林成麗

浙江省溫州市華東公證處，浙江 溫州 325000

一、概念甄別

個人債務集中清理制度，是指作為債務人的自然人因消費或經(jīng)營活動導致其個人資產(chǎn)無法償還其全部到期債務時，通過特定程序對債務人多個債權債務關系概括集中于一體，進行清理、執(zhí)行，包括對其財產(chǎn)進行清算、對剩余債務進行豁免，其結果是使得“誠實而不幸”的債務人能夠獲得重新開始的機會，使得多個債權能獲得公平、有效清償?shù)囊惶字贫纫?guī)范。有人把它定義為個人破產(chǎn)，也有人把它歸類為執(zhí)行和解，但都不能準確體現(xiàn)和使人理解該制度的實質意義。所謂個人債務集中清理，“在現(xiàn)有法律框架內應當屬于執(zhí)行和解的范疇，但其目的在于獲得與實施個人破產(chǎn)制度類似的社會效果”［1］。因而我們不能簡單把個人債務集中清理制度直接等同于執(zhí)行和解抑或個人破產(chǎn)。它應時代而生，兼具了執(zhí)行性和破產(chǎn)性兩大特性，是過渡時期介于執(zhí)行特別程序與個人破產(chǎn)制度之間的一種特殊產(chǎn)物。

二、特殊屬性

個人債務集中清理制度在特殊時代背景下應運而生，原因有二：

（一）制度缺位

《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）將企業(yè)之外的其他主體形式，如個人、合伙商、自然人都排除在破產(chǎn)制度之外。這便導致各種自然人主體雖達到破產(chǎn)客觀狀態(tài)，卻缺乏相應的市場退出機制，無法通過破產(chǎn)程序解決債務問題，從而引發(fā)了一系列的消極社會影響。例如在個體私營經(jīng)濟比較盛行的地區(qū)，中小企業(yè)主互相擔保、聯(lián)合擔保、交叉擔保比比皆是，公司經(jīng)營不善引發(fā)系統(tǒng)性債務。即使企業(yè)通過破產(chǎn)清算或重整程序獲得新生，但擔保鏈牽連出眾多自然人擔保人仍需在責任范圍內繼續(xù)承擔連帶責任，從而導致一系列惡性循環(huán)，激增的個人債務無從化解更加激化社會矛盾。這間接導致《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有發(fā)揮出應有的社會調整作用，從而使我國的破產(chǎn)法被學術界稱之為“半部破產(chǎn)法”。

（二）價值目標

目前開展個人債務集中清理的試點城市有浙江溫州、臺州、麗水，以及江蘇吳江、睢寧等地，深圳則借“建設中國特色社會主義先行示范區(qū)”之勢，開展了特區(qū)個人破產(chǎn)立法實踐，于2021 年3 月正式實施了全國首部個人破產(chǎn)法規(guī)——《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》。各地法院也紛紛展開了類似個人破產(chǎn)制度的試點工作，目的在于賦予“誠實而不幸”的、處于實質破產(chǎn)狀態(tài)的個人以“重生”機會，為個人債務人提供有“代價”的司法救濟，促進客觀執(zhí)行不能的案件退出并優(yōu)化營商環(huán)境。從長遠價值目標看，它是為推動個人破產(chǎn)制度的立法和實踐，也是為今后“個人破產(chǎn)法”的出臺作鋪墊，從而最終建立全面的個人破產(chǎn)制度。

三、模式介紹

目前個人債務集中清理制度試點較為成功的有浙江模式和深圳模式。

（一）浙江模式

浙江模式是依托執(zhí)行程序的個人債務清償，即執(zhí)行案件轉成破產(chǎn)案件即作為個債清理案件。債權人會議表決通過債務人提出的重整方案，債務人完全履行完畢，雙方債權債務關系最終歸于消滅；沒有通過重整方案或債務人無法完全按重整方案清償?shù)?，則恢復強制執(zhí)行程序。浙江省陸續(xù)公布了多個關于個人債務清理程序的地方性司法文件，如《執(zhí)行程序轉個人債務清理程序審理規(guī)程（暫行）》（臺州市中級人民法院2019 年頒布），《關于個人債務集中清理的實施意見（試行）》（溫州市中級人民法院2019 年頒布），以及《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產(chǎn)）工作指引（試行）》（浙江省高級人民法院2020年頒布，以下簡稱《浙江指引》），各地司法機關紛紛依規(guī)定開展了個人債務清理案件的實踐工作?？偟膩碇v，臺州試點注重“執(zhí)行轉個人債務清理”的操作流程與程序機制，而溫州試點將公職管理人、失權與復權、債務豁免等制度納入個人債務集中清理中，整個程序設計突出以債權人意思自治為原則，并特設公職管理人制度。

此外，江蘇省睢寧縣人民法院、江蘇省吳江區(qū)法院，基于江蘇省高院的授權也陸續(xù)開展了債務清理機制探索工作，在制度設計上也大同小異。值得一提的是，山東省高青縣人民法院將個人債務清理案件的主體范圍進行了擴大，特別是將公司法人人格否認與個人財產(chǎn)混同的情形下仍需要承擔責任的股東也囊括在個人債務清理案件的主體范圍之內，從而解決了企業(yè)破產(chǎn)程序所帶來的個人債務清理問題。

（二）深圳模式

深圳是國內首個進行個人破產(chǎn)立法嘗試的城市，2020 年8 月26 日深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第四十四次會議審議通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》，并于2021 年3 月1 日起開始施行。深圳模式設立了破產(chǎn)事務管理部門，承擔個人破產(chǎn)中的行政事務，類似于溫州市司法局專門設立的破產(chǎn)公職管理人工作處。同時，《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》明確了由深圳市人民政府確定的工作部門或者機構來行使個人破產(chǎn)事務的行政管理職責，該機構主要職責包括審核破產(chǎn)管理人的資質，提出并確定管理人；對破產(chǎn)管理人的職責進行管理、監(jiān)督；協(xié)助調查債務人相關破產(chǎn)欺詐和相關違法行為；實施破產(chǎn)信息登記和信息公開制度等等。此外，《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》也明確規(guī)定了破產(chǎn)管理人的具體人選及應當履行的職責，對于個人破產(chǎn)司法實踐具有重要意義。

四、公證參與

（一）以管理人身份為契機

在個人債務集中清理制度相關程序設置中引入管理人，是通過借鑒其他國家和地區(qū)的個人破產(chǎn)制度與我國的企業(yè)破產(chǎn)制度，并進行綜合衡量之后而確立的。

美國聯(lián)邦政府破產(chǎn)托管人是政府委任的官員，其核心工作是負責對于私人破產(chǎn)管理人進行監(jiān)督和管理，而私人破產(chǎn)管理人單純以個人的身份為了取得報酬為目的而為私人破產(chǎn)主體提供專業(yè)的管理服務；英國個人自愿整理程序主要適用于商自然人，而商自然人債務總額一般較大，可能存在多重的債權債務關系，因而其債權債務關系相比較為復雜。因此，英國的破產(chǎn)管理署下設官方接管人，官方接管人是破產(chǎn)管理署的公務員，擔任管理人承擔破產(chǎn)事務工作。日本個人破產(chǎn)制度中的小規(guī)模個人再生程序僅設有個人再生委員，主要是對個人債務人的資產(chǎn)、收入等進行調查，對個人債務人提出專業(yè)性的建議，協(xié)助法院評估債權等，但具體而言，管理人職能是由法院根據(jù)案件的復雜程度以及需求進行調整的，而并非享有所有的職權［2］。我國香港地區(qū)個人破產(chǎn)程序中相對于內地破產(chǎn)程序的一個主要特點是設置了官方破產(chǎn)管理機構，由破產(chǎn)管理署的助理署長對個案進行處理及掌管，包括破產(chǎn)財產(chǎn)的變現(xiàn)、分配、調查破產(chǎn)原因、調查破產(chǎn)人操守等等，并對個人破產(chǎn)案件中的受托人進行監(jiān)督［3］?？梢?，其他國家和地區(qū)可類比的制度設計中，大多設有官方管理機構負責破產(chǎn)管理人事務，如美國聯(lián)邦政府破產(chǎn)托管人是政府官員，并負責私人破產(chǎn)管理人；英國以官方接管人個人對外，我國香港地區(qū)是由官方破產(chǎn)管理署對個人破產(chǎn)案件中的受托人進行監(jiān)督。英國和日本個人破產(chǎn)制度賦予法院確定管理人職能范圍與自由裁量權，管理人的職能與薪酬的高低與案件難易程度密切相關，此舉可降低程序成本的支出，減少成本負擔，從而提高金融債權的實現(xiàn)率。

我國各地法院在開展個人債務集中清理制度試點工作中，對于管理人制度的設置稍有不同。例如，浙江省高級人民法院發(fā)布了《浙江指引》，指出個人債務集中清理工作的破產(chǎn)管理人，可以是管理人名冊中的社會中介機構及其執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)業(yè)注冊會計師，也可以是政府部門的公職管理人。并且債權人及債務人可以協(xié)商在名冊中選定管理人?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》中規(guī)定，破產(chǎn)管理人可由律師、注冊會計師以及其他具有法律、會計、金融等專業(yè)資質的個人或者相關中介服務機構擔任，管理人接受人民法院、破產(chǎn)事務管理部門、債權人會議及債權人委員會的監(jiān)督?？v觀《企業(yè)破產(chǎn)法》及各地針對試點工作發(fā)布的地方性司法文件來看，公證的社會中介屬性為公證介入破產(chǎn)事務提供了法律依據(jù)。而通過公證機構進行管理人的設立更像是一把鑰匙，為公證介入個人債務集中清理制度打開了一扇大門。

（二）管理人的設立需要基于公證的中立性與公信力

明確管理人的法律地位非常必要。管理人究竟是債權人的代理人還是債務人的代理人？假如管理人作為債權人的代理人，則個人債務集中清理整個過程中，管理人將偏向于債權人，從而保障債權人利益的最大化，故而忽視對債務人的適當利益保護。如果管理人作為債務人的代理人，那么原來處在經(jīng)濟洼地的債務人卻被抬上法律保護的高地，反而助長了借貸人不合理、不理性的消費需求。破產(chǎn)法的理念從由最初的“債權人中心主義”不斷向“債權人與債務人之間的利益平衡”發(fā)生轉變，公平價值作為破產(chǎn)法的價值目標，貫徹破產(chǎn)程序的整個靈魂。管理人的法律地位需要始終保持中立，只有保持獨立的法律地位，才能在個人債務集中清理程序中充分尊重債權人、債務人之間的意思自治，兼顧公平與優(yōu)先，均衡保護債權人的利益。而管理人的“中立性”又決定了管理人必須有“公信力”。我國個人破產(chǎn)法律制度至今沒有出臺，最大的障礙在于很多人認為債務人會利用合法形式掩蓋非法目的，借個人破產(chǎn)之由實現(xiàn)逃債的目的，實現(xiàn)非法目的。由公證參與個人債務集中清理案件，可以打破對個人破產(chǎn)制度的誤解與不信任。因而管理人需要具備一定的公信力。破產(chǎn)程序的設計往往圍繞“管理人”為中心展開，由管理人管理債務人財產(chǎn)、行使破產(chǎn)撤銷權、規(guī)劃清算與重整方案等大量的事務性工作。只有管理人具備一定的威懾力，才能鼓勵參與者遵守信用，使得所有債權人得到平等、合法、公正的清償。

（三）公證參與司法輔助事務的延伸

公證的法律職能是與司法的實質意義相融合的。公證人員和審判人員共同的司法理念，以及公證的非訟裁判職能、公證的程序性規(guī)范、較高的社會公信力、從業(yè)人員的高素質等因素，為公證參與人民法院司法輔助業(yè)務奠定了堅實的基礎，［4］也為公證參與個人債務集中清理奠定了理論和實踐基礎。實踐中，公證一直積極參與地方人民法院司法輔助事務，取得了良好效果。一方面，基于公證權的非訴性、預防性，公證參與司法調解，將當事人達成的調解協(xié)議移交人民法院，由人民法院按照法律規(guī)定出具民事調解書或相應處理；因而在個人債務集中清理案件中，由公證人作為管理人能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，可以對債權債務關系進行調解，作出書面調解協(xié)議并賦予其強制執(zhí)行效力；另一方面，基于公證文書的“證據(jù)之王”地位，公證參與證據(jù)保全、調查取證，能夠核實訴訟中涉及財產(chǎn)的權屬和占有、使用、處分等情況。因而公證人作為管理人，可以對債務人送達文書的過程進行全程錄音錄像，對清點、審核、接管債務人的財產(chǎn)過程進行證據(jù)保全，對召開債權人會議并促成通過清理方案表決的過程進行現(xiàn)場監(jiān)督。公證參與司法輔助事務是將公證程序的運作嵌入法院的審判執(zhí)行工作過程，而公證參與個人債務集中清理是將公證程序的運作與法院的破產(chǎn)案件進行深度合作。

（四）助力法院探索破產(chǎn)審判權與破產(chǎn)事務管理權的適度分離

個人債務集中清理制度處處體現(xiàn)著意思自治原則，例如全體決定表決機制、債務人權利讓渡和義務擴大等等。因而法院應當認清自己的角色定位，把握司法介入案件的尺度，避免對案件的過多干預。在個人債務集中清理案件中，法院應負責債權人與債務人雙方的引導釋明工作，不參與債權人與債務人之間的利益判斷；負責審查清理方案的合法性與合理性，不利用公權力干擾合意結果。整個案件流程設計不應以法官為主導模式，反而全程更應突出管理人的組織和協(xié)調作用。公證介入個人債務集中清理案件，能夠使其在適用領域內獨立發(fā)揮作用，并與訴訟機制形成聯(lián)動，適度分離了破產(chǎn)審判權與破產(chǎn)事務管理權。法治框架下，公證、審判、檢察、律師均為司法制度的組成部分，而法治的力量理應有所分工，法治力量的分工體現(xiàn)為法律職業(yè)人內部的分工。［5］

綜上所述，本文認為在司法活動中引入公證資源，是法院非核心司法權能的社會化，有利于司法資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)司法整體減負，使法院可以集中司法資源，回歸核心審判業(yè)務。積極引入公證作為糾紛治理主體協(xié)同治理社會糾紛，也是深化訴源治理機制，在法律服務領域更好滿足當事人需要的創(chuàng)新舉措。