蔡秋月

廈門市同安區(qū)公證處，福建 廈門 361100

在傳統(tǒng)的人民調(diào)解中，人民調(diào)解員調(diào)解矛盾一般都是遵循由情達理再到法的調(diào)解思路，最大的不足在于對爭議事項缺少法理上分析，不能準確認定事實，無法從根源上剖析是非，這樣很難讓人徹底心服口服，尤其在人們法律意識日益增強的今天，傳統(tǒng)的調(diào)解模式顯得力不從心。在此形勢下，引入公證參與人民調(diào)解、構(gòu)建公證調(diào)解制度尤為必要。

一、人民調(diào)解工作的背景和現(xiàn)狀

（一）人民調(diào)解工作的背景

對于人民調(diào)解而言，則是人民調(diào)解機構(gòu)以疏導、說服等各種方式，引導糾紛各方積極協(xié)商，最終達成協(xié)議，順利處理糾紛的一種活動。

人民調(diào)解工作是我國法律所確認的一種訴訟外的調(diào)解形式，也是我國一項具有特色的法律制度。人民調(diào)解工作在《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》）和《全國人民調(diào)解工作規(guī)范》等法律和政策的規(guī)范下，構(gòu)建了完善的組織，設(shè)立了相對應(yīng)的工作制度、流程及原則，嚴守紀律，工作靈活。人民調(diào)解在預(yù)防、減少犯罪，維護社會和諧穩(wěn)定方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，對于化解矛盾、徹底解決民事糾紛方面具有訴訟、審判所無法替代的重要作用［1］。

（二）人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀和困難點

新經(jīng)濟常態(tài)下，各種利益關(guān)系亟需調(diào)整，社會矛盾不斷出現(xiàn)且更加復(fù)雜，調(diào)解工作越來越困難，各方面的困難制約著調(diào)解工作的有力開展。

1．矛盾糾紛數(shù)量增加、糾紛復(fù)雜化

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，矛盾糾紛數(shù)量不斷攀升，矛盾糾紛也呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化，以筆者所在區(qū)域為例，該地區(qū)是所在市農(nóng)村面積最大、農(nóng)業(yè)占比最重、鄉(xiāng)村人口最多的區(qū)域，且全區(qū)多個鎮(zhèn)（街）涉及拆遷，矛盾糾紛不但復(fù)雜而且特殊，在原有的婚姻家庭、鄰里、損害賠償、生產(chǎn)經(jīng)營等糾紛上，出現(xiàn)了大量的房屋宅基地、土地承包、征地拆遷等引發(fā)的群體性、復(fù)雜性、激化性糾紛，很多矛盾糾紛極容易轉(zhuǎn)化成非正常上訪和群體性事件，調(diào)解的難度加大，現(xiàn)全區(qū)每月調(diào)解數(shù)量約2500 件，調(diào)解任務(wù)繁重，調(diào)解工作所面臨的壓力越來越大，同時，對調(diào)解員的法律素養(yǎng)要求也越來越高。但目前調(diào)解員的法律素養(yǎng)一般較為欠缺，在調(diào)解疑難、復(fù)雜的糾紛事件往往無從下手，難以順利地調(diào)解［2］。

2．調(diào)解工作規(guī)范化不夠

目前，人民調(diào)解員主要來自基層，一般是在當?shù)赜型?、年長的群眾，他們的法律知識和文化水平不高，有相關(guān)法律知識或?qū)I(yè)培訓的人員所占比例較小，在遇到一些比較復(fù)雜的糾紛問題時，往往沒有能力去應(yīng)付，多憑經(jīng)驗處理問題和解決糾紛，在一定程度上影響了調(diào)解工作的質(zhì)量和公信力。例如，有的調(diào)解員在調(diào)解糾紛中沒有形成筆錄，調(diào)解成功后沒有使用統(tǒng)一的文書格式，沒有制作調(diào)解協(xié)議書或者制作調(diào)解協(xié)議書不規(guī)范，導致調(diào)解糾紛卷宗整體不規(guī)范，為調(diào)解協(xié)議的確認及有效執(zhí)行留下了隱患，容易造成當事人的反悔和人力、精力、財力的浪費?！度嗣裾{(diào)解法》第三十三條規(guī)定，當事人可向人民法院就調(diào)解協(xié)議提起司法確認，由人民法院重點、全面審查調(diào)解協(xié)議，對其效力進行反復(fù)確認。但因為很多調(diào)解協(xié)議簽訂的不規(guī)范，導致在與法院進行司法確認的時候因協(xié)議的不規(guī)范，而無法得到司法確認。

二、公證參與人民調(diào)解的背景和優(yōu)勢

在我國現(xiàn)階段，建立公證調(diào)解制度，構(gòu)建公證調(diào)解格局適逢其時，作為基層治理的一種創(chuàng)新實踐方式，動員社會多元化的力量參與案件糾紛的解決，鼓勵公證參與人民調(diào)解多元化糾紛解決機制建設(shè)也得到政策的大力支持。2011 年5 月，中央綜治委、最高法院等16 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導意見》中指出，引導駐法院（庭）公證調(diào)解室調(diào)解涉訴糾紛，與司法行政機關(guān)共同加強駐法院（庭）公證調(diào)解室建設(shè)；公安機關(guān)可在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立公證調(diào)解室，及時調(diào)解相關(guān)矛盾。2018 年4 月，中央政法委等6 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》中指出，切實做好人民調(diào)解員聘任工作，可從律師、法律工作人員、退休法官、司法干警中挑選出優(yōu)秀人才，聘請其擔任人民調(diào)解員，以此來壯大調(diào)解員的隊伍，提高其專業(yè)素養(yǎng)；司法行政部門廣泛吸收律師、司法鑒定人員、公證人員，聘請其為培訓人員，以此來增強培訓能力；在糾紛化解中，律師、公證員、法律援助人員等應(yīng)積極發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，逐漸形成強大的合力。2017 年11 月，福建省第十二屆人大常務(wù)委員會通過的《福建省多元化解糾紛條例》中明確指出，在人民調(diào)解工作中，司法行政機構(gòu)應(yīng)積極發(fā)揮作用，組建科學合理的調(diào)解組織，將人民調(diào)解同行政、司法相關(guān)調(diào)解相連接，吸引更多的公證機構(gòu)、律師事務(wù)所、法律志愿者、法律服務(wù)組織等積極參與到糾紛調(diào)解中；想方設(shè)法引導糾紛當事人先協(xié)商、談判來自行解決，也可積極邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、公證人員等第三方參與到糾紛調(diào)解中，從而順利調(diào)解；因當事人的委托，公證人員、律師、法律工作者均可積極、全面評估糾紛實施、法律適用、處理結(jié)果等方面，討論生成評估意見，這便是和解或調(diào)解的關(guān)鍵性依據(jù)；公證機構(gòu)基于當事人的申請，可調(diào)解的則先進行調(diào)解。成功調(diào)解后，當事人可申請辦理公證。沒有成功調(diào)解的，可告知當事人尋求其他解決途徑；在土地征遷、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理、道路交通等糾紛相對集中的情況下，政府可牽頭，司法、行政、保險、調(diào)解、公證等各單位進行密切合作，構(gòu)建一站式糾紛處理平臺；縣級以上的政府應(yīng)致力于信息化建設(shè)，開設(shè)網(wǎng)絡(luò)糾紛解決平臺，邀請律師、公證人員、調(diào)解人員參與其中［3］。

可以說，公證參與人民調(diào)解工作有其天然的優(yōu)勢性，公證機構(gòu)出具的法律文書有著較強的證明效力，《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，通過公證的法律事實及文書，人民法院可將其納入事實認定的證據(jù)中，然而若存在相反的證據(jù)且能夠?qū)C證明事實予以完全推翻的除外；《公證程序規(guī)則》提到，以給付為核心的調(diào)解或和解協(xié)議，當事人均有權(quán)申請公證機構(gòu)出示債權(quán)文書，這里的債權(quán)文書具有強制執(zhí)行的效力。若當事人不履行，那么另一方有權(quán)申請人民法院強制執(zhí)行。公證自身具有較強的證明力，可以在人民調(diào)解中發(fā)揮其預(yù)防性司法證明制度的優(yōu)勢性，實現(xiàn)公證與人民調(diào)解的協(xié)同協(xié)作、優(yōu)勢互補［4］。其優(yōu)勢主要為以下幾點：一是強化了人民調(diào)解組織調(diào)處能力，彌補了其特定化、專業(yè)化的調(diào)處能力缺陷，且采取以案說法的方式，進一步提高了調(diào)解工作人員的調(diào)解能力；二是加強了調(diào)解組織的基礎(chǔ)建設(shè)。公證調(diào)解協(xié)議，其實質(zhì)上是提升調(diào)解組織工作行為的規(guī)范性，使得其能夠進入法治軌道，積極迎合人民調(diào)解工作；三是提高了調(diào)解協(xié)議的社會公信度。以公證行為將調(diào)解協(xié)議提升為司法文書，提高其強制執(zhí)行力，有利于該協(xié)議順利執(zhí)行，獲得更高的社會公信力。

三、公證參與人民調(diào)解的探索

目前，各地公證處積極探索參與人民調(diào)解工作。有的積極探索公證參與人民法院的司法輔助業(yè)務(wù)，也有的積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心矛盾糾紛調(diào)處工作，設(shè)立駐所公證調(diào)解室。根據(jù)規(guī)定，在派出所110 接處警的矛盾糾紛中，可以分成三類，第一類是民間糾紛，第二類是治安糾紛，第三類是刑事案件，對于其中的民間糾紛和對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等輕微違反治安管理行為，可以引入人民調(diào)解［5］。筆者所在公證處在上級和各相關(guān)部門的支持下，于2020 年開始推進在派出所成立駐所公證調(diào)解室工作，并將試點經(jīng)驗復(fù)制推廣，直至目前，在全區(qū)的所有派出所和交警大隊推廣成立駐所（交警大隊）公證調(diào)解室，負責參與110 接處警案件中的民事糾紛和輕微治安糾紛以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心矛盾糾紛調(diào)處工作，年均調(diào)處糾紛約5000 起，極大地解放了基層民警的警力和鎮(zhèn)（街）復(fù)雜疑難案件的調(diào)處壓力［6］。

接下來，以筆者本人參與調(diào)解的矛盾糾紛為例，進行公證參與人民調(diào)解在實踐中應(yīng)用的說明。

（一）案例1

劉某、林某和某融資租賃有限公司因一輛小型普通客車歸屬問題產(chǎn)生糾紛到派出所報案，劉某向某融資租賃有限公司租賃一輛小型普通客車，并謊稱該車輛為自己購買，將該車輛抵押給債權(quán)人林某（劉某欠林某鋼筋貨款17 余萬元）。因租賃期已滿，某融資租賃有限公司一直無法聯(lián)系上劉某，遂通過車輛定位系統(tǒng)找到該車輛，想直接將車輛開走，因此與林某產(chǎn)生沖突。

此時，調(diào)解員、公證員共同合作，重點普及相關(guān)法律法規(guī)，并苦口婆心地進行勸說，告知林某該車輛的權(quán)屬人為某（廈門）融資租賃有限公司，并不能將該車輛作為林某與劉某債務(wù)糾紛的抵押物，此行為是違反法律規(guī)定的。并告知林某如果劉某拒不還款，可以就與劉某的債務(wù)糾紛尋求法律途徑進行起訴；劉某也保證調(diào)解之后會盡快籌集款項歸還給林某。為保證調(diào)解協(xié)議的合規(guī)和可執(zhí)行性，由公證處參與調(diào)解協(xié)議的簽訂見證。并且因林某怕以后因為該車輛是否歸還問題產(chǎn)生糾紛，遂由公證處對林某向某融資租賃有限公司的授權(quán)代理人吳某交付上述車輛的行為進行證據(jù)保全公證。此后，糾紛當事人對公證調(diào)解工作給予了高度的贊揚［7］。

保全證據(jù)公證，是針對極易消失或獲取困難的證據(jù)，公證機構(gòu)根據(jù)當事人的申請，依法事先加以提取、收存、固定、描述，以保持該證據(jù)的真實性和證明力的公證行為?！睹袷略V訟法》中提到，通過公證的法律事實及文書，人民法院可將其納入事實認定的證據(jù)中，然而若存在相反的證據(jù)且能夠?qū)C證明事實予以完全推翻的除外，這充分體現(xiàn)了公證具有較強的證明力。保全證據(jù)公證可為當事人更高效地獲取有力證據(jù)，為接下來的訴訟提供可靠保障。近年來，隨著經(jīng)濟活動越來越活躍和群眾法律意識的不斷增強，保全證據(jù)公證發(fā)揮著越來越重要的作用，在司法審判中對于預(yù)防糾紛、減輕法院負擔、維護社會誠信都具有積極的意義。

（二）案例2

萬某因交通事故身亡，公證員與調(diào)解員通過與死者家屬溝通談話，安撫其情緒，積極宣講法律知識，加強對其心理方面的引導，漸漸穩(wěn)定了家屬的情緒，使其提出了訴求。最終，幫助雙方達成一致意見，成功接受了調(diào)解。且在調(diào)解中，因死者父母年老體邁，公證員主動到交警大隊現(xiàn)場為其辦理委托書公證，委托死者配偶全權(quán)處理萬某交通事故的善后事宜，解決了死者家屬的后顧之憂。

委托公證是公證機關(guān)根據(jù)當事人的申請，按照相關(guān)法律規(guī)定，充分證明受委托人法律行為的合法性的公證模式。交通事故的處理有很多環(huán)節(jié)都需要家屬簽字、辦理相關(guān)手續(xù)，但現(xiàn)實中存在家屬年紀較大或者人在外地無法來回奔波的問題，因此公證處主動作為，實時對接，為交通事故家屬辦理相關(guān)的公證事項，見證調(diào)解協(xié)議簽署，為交通事故處理中當事人的權(quán)益保駕護航［8］。

除了作為人民調(diào)解工作中的專業(yè)補充外，在規(guī)范化運作方面，公證處作為司法局下屬單位，在司法局的指導管理下，更有利于規(guī)范公證調(diào)解流程，規(guī)范化制作調(diào)解卷宗，提升調(diào)解質(zhì)量，把調(diào)解工作做到實處。調(diào)解工作的合情化、合理化，調(diào)解流程的合法化，調(diào)解文書的規(guī)范化，可以最大限度保證調(diào)解協(xié)議的履行率，同時，公證機構(gòu)在調(diào)解過程中出具的公證文書，鏈接了人民調(diào)解和法院訴訟的橋梁，打通了調(diào)解難題的“最后一里路”，避免司法資源被大規(guī)模浪費，使得法院擁有了更多的時間用于司法裁判與法律研究，使公證調(diào)解助力于人民調(diào)解工作的更廣泛開展。