陳少強 何 妮

一、引言

與縱向轉(zhuǎn)移支付不同，橫向轉(zhuǎn)移支付在我國缺乏統(tǒng)一的定義。根據(jù)現(xiàn)有文獻，筆者將之定義為：地方政府在上級政府的要求或引導(dǎo)下，基于共同的利益訴求，綜合考慮多重因素，按照一定的標準而形成的地方政府間的一種財政資金和資源轉(zhuǎn)移行為，是我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付體系的一種延伸和補充。筆者關(guān)注中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建問題，主要基于以下幾點考量：

(一)實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化發(fā)展目標的需要

黨的二十大提出中國式現(xiàn)代化的五大特征，即中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。研究橫向轉(zhuǎn)移支付問題，有助于加快我國實現(xiàn)這一目標。

1.解決發(fā)展不平衡問題，實現(xiàn)包容共享發(fā)展。

受資源稟賦和傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性體制性矛盾突出，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)，傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，一些深層次體制機制問題和利益固化藩籬日益顯現(xiàn)。橫向轉(zhuǎn)移支付有利于在一定程度上破解我國發(fā)展不平衡的難題。從基礎(chǔ)條件看，橫向轉(zhuǎn)移支付涉及地區(qū)多，區(qū)域廣，背后更是與數(shù)千上萬個群眾的利益息息相關(guān)，是在人口規(guī)模巨大的背景下的選擇，符合我國國情。從內(nèi)容看，橫向轉(zhuǎn)移支付是區(qū)域間雙向的流動，既可以是資金，也可以是人才、市場拓展機會等要素資源，更利于經(jīng)濟與社會問題的改善。從服務(wù)對象來看，橫向轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)了尊重人民意愿、以人為本的思想，內(nèi)容是明確的，對象是具體的，范圍較窄，類似于地方專項轉(zhuǎn)移支付，更能滿足人民發(fā)展需要。從功能看，橫向轉(zhuǎn)移支付注重橫向的平等，側(cè)重于解決信息不對稱下外溢性公共產(chǎn)品的成本問題以及利益不平等問題，更能體現(xiàn)共同富裕的要求。

2.推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

生態(tài)環(huán)境是典型的跨區(qū)域公共產(chǎn)品，中西部地區(qū)提供了正外部性卻犧牲了經(jīng)濟發(fā)展機會，使得區(qū)域間資源與利益分配嚴重不均衡。盡管我國已經(jīng)實施了一些縱向轉(zhuǎn)移支付的補償政策，但是由于我國幅員遼闊，落后地區(qū)間的自身稟賦和發(fā)展情況都不盡相同，單一的縱向生態(tài)補償可能無法真正解決落后地區(qū)的發(fā)展瓶頸，滿足其發(fā)展需求。另外，生態(tài)保護的項目建設(shè)需要耗費大量財力物力，僅僅依靠中央財政或上級財政的轉(zhuǎn)移支付，壓力和難度都很大的。發(fā)展中國特色的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，才能確保生態(tài)文明建設(shè)的精準性和持續(xù)性。通過對生態(tài)供給者形成長效激勵機制，對生態(tài)受益者形成長效約束機制，改變過去“搭便車”心理，真正解決利益分配失衡的問題，幫助落后地區(qū)緩解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，推動構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

(二)完善中國財政轉(zhuǎn)移支付制度的需要

1994年實施分稅制財政管理體制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計、種類和數(shù)量、資金管理、績效管理、透明度等制度一直都在不斷建立和健全之中。黨的二十大報告也指出要完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。筆者梳理了2007年、2016年和2023年財政部部長代表國務(wù)院向全國人大常委會所作的有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付情況的匯報，發(fā)現(xiàn)我國多年來不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度體系，相關(guān)改革工作也取得了明顯成效(見表1)。同時也發(fā)現(xiàn)，仍有一類問題在財政轉(zhuǎn)移支付改革中并沒有有效解決，即中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及財力與支出責(zé)任的匹配。其中，事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為困難，在央地之間形成了“拉鋸戰(zhàn)”，實踐中，央地之間事權(quán)共享的程度很難“測算”，僅靠縱向轉(zhuǎn)移支付的制度安排難以有效解決外溢性問題。在這種背景下，橫向轉(zhuǎn)移支付既可以豐富現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的種類，又可以通過更多的地方政府主體進一步披露事權(quán)劃分的信息透明度，并有效解決事權(quán)劃分的不穩(wěn)定和不確定的問題。

(三)探索中國特色社會主義財政理論體系的需要

在建設(shè)中國特色社會主義背景下，財政學(xué)的基礎(chǔ)理論之一就是財政的國家治理理論。該理論覆蓋了經(jīng)濟與社會發(fā)展各個方面，它不是西方財政理論的簡單借鑒，遠超過財政關(guān)于配置與穩(wěn)定等職能的描述。新時代財政理論有著獨特的價值取向，即強調(diào)“人民至上”，遠不同于西方福利經(jīng)濟學(xué)中單純對于社會福利最大化的追求。更有學(xué)者從“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”新視角切入，解釋了新時代中國財政治理理論，認為其是對中國歷史理財智慧的時代性轉(zhuǎn)化、馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的中國化調(diào)適、西方經(jīng)濟學(xué)的本土化融合而形成的獨特治理體系[1]，但如何從財政的具體方面體現(xiàn)中國特色社會主義要求則是財政理論需要考慮的問題，財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)理論中國化則是財政理論中國化的重要體現(xiàn)，有必要從我國特有的背景下看待橫向轉(zhuǎn)移支付相關(guān)理論問題。

從理論基礎(chǔ)來看，西方財政轉(zhuǎn)移支付理論對于我國轉(zhuǎn)移支付實踐和理論產(chǎn)生重大影響，我國現(xiàn)行的“一般性轉(zhuǎn)移支付+專項轉(zhuǎn)移支付”的轉(zhuǎn)移支付框架大多基于此進行構(gòu)建。具體研究視角主要是基于“財政均等化”“地方公共產(chǎn)品供給”以及“政府行為”等分析和評估轉(zhuǎn)移支付帶來的影響和效果[2-4]。奧茨(1972)[5]從分權(quán)理論來解釋橫向轉(zhuǎn)移支付的前提條件，認為資源配置由地方政府承擔(dān)，既促進地方政府間競爭，又能保證居民公共服務(wù)的需要。奧爾森(1969)[6]從公共產(chǎn)品外部性視角來解釋橫向轉(zhuǎn)移支付存在的必要性，布坎南(1965)[7]從橫向均衡理論，其他學(xué)者[8-10]從財政水平公平均等化理論解釋橫向轉(zhuǎn)移支付的邏輯思路，即通過地區(qū)間財政資源的再分配來實現(xiàn)。一些國家進行了先行探索，如德國實施了立法先行、公式分配、強調(diào)均等的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，為推動?xùn)|西德統(tǒng)一后區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，被譽為橫向轉(zhuǎn)移支付的“德國模式”[11]，加拿大也有類似的橫向轉(zhuǎn)移支付實踐[12]?？傮w看來，西方轉(zhuǎn)移支付理論基礎(chǔ)大多是外部性和均衡性的原理。

近年來，我國轉(zhuǎn)移支付的研究逐步引起重視。筆者以中國引文數(shù)據(jù)庫(CCD)中的CSSCI期刊為數(shù)據(jù)源，將“橫向轉(zhuǎn)移支付”作為關(guān)鍵詞，以2004—2023年作為時間跨度，檢索得到文獻總數(shù)258篇，總被引6 709次，文獻篇均引高達25.9次，這主要是受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距和基本公共服務(wù)非均等化程度不斷擴大的背景下，國家出臺了一些政策文件的影響，這也側(cè)面反映出橫向轉(zhuǎn)移支付的理論價值。

從理論研究對象來看，我國多從生態(tài)補償[13-15]、對口支援[16-17]、災(zāi)難救助[18]、基本公共服務(wù)均等化[19]等角度思考橫向轉(zhuǎn)移支付問題。生態(tài)補償?shù)韧徽J定為橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形，為未來完善轉(zhuǎn)移支付制度積攢了經(jīng)驗和做法。

從橫向轉(zhuǎn)移支付相關(guān)文獻的實際貢獻來看，除了借鑒國外的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗，我國也有學(xué)者結(jié)合本國實際提出轉(zhuǎn)移支付的分類標準。正如劉尚希和李敏(2006)[20]對政府間轉(zhuǎn)移分類(1)該文作者所稱政府間轉(zhuǎn)移支付是指上級政府對下級政府特別是中央政府對地方政府間的轉(zhuǎn)移支付，不涉及橫向轉(zhuǎn)移支付。進行了探討，認為政府間轉(zhuǎn)移支付除了可分為以均等化為目標的轉(zhuǎn)移支付和解決轄區(qū)間外溢性問題的轉(zhuǎn)移支付之外，還可以分為中央委托地方事務(wù)引致的轉(zhuǎn)移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉(zhuǎn)移支付，這種理論學(xué)說對于建立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付有著重要的價值。不過，這種政府間轉(zhuǎn)移支付分類的觀點也有需要進一步完善的地方。以中央委托地方事務(wù)引發(fā)的轉(zhuǎn)移支付為例，一般認為是地方政府承辦某些事權(quán)可以提高效率、使信息更加對稱等，但這一觀點忽視了一個前提，即地方政府是否有與提高效率相關(guān)的能力，如相關(guān)事務(wù)的信息是否匹配、辦理相關(guān)事務(wù)的地方官員的素質(zhì)和治理水平是否匹配、地方是否有足夠的財力相匹配等。如果這些要素不相匹配，即便上級政府給予足夠的轉(zhuǎn)移支付資源，也未必能夠解決匹配性的問題，地方政府僅僅靠上級政府轉(zhuǎn)移支付未必真正有效。相應(yīng)地，橫向轉(zhuǎn)移支付可能是解決這一問題的有效應(yīng)對之策。

綜上，從現(xiàn)有文獻來看，目前有關(guān)橫向轉(zhuǎn)移支付的研究仍有需要深化的地方：一是橫向轉(zhuǎn)移支付存在的價值和依據(jù)，以及其在此基礎(chǔ)上的性質(zhì)特點。二是橫向轉(zhuǎn)移支付的研究視角。如前所述，現(xiàn)有整體理論和研究邏輯多基于確定性的視角來分析，如認為需求是確定的，根據(jù)需求確定供給缺口，由此確定橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；認為事權(quán)和支出責(zé)任是確定的，由此明確政府的橫向轉(zhuǎn)移支付責(zé)任；認為標準是確定的，由此確定橫向轉(zhuǎn)移支付標準；認為政府間契約關(guān)系是確定的，政府間是理性的契約遵守者；等等。而在非公式化、非規(guī)范化、非法制化的現(xiàn)實約束下，橫向轉(zhuǎn)移支付的外在環(huán)境和內(nèi)在操作都充滿不確定性，構(gòu)建中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度要充分考慮到各種不確定性的因素。三是中國特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展展望，如何在不確定性視角下，既能適應(yīng)一般性的規(guī)律，又能結(jié)合國內(nèi)復(fù)雜的形勢與挑戰(zhàn)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，也是理論和實踐部門所需認真解決的問題。因此，本文在總結(jié)和回顧中國橫向轉(zhuǎn)移支付的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生機理和性質(zhì)特點的基礎(chǔ)上，著重從深度不確定性的視角分析橫向轉(zhuǎn)移支付的問題和挑戰(zhàn)，并提出了若干建議。

二、中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的主要表現(xiàn)形式

我國橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形在建國初期就存在，經(jīng)過多年的演變，主要表現(xiàn)為對口援助、跨區(qū)域生態(tài)補償和對口協(xié)作等形式。

(一)對口援助

對口支援是一種公共治理制度，本質(zhì)上是在中國特色社會主義制度下，國家針對區(qū)域發(fā)展失衡或特定情況下資源供需失衡，通過兩個(含)以上公共權(quán)力主體進行資源定向跨域配置的特定治理機制[21]。我國對口援助由來已久，20世紀50年代就出現(xiàn)了工廠與公社相互制定規(guī)劃、簽訂支援合同的探索實踐，后來地方政府之間的對口援助不斷涌現(xiàn)(見表2)。從財政的角度來看，伴隨著財政資金在地方政府間的財力無償轉(zhuǎn)移和資源再配置，對口援助資金流動無疑具備橫向轉(zhuǎn)移支付的特征。對口援助具有中國獨特的“集中力量辦大事”、互幫互助的制度特征，在反貧困、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及實現(xiàn)共同富裕等方面發(fā)揮重要作用。

表2 我國地方政府間對口支援的實踐

(二)跨區(qū)域生態(tài)補償

“生態(tài)補償”概念是在國家日益重視生態(tài)文明建設(shè)的背景下提出來的，是為促使受益者向生態(tài)產(chǎn)品的提供者支付必要的費用、實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)外部性的內(nèi)部化、推動地區(qū)間均衡發(fā)展，是我國對推動生態(tài)關(guān)系密切但不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)間建立起的一種橫向生態(tài)補償機制。中央層面，出臺了長江、黃河全流域橫向補償機制的實施方案，制定了洞庭湖、鄱陽湖、太湖流域生態(tài)保護補償?shù)闹笇?dǎo)意見；地方層面，2010年新安江流域水環(huán)境補償試點作為全國首個跨省區(qū)域水環(huán)境補償試點正式啟動，為地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制建設(shè)進行突破性探索。之所以選擇新安江作為全國首個跨省流域生態(tài)保護補償機制試點，主要因為其有著鮮明的特點及合適的基礎(chǔ)條件：一是上下游有共同的利益訴求，對進一步保護新安江有著共同的愿望；二是主要涉及三市(黃山、宣城、杭州)，操作相對簡單；三是上下游經(jīng)濟發(fā)展差距大，下游有實力對上游的環(huán)境保護和治理、社會發(fā)展機會成本等給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。

從資金池的進口方向看，補償力度漲幅趨于平緩，由表3可以看出近年來資金池補助金額平均在4億元左右。具體補償標準與水質(zhì)掛鉤，補償模式以政府補償為主，采取雙向補償、固定補償總金額模式。2012—2014年第一輪試點中，上下游商定以高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮四項污染物指標和水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)、指標權(quán)重系數(shù)構(gòu)成補償標準體系P值，中央財政每年出資3億元，皖浙兩省每年分別出資1億元。年度水質(zhì)達到考核標準(P≤1)，浙江撥付給安徽1億元，反之安徽撥付給浙江1億元，中央財政3億元全部撥付給安徽。其間每年合計投入5億，年度水質(zhì)達到考核標準；2015—2017年第二輪試點中，突出資金補償標準和水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)“雙提高”，中央出資不變，兩省每年出資分別提高至2億元，每年合計7億元，水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)由0.85提高至0.89；2018—2021年第三輪試點中，中央財力退坡，兩省每年各出資2億元，水質(zhì)考核標準較前兩輪更高。

表3 2012—2021年新安江流域生態(tài)補償財政補助資金撥付情況 (單位：億元)

“新安江模式”成功入選中央組織部組織編選的《貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅克難案例》，鼓舞了其他地區(qū)開展流域生態(tài)補償改革。截至2020年年底，福建、四川、廣西等 15 個省份參與開展了10個跨省流域生態(tài)補償試點；浙江、江西、四川、陜西、吉林等21個省份建立了行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補償機制；陜西、內(nèi)蒙古、貴州、黑龍江4個省份主要針對轄區(qū)內(nèi)的渭河、清水江、紅楓湖、赤水河、烏江、穆棱河和呼蘭河等重點流域開展了流域生態(tài)補償[22]；浙江、廣西、甘肅、上海、青海等省份的部分地市也自主開展了流域生態(tài)補償。

(三)對口協(xié)作

對口協(xié)作是地區(qū)間基于共同利益而開展的合作。從財政角度看，體現(xiàn)為資金的雙向流動，既有相對發(fā)達地區(qū)對于欠發(fā)達地區(qū)開展的財政投資，如在南水北調(diào)背景下，北京市自2014年向湖北、河南兩省水源區(qū)投入資金30億元，實施項目900個(2)數(shù)據(jù)來源：https：//www.sohu.com/a/363486142_100251611。，也有欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)達地區(qū)投資設(shè)立相關(guān)合作項目，推進人才、項目、企業(yè)間開展合作和交流，以“飛地產(chǎn)業(yè)”為龍頭共建一批園區(qū)。對口協(xié)作也不同于生態(tài)補償，前者合作和協(xié)作的意味更重，后者純粹是基于生態(tài)環(huán)境收益內(nèi)部化而開展的一種合作。總體看來，對口協(xié)作是一種更為松散型的橫向轉(zhuǎn)移支付。

三、中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生機理和性質(zhì)特點

我國橫向轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生有深層次的文化基礎(chǔ)和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，根植于我國獨特的歷史文化土壤和制度環(huán)境，在中國特色社會主義的實踐中得到實施和完善，也符合特定歷史時期的客觀需要。

(一)中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生機理

1.互助共生是橫向轉(zhuǎn)移支付的底層邏輯。

從文化層面看，互助共生的思想和情懷一直深深根植于我國傳統(tǒng)文化中，又隨著時代變遷不斷地被賦予新的價值，如從“治國、平天下”到“天下興亡，匹夫有責(zé)”再到“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的家國情懷，習(xí)近平新時代社會主義思想更是豐富了其內(nèi)涵，“國家好，民族好，大家才會好”，“把愛家和愛國統(tǒng)一起來”，表明不管是國家與地區(qū)還是民族與個人都是一種緊密相連的關(guān)系。建立在這種文化基礎(chǔ)上的執(zhí)政理念也日益凸顯：一是區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。在發(fā)揮比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上尋找各自的特色定位，通過區(qū)域間的協(xié)作來實現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施條件、人民基本生活保障的均等。二是脫貧攻堅戰(zhàn)略。發(fā)揮了地區(qū)間的幫扶聯(lián)動，將資金和資源整合后不斷流向貧困落后地區(qū)，體現(xiàn)了地區(qū)間交流合作日益頻繁的趨勢。三是共同富裕戰(zhàn)略。從革命時期的“耕者有其田”到新中國時期三大改造，從全面推行公有制經(jīng)濟和人民公社制度，再到改革開放初期“先富帶后富、最終到共同富裕的實現(xiàn)”?？梢钥闯鲈趪抑卫淼臍v史傳承下，中國式財政治理的關(guān)鍵便是政府間、區(qū)域間以及城鄉(xiāng)間的財政資源分配問題。這些戰(zhàn)略下全民族對互助共生的家國思想形成了強烈的文化認同感，這為橫向轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展鋪墊了牢固的文化基礎(chǔ)。

2.比較優(yōu)勢是橫向轉(zhuǎn)移支付的中層邏輯。

從全球來看，財政轉(zhuǎn)移支付以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，這種制度安排便于體現(xiàn)財力、事權(quán)和支出責(zé)任的匹配，同時通過上級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效率。但是橫向轉(zhuǎn)移支付也有其比較優(yōu)勢：一是便于實現(xiàn)收益內(nèi)部化。例如一些生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的效益是全國性的，需要通過中央轉(zhuǎn)移支付來解決，而有一些項目如流域，其效益則是帶有較強的區(qū)域性，可以通過橫向轉(zhuǎn)移支付或別的方式解決[23]。二是較好解決信息不對稱。與縱向轉(zhuǎn)移支付相比，橫向轉(zhuǎn)移支付可以發(fā)揮地方政府間信息披露充足，彼此相互諒解等方面的優(yōu)勢，較好地解決縱向轉(zhuǎn)移支付不能解決的信息不對稱問題。三是體現(xiàn)較好的靈活性。橫向轉(zhuǎn)移支付不同于縱向轉(zhuǎn)移支付中的專項轉(zhuǎn)移支付，其資金用途和支持方向可以隨著形勢的變化而實時調(diào)整協(xié)作的重點。

3.高質(zhì)量發(fā)展是橫向轉(zhuǎn)移支付的頂層邏輯。

從根本意義上講，橫向轉(zhuǎn)移支付要服務(wù)和服從于國家高質(zhì)量發(fā)展目標。從國家層面看，如前所述，橫向轉(zhuǎn)移支付有利于解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾。從地區(qū)層面看，橫向轉(zhuǎn)移支付有利于實現(xiàn)地區(qū)互利共贏。我國橫向轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的土壤，除了基于中央或者上級政府“父愛主義”的權(quán)威引導(dǎo)之外，地方政府之間還有合作共贏的內(nèi)生動力。如前所述，除了橫向幫扶之外，地方政府之間還通過合作的方式，以市場化或者準市場化的方式(如簽署戰(zhàn)略合作框架或者協(xié)議、對賭協(xié)議等)來解決共同面對的問題，這些問題包括但不限于：上下游流域的地方政府通過簽署水質(zhì)達標協(xié)議，建立跨省或者省內(nèi)市縣區(qū)之間的上下游橫向生態(tài)補償制度。財政正是在這種國家治理理念的指導(dǎo)之下，發(fā)揮著國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用。

(二)中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)特點

1.導(dǎo)向性。

與縱向轉(zhuǎn)移支付相同，中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付也體現(xiàn)了上級政府的政策意圖，無論是對口援助，還是跨區(qū)域生態(tài)補償和對口協(xié)作，都體現(xiàn)了國家意志。當然，橫向轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向性與縱向轉(zhuǎn)移支付有所不同，前者更多體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政策層面的導(dǎo)向性，上級政府更多的是給下級政府各種形式的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，至于具體的操作層面，如橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金管理和使用、績效考核，則更多地由當事主體(地方政府間)來解決，而后者更多體現(xiàn)上級政府的強制性要求，如規(guī)定資金使用用途等。從這個意義上講，中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付既體現(xiàn)政策導(dǎo)向性，又體現(xiàn)出一定的靈活性，因而是中國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付體系的有益補充。

2.匹配性。

中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付之所以在體現(xiàn)政策導(dǎo)向性的同時體現(xiàn)出一定的靈活性，在于地方政府之間在實施橫向轉(zhuǎn)移支付時更加注重匹配性，包括但不限于治理能力匹配、財政能力匹配、信息處理能力匹配、技術(shù)路徑匹配等。只有盡可能通過實現(xiàn)多方面匹配，橫向轉(zhuǎn)移支付才能識別和解決雙方的共同利益訴求，解決雙方的訴求、痛點和難點，在提升公共服務(wù)均等化的同時提升公共服務(wù)提供的效率和效益。

3.合作性。

中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的第三個特點是地方政府間的合作特征?？v向轉(zhuǎn)移支付是上級政府對下級政府的財政資源轉(zhuǎn)移，更多的是體現(xiàn)上級政府的調(diào)控意圖，下級政府一般只能服從上級政府的要求。而橫向轉(zhuǎn)移支付能夠付諸實施的重要前提條件，則是地方政府之間要有足夠的互信。這種互信不僅僅是政治信任，也包括在經(jīng)濟互利、生態(tài)環(huán)境保護、共同富裕等方面地方政府間亟待開展合作。除此之外，地方政府間在橫向轉(zhuǎn)移支付的具體操作層面，如資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、管理制度、責(zé)任邊界也需要合作，以防控橫向轉(zhuǎn)移支付中的種種風(fēng)險，實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)。

四、橫向轉(zhuǎn)移支付面臨多方面挑戰(zhàn)，目前只能作為非正式的財政制度安排

從上述分析可以看出，我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度有其存在的合理性，但當前目標、主客體、標準、責(zé)任劃分等均未完善，缺乏統(tǒng)籌性指導(dǎo)。本文將從深度不確定性視角分析我國橫向轉(zhuǎn)移支付面臨的難點與挑戰(zhàn)，尤其是存在的理論障礙和現(xiàn)實障礙。

(一)深度不確定性的理論介紹

Knight(1921)[24]將不確定性定義為“未知事物中不可估算和不可控制的部分”，并與風(fēng)險做了區(qū)分，定義風(fēng)險為“未知事物中可估算并可控的部分”，是一種相對低程度的，可用各種結(jié)果及其發(fā)生概率量化的不確定性。Lampert等(2003)[25]認為深度不確定性指決策者不認同適應(yīng)對策所產(chǎn)生的后果(排除模型模擬的影響)或者對未來事件發(fā)生的可能性持有異議，反映在既有知識、對策權(quán)衡以及決策制定等環(huán)節(jié)，于是產(chǎn)生了內(nèi)涵更深的深度不確定性，胡笑旋和陳意(2015)[26]指出深度不確定性包括情景不確定性、決策后果不確定性和決策方案不確定性。Marchau等(2019)[27]進一步討論了不同等級的不確定性：(1)單一確定性；(2)單一隨機性；(3)多場景隨機性；(4)深度不確定性。

相應(yīng)地，需要用深度不確定性下的決策規(guī)劃(Decision Making Under Deep Uncertainty，DMDU)方法，其思想在于盡可能考慮更多不確定性因素，設(shè)想更多未來可能出現(xiàn)的場景，最終尋找到穩(wěn)健、動態(tài)、適應(yīng)性的決策規(guī)劃路徑[27]。深度不確定性決策理論目前較多應(yīng)用于氣候變化、自然災(zāi)害及生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的風(fēng)險管理[28-30]，近年來也用于與氣候變化相關(guān)的投資決策[31][32]和產(chǎn)業(yè)決策[33]。

(二)深度不確定性分析橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實考量

從大的時代背景來看，當前世界百年未有之大變局加速演進，制度與政策、法制化水平、經(jīng)濟發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)進步、生態(tài)環(huán)境發(fā)展等都會影響財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付改革。這個過程是逐漸復(fù)雜和深度不確定的，不管是實踐還是理論都面臨挑戰(zhàn)，因此需要采用新的研究視角去思考。

圖1 深度不確定性及其解決方案分析模型

其次，從橫向轉(zhuǎn)移支付本身來看，用深度不確定性工具分析也比較合適。畢竟，橫向轉(zhuǎn)移支付一是涉及利益主體多，中央政府、支援省份、接受省份都要考慮其中，二是涉及領(lǐng)域廣，包括政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各個方面，三是環(huán)節(jié)眾多且存在信息不對稱，援助對象的選擇、幫扶的方式、資金的標準、管理監(jiān)督等各個方面都需要考慮其中，在這些決策中都存在不可估量和難以控制的部分，因而可以用深度不確定性理論展開討論。這也解釋了為什么要從深度不確定性的角度來分析我國橫向轉(zhuǎn)移支付的問題?？傊瑱M向轉(zhuǎn)移支付帶有深度不確定性屬性。

(三)深度不確定性下的橫向轉(zhuǎn)移支付

在多種深度不確定性背景下，橫向轉(zhuǎn)移支付也面臨著諸多調(diào)整。

1.總體定位的不確定性。

一是性質(zhì)定位的不確定性。我國學(xué)術(shù)界一般傾向于將對口支援和流域橫向生態(tài)補償定位為橫向轉(zhuǎn)移支付，但現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有對此作出明確規(guī)定。例如，《預(yù)算法》第十六條規(guī)定，財政轉(zhuǎn)移支付包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。財政部劉昆部長也把財政轉(zhuǎn)移支付定義為：上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，主要用于解決地區(qū)財政不平衡問題，推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，是政府實現(xiàn)調(diào)控目標的重要政策工具[34]。也就是說，我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付其實就是縱向轉(zhuǎn)移支付，并沒有橫向轉(zhuǎn)移支付的明確說法。另一方面，《預(yù)算法》第三十九條指出，中央預(yù)算和有關(guān)地方預(yù)算中應(yīng)當安排必要的資金，用于扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟社會建設(shè)事業(yè)，這又為橫向轉(zhuǎn)移支付提供了制度空間，地方政府之間的大量財政資金往來事實上就是橫向轉(zhuǎn)移支付。我國現(xiàn)行制度規(guī)定和實際做法口徑不一致，給橫向轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建和實施帶來很大的不確定性。

二是功能定位的不確定性。從橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)實踐看，不同的橫向轉(zhuǎn)移支付的目標又各有側(cè)重。例如，對口支援是為了促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會服務(wù)水平的提升，維護民族團結(jié)，促進社會穩(wěn)定，而流域上下游生態(tài)補償則是為了保護資源和環(huán)境，補償上游企業(yè)和居民保護生態(tài)環(huán)境的成本。從現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)文獻中，我國橫向轉(zhuǎn)移支付的目標定位究竟是什么，并沒有給出明確答案。換言之，與縱向轉(zhuǎn)移支付相比，我國橫向轉(zhuǎn)移支付究竟要解決什么問題，應(yīng)在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用，應(yīng)遵循什么原則，支付資金的標準應(yīng)如何確定，地方政府間的責(zé)任邊界如何界定等問題(3)這種現(xiàn)象在沿黃9省跨區(qū)域流域生態(tài)補償中得到較好詮釋，黃河中下游地區(qū)一般有跨省的流域補償協(xié)議，上游地區(qū)有的有，有的沒有，多數(shù)有協(xié)議的省份一般對應(yīng)資金安排，但也有的省份如青海與周邊地區(qū)(四川和甘肅)則沒有簽署相應(yīng)的協(xié)議。這背后反映出我國橫向轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)中就地方政府的責(zé)任、上下級政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系仍沒有有效理清。，業(yè)界目前并沒有給出清晰答案。由于缺乏清晰的總體目標和總體思路，橫向轉(zhuǎn)移支付在實踐中難以操作執(zhí)行。

2.合作意愿的不確定性。

橫向轉(zhuǎn)移支付能否有效實施，還取決于地方政府間是否真正有效合作。從我國現(xiàn)有的情況來看，在“晉升錦標賽”模式下，地方官員往往追求本地區(qū)利益最大化，而對于將本地財力轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的行為缺乏足夠的動力和興趣，即所謂“肥水不流外人田”。近年來受國際經(jīng)濟貿(mào)易格局變化、人口老齡化、產(chǎn)業(yè)外移、債務(wù)風(fēng)險防控、疫情等多重因素疊加的影響，一些地方包括發(fā)達地區(qū)財政狀況也普遍吃緊，實施橫向轉(zhuǎn)移支付的積極性不高。即便有些地區(qū)(如下游地區(qū))希望開展諸如跨區(qū)域流域生態(tài)補償，但上游地區(qū)又以下游地區(qū)資金不到位、資金管理僵化或者考核指標過嚴對上游地區(qū)約束力度過大而不愿意合作。

橫向轉(zhuǎn)移支付能否有效實施，從轄區(qū)居民的偏好來看，如果能夠免費搭其他地區(qū)的便車，考慮到自身的負擔(dān)，本地居民能否投票同意向其他地區(qū)進行橫向轉(zhuǎn)移支付。

總之，地區(qū)之間的這種利益沖突和價值多元化，使得橫向轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行起來面臨多重不確定性，容易形成“抗解性問題”(4)有關(guān)“抗解性”問題的更多討論，參見吳淼和邵欣(2016)[35]的研究。。

3.制度約束的不確定性。

從實際操作來看，地方政府間存在機會主義和道德風(fēng)險，導(dǎo)致橫向轉(zhuǎn)移支付約束不力，實施與預(yù)期存在差距。

一是對于資金轉(zhuǎn)出方的地方政府而言，更多考慮的是完成政治目標和資金撥付程序，至于資金受讓方是否按照規(guī)定使用轉(zhuǎn)移支付資金，則關(guān)注不夠。據(jù)了解，在粵桂扶貧協(xié)作過程中，根據(jù)有關(guān)資金管理辦法規(guī)定，廣東幫扶廣西扶貧協(xié)作資金應(yīng)當是通過廣東各級財政國庫轉(zhuǎn)賬到廣西省級財政，再由廣西省級財政下達至相關(guān)市縣，而在實際執(zhí)行過程中則是點對點的撥付，導(dǎo)致幫扶資金無法得到有效監(jiān)督管理[36]。

二是對于資金轉(zhuǎn)入方的地方政府而言，傾向于認為與縱向轉(zhuǎn)移支付資金相比，橫向轉(zhuǎn)移支付資金的約束力不會太強，地方政府作為資金收入來源方和受益者，有可能將橫向轉(zhuǎn)移支付資金作為“唐僧肉”，資金管理的規(guī)范性和透明度也會受到較大影響[37]。

4.財會監(jiān)督的不確定性。

由于《預(yù)算法》將財政轉(zhuǎn)移支付定位為縱向轉(zhuǎn)移支付，各級人民代表大會往往重視對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，而對具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的財政資金未能給予充分的重視。類似地，中央財政監(jiān)管機構(gòu)也認為，這是地方轉(zhuǎn)移支付資金，也不將其納入財會監(jiān)管范疇。對于資金輸出方的地方政府而言，也沒有很大動力去監(jiān)督資金的撥付和使用等，對于受讓方的地方政府而言，更是缺乏自我監(jiān)督和約束的動力。

(四)橫向轉(zhuǎn)移支付面臨難點的案例分析

本文以新安江流域橫向生態(tài)補償為例，說明深度不確定性對于橫向轉(zhuǎn)移支付的影響，并簡要展示不確定性下橫向轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展趨勢。

1.新安江流域橫向生態(tài)補償改革探索的深度不確定性。

新安江流域生態(tài)補償開啟了全國流域生態(tài)補償?shù)南群?，也取得了顯著成效。但也要清醒地看到，新安江流域生態(tài)補償試點過程中也面臨諸多深度不確定性，導(dǎo)致皖浙兩地感到持續(xù)推進新安江-千島湖上下游流域生態(tài)補償仍面臨不少困難。

(1)決策情景的不確定性。

新安江流域生態(tài)補償試點是由財政部和原環(huán)境保護部共同推進，中央和皖浙兩省共同出資，但中央財政資金從第三輪開始退坡，退坡后的跨省生態(tài)補償幾乎陷入停滯，特別是在三輪試點結(jié)束后，隨著中央部門的逐步退坡，上下游共同面臨著就深化流域生態(tài)補償改革方面意見不統(tǒng)一時如何協(xié)調(diào)的問題。由于缺乏權(quán)威的中央政府部門協(xié)調(diào)，皖浙兩地普遍感到自主協(xié)商效率低，甚至不知所措，這種決策前景的變化，給皖浙兩地深入推進流域生態(tài)補償帶來困境。

(2)決策方案的不確定性。

在新一輪流域生態(tài)補償談判過程中，皖浙兩省就決策方案存在不同看法，上游地區(qū)認為現(xiàn)有流域生態(tài)補償制度有幾個方面的不合理之處：一是補償對象不合理，水量未納入考核及補償范圍?，F(xiàn)行制度只考核水質(zhì)不考核水量，上游地區(qū)每年為下游輸送約70億立方米的優(yōu)質(zhì)水源未納入考核及補償范圍。二是補償標準的不合理，水環(huán)境標準提高帶來治理成本提升。水質(zhì)考核標準每一輪都不斷提高，第二輪比第一輪提高了7%，第三輪又比第二輪提高了3%，環(huán)境標準的提升大大增加了環(huán)境治理成本，導(dǎo)致上游地區(qū)不堪重負。三是上游水環(huán)境保護的機會成本未被充分納入補償范圍。上游地區(qū)除承擔(dān)本地區(qū)環(huán)境污染治理責(zé)任之外，還被動承擔(dān)著下游地區(qū)造成環(huán)境污染的治理責(zé)任。例如，下游地區(qū)為保障杭州市供水而提高千島湖水位達5米左右，導(dǎo)致水質(zhì)變差，增加了上游水環(huán)境治理成本，由此帶來上游地區(qū)因水位提高造成的生態(tài)移民搬遷等社會問題，而這些成本也將由上游承擔(dān)。而下游地區(qū)則認為，根據(jù)國家的要求，水生態(tài)和水環(huán)境質(zhì)量只能變好、不能變差，下游地區(qū)根據(jù)水質(zhì)達標情況予以轉(zhuǎn)移支付符合市場契約精神，更何況下游地區(qū)自身水環(huán)境保護的壓力也很大。由于上下游給出的績效考核和評價方案存在差異，各自方案的難易程度和經(jīng)濟社會效益難以準確量化，增大了最終決策方案最終確定的難度。

(3)決策后果的不確定性。

決策后果依賴決策情景和決策方案，同一決策方案在不同決策情景下的實施效果差異很大，且即使在給定的情景下，決策后果也因決策方案的執(zhí)行而有不同的結(jié)果。在新安江流域生態(tài)補償改革探索中，補償資金是否充足，是否到位，到位的補償資金使用效果如何，當?shù)仄髽I(yè)和居民是否滿意，相關(guān)主體的可獲得感是否增強等問題，這些都影響決策的后果的不確定性。

2.新安江流域生態(tài)補償?shù)淖钚聞討B(tài)。

2023年6月初，杭州市和黃山市共同出臺了《新安江流域水生態(tài)環(huán)境共同保護規(guī)劃》，提出了新的目標要求：力爭到2027年新安江-千島湖流域?qū)⒒拘纬梢惑w化生態(tài)保護與協(xié)同發(fā)展新格局，具體范圍為新安江全流域11 452.5平方公里，提出上下游地區(qū)將統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水文化，建立新安江流域水生態(tài)環(huán)境共同保護指標體系(5)數(shù)據(jù)來源：https：//www.ah.gov.cn/zwyw/ztzl/zysthjbhdchtk/dfxd/564240061.html。。與此同時，浙皖兩省人民政府共同簽署了《共同建設(shè)新安江-千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)協(xié)議》，對補償標準、補償理念、補償方式、補償范圍等方面實現(xiàn)了提檔升級，提出2023年補償資金總盤增至10億元，從2024年開始，資金總額在10億元基礎(chǔ)上參照浙皖兩省年度GDP增速，建立逐年增長機制。同時，樣板區(qū)補償范圍擴大至安徽省黃山市、宣城市全境，浙江省杭州市、嘉興市全境。這標志著新安江-千島湖流域生態(tài)補償進入升級版，考核目標將由原先的水質(zhì)擴大為水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水文化等多個維度，隨著資金投入的不斷增加，橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系也將逐步完善。

五、發(fā)展中國特色橫向轉(zhuǎn)移支付的若干建議

思路上看，轉(zhuǎn)移支付形式的選擇首先取決于要實現(xiàn)的目標，且面對多種形式的轉(zhuǎn)移支付，必須將其視為一個系統(tǒng)來評估總體影響，不能割裂開來。多數(shù)學(xué)者主張中國應(yīng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付，提出將相對富裕地區(qū)的資金和資源轉(zhuǎn)移至落后地區(qū)，以達到財力和公共服務(wù)水平基本一致的目標，有學(xué)者將其凝練為“削峰填谷”構(gòu)想[38]，具體做法主要是借鑒德國的經(jīng)驗，以及基于我國人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡等基本國情，就援助對象、資金額度(例如通過測量財力指數(shù)與平衡指數(shù)來確定援助對象以及資金額度[37])、執(zhí)行范圍等測算出橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和幅度。

我國橫向轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展不同于西方國家，有著獨有的發(fā)展沿革和特征，如何講好中國自己的故事，在過去的研究中并未加以突出。橫向轉(zhuǎn)移支付涉及面廣，不確定性因素多。在分析問題時，盡可能把復(fù)雜因素考慮其中，把“簡單問題復(fù)雜化”，引申出一系列可能存在的不確定因素。而在解決問題時，則要在堅持系統(tǒng)思維的方式基礎(chǔ)上，找準主要因素，精準應(yīng)對，把“復(fù)雜的問題簡單化”，防止將橫向轉(zhuǎn)移支付的“抗解性”問題變?yōu)椤盁o解”。這種“簡單化”不是就事論事，而是抓住實質(zhì)性的因素和變量以及發(fā)生的概率，系統(tǒng)推進、精準施策。

(一)在總體設(shè)計層面，以問題導(dǎo)向，對象范圍不宜太寬

針對具體的問題，以生態(tài)環(huán)境保護、反貧困或者某一類社會事業(yè)的發(fā)展為主題，范圍不宜太寬，主要是考慮以下幾個方面的問題：一是延續(xù)橫向轉(zhuǎn)移支付實踐。尊重橫向轉(zhuǎn)移支付的歷史傳承，繼續(xù)基于問題導(dǎo)向便于確保發(fā)展方向的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免因重起爐灶造成“決策方案的不確定性”和“決策后果的不確定性”給橫向轉(zhuǎn)移支付發(fā)展帶來不確定性。二是保持財政體制的穩(wěn)定性?，F(xiàn)有《預(yù)算法》對中央和省一級的財政體制已有明確規(guī)定，省以下財政體制也在逐步改革中，在這種背景下我國沒有必要另起爐灶建立大規(guī)模橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以避免新的橫向轉(zhuǎn)移支付制度沖擊現(xiàn)有財政體制和各級財政收支格局，影響各級財政的穩(wěn)定性。

在空間層面，橫向轉(zhuǎn)移支付可不局限于鄰近省份，可以借鑒南水北調(diào)生態(tài)補償?shù)陌咐?，以目標和功能?dǎo)向為主，只要目標或利益達成一致即可。

(二)在執(zhí)行層面，建立上級政府牽頭和地方政府協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)

鑒于“決策情景的不確定性”對于橫向轉(zhuǎn)移支付不確定性的重大影響，建議橫向轉(zhuǎn)移支付建設(shè)要充分發(fā)揮上級政府特別是中央政府的作用，這是適應(yīng)中國國情的一種“威權(quán)型策略”。上級政府的職責(zé)體現(xiàn)為：一是規(guī)則設(shè)計。上級政府特別是中央政府應(yīng)牽頭具體橫向轉(zhuǎn)移支付的總體設(shè)計工作，對橫向轉(zhuǎn)移支付資金的支付標準、支付規(guī)模、資金結(jié)構(gòu)、資金用途、資金監(jiān)控、支付進度等進行規(guī)定，指導(dǎo)地方政府在補償依據(jù)、補償標準、指標權(quán)重、考核周期等方面完善補償機制，形成中央和地方政府之間、地區(qū)間互利共贏的局面。二是督導(dǎo)執(zhí)行。根據(jù)已出臺的相關(guān)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，上級政府督促下級政府履行橫向轉(zhuǎn)移支付協(xié)議，完善地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利與義務(wù)對稱機制。鼓勵上下游之間開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償，調(diào)動市場主體參與生態(tài)補償?shù)姆e極性，推動形成市場化多元化的生態(tài)補償機制，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。三是出資責(zé)任。根據(jù)地區(qū)間發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，上級政府特別是中央政府要承擔(dān)一定的出資責(zé)任，以調(diào)動下級政府間的積極性。例如，可考慮中央財政和沿黃九省共同出資成立黃河流域生態(tài)補償基金，財力不足的省份(如黃河上游地區(qū))間簽署的跨區(qū)域流域生態(tài)補償協(xié)議，可以從這個生態(tài)補償基金池中獲得資金來源。四是協(xié)調(diào)責(zé)任，搭建平臺。協(xié)調(diào)地方政府開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償，調(diào)動市場主體參與的積極性，推動形成市場化多元化的補償機制，實現(xiàn)地區(qū)間高質(zhì)量發(fā)展。

在上級政府的監(jiān)督協(xié)調(diào)下，地方政府間就雙方共同關(guān)心的事項通過談判合作而達成協(xié)議，這是一種“合作型的策略”。通過這種策略，地方政府間逐步完善橫向轉(zhuǎn)移支付，明確雙方的職責(zé)范圍、資金撥付流程、具體標準、資金使用等(6)橫向轉(zhuǎn)移支付資金雖然主要就某一領(lǐng)域展開，但橫向轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍可適當擴大，建議在制度實施中可賦予被轉(zhuǎn)移支付地區(qū)一定的自主權(quán)。。地方政府間基于在實踐中發(fā)現(xiàn)的資金管理等方面的問題，也可及時溝通，自主協(xié)商有關(guān)橫向轉(zhuǎn)移支付的操作細節(jié)。

(三)在制度評估層面，建立資金的規(guī)范使用機制

為緩解和避免橫向轉(zhuǎn)移支付資金的“軟約束”和“道德風(fēng)險”問題，建議在制度層面明確橫向轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督流程、明確資金使用計劃和監(jiān)督管理責(zé)任，細化相關(guān)方的責(zé)任，強化相關(guān)審計，必要時允許資金支出方派員進行財會監(jiān)督。此外，還應(yīng)定期評估轉(zhuǎn)移支付運行情況，根據(jù)評估結(jié)果和經(jīng)濟社會發(fā)展情況對轉(zhuǎn)移支付撥款公式和某些參數(shù)進行微調(diào)。

(四)在制度保障層面，完善規(guī)范相關(guān)政策與文件

在橫向轉(zhuǎn)移支付面臨上述不確定性的前提下，修改《預(yù)算法》并正式增加橫向轉(zhuǎn)移支付的做法不現(xiàn)實，但可以在規(guī)范層面上做文章，即中央政府通過發(fā)布有關(guān)橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)章或者通知的形式，明確橫向轉(zhuǎn)移支付的目標定位、內(nèi)涵外延、適用條件、核算標準、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析、資金分配、撥付流程、監(jiān)督機制、績效評估等內(nèi)容，穩(wěn)定各方預(yù)期，實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的法治化、規(guī)范化和數(shù)字化。