尹 琳 李 巍

海南政法職業(yè)學院，海南 ?？?571100

隨著城市住房商品化，城市小區(qū)業(yè)主法治意識也不斷覺醒，住宅小區(qū)成為基層民主自治建設中不可或缺的重要陣地。黨的十九大報告中提出“加強社區(qū)治理體系建設，實現(xiàn)居民自治良性互動”。［1］黨的二十大報告則進一步提出“增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的實效”。［2］

由此可見，小區(qū)業(yè)主自治是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，業(yè)主自治已成為社區(qū)業(yè)主的基本權利，也是我國基層社會治理現(xiàn)代化的關鍵所在，這是國家法治建設的不斷推進，城市小區(qū)業(yè)主自治意識不斷覺醒的體現(xiàn)。

一、城市住宅小區(qū)業(yè)主自治的基本涵義

（一）城市住宅小區(qū)業(yè)主自治的概念界定

按照《中華人民共和國物業(yè)管理條例》（以下簡稱《物業(yè)管理條例》）第六條的定義：“業(yè)主是指房屋的所有權人?！薄吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中規(guī)定，業(yè)主享有建筑物區(qū)分所有權，業(yè)主對房屋享有占有、使用、收益、處分權。即業(yè)主對自己的商品房享有專有權利，對住宅小區(qū)的共有部分，則可按照規(guī)定共有和共同管理。城市小區(qū)的業(yè)主在這些法律規(guī)定的基礎上，產(chǎn)生了自治管理的強烈需求，業(yè)主希望通過自己或者自己信任的組織的管理，提高小區(qū)的物業(yè)服務質(zhì)量。

1994 年頒布的《深圳市經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》，提出業(yè)主自治與專業(yè)服務相結合的小區(qū)自治模式。但也只做出了籠統(tǒng)的規(guī)定，之后出臺的相關規(guī)定對如何進行業(yè)主自治均沒有作出明確的界定。如海南省2021 年制定的《海南經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》，只是在第三條提出：“物業(yè)管理應當遵循黨委領導、政府主導、業(yè)主自治、專業(yè)服務、社區(qū)治理、多方參與相結合的原則?！蓖瑯記]有對具體開展城市小區(qū)自治作出具體規(guī)定。

中國政法大學的楊玉圣在《論業(yè)主自治與小區(qū)善治》一文中對住宅小區(qū)業(yè)主自治進行系統(tǒng)而全面的闡釋。它既包括對公共設施的使用、管理和維護，還包括與業(yè)主生活息息相關的對公共秩序的維護，同時它排斥公權力對住宅小區(qū)業(yè)主生活的過度干預。［3］根據(jù)《民法典》對業(yè)主區(qū)分建筑物所有權的相應規(guī)定，城市小區(qū)內(nèi)的房屋所有權人即業(yè)主，依照法定程序設立業(yè)主自治機構，制定一套有效的管理規(guī)約，該機構在得到業(yè)主授權后代表業(yè)主集體進行管理，這種形式就是業(yè)主自治。這種自治的基礎正是基于《民法典》規(guī)定的建筑物區(qū)分所有權，所以業(yè)主自治也就排除了業(yè)主個人對自己所占有房屋的處分。

通過走訪調(diào)查，我們了解到，目前在城市小區(qū)中，居民自治的形式存在多樣性。有的小區(qū)是直接由業(yè)主委員會自管小區(qū)的各項業(yè)務。例如筆者在?？谑兴幼〉男^(qū)，因為前面幾任物業(yè)公司都不能使小區(qū)業(yè)主滿意，最后干脆成立了業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會的成員來自管小區(qū)的各項公共事務。但是這種自治形式相對占比還是較少的。大部分小區(qū)自治的方式，還是聘請物業(yè)公司來管理，這種形式下，居民的自治權利的行使主要是通過召開業(yè)主大會，成立業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會來對物業(yè)的各項小區(qū)事務的管理工作進行監(jiān)督。

（二）城市住宅小區(qū)業(yè)主的自治組織

根據(jù)《民法典》規(guī)定，業(yè)主通過成立業(yè)主大會、選舉業(yè)主委員會參與小區(qū)事務的自治。對于業(yè)主大會和業(yè)主委員會的成立也作出相應規(guī)定?！段飿I(yè)管理條例》則規(guī)定，業(yè)主大會的執(zhí)行機構是業(yè)主委員會。

業(yè)主大會應按照法律規(guī)定成立，代表小區(qū)業(yè)主的意志，參與小區(qū)共同事務的管理和決策。小區(qū)業(yè)主共同參與業(yè)主大會。也可采取電子投票等方式舉行業(yè)主代表大會。隨著信息化的進步，業(yè)主委員會電子投票系統(tǒng)的運用也越來越普及。

業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構，成立時要按照規(guī)定備案，成立后要接受政府有關部門的指導和監(jiān)督。根據(jù)《民法典》和《物業(yè)管理條例》等有關法律法規(guī)的規(guī)定，作為小區(qū)全體業(yè)主的代表，維護小區(qū)業(yè)主整體利益。

業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，但同時又具有志愿性和明顯的自治性，在協(xié)調(diào)鄰里糾紛、業(yè)主維權和組織小區(qū)鄰里活動等方面顯現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。

二、城市住宅小區(qū)業(yè)主自治存在的法律困境

（一）城市小區(qū)業(yè)主自治組織主體資格不明晰

業(yè)主委員會作為城市住宅小區(qū)的自治組織，面對涉及小區(qū)公共事務發(fā)生的糾紛，能否具有訴訟主體的資格，這是一個非常重要的問題。但是卻一直沒有統(tǒng)一的位階較高的法律規(guī)范作為依據(jù)，而是散見于一些地方性法規(guī)，或者在一些部門規(guī)范性文件中涉及一些業(yè)主自治規(guī)定。但是筆者發(fā)現(xiàn)在司法實踐中，卻又經(jīng)常出現(xiàn)業(yè)主委員會作為原告，代表全體小區(qū)居民，針對一些開發(fā)商侵犯業(yè)主集體利益的糾紛來進行維權，或者業(yè)主認為業(yè)主委員會侵犯到了他們共同的權益，起訴業(yè)主委員會的案件。因為法律規(guī)定的不明確和不統(tǒng)一，導致各個地方的法院在受理這些案件的時候，感到無法可依，造成了司法適用的不統(tǒng)一。正是因為這種現(xiàn)實的需要，有一些地方做出了一些進步的嘗試。例如，《重慶市高院關于確認業(yè)主委員會在物業(yè)管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導意見》（以下簡稱《意見》）曾規(guī)定依法成立的業(yè)主委員會可當原被告，由全體業(yè)主共同承擔訴訟風險，但對業(yè)主委員會的主體到底是什么性質(zhì)，沒做明確界定。2005 年最高人民法院作出的《關于春雨花園業(yè)主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復函》①最高人民法院關于春雨花園業(yè)主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復函（〔2005〕民立他字第8 號）。中，明確了業(yè)主委員會訴訟主體的地位，可以作為被告或者原告參加訴訟。但是《民法典》仍沒有規(guī)定業(yè)主委員會的主體性質(zhì)，這就使業(yè)主委員會在維權時處境尷尬。通常情況下，對于小區(qū)公共事務，我們認為業(yè)主委員會有一定的管理權，也有一定的處置權。但司法實踐中，業(yè)主委員會想要直接參與訴訟還受到諸多限制，例如，當開發(fā)商的某些行為對小區(qū)所有業(yè)主都違約時，業(yè)主希望通過授權業(yè)主委員會起訴開發(fā)商，但業(yè)主委員會的主體資格，在司法實踐中仍存在不同的認定。業(yè)主在遭受侵害時，不能順利由業(yè)主委員會起訴或者應訴，只能業(yè)主自己單打獨斗。因為業(yè)主委員會的主體地位尚不明確，使業(yè)主自治和維權障礙重重。

（二）城市小區(qū)自治組織難以保障業(yè)主行使知情權

《最高人民法院關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》中規(guī)定了業(yè)主查看小區(qū)相關情況和資料的知情權，明確了業(yè)主有權要求將小區(qū)有關資料進行公布。但并未對相關業(yè)主知情權的范圍、行使方式、行使期限、義務主體等內(nèi)容作出具體規(guī)定，關于業(yè)主知情權的范圍，規(guī)定較為概括和模糊。在實際操作中，雙方都很難把握查閱的范圍，一方認為可以查閱，另一方卻認為不屬于公開的范圍，從而產(chǎn)生糾紛。

筆者居住的小區(qū)是業(yè)主委員會自管的小區(qū)，因為小區(qū)比較老舊，矛盾較突出的就是停車位的問題。在業(yè)主主張自己的私有車位時，其他新搬進來的業(yè)主要求出示相關證明材料，業(yè)主委員會認為涉及業(yè)主隱私，不予公開，造成較大的沖突?！逗Ｄ辖?jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》中對此問題也沒有具體的規(guī)定，所以總是沖突不斷。

目前城市小區(qū)中，業(yè)主委員會專業(yè)化程度較低，且多為兼職，這就導致業(yè)主委員會的委員對小區(qū)的公共事務投入精力和時間有限。如果業(yè)主行使知情權時，不是大家統(tǒng)一時間，而是單獨進行，這勢必會占用業(yè)主委員會委員的較多時間精力，業(yè)主委員會的其他工作將難以開展。對于已經(jīng)公布過的決議和記錄，業(yè)主委員會能否拒絕業(yè)主私下的再次查閱要求等等，在實際操作中都沒做詳細規(guī)定，致使業(yè)主委員會的工作開展處處受限。

（三）城市小區(qū)業(yè)主自治組織工作機制不健全

第一，業(yè)主委員會運行不規(guī)范。作者通過調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，很多城市小區(qū)的管理規(guī)約非常簡單，議事規(guī)則也很籠統(tǒng)。甚至會有一些小區(qū)的業(yè)主委員會沒有議事及表決規(guī)則，業(yè)主委員會主任和委員之間的職責分工不明確甚至沒有作出分工。這導致業(yè)主委員會運作不規(guī)范，實際工作中無約可依的現(xiàn)象時有發(fā)生。還有一些小區(qū)的業(yè)主委員會對于小區(qū)公共管理事務的信息公開、經(jīng)費來源等問題缺乏專門章程進行規(guī)范。例如筆者所居住的小區(qū)，對于電梯廣告收益、商家入駐廣告宣傳的收益等，業(yè)主委員會只是簡單在業(yè)主微信群里進行通告，沒有形成規(guī)范的文字材料，更不可能存檔備查。同時，部分小區(qū)業(yè)主委員會對于建立工作檔案和信息公開的規(guī)定也不重視。當小區(qū)自治事務出現(xiàn)糾紛進入訴訟程序的時候，業(yè)主委員會議記錄不規(guī)范、不重視相關材料的妥善保管、忽視印章管理等，這些日常工作中的不規(guī)范，對于解決日常矛盾糾紛十分不利，也會影響業(yè)主委員會的工作運轉。

第二，業(yè)主委員會委員履職能力弱。業(yè)主自治的實現(xiàn)，不僅對業(yè)主委員會主任、委員的業(yè)務知識有一定的要求，同時還要求他們有高度的責任感和事業(yè)心，這是業(yè)主實現(xiàn)自治的保障。上文曾提到，筆者所居住的小區(qū)是業(yè)主委員會自管的小區(qū)，自從自管以后，小區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境、停車糾紛、安全保衛(wèi)等問題，都做得非常好，業(yè)主有極大的滿足感和安全感。筆者對業(yè)主委員會的成員做過走訪，在7 名業(yè)主委員中，除了3 名委員是私營業(yè)主，時間比較自由可以參與小區(qū)的事務管理外，業(yè)委會的主任和副主任，都是辭掉原來的工作專職負責小區(qū)管理事務，這對管理好小區(qū)的公共事務和物業(yè)服務提供了保障。但事實上，大多數(shù)小區(qū)的業(yè)委會成員的表現(xiàn)良莠不齊。許多委員在當選后忙于自身工作無暇顧及，有的則是自身能力不足，有的委員甚至還存在著以權謀私的現(xiàn)象。業(yè)主委員會又是無償公益服務，這不僅對委員的工作熱情、投入程度形成了制約，而且還在一定程度上滋生了“以權謀私”的可能，使得小區(qū)的自治工作無法順利進行。

第三，業(yè)主委員會換屆易產(chǎn)生矛盾。面對新的業(yè)主委員會對相關財物和資料的交接要求，原業(yè)主委員會出于私益，拒不配合甚至加以阻撓，以致新成立的業(yè)主委員會無法獲取小區(qū)的相關材料，遲遲不能開展工作。有些小區(qū)還會面臨業(yè)主委員會的缺位問題，原來的業(yè)主委員會或者任期屆滿或者解散，但是新的業(yè)主委員會還沒成立，小區(qū)面臨公共事務糾紛涉訟的時候，沒有適格的主體。此外，因更換業(yè)主委員會而產(chǎn)生的爭議，還會引發(fā)涉及名譽權和業(yè)主知情權等糾紛。

（四）城市小區(qū)業(yè)主自治組織運行缺失法律監(jiān)督

目前是業(yè)主委員會如何成立有法可依，但成立后于五年任期內(nèi)應如何規(guī)范運行，卻鮮少有明確規(guī)范作為參照或指引。雖然有街道辦事處和居委會依法進行指導和監(jiān)督，但具體指導和監(jiān)督卻沒有法律依據(jù)。這就造成成立業(yè)主委員會通常很規(guī)范，但成立后卻成了擺設，沒有實際發(fā)揮作用。由于缺少相關規(guī)范性指引，就存在如部分業(yè)主委員會為圖簡便在未取得業(yè)主大會過半同意的情況下作出的部分決議，最后引起部分業(yè)主反對（即便有些決議是符合多數(shù)業(yè)主利益的），甚至在訴訟中被法院判為無效而敗訴。業(yè)主委員會運行的不規(guī)范、工作過程缺少監(jiān)管經(jīng)常為業(yè)主所詬病，進而引發(fā)對立甚至沖突，影響住宅小區(qū)業(yè)主自治的健康發(fā)展。

三、城市住宅小區(qū)自治法律制度完善路徑

（一）明確小區(qū)業(yè)主自治組織的法律地位

明確業(yè)主委員會的主體資格是當前迫切需要解決的問題。關于業(yè)主委員會主體資格，大多散見于各地方性法規(guī)、部門規(guī)范性文件，《民法典》和《物業(yè)管理條例》對該問題規(guī)定太過籠統(tǒng)［4］。關于業(yè)主委員會的主體資格仍需要通過立法來確立。雖然明確業(yè)主委員會法律地位的呼聲很高，但是由于小區(qū)事務敏感繁雜，存在諸如物業(yè)費的收取使用、數(shù)額較大的維修基金的管理使用、小區(qū)重大事務決策等問題，故目前我國相關房地產(chǎn)行政管理部門對這一問題態(tài)度審慎。但是司法實踐中又有迫切需要解決這一問題的實際需要。筆者建議確立業(yè)主委員會獨立的非法人團體主體資格。包括對業(yè)主委員會的民事主體資格、獨立承擔民事責任等問題進一步加以明確，由業(yè)主委員會經(jīng)業(yè)主委托參加訴訟，訴訟結果由業(yè)主來共同承擔［5］。這一主體地位的確立，至少可以解決司法實踐中各地法院在處理涉小區(qū)公共事務訴訟時受案不統(tǒng)一的問題。業(yè)主委員會經(jīng)業(yè)主委托參加訴訟，訴訟結果由業(yè)主來共同承擔。

（二）細化工作規(guī)范，立法保障業(yè)主知情權

第一，建立檔案制度，加大信息公開力度。立法應當作出強制規(guī)定，建立小區(qū)自治信息公開制度，保障業(yè)主應該享有的知情權。工作記錄要形成制度、會議記錄存檔也要形成制度，并設定相應的保管時限。確保業(yè)主及時獲取有關資料，切實做到信息公開，不留死角。

第二，定期公布相關資料，重要問題公開透明。其一，小區(qū)公共設備的投入、車位的權屬、維修資金的籌集、使用及公共收益等問題一直是比較敏感和爭議較大的問題。立法可要求業(yè)主委員會自行定期進行核對或與物業(yè)公司核對，公開所有的原始賬目和審計報告等。其二，對持續(xù)影響業(yè)主權益的重要文件，業(yè)主委員會要定點長期公示，確保業(yè)主能夠隨時查閱。其三，業(yè)主委員會應當每年向業(yè)主公布業(yè)主共有部分經(jīng)營與收益、住宅專項維修資金使用、經(jīng)費開支等信息，公示業(yè)主委員會委員交納物業(yè)服務費用情況、車位（車庫）使用情況，保障業(yè)主的知情權和監(jiān)督權。

第三，緊跟時代步伐，借助現(xiàn)代信息手段強化管理質(zhì)效。除了在小區(qū)內(nèi)張貼公告、投送信件等傳統(tǒng)方式外，更應該迎合時代的發(fā)展，借助現(xiàn)在信息手段如建立小區(qū)自治事務公眾號、業(yè)主微信群等，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，暢通信息公開渠道，拓展業(yè)主監(jiān)督途徑。目前，各個小區(qū)幾乎都會建立業(yè)主微信群，但是群信息太多，很多人容易忽略，錯過很多小區(qū)的重要通知，日后想起來或者有需要時，又要求業(yè)主委員會提供，加大了業(yè)主委員會的工作量，所以筆者認為，更科學的方式是建立小區(qū)自治事務公眾號，建議由房地產(chǎn)行政管理部門和所屬街道都參與公眾號的維護和管理，所有重要通知業(yè)主隨時可以查閱，且方便快捷。

（三）強化法律指導作用，優(yōu)化小區(qū)自治組織的運作機制

通過法律規(guī)范來明確業(yè)主自治的具體細則、自治內(nèi)容，才能保證業(yè)主自治能夠有效運行。要強化法律的指導作用，將法治精神貫穿始終。建議相關部門制定“業(yè)主自治法”或在《民法典》物權編中增設業(yè)主自治專章。

在業(yè)主委員會主任和委員的任職條件上，一是完善任職回避規(guī)定。明確規(guī)定和業(yè)主委員會成員有利害關系的人員，為避免利益沖突，不應任職于本小區(qū)物業(yè)公司。二是為保證小區(qū)自治機構的日常工作運行，步子可以邁大一點，設立專職委員，吸引學歷高、素質(zhì)強、具備相關專業(yè)知識的人才參與到小區(qū)自治組織中來。并對業(yè)主委員會專職委員比例做嚴格要求，例如不得低于總人數(shù)的二分之一，以確保自治工作的順利運作。三是確定津貼發(fā)放標準。無償勞動容易懈怠，也不能吸引高素質(zhì)人才加入自治組織，立法應明確專職業(yè)主委員享有一定津貼。在尋求政府機關撥款不現(xiàn)實的情況下，津貼可考慮從小區(qū)公共部分收益中支出。四是在履職能力方面，當業(yè)主委員會成員拒不履職時，可召開業(yè)主大會按照程序督促其積極履行職責，情節(jié)嚴重者終止其資格。

（四）建立健全自治組織的監(jiān)督管理體制

對業(yè)主自治過程中的違法行為進行監(jiān)督，增強法律法規(guī)的執(zhí)行力，這需要通過進一步完善立法來實現(xiàn)。業(yè)主大會和業(yè)主委員會可以建立內(nèi)部監(jiān)督管理體制，政府部門也要對小區(qū)自治工作進行監(jiān)督。

可通過立法規(guī)定建立業(yè)主監(jiān)督委員會，制定細則規(guī)定擔任監(jiān)督委員會委員的條件，監(jiān)督委員會主要負責對小區(qū)財務收支情況進行定期審計，對業(yè)主委員會的重大決策進行監(jiān)督，受理業(yè)主投訴，并按照一定程序向業(yè)主大會提交工作報告。也可由房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責對業(yè)主大會和業(yè)委會的日常工作進行指導和監(jiān)督，加強執(zhí)法檢查，及時化解矛盾。對業(yè)主委員會違法違規(guī)行為，房地產(chǎn)行政管理部門可依法行使裁決權。在我國，政府以指導、支持等方式介入業(yè)主自治領域，彌補業(yè)主委員會因成本、信譽等因素而導致的自治能力不足是毋庸置疑且相當有效的。［6］當然，業(yè)主自治立法最重要的是，必須把握好行政權力的介入程度，禁止越權，既要加強監(jiān)管，又要放權給業(yè)主委員會，避免對業(yè)主委員會履行自治職能造成過度干預。［7］

隨著時代進步和公民權利意識發(fā)展，城市小區(qū)業(yè)主自治逐漸成為大多數(shù)業(yè)主的強烈需求。立法層面更應響應國家的號召，發(fā)展和完善小區(qū)業(yè)主自治制度，通過一系列的法律制度完善，實現(xiàn)基層社會治理和城市小區(qū)自治的融合發(fā)展。