取一定的清除費(fèi)用”。以麥爾安德舊鎮(zhèn)（Mile End Old Town）為例，1870至1876年，教區(qū)向承包商支付的清除垃圾費(fèi)用從550英鎊增至2 050英鎊。這種承包支付形式無疑加重了倫敦教區(qū)財政負(fù)擔(dān)。

其次是政令無法解決實際問題。1866年，霍亂再次席卷倫敦，造成5 596人死亡，大都市糟糕的衛(wèi)生狀況再次暴露無遺，關(guān)于垃圾問題的投訴越來越多，這就向政府和社會舉證了承包體系無法有效承擔(dān)起生活垃圾的治理重任。地方機(jī)構(gòu)也切實做出努力，但效果卻不盡人意。例如，1875年2月和3月，肯辛頓教區(qū)共發(fā)布超過1 400份垃圾清除令；全年共計發(fā)布10 177份清除令。當(dāng)時有評論指出：“沒有哪項日常工作像不及時清除垃圾那樣，給基層人員帶來如此多的麻煩?！闭顭o效促使教區(qū)考慮是否可以不依靠承包商，“一些教區(qū)開始質(zhì)疑承包治理是否物有所值，并得出否定答案”。

在上述過程中有關(guān)部門的治理理念發(fā)生了變化。19世紀(jì)英國政府的衛(wèi)生治理理念經(jīng)歷了從古典自由主義向新自由主義的轉(zhuǎn)變。承包體系的發(fā)展離不開自由放任思潮的助力。但19世紀(jì)下半葉起，面對日益嚴(yán)重的社會問題，新自由主義成為一股不可忽視的理論思潮。關(guān)于政府的作用，新自由主義代表人物倫納德·霍布豪斯（Leonard Hobhouse）指出：“國家的職責(zé)是為公民創(chuàng)造條件，使他們能夠依靠自身努力獲得充分公民效率所需要的一切?！@是一個良好的社會秩序不可或缺的條件?！睋Q言之，在那些具有公共性質(zhì)的市政服務(wù)中，政府需要對其進(jìn)行組織與合理的資源配置。因此，面對垃圾治理的現(xiàn)實難題，從1855年《首都地方管理法》開始，政府干預(yù)逐漸成為倫敦生活垃圾治理的主導(dǎo)理念。

19世紀(jì)70年代起，倫敦政府主動介入生活垃圾治理問題。一般而言，地方機(jī)構(gòu)接管垃圾治理任務(wù)，需要提前展開大量準(zhǔn)備工作：雇用一定的清潔工，并為其配備統(tǒng)一的制服；購買運(yùn)輸垃圾的馬匹、車輛；置辦一處場地，用于垃圾的堆放、分類和外運(yùn)；設(shè)立地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，尤其是負(fù)責(zé)垃圾治理的清潔部門和人員架構(gòu)。上述準(zhǔn)備不僅工作量大，也是一筆不小的財政支出。因此，治理方式的轉(zhuǎn)變是在長時段中逐步實現(xiàn)的。1891年《公共衛(wèi)生（倫敦）法》是倫敦自1848年以來首次進(jìn)行的公共衛(wèi)生立法。它總結(jié)過往經(jīng)驗，進(jìn)一步明確了生活垃圾治理工作的程序步驟和責(zé)任權(quán)限，并賦予倫敦郡議會制定相應(yīng)的法規(guī)細(xì)則。

倫敦生活垃圾的政府治理主要從以下三個方面展開：

第一，重視垃圾儲存、收集工具的日常管理與技術(shù)革新。1856—1863年，帕丁頓共建造490個新垃圾箱，修復(fù)了908個舊垃圾箱。1883年7月，圣吉爾斯教區(qū)還雇用衛(wèi)生檢查員，專門負(fù)責(zé)巡視垃圾箱，8個月的時間里巡視次數(shù)高達(dá)41 168次，并取得了有效成果。與此同時，推廣一種可移動、帶翻蓋式的垃圾桶。1887年，首都公共事務(wù)委員會提議修改法律，以便用可移動的垃圾桶代替固定的老式垃圾箱。這一建議雖沒有真正落實，但得到部分教區(qū)的支持。最終，在倫敦郡議會的法令下，要求全倫敦統(tǒng)一使用“金屬制成的便攜式垃圾桶……它帶有一個或多個合適的手柄和蓋子……容量不超過2立方英尺”。

關(guān)于垃圾車的遮擋問題，1890年，圣吉爾斯教區(qū)的庫克森承包商曾使用過一種輕型遮擋鐵蓋。1892年，倫敦郡議會要求各教區(qū)使用帶有遮蓋物的垃圾車。1899年，倫敦郡議會還出資25鎊作為獎金，征集垃圾車設(shè)計方案，最終來自沃里克的格洛弗家族企業(yè)的設(shè)計從375項方案中脫穎而出。該垃圾車配備4個滑動翻蓋和高8英寸的防風(fēng)罩。上述努力在一定程度上緩解了因垃圾收集工具落后而導(dǎo)致的滋擾現(xiàn)象，提高了倫敦垃圾服務(wù)水平。

第二，嚴(yán)格審查垃圾收集的頻次。倫敦各地采用的生活垃圾收集模式不盡相同，但各教區(qū)依然存在收集不及時與垃圾堆積的現(xiàn)象。1893年，倫敦郡議會規(guī)定，垃圾必須每周清除不少于一次；后來又將“每周一次”解釋為“不管戶主是否在窗戶上放了一張卡片或以任何其他方式要求”。無論是地方機(jī)構(gòu)還是城市中央機(jī)構(gòu)都試圖采用合理的、規(guī)范的方法提高垃圾收集的頻率和效率。1894年，倫敦郡議會調(diào)查全倫敦地區(qū)的垃圾收集和處理情況，發(fā)現(xiàn)蘭貝斯教區(qū)存在兩到三周，甚至六或八周沒有收集垃圾的現(xiàn)象。1895年，衛(wèi)生檢查員再次發(fā)現(xiàn)該地存在類似問題，隨即問責(zé)蘭貝斯教區(qū)。1898年，倫敦郡議會以同樣原因問責(zé)坎伯韋爾教區(qū)，該教區(qū)主動擔(dān)責(zé)并表示將在最短時間內(nèi)重新組織，達(dá)到每周收集的頻次。議會和政府的監(jiān)督和追責(zé)保證了垃圾及時收集，這是城市環(huán)境衛(wèi)生最基本的環(huán)節(jié)之一。

第三，引入垃圾焚燒技術(shù)，革新處理方式。焚燒垃圾自古有之，但“直到19世紀(jì)末才首次嘗試系統(tǒng)性地焚燒垃圾”，市政當(dāng)局承擔(dān)主要角色。1876年，阿爾伯特·弗賴爾（Albert Fryer）在曼徹斯特建造了一個改良版的垃圾熔爐，命名為“焚燒爐”（destructor），隨后在倫敦得到推廣使用。19世紀(jì)90年代早期，倫敦只有5個地方擁有焚燒爐，分別是巴特西、漢普斯特、麥倫德、倫敦金融城和懷特佩爾。到1904年，倫敦地區(qū)共有19座垃圾焚燒爐，分布在16個行政區(qū)域，其中6座焚燒爐與電力生產(chǎn)相關(guān)聯(lián)。垃圾焚燒產(chǎn)生的熱量可以用于發(fā)電；焚燒后的熔渣則用于制作鋪路石；煙灰可用來制作消毒粉。這種一體化市政工程使垃圾焚燒技術(shù)與市政公共服務(wù)形成正向關(guān)系。到1914年，僅外倫敦地區(qū)就有20個行政區(qū)域采用焚燒爐處理生活垃圾。

總之，19世紀(jì)70年代以降，倫敦在一定程度上扭轉(zhuǎn)了早期城市垃圾治理的不利局面。倫敦生活垃圾治理方式從自由放任到政府干預(yù)的轉(zhuǎn)變，垃圾治理逐漸市政化、專業(yè)化與規(guī)范化，服務(wù)質(zhì)量與水平得到一定提高。

四、余? ?論

倫敦生活垃圾的治理模式經(jīng)歷了從商業(yè)承包到政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不是一方取代另一方，而是在相對意義上的一種發(fā)展趨勢。政府直接介入時承包商并未立即退出，而是以其他形式繼續(xù)參與其中。據(jù)統(tǒng)計，在19世紀(jì)90年代，倫敦42個教區(qū)中仍有14個教區(qū)依賴承包商治理生活垃圾，另有3個地區(qū)與承包商分工合作。倫敦生活垃圾治理的過程體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

首先，不同的歷史環(huán)境造就了不同的垃圾認(rèn)知，故而形成不同的治理模式。19世紀(jì)英國社會對垃圾的認(rèn)知大致經(jīng)歷了從富有市場價值的商業(yè)產(chǎn)品，向環(huán)境惡化的元兇的轉(zhuǎn)變，但是，生活垃圾的再利用一直延續(xù)其間，這個特點(diǎn)源于社會生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大對原材料的需求日益增加，因此，從城市副產(chǎn)品中汲取資源。隨著疫病頻發(fā)，垃圾與健康的關(guān)系日益強(qiáng)化。梅洛西認(rèn)為，19世紀(jì)“城市和郊區(qū)的空氣、水、垃圾、噪音污染，最終在自鳴得意的市民群體中催生了環(huán)境意識”。社會輿論要求快速徹底的清除生活垃圾，催生了政府主導(dǎo)治理的模式。

其次，倫敦生活垃圾治理始終面臨著平衡經(jīng)濟(jì)因素與公益服務(wù)的問題。一方面，私人承包商追求利潤與履行社會責(zé)任之間不對稱。承包治理“問題的關(guān)鍵不在于‘消滅污染，而在于用什么方法能夠使污染水平‘適當(dāng)”。另一方面，政府也需要衡量經(jīng)濟(jì)支出與公共利益的關(guān)系。但政府的側(cè)重點(diǎn)不是贏利，而是如何減少支出，以最小代價換取最大的環(huán)境利益。一般來說，當(dāng)環(huán)境問題不明顯時，財政成本是政府首要追求；一旦城市衛(wèi)生惡化，政府則暫時擱置節(jié)省開支的想法。對此，歷史學(xué)家大衛(wèi)·歐文（David Owen）指出：“維多利亞時期教區(qū)的典型惡習(xí)不是腐敗或貪污，而是他們試圖實行的吝嗇節(jié)約的經(jīng)濟(jì)政策?！笨傊?，對私營企業(yè)而言，生活垃圾治理本質(zhì)上是一種商業(yè)行為，具有私有化、商品化和市場化傾向。而對政府來說，如何用最有效的方式提供公共服務(wù)是關(guān)注重點(diǎn)。因此，關(guān)于經(jīng)濟(jì)性與公益性的矛盾始終貫穿于倫敦生活垃圾治理的過程中。

最后，倫敦生活垃圾治理的變革既體現(xiàn)出英國城市公用事業(yè)的現(xiàn)代化軌跡，也呈現(xiàn)出垃圾治理自身的特點(diǎn)。19世紀(jì)英國城市公用事業(yè)管理經(jīng)歷了從“看不見的手”到“看得見的手”的轉(zhuǎn)變。在倫敦生活垃圾治理變革中，從私人走向公共，從商業(yè)化走向市政化，是歷史變遷的一條主線。政府角色也由古典自由主義的“守夜人”向主張政府干預(yù)的新自由主義轉(zhuǎn)變。拉金將這一變化概括為“垃圾革命”。特別是19世紀(jì)90年代，倫敦郡議會內(nèi)的“進(jìn)步派”“已經(jīng)明確宣布支持進(jìn)步、改善和拓展市政生活的政策”，“反對基礎(chǔ)服務(wù)中的私人供給，并利用政府來推進(jìn)‘社會主義進(jìn)程”，這是思想理論與垃圾治理現(xiàn)實的有效融合。當(dāng)然，倫敦生活垃圾治理既不可能完全摒棄市場，也不是徹底依賴政府，而是處在動態(tài)調(diào)整中。在19世紀(jì)下半葉地方機(jī)構(gòu)接管垃圾服務(wù)的潮流中，以承包商為代表的市場機(jī)制仍發(fā)揮作用。他們或與政府合作，或在政府力量兼顧不到的地方承擔(dān)服務(wù)，并繼續(xù)主導(dǎo)著廢品交易市場。

本文作者王雪松，安徽大學(xué)歷史學(xué)院講師。安徽合肥? 230039

（責(zé)任編輯? ?孫曉明）

（3） 代表性成果有：梅雪芹：《環(huán)境史學(xué)與環(huán)境問題》，北京：人民出版社，2004年；陸偉芳、余大慶：《19世紀(jì)英國工業(yè)城市環(huán)境改造》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2001年第4期；劉金源：《工業(yè)化時期英國城市環(huán)境問題及其成因》，《史學(xué)月刊》2006年第10期；毛利霞：《19世紀(jì)倫敦下水道改革探究》，《蘇州科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第1期。

（7）坊區(qū)（Ward）是倫敦城的基層行政單位，坊區(qū)執(zhí)事（Beadle）是由各坊區(qū)選舉出來的基層官員。關(guān)于坊區(qū)及倫敦城行政組織的歷史源流與基本情形可參見陸偉芳：《英國倫敦基層單元坊區(qū)制探源》，《史學(xué)月刊》2019年第9期。

（3） 這些商販被稱為舊貨商販（rag-and-bone man）或“流動商店經(jīng)營者”（marine-store dealer）。他們或與家庭戶主面對面交易，或撿拾被丟棄的家庭垃圾出售，又或與垃圾承包商建立商業(yè)聯(lián)系。參見布雷恩·威廉·克拉普：《工業(yè)革命以來的英國環(huán)境史》，王黎譯，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011年，第163頁。

（7） 燃煤垃圾主要有兩個制磚功能：一是細(xì)煤灰與粘土分別以1/5和4/5的比例加水?dāng)嚢?，變成一種細(xì)小的糊狀物，完成制磚的前期流程。二是煤渣可用于燒磚。在窯內(nèi)的底層磚塊下留有一定空間，或在夾層中，用煤渣填滿，在窯頂上鋪滿同樣的材料，燃燒時可充分發(fā)揮。關(guān)于燃煤垃圾的市場用途，具體可參見Costas A. Velis， David C. Wilson， Christopher R. Cheeseman， “19th Century London Dust-Yards： A Case Study in Closed-Loop Resource Efficiency”， Waste Management， Vol. 29， No. 4 （April， 2009）， pp. 1282-1290.

（2） 在疾病史或醫(yī)學(xué)史中，19世紀(jì)經(jīng)常被稱為“霍亂的世紀(jì)”，一百年的時間里全球共發(fā)生6次霍亂世界大流行。其中，1831—1832年、1848—1849年、1853—1854年、1865—1866年，霍亂四度侵襲英國及倫敦。

（2）燃煤垃圾下降有兩個主要原因：一是隨著大都市擴(kuò)張，燃煤垃圾總量不斷提高，供大于求；二是倫敦以外地區(qū)的制磚原材料的市場競爭?？蓞⒁奀ostas A. Velis， David C. Wilson， Christopher R. Cheeseman， “19th Century London Dust-Yards： A Case Study in Closed-Loop Resource Efficiency”， Waste Management， Vol. 29， No. 4 （April， 2009）， pp. 1282-1290.

（1） 霍布豪斯：《自由主義》，朱曾汶譯，北京：商務(wù)印書館，1996年，第80頁。

（2）事實上，不僅是新自由主義思潮主張政府干預(yù)，19世紀(jì)末的費(fèi)邊社會主義、市政社會主義等理論思潮均強(qiáng)調(diào)政府在社會治理中的重要作用。

（2） 關(guān)于“垃圾革命”的具體含義，參見Martin Daunton ed.， The Cambridge Urban History of Britain： 1840-1950， Vol. 3， pp. 220-221.

（3） E. 利奧波德、D. 麥克唐納：《市政社會主義的過去與現(xiàn)在：對全球南方的一些啟示》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2017年第6期，第131頁。