黃麗華

廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,廣東 廣州 510520

0 引言

廣州長(zhǎng)者飯?zhí)檬腔谏鐣?huì)居家養(yǎng)老服務(wù)背景下的社會(huì)治理新模式,是政府采用購(gòu)買服務(wù)方式,整合可利用資源,形成由政府牽頭、社會(huì)組織、街道社區(qū)和社會(huì)力量多方共同參與,致力解決居家老人吃飯難問(wèn)題的公共服務(wù)[1]。通過(guò)梳理廣州長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)發(fā)展歷程,運(yùn)用公共選擇理論分別從厘清各方責(zé)任、建立多元利益主體協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化購(gòu)買服務(wù)監(jiān)督等方面進(jìn)行探討,為長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)賦能。

1 公共選擇理論涵義及其在長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)中的應(yīng)用

公共選擇理論系以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究政府行為特征及政治選擇行為,丁煌教授認(rèn)為“公共選擇理論是旨在將市場(chǎng)制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析軌道,即“經(jīng)濟(jì)人”模式,從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟(jì)理論[2]。”它是一種解決集體公共選擇問(wèn)題的非市場(chǎng)決策思路,將理性自利的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。長(zhǎng)者飯?zhí)米鳛橐豁?xiàng)基于社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)的新模式,是政府整合可利用資源,形成由政府牽頭、社會(huì)組織、街道社區(qū)和社會(huì)力量多方共同參與,致力解決居家老人“吃飯難”問(wèn)題的公共服務(wù)[1]。公共選擇理論在長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)應(yīng)用可探究政府如何通過(guò)有效決策,協(xié)調(diào)各方利益以期實(shí)現(xiàn)自身利益。

在理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下利益決定行為主體的選擇,通過(guò)行為主體維護(hù)自身利益表現(xiàn)出來(lái)[3]。為盡快滿足老人社區(qū)居家養(yǎng)老訴求,解決老人“吃飯難”問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)全覆蓋目標(biāo)是政府工作的方向。公共選擇理論承認(rèn)廣州政府在長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)中所發(fā)揮的重要作用,但各級(jí)政府內(nèi)部工作人員是由追求不同利益最大化的人組合而成,他們?cè)谛惺潞蜎Q策時(shí)會(huì)遵循使自身利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)[4],采取何種模式建設(shè)長(zhǎng)者飯?zhí)檬钦賳T應(yīng)考慮的問(wèn)題。當(dāng)前長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)所面臨的問(wèn)題是在市場(chǎng)機(jī)制下盡可能地減少政府對(duì)飯?zhí)媒ㄔO(shè)運(yùn)營(yíng)管理,處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,以最大限度發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用,推動(dòng)政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

2 廣州長(zhǎng)者飯?zhí)玫慕ㄔO(shè)背景及服務(wù)外包發(fā)展?fàn)顩r

2.1 服務(wù)外包是全面建設(shè)長(zhǎng)者飯?zhí)玫谋厝灰?/h3>

1992年廣州開(kāi)始進(jìn)入老齡化城市[5]。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,廣州11個(gè)區(qū)中,有6個(gè)區(qū)65歲及以上老年人口比重超過(guò)7%,1個(gè)區(qū)65歲及以上老年人口比重超過(guò)14%[6],面對(duì)廣州市的人口老齡化現(xiàn)象,政府作為公共服務(wù)的提供者必須重視該問(wèn)題。受中國(guó)傳統(tǒng)思想影響以及在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源難以滿足需求的背景下,居家養(yǎng)老是適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老方式[7],而根據(jù)2016年廣州市對(duì)1 025名老年人進(jìn)行了入戶調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn),33.3%的居家老年人首要需求是助餐配餐服務(wù)[8]?？梢?jiàn),全面建設(shè)長(zhǎng)者飯?zhí)每蓾M足老人社區(qū)居家養(yǎng)老的訴求。通過(guò)服務(wù)外包,公開(kāi)招標(biāo),引入社會(huì)力量建設(shè)長(zhǎng)者飯?zhí)?引入品牌餐飲連鎖企業(yè)參與助餐配餐服務(wù),完善配送網(wǎng)絡(luò)[9],發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用是全面鋪開(kāi)長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)的重要舉措與必然要求。截至2020年末,廣州共有長(zhǎng)者飯?zhí)? 036個(gè),城鄉(xiāng)社區(qū)覆蓋率達(dá)到100%[1],這離不開(kāi)服務(wù)外包政策的支持。

2.2 資金下放,政府選擇服務(wù)外包成大趨勢(shì)

每年廣州市各區(qū)結(jié)算匯總居家養(yǎng)老各項(xiàng)資金,市政府以1：1專項(xiàng)資金下?lián)苤羺^(qū)政府,區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況下發(fā)至各行政區(qū)的街道辦事處,街道辦事處再依照專項(xiàng)補(bǔ)貼政策把資金下發(fā)到配餐項(xiàng)目當(dāng)中,資金的使用接受上級(jí)政府監(jiān)督。廣州各區(qū)政府可根據(jù)自身實(shí)際創(chuàng)新選擇運(yùn)營(yíng)模式,而購(gòu)買服務(wù)便是重要模式,地方政府將長(zhǎng)者飯?zhí)梦衅髽I(yè)和社會(huì)組織運(yùn)營(yíng),對(duì)參與大配餐服務(wù)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、榮譽(yù)回饋,吸引知名餐飲企業(yè)參與長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)。從2017年開(kāi)始,廣州新建的配餐點(diǎn)幾乎都是采用引入第三方機(jī)構(gòu)的形式。形成4種助餐配餐服務(wù)模式,分別是:自建廚房模式;餐飲企業(yè)社會(huì)化配送模式;依托企事業(yè)單位、高校、 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“共享廚房”模式;依托連鎖餐飲企業(yè)門店設(shè)立專區(qū)模式。服務(wù)外包的運(yùn)營(yíng)模式具有成本優(yōu)勢(shì),對(duì)于委托方和受托方都具有“經(jīng)濟(jì)性”。政府作為委托方,將業(yè)務(wù)外包可減少政府人力成本,降低自營(yíng)成本。第三方機(jī)構(gòu)作為受托方,由于具有更高管理專業(yè)性,在連鎖和規(guī)模效應(yīng)帶動(dòng)下,可提高運(yùn)營(yíng)的效率,從而發(fā)揮其造血功能以獲得盈利或是達(dá)到收支平衡。

2.3 政府與第三方機(jī)構(gòu)間的合作與監(jiān)督狀況

政府主動(dòng)向市場(chǎng)拋出橄欖枝,將長(zhǎng)者飯?zhí)眠\(yùn)營(yíng)權(quán)交由第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)是利用好第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性,解決長(zhǎng)者飯?zhí)眠\(yùn)營(yíng)成本問(wèn)題,更好地為老人提供多元的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要舉措,也是公共選擇理論下,政府要盡快滿足老人社區(qū)居家養(yǎng)老的訴求,解決老人吃飯難問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)全覆蓋目標(biāo)的重要體現(xiàn)。第三方機(jī)構(gòu)即使秉承著“保本微利”原則來(lái)承接長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)服務(wù),仍有許多機(jī)構(gòu)愿意參與到該項(xiàng)目的建設(shè)當(dāng)中來(lái),尤其是各類社會(huì)組織與養(yǎng)老集團(tuán)。第三方機(jī)構(gòu)可借助長(zhǎng)者飯?zhí)枚c(diǎn)的優(yōu)勢(shì),為老人提供更多元化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),開(kāi)設(shè)一些養(yǎng)老收費(fèi)項(xiàng)目。長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)采用第三方機(jī)構(gòu)參與模式,政府從“大包大攬”轉(zhuǎn)向引導(dǎo)和監(jiān)督,從管理中抽身的政府,能夠著重于監(jiān)督與宏觀調(diào)控。線下公眾擁有多種渠道反饋長(zhǎng)者飯?zhí)眠\(yùn)營(yíng)情況,大眾媒體也參與到建設(shè)的報(bào)道中,政府更是組建了專門巡視小組負(fù)責(zé)監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況。

3 當(dāng)前廣州市政府購(gòu)買服務(wù)中的問(wèn)題

3.1 宏觀目標(biāo)與具體落實(shí)情況存在偏差

截至2020年末,廣州共有長(zhǎng)者飯?zhí)? 036個(gè),城鄉(xiāng)社區(qū)覆蓋率達(dá)到100%。盡管覆蓋率高,但在實(shí)現(xiàn)“讓銀發(fā)一族都吃上了一口熱飯”宏觀目標(biāo)的實(shí)際操作中卻出現(xiàn)諸多問(wèn)題,主要表現(xiàn)在:政府購(gòu)買社會(huì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)是基于統(tǒng)一供給服務(wù)來(lái)為老人提供飯菜,而非根據(jù)老人需求供應(yīng);承接服務(wù)的機(jī)構(gòu)為節(jié)省人力成本,出現(xiàn)人手配備不足問(wèn)題,例如某長(zhǎng)者飯?zhí)玫闹魅伪硎倦m然配餐上門有政府補(bǔ)貼,但是只有2名分飯的工作人員,實(shí)在沒(méi)辦法做好配送服務(wù);許多就餐點(diǎn)在選址時(shí)考慮的都是能否依附原有的場(chǎng)地,例如利用原有的長(zhǎng)者綜合服務(wù)中心開(kāi)設(shè)配餐點(diǎn),節(jié)省了一部分場(chǎng)地、設(shè)備和人力的成本,但這也造成了配餐網(wǎng)點(diǎn)的布局不合理,老人找不到配餐點(diǎn),或由于配餐點(diǎn)就餐人次過(guò)多而無(wú)法在飯?zhí)镁筒偷葐?wèn)題。

3.2 服務(wù)外包程序不一,易產(chǎn)生權(quán)力尋租

當(dāng)前,對(duì)于服務(wù)類外包項(xiàng)目,政策文件中并沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),并且很多服務(wù)類型的外包由于難以用指標(biāo)去量化考核,在面對(duì)各區(qū)政府服務(wù)外包程序不明確的尷尬境況,地方政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中,部分不采用公開(kāi)招標(biāo)的方式,而容易讓公權(quán)者利用權(quán)利操控公共服務(wù)購(gòu)買權(quán),以期達(dá)成向第三方“尋租”的目的,進(jìn)而導(dǎo)致利益固化,出現(xiàn)貪污腐敗的情況?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》無(wú)法完全適用于政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式。由于沒(méi)有了法律的界定、基本原則的規(guī)范,讓腐敗分子有了可乘之機(jī),利用權(quán)力“尋租”,破壞了規(guī)則的公平性,易滋生腐敗。

3.3 服務(wù)外包監(jiān)督機(jī)制不完善

長(zhǎng)者飯?zhí)米鳛檎鲗?dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目,其運(yùn)營(yíng)有專項(xiàng)資金,各區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況對(duì)長(zhǎng)者飯?zhí)锰峁┎煌Χ鹊闹С?。但因?yàn)橄嚓P(guān)監(jiān)督機(jī)制不完善,政府的服務(wù)補(bǔ)貼資金下達(dá)到機(jī)構(gòu)時(shí),卻難以實(shí)現(xiàn)專款專用。

某長(zhǎng)者飯?zhí)弥魅畏从?“民政部門會(huì)對(duì)長(zhǎng)者飯?zhí)玫闹头?wù)進(jìn)行一定額度的服務(wù)補(bǔ)貼,補(bǔ)貼為3 000～5 000 元,由機(jī)構(gòu)去接收這筆款項(xiàng)。結(jié)果長(zhǎng)者飯?zhí)?個(gè)工作人員一共收到了3 000元,機(jī)構(gòu)把剩下的錢都拿走了。這既沒(méi)有把多出來(lái)的錢用于長(zhǎng)者飯?zhí)玫慕ㄔO(shè),亦沒(méi)有配備更多的人手”。政府服務(wù)補(bǔ)貼資金未能落實(shí)到位,服務(wù)人員數(shù)量少,導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量難以保證。由此可見(jiàn),長(zhǎng)者飯?zhí)迷谕菩兄?政府對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是存在漏洞的,對(duì)專項(xiàng)資金的使用缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。

4 公共選擇理論視域下長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)的優(yōu)化策略

4.1 明確主體責(zé)任以規(guī)范服務(wù)購(gòu)買過(guò)程

政府由各種人員組成,因此明確好各級(jí)政府、第三方機(jī)構(gòu)、服務(wù)受眾的利益與職責(zé)是完善服務(wù)購(gòu)買的前提。作為公共服務(wù)的“領(lǐng)頭人”,政府除了明確自身職責(zé)、做好頂層設(shè)計(jì)工作之外,調(diào)動(dòng)各方主體廣泛參與是促進(jìn)長(zhǎng)者飯?zhí)脙?yōu)化發(fā)展堅(jiān)實(shí)力量。通過(guò)鼓勵(lì)群眾關(guān)注長(zhǎng)者飯?zhí)?一同加入監(jiān)督隊(duì)伍;鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社工團(tuán)體加入長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)評(píng)估體系中,提供專業(yè)的建議,促使第三方機(jī)構(gòu)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù);鼓勵(lì)慈善、公益等社會(huì)機(jī)構(gòu)參與長(zhǎng)者飯?zhí)玫暮罄m(xù)發(fā)展中等積極措施,全面實(shí)現(xiàn)及完善各主體相互協(xié)作的模式,發(fā)揮多元主體在規(guī)范服務(wù)購(gòu)買全過(guò)程的作用,為實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享奠定基礎(chǔ)。

4.2 建立多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制

公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為,無(wú)論是政策的制定者還是執(zhí)行者以及目標(biāo)群體等組織和團(tuán)體,都擁有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)和愿望。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給中多方利益主體的互利共贏,必須把“政府經(jīng)濟(jì)人”的自利行為也納入到利益協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi),兼顧政府利益、公共利益(服務(wù)享有者利益)以及第三方供應(yīng)商利益,建立起多元利益主體的協(xié)調(diào)機(jī)制,才能在這場(chǎng)博弈中實(shí)現(xiàn)利益最大化。

優(yōu)化長(zhǎng)者飯?zhí)梅?wù)供給,建立多元利益主體協(xié)調(diào)機(jī)制。①協(xié)調(diào)好政府利益與公共利益。地方政府引入第三方機(jī)構(gòu)不一定能使成本降低,反而可能帶來(lái)服務(wù)支出增加以及服務(wù)需求的持續(xù)上漲。在社會(huì)組織供應(yīng)公共服務(wù)早期,由于尚未形成規(guī)?；\(yùn)作,缺乏競(jìng)爭(zhēng)背景下的服務(wù)外包更像是短缺經(jīng)濟(jì)下的賣方市場(chǎng)社會(huì)組織供應(yīng)服務(wù),將直接導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)支出量增加,因此政府不能簡(jiǎn)單選擇引入第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng),還必須考慮引入第三方機(jī)構(gòu)帶來(lái)的服務(wù)支出是否與服務(wù)效果相匹配的問(wèn)題,須兼顧好政府利益與公共利益。②協(xié)調(diào)好政府利益與第三方機(jī)構(gòu)利益。在競(jìng)價(jià)準(zhǔn)入的招投標(biāo)背景下,運(yùn)營(yíng)成本成為第三方機(jī)構(gòu)把控服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn),若政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)“價(jià)低者得”規(guī)則,將影響第三方服務(wù)供給質(zhì)量,協(xié)調(diào)好雙方關(guān)系是優(yōu)化服務(wù)供給的關(guān)鍵。③協(xié)調(diào)好公共利益與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)利益。第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給質(zhì)量直接影響公共服務(wù)受眾的直觀體驗(yàn),接受政府與群眾監(jiān)督,維護(hù)公共利益是服務(wù)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益的必要工作。

4.3 強(qiáng)化服務(wù)購(gòu)買過(guò)程的法治監(jiān)督工作

市場(chǎng)敏銳性和專業(yè)化為公共服務(wù)帶來(lái)更好的質(zhì)量與效率,政府購(gòu)買服務(wù)在一定程度上更好地滿足公眾需求,但政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)出現(xiàn)的一味購(gòu)買而缺乏考慮購(gòu)買服務(wù)是否具有必要性的情況。針對(duì)強(qiáng)化購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的約束問(wèn)題,政府必須加強(qiáng)法治建設(shè),通過(guò)法律規(guī)范政府服務(wù)購(gòu)買程序,使得政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)更加規(guī)范化、制度化。一方面,政府應(yīng)明確政府購(gòu)買長(zhǎng)者飯?zhí)玫馁?gòu)買主體標(biāo)準(zhǔn)、資金供給渠道、監(jiān)管體系、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等,讓政府購(gòu)買從申請(qǐng)受理—資質(zhì)評(píng)估—競(jìng)爭(zhēng)審核—項(xiàng)目資助—全程監(jiān)管—事后評(píng)價(jià)和審計(jì)等一系列流程都有法可依,助力良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建立,打破政府對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的利益集團(tuán)固化分配,強(qiáng)化全過(guò)程的監(jiān)督;另一方面,由于各區(qū)情況不一,各區(qū)政府可根據(jù)實(shí)際情況制定長(zhǎng)者飯?zhí)梅?wù)外包的細(xì)則和相關(guān)政策法規(guī),如具體采用何種運(yùn)營(yíng)形式,如何選擇第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以及運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等都要有明確的細(xì)則。同時(shí),建立政府服務(wù)購(gòu)買預(yù)算制度,對(duì)專項(xiàng)資金的使用要有專門的管理辦法,規(guī)范化專款專用。

5 結(jié)束語(yǔ)

廣州市各區(qū)政府大多選用購(gòu)買服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)者飯?zhí)娩侀_(kāi)建設(shè),較好地利用市場(chǎng)機(jī)制,在一定程度上規(guī)避了政府因“大包大攬”導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、臃腫,繼而出現(xiàn)行政效率低下的問(wèn)題。公共選擇理論視角下廣州政府可在民主、法治大框架下,協(xié)調(diào)多方主體利益,規(guī)范服務(wù)購(gòu)買的程序,促成良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)互利共贏,提升長(zhǎng)者飯?zhí)媒ㄔO(shè)成效。