張軍

一、適度普惠型社會(huì)福利的緣起

“普惠型社會(huì)福利”的概念最初起源于西方國家，主要是源自西方學(xué)者對西方福利國家類型的劃分。“普惠型社會(huì)福利”是一種發(fā)展水平較高的社會(huì)福利模式，其主要代表是瑞典、丹麥等北歐福利國家；“補(bǔ)缺型社會(huì)福利”是西方資本主義發(fā)展初期的一種社會(huì)福利模式。美國學(xué)者威倫斯基和萊博提出了“補(bǔ)缺型社會(huì)福利”和“制度型社會(huì)福利”兩種類型。前者又被稱為剩余型社會(huì)福利，主要是指市場和家庭遇到困境時(shí)國家提供的福利；后者基于全體公民的福利需求，在一定程度上具有普救主義的特征。英國社會(huì)政策大師蒂特馬斯也認(rèn)為社會(huì)福利可以劃分為機(jī)制和補(bǔ)缺兩種類型。其中，機(jī)制模式屬于一種分配性的服務(wù)制度，它面向全民，覆蓋面大而且具有一定普遍性；而補(bǔ)缺模式是一種有選擇性的服務(wù)。兩者結(jié)合起來就構(gòu)成了普惠型社會(huì)福利。普惠型社會(huì)福利的政治基礎(chǔ)可以從馬歇爾對公民權(quán)利的論述中得到。馬歇爾從歷史的寬廣角度出發(fā)，解釋了人的自由價(jià)值與實(shí)質(zhì)以及追求普遍、平等的社會(huì)福利。除此之外，還有學(xué)者提出了另一種劃分社會(huì)福利的方法，即“選擇型福利”和“普惠型福利”。前者僅針對一部分公民，采用家計(jì)調(diào)查的方式確定福利資格；后者針對全體公民，所有公民都具有福利資格。不同學(xué)者對普惠型福利國家的稱謂不同，如“普惠型制度化福利國家”“制度化全面型福利國家”“社會(huì)民主型制度化福利國家”等。雖然表面上稱謂不一致，但實(shí)際意義卻大致一樣，主要是指面向全民提供社會(huì)福利，具有較高福利水平的普惠型福利國家。在福利水平較高的普惠型全民福利國家，福利普惠主義是其基本原則，也就是說福利對象面向某一階層或者全社會(huì)公民，所提供的福利服務(wù)是無差別、完全一致的，而并不是只面向低收入弱勢群體。普惠型社會(huì)福利的理論基礎(chǔ)是馬歇爾的公民權(quán)利理論，只要相應(yīng)的社會(huì)成員具有公民身份，即可享受社會(huì)福利服務(wù)。瑞典、挪威等斯堪的納維亞國家的“社會(huì)民主型福利模式”就代表了全民普惠型福利制度。這些國家在社會(huì)各個(gè)階層拓展了去商品化社會(huì)權(quán)及普惠主義原則，并且相應(yīng)的社會(huì)福利水平特征也十分明顯，“……以強(qiáng)調(diào)普遍的平等為特征——沒有人享有特權(quán)，也沒有人應(yīng)當(dāng)被排斥在外——它要確保所有人獲得充足的資源……確保所有家庭在渴求得到所需資源時(shí)，社會(huì)上每個(gè)他人都能以共同援助的方式發(fā)揮作用”。

在我國，“普惠型社會(huì)福利”的概念興起源自對社會(huì)公平理念的追求。中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)提出了要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度，這種城鄉(xiāng)貫通的社會(huì)保障制度無疑是對以前城鄉(xiāng)分割社會(huì)保障制度的一種質(zhì)的進(jìn)步，也體現(xiàn)出普惠型社會(huì)福利已經(jīng)成為一種政策趨勢。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，目前我國還是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平還不高，特別是人均國民收入比較低，因此應(yīng)當(dāng)構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的中國特色適度普惠型社會(huì)福利制度。很多學(xué)者還特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)警惕福利國家的教訓(xùn)，不能照搬福利國家發(fā)展普惠主義的經(jīng)驗(yàn)，避免因發(fā)展高水平福利而陷入“福利陷阱”。因此，發(fā)展福利應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國國情，建立與中等發(fā)展水平相適應(yīng)的中國特色社會(huì)福利制度。

“適度普惠型社會(huì)福利”概念的提出源于對中國社會(huì)福利制度改革取向的選擇。這種取向大致可分為三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)福利模式應(yīng)該重視底線公平，也就是說要摒棄“補(bǔ)缺型”模式，在革新社會(huì)福利制度時(shí)，要遵循公平、公正和共享等原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的全民共享，始終追求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)均衡發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。第二種觀點(diǎn)繼續(xù)堅(jiān)持“補(bǔ)缺型社會(huì)福利模式”，反對實(shí)行城鄉(xiāng)均等、覆蓋全民的普惠型福利模式，認(rèn)為普惠型福利制度模式容易讓中國患上福利國家的“福利病”。第三種觀點(diǎn)是以上兩種觀點(diǎn)優(yōu)缺點(diǎn)的綜合，提出應(yīng)該推行適度普惠型社會(huì)福利制度。例如，王思斌提出，適度普惠型這一社會(huì)福利制度是面向全民并且適度的一種福利制度，在構(gòu)建過程中務(wù)必要堅(jiān)持政府的責(zé)任優(yōu)先。代恒猛表示，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，我國國內(nèi)的社會(huì)福利制度改革一方面要兼顧“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利的特征及理念，另一方面要兼顧“普惠型”社會(huì)福利的特征及理念。張映芹從我國分配領(lǐng)域所凸顯的貧富差距、收入差距出發(fā)，分析了我國現(xiàn)階段權(quán)利、福利等資源分配的不平等，主張應(yīng)該建立一種立基于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際，面向城鄉(xiāng)居民的“廣覆蓋、低水平、適度性”的社會(huì)福利制度。鄭功成認(rèn)為，適度普惠型社會(huì)福利制度的特點(diǎn)是兼顧弱者照顧和全民普惠，具有適度普惠的特點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既不滯后也不超前。褚福靈認(rèn)為，適度普惠型社會(huì)福利制度是“人人享有適度社會(huì)福利”的制度，以個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼結(jié)合為特征，既覆蓋全體居民，又根據(jù)勞動(dòng)收入不同區(qū)別對待，其中，“人人享有”是指制度要覆蓋全體國民，力爭人人享有相應(yīng)的社會(huì)福利待遇；“適度福利”是指個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合，保障國民的最基本生活水平。

二、適度普惠型社會(huì)福利的內(nèi)涵及特征

適度普惠型社會(huì)福利是從傳統(tǒng)的補(bǔ)缺型社會(huì)福利向普惠型社會(huì)福利過渡的形態(tài)，它以普惠主義理念為價(jià)值引導(dǎo)，與我國目前的時(shí)代特征相吻合。它以公平、正義、共享原則為指導(dǎo)，由政府和社會(huì)基于我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況，向全體國民提供的、涵蓋其基本生活方方面面的，有差別、多層次的共享性社會(huì)福利。如基本生活福利、養(yǎng)老福利、健康福利、教育福利、住房福利、就業(yè)和工作福利和社會(huì)福利服務(wù)等內(nèi)容，其福利水平遵循著適度的原則。其中，“普惠”對應(yīng)“補(bǔ)缺”，在同等條件下，所有的民眾都應(yīng)該享受到同等水平的社會(huì)福利，體現(xiàn)的是基本公共服務(wù)均等化；福利對象覆蓋全體公民，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果更多地惠及廣大民眾?！斑m度”是指我國社會(huì)福利建設(shè)具有階段性。一國或地區(qū)的社會(huì)福利制度水平高低只有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。福利國家高福利水平帶來的福利國家危機(jī)給我們提供了一定的借鑒，因此，適度性體現(xiàn)了減弱福利剛性的特征。

首先，適度普惠型社會(huì)福利具有全民覆蓋、廣泛普及的特征。從社會(huì)福利覆蓋的對象來看，適度普惠型社會(huì)福利不僅要覆蓋貧困群體，老年人、殘疾人、婦女及兒童等社會(huì)弱勢群體，還要覆蓋全體社會(huì)成員。從社會(huì)福利的內(nèi)容來看，適度普惠型社會(huì)福利所提供的社會(huì)福利是以社會(huì)成員的基本福利需要為中心的社會(huì)福利需求。它主要包括基本生活福利、教育福利、住房福利、養(yǎng)老福利、健康福利、就業(yè)和工作福利、社會(huì)福利服務(wù)等內(nèi)容，全面滿足全體社會(huì)成員的基本福利需求。

其次，適度普惠型社會(huì)福利具有形式綜合、方式多樣的特征。目前，從社會(huì)福利的基本形式來看，適度普惠型社會(huì)福利將包括現(xiàn)金福利、實(shí)物福利和服務(wù)福利這三種主要的形式。這三種福利形式各有自身的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，適度普惠型社會(huì)福利強(qiáng)調(diào)這三者之間的協(xié)同和互補(bǔ)，構(gòu)成一個(gè)綜合性社會(huì)福利體系。從提供方式來看，適度普惠型社會(huì)福利將涉及國民生活的方方面面，主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)、公共福利和社會(huì)互助方式。

再次，適度普惠型社會(huì)福利具有多元供給、注重發(fā)展的特征。適度普惠型社會(huì)福利具有福利供給主體的多元性。福利提供的主體包括政府、市場、家庭、工作單位、社區(qū)組織和個(gè)體，其原有的單一目標(biāo)和形式的福利將被多元混合的組合福利所替代。適度普惠型社會(huì)福利具有發(fā)展性、注重能力提升的特征。適度普惠型社會(huì)福利其目標(biāo)不僅是維持生存、緩解貧困，更在于增強(qiáng)社會(huì)成員維持生計(jì)的能力、增進(jìn)全民的福利，因此社會(huì)福利建設(shè)將更為積極主動(dòng)，注重人力資本投資，社會(huì)成員的能力建設(shè)。

最后，適度普惠型社會(huì)福利具有適度福利、弱者優(yōu)先的特征。這里所謂的“適度”有兩層含義：一是從歷時(shí)態(tài)來看，社會(huì)福利水平要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高而保持動(dòng)態(tài)的調(diào)整，遵循漸進(jìn)式發(fā)展道路；二是從共時(shí)態(tài)來看，社會(huì)福利水平要與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既不超前，也不滯后，而要恰到好處。適度普惠型社會(huì)福利的“適度普惠”就是中等水平的社會(huì)福利，就是適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和福利文化實(shí)際的社會(huì)福利?！叭跽邇?yōu)先”是福利供給首先面向“老弱病殘幼”等社會(huì)弱勢群體，主要是通過家計(jì)調(diào)查將公共福利資源供給社會(huì)的“最不能自助者”。

三、建設(shè)適度普惠型社會(huì)福利的意義

1.適度普惠型社會(huì)福利建設(shè)有利于維護(hù)社會(huì)公平正義。社會(huì)福利的一項(xiàng)重要功能就是通過強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員參與的機(jī)會(huì)公平、提供基本生活福利和解除后顧之憂和實(shí)現(xiàn)國民收入的再分配，通過以上方面使社會(huì)形成一定的公平。采用建立和實(shí)施社會(huì)福利制度來維護(hù)社會(huì)公平，繼而使全體公民的福利需求得到滿足，而社會(huì)福利也能夠從多方面來維護(hù)社會(huì)公平。當(dāng)前，社會(huì)不平等主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一是收入差距的擴(kuò)大。我國城鄉(xiāng)居民的收入差距非常顯著，在不同區(qū)域內(nèi)，居民收入的分配也明顯不平等，第二是持續(xù)加大的貧富差距。最近幾年，國內(nèi)最富有的10%的人口收入是最貧窮的人口收入的近20倍。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1978年我國的基尼系數(shù)為0.18，2008年高達(dá)0.496，接近0.5的高壓線。2022年有所下降，但仍為0.47。第三是公共產(chǎn)品分配不均衡。在我國，公共產(chǎn)品分配的不均衡問題比較嚴(yán)重，尤其是在衛(wèi)生領(lǐng)域、教育領(lǐng)域，以及社會(huì)保障領(lǐng)域，公共品的分配不均衡問題表現(xiàn)得尤為明顯。最主要體現(xiàn)為：國家在提供公共產(chǎn)品時(shí)呈現(xiàn)出十分顯著的城鄉(xiāng)差距。相較于城鎮(zhèn)居民而言，農(nóng)村居民所享有的教育資源非常少。農(nóng)村居民所享有的社會(huì)福利，不管是福利范圍、水平、權(quán)利還是項(xiàng)目等方面都與城市居民存在著較大的差距。

適度普惠型社會(huì)福利制度通過對貧困和貧富懸殊的適當(dāng)調(diào)節(jié)，起到緩釋社會(huì)矛盾的“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用。政府要對社會(huì)福利制度安排與政策設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，在調(diào)整政策設(shè)計(jì)和制度安排之后，必須要對以往的社會(huì)福利制度在公平性方面的不足加以彌補(bǔ)，著重關(guān)注社會(huì)低收入群體，以提高其社會(huì)福利水平，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。概而論之，收入初次分配的基本原則是按勞分配和效率優(yōu)先的原則，收入再分配的基本原則是按需分配和公平優(yōu)先的原則。在未來，我國要重視社會(huì)福利制度安排中再分配維護(hù)社會(huì)公平的功能，讓改革發(fā)展成果更多惠及全體社會(huì)成員。特別是要以廣大民眾的基本福利需求為制度建設(shè)的基本導(dǎo)向，通過發(fā)揮社會(huì)福利分配機(jī)制的調(diào)節(jié)功能，縮小低收入階層與富裕階層之間的收入差距，增進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)共同富裕。適度普惠型社會(huì)福利制度可以在保障國民基本生活的基礎(chǔ)上，通過對國民收入實(shí)行再分配，發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)、緩解社會(huì)矛盾的功能，從而真正成為社會(huì)的“穩(wěn)定器”和“社會(huì)安全網(wǎng)”。因此，構(gòu)建適度普惠型社會(huì)福利制度已成為我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ)與必要條件。

2.適度普惠型社會(huì)福利建設(shè)有利于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)水平得以不斷增長，并且經(jīng)濟(jì)增長的速度一直都比較高。但是社會(huì)發(fā)展相對經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻顯得緩慢，這從社會(huì)發(fā)展指標(biāo)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)可見一斑。社會(huì)發(fā)展指標(biāo)通常用HDI指數(shù)來衡量。HDI指數(shù)是聯(lián)合國依據(jù)健康、平均預(yù)期壽命、教育、收入等指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算所得，用于對某一國家或地區(qū)的人類與社會(huì)發(fā)展程度進(jìn)行衡量，它是反映某一國家或地區(qū)教育、人類健康、社會(huì)福利這三方面發(fā)展水平的關(guān)鍵性指標(biāo)。近30多年來，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度一直穩(wěn)定在5%～8%左右，但教育指標(biāo)和人類健康指標(biāo)則明顯比較滯后。發(fā)展的本質(zhì)是人的幸福和自由的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展都是重要的方面，兩者并不能彼此涵蓋，它們具有相互獨(dú)立的意義和測度方法。社會(huì)發(fā)展如果不是更加接近發(fā)展的本質(zhì)，也具有不低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)立重要性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能自動(dòng)將其產(chǎn)生的財(cái)富以合乎人類發(fā)展需求的方式加以配置，一套獨(dú)立的福利機(jī)制對于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)是必須的。

20世紀(jì)80年代開始，我國對國有企業(yè)進(jìn)行改革，社會(huì)福利制度一直作為與國有企業(yè)改革的制度配套措施來加以制度變革，社會(huì)福利制度缺乏明確的制度定位。改革開放以來，我國的社會(huì)福利制度正在逐步從為經(jīng)濟(jì)體制的配套制度中獨(dú)立出來，形成了一個(gè)相對獨(dú)立的制度體系，但其獨(dú)立性上尚未完全達(dá)成。從根本上來說，社會(huì)福利的目標(biāo)是滿足所有公民的精神與物質(zhì)服務(wù)福利需求。在這當(dāng)中，既包含了與經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)的地方，也就是說與市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行相適應(yīng)，又有不能僅僅依靠市場手段和市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的方面。例如，對于弱勢群體的福利需求滿足涉及社會(huì)公平、公民權(quán)利等方面的內(nèi)容就不能通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)福利制度如果成為經(jīng)濟(jì)體制的附屬品，那么就會(huì)失去存在的意義，也無法獲得真正的發(fā)展，必然會(huì)出現(xiàn)社會(huì)福利發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。近年來，在我國珠三角和長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”問題，其中一個(gè)深層次的問題就在于在現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工所需要的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等不能與當(dāng)?shù)厥忻裣碛邢嗤母＠?，因而“民工荒”的?shí)質(zhì)是“民工福利荒”，僅僅依靠提高工資待遇和改善勞動(dòng)條件，還無法完全處理當(dāng)前農(nóng)民工不足的問題。對于新時(shí)期的農(nóng)民工而言，完成農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人身份轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵也在于成為市民的利益訴求能否實(shí)現(xiàn)，他們的基本福利需求能否合理滿足。因此，只有建立更加完善的適度普惠型社會(huì)福利體系，滿足各類人群的福利需求才能統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.適度普惠型社會(huì)福利建設(shè)有利于人力資本投資和積累。對于中國而言，在全面構(gòu)建社會(huì)福利體系時(shí)，必須要從國家長期發(fā)展視角出發(fā)，要對未來面臨的挑戰(zhàn)有所預(yù)期，從而有針對性地設(shè)計(jì)中遠(yuǎn)期目標(biāo)，從而規(guī)避可能發(fā)生的各種問題。適度普惠型社會(huì)福利強(qiáng)調(diào)對社會(huì)問題的“上游干預(yù)”，包含著內(nèi)在的中長期戰(zhàn)略眼光。當(dāng)前，我國的福利政策呈現(xiàn)出“下游干預(yù)”趨勢，當(dāng)然這也是一種應(yīng)急的模式。從其弊端來看，這種模式的收益水平較低，反應(yīng)相對比較被動(dòng)。對于社會(huì)問題，“上游干預(yù)”比“下游干預(yù)”更為重要。

基于反貧困視角來看，貧困的最主要原因在于人力資本投資不足，從而形成“貧困—人力資本投資不足”的惡性循環(huán)。從世界競爭格局來看，我國參與競爭的重要優(yōu)勢在于勞動(dòng)力成本的相對優(yōu)勢，從另外一個(gè)角度看則意味著國內(nèi)勞動(dòng)力基本素質(zhì)不夠高，為商品或生產(chǎn)提供更多附加值的能力不足。而限制勞動(dòng)力價(jià)格最重要的原因在于人力資本投入不足，后果是國內(nèi)會(huì)存在龐大的低收入人群。如果社會(huì)保障體系建設(shè)不足，會(huì)使他們陷入貧困的邊緣。而處于貧困邊緣的人群可能會(huì)因?yàn)榕既恍砸馔舛仑?。近年來，醫(yī)療與教育開支是城鄉(xiāng)居民致貧的重要影響因素，與之相對應(yīng)的是，如果經(jīng)濟(jì)收入水平不高，在一定程度上會(huì)嚴(yán)重影響子女教育與就業(yè)，于是形成“人力資本投入不足—貧困—人力資本投入不足”的循環(huán)。從諸多影響因素來看，人力資本一旦受到損失，會(huì)使家庭生計(jì)喪失自我恢復(fù)的可能，任何外在的支持都會(huì)變得力不從心。因此，注重人力資本的投資，打破惡性循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)貧困的源頭解決，這不僅是社會(huì)福利政策面臨的重大挑戰(zhàn)，而且也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。從另外一個(gè)視角來看，社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)延續(xù)都離不開“人”這個(gè)根本要素，能夠最大限度地調(diào)動(dòng)人力資源的效能，才是國家競爭力根源所在。

所以，在人力資本上進(jìn)行投資，是提升國家競爭能力的關(guān)鍵因素。從實(shí)踐角度來看，人力資本對經(jīng)濟(jì)效率的積極作用已經(jīng)被大量研究所證明，特別是基于全球一體化發(fā)展格局基礎(chǔ)上，人力資本的重要性更為突出。有鑒于此，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國內(nèi)的社會(huì)福利政策必須要基于保護(hù)和培育人力資本角度出發(fā)，采取更為積極有效的福利政策，雖然在某種程度上投資于人力資本會(huì)增加支出，但其產(chǎn)生的綜合效益卻是永久的。