薛艷華

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題以來(lái),(1)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第39頁(yè)。包括生態(tài)環(huán)境治理體系在內(nèi)的國(guó)家治理體系,在實(shí)踐探索中發(fā)生了全面且深刻的變革。探索建立檢察公益訴訟制度是此進(jìn)程中的具體舉措,作為其組成部分的檢察環(huán)境行政公益訴訟更是整體環(huán)境治理體系中的重要一環(huán)。然而,檢察機(jī)關(guān)壟斷訴權(quán)的“國(guó)家化”(2)此處“國(guó)家化”是指在環(huán)境行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家治理中國(guó)家主體(包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等)的代表,體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家治理具有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以國(guó)家為主導(dǎo)的治理特性。環(huán)境行政公益訴訟制度,與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”存在內(nèi)在抵牾,客觀上極大限制了環(huán)境行政公益訴訟制度的治理效能。本文將環(huán)境行政公益訴訟置于國(guó)家治理的新蘊(yùn)意中,在剖析上述問題成因的基礎(chǔ)上,證成環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展是建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié),厘清環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展的可行模式,提出實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟社會(huì)化拓展的具體方案,以期構(gòu)建“國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)參與”的環(huán)境行政公益訴訟制度。

一、問題緣起

自2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度”的要求后,檢察機(jī)關(guān)于2015年7月正式開始檢察公益訴訟改革的試點(diǎn)。伴隨著檢察機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)型及兩年多卓有成效的嘗試,2017年修訂的《行政訴訟法》正式授予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴權(quán)。2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布的司法解釋對(duì)檢察環(huán)境行政公益訴訟制度加以細(xì)化與完善。至此,我國(guó)建立起了以檢察機(jī)關(guān)為唯一原告主體、受案范圍、審理程序等較為具體的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則,檢察環(huán)境行政公益訴訟基本框架得以落地。(表1)

表1 檢察環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)范性文件規(guī)定

檢察環(huán)境行政公益訴訟是以國(guó)家公權(quán)力的代表——檢察機(jī)關(guān)作為唯一主體來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的國(guó)家內(nèi)在化,(3)參見陳杭平:《公益訴訟“國(guó)家化”反思》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年8月29日,第5版。是一種具有國(guó)家治理功效的司法創(chuàng)新機(jī)制。不可否認(rèn),賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴權(quán)、法定調(diào)查權(quán)(4)參見最高人民檢察院頒布的《實(shí)施辦法》第33條規(guī)定。等具有顯著“國(guó)家化”的治理表征,有其天然優(yōu)勢(shì)。但是,自《行政訴訟法》修改至今,檢察環(huán)境行政公益訴訟實(shí)施近6年,改革實(shí)踐暴露出檢察環(huán)境公益訴訟民行比例失衡(5)2018年至2022年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的394 894件生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件中,提起訴訟24 202件,其中提起行政公益訴訟2 236件,約占9.2%;提起民事公益訴訟21 966件,約占90.8%。參見最高檢發(fā)布《生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書(2018—2022)》,載最高人民檢察院網(wǎng),https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml,2023年7月25日訪問。、檢察機(jī)關(guān)“支持性”(6)以筆者所參與大運(yùn)河流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案為例,該案件是2021年6月最高人民檢察院運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)檢測(cè)到大運(yùn)河流域4條涉水問題線索,層轉(zhuǎn)至蘇州市檢察機(jī)關(guān)辦理。歷時(shí)531天的大運(yùn)河流域生態(tài)環(huán)境治理工作最終得以結(jié)案,這離不開各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)政府部門的通力協(xié)作。但這種自上而下支持型移辦案件更多是權(quán)力或政策推動(dòng)案件,并非常態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案件。參見閆晶晶、張安娜、葛杭:《整治531天后,聽證員:可以結(jié)案!——大運(yùn)河流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案公開聽證會(huì)側(cè)記》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2022年11月14日,第2版。與“選擇性”(7)選擇性辦案是檢察機(jī)關(guān)在約束條件下選擇理性的資源配置方式和最有利的法律執(zhí)行,是一種策略性地支配資源投入之行為。如在環(huán)境資源類案件中,檢察機(jī)關(guān)則傾向性選擇案件簡(jiǎn)單、行為危害性小、影響力有限、涉案當(dāng)事人弱勢(shì)等特征的案件,存在“趨易避難”“避重就輕”的傾向。參見李文姝:《放松管制抑或行政恣意——選擇性執(zhí)法規(guī)制的初步觀察》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期,第21頁(yè);覃慧:《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察》,載《行政法學(xué)研究》2019年第3期,第91-93頁(yè)。辦案等諸多問題,行政機(jī)關(guān)違法履職或不履職造成環(huán)境公共利益受損的現(xiàn)象卻沒有明顯改觀。(8)參見練育強(qiáng):《爭(zhēng)論與共識(shí):中國(guó)行政公益訴訟本土化探索》,載《政治與法律》2019年第7期,第148頁(yè)。此類問題及客觀現(xiàn)象,在一定程度上反映了環(huán)境行政公益訴訟“國(guó)家化”治理效能的局限性。

從環(huán)境行政公益訴訟制度的局部視角出發(fā),前述問題源自“國(guó)家化”路徑對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度功能實(shí)現(xiàn)的制約。環(huán)境行政公益訴訟制度的功能,定位為通過(guò)訴訟程序直接實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督,進(jìn)而通過(guò)矯正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)行為或者不作為行為,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境公共利益的維護(hù)。在此過(guò)程中,通過(guò)監(jiān)督重塑行政行為或協(xié)助行政創(chuàng)造的合法性(9)參見侯繼虎:《客觀法秩序維護(hù)模式:行政事實(shí)行為可訴的理論基礎(chǔ)》,載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期,第29頁(yè)。、維護(hù)客觀法秩序是直接目的和前提,而對(duì)于環(huán)境公共利益的救濟(jì)保護(hù)則是最終目的和結(jié)果。在檢察環(huán)境行政公益訴訟的框架下,系法律監(jiān)督機(jī)關(guān)通過(guò)審判機(jī)關(guān)主導(dǎo)的訴訟程序,對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,其屬于不同類型權(quán)力之間的監(jiān)督與制約,本質(zhì)上是憲法框架下不同類型國(guó)家機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督。然而,監(jiān)督體系的有效運(yùn)行,需要內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的共同作用,在外部監(jiān)督缺失或不足的情況下,內(nèi)部監(jiān)督可能會(huì)因?yàn)槭ネ獠勘O(jiān)督的驅(qū)動(dòng)和保障趨于失效。(10)參見劉志堅(jiān)、宋曉玲:《政府公務(wù)員行政責(zé)任價(jià)值論》,載《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。在原文中作者指出在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行過(guò)程中,公務(wù)員自身遵守職責(zé)的動(dòng)力屬于內(nèi)部動(dòng)力,而公務(wù)員行政責(zé)任屬于外部責(zé)任。公務(wù)員行政責(zé)任有助于強(qiáng)化公務(wù)自身遵守并積極履行職責(zé)的相關(guān)要求。正是環(huán)境行政公益訴訟“國(guó)家化”路徑下外部監(jiān)督的缺失,直接制約了以對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的有效監(jiān)督為基礎(chǔ)的環(huán)境行政公益訴訟制度功能的實(shí)現(xiàn)。

從構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的整體視角出發(fā),前述問題的根源在于內(nèi)生于“國(guó)家化”路徑與現(xiàn)代環(huán)境治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)存在抵牾。2020年3月3日,中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),確立了“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”的重要任務(wù)。其中“更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與”是完成此重要任務(wù)的有力支撐,而“環(huán)境治理全民行動(dòng)體系”更是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的有機(jī)組成部分。(11)參見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》,載中國(guó)政府網(wǎng),https://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm,2023年10月2日訪問。社會(huì)組織和公眾的參與作為現(xiàn)代環(huán)境治理體系中不可或缺的一環(huán),不僅是治理體系宏觀結(jié)構(gòu)層面的關(guān)鍵模塊,也是治理體系中各類具體制度機(jī)制運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。具體到現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)壟斷訴權(quán)的環(huán)境行政公益訴訟制度,一方面,阻斷了社會(huì)組織和公眾作為原告提起訴訟的路徑,使得《意見》中提出的“引導(dǎo)具備資格的環(huán)保組織依法開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟等活動(dòng)”(12)參見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳:《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》,載中國(guó)政府網(wǎng),https://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm,2023年10月2日訪問。的關(guān)鍵任務(wù)難以全面落實(shí);另一方面,亦未對(duì)相關(guān)主體在訴訟中知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使與保障予以明確?？梢?現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟制度,并未對(duì)社會(huì)組織和公眾的參與予以足夠重視。

綜上所述,“國(guó)家化”路徑下的檢察環(huán)境行政公益訴訟制度,既與環(huán)境行政公益訴訟制度的功能定位存在沖突,又與現(xiàn)代環(huán)境治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)存在抵牾,致使檢察環(huán)境行政公益訴訟制度的治理效能并未達(dá)到預(yù)期。

二、環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展的理論證成

如前所述,環(huán)境行政公益訴訟“國(guó)家化”局限性之存在,并非完全基于檢察環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)和實(shí)施層面之不足,而是源于檢察機(jī)關(guān)這一公主體的權(quán)力屬性及自上而下的外生壓力治理路徑下,整體環(huán)境行政公益訴訟制度的結(jié)構(gòu)性缺陷所致。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)下,多元治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。引入社會(huì)組織和公眾參與訴訟,實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展,不僅與國(guó)家治理中多元治理意蘊(yùn)相契合,更能與檢察環(huán)境行政公益訴訟形成良好的互動(dòng),解決現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟制度的結(jié)構(gòu)性缺陷,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效能的提升。

(一)多元治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中要義

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后,(13)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第39頁(yè)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要繼續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的二十大報(bào)告明確指出“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是我國(guó)到2035年國(guó)家發(fā)展的總體目標(biāo)之一”。應(yīng)該說(shuō),新的時(shí)代對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化提出新意蘊(yùn)和目標(biāo)。(14)參見馬雪松、程凱:《國(guó)家縱向治理體系建設(shè)的責(zé)任意蘊(yùn)、制度優(yōu)勢(shì)及治理效能》,載《探索》2022年第6期,第109頁(yè)。所謂國(guó)家治理是指“在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上,通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作,實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動(dòng)或過(guò)程?！?15)薛瀾、張帆、武沐瑤:《國(guó)家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻》,載《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期,第3頁(yè)。它提倡國(guó)家治理既不能僅僅依賴國(guó)家,也不能像西方國(guó)家那樣以社會(huì)公民為中心,而是要求社會(huì)公共事務(wù)及公共利益的增進(jìn)既要以國(guó)家為主導(dǎo),同時(shí)塑造市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾共同參與公共事務(wù)與社會(huì)問題治理的多元共治格局。換言之,多元治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意蘊(yùn)闡釋,更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的通力合作。它要求各方主體共同參與到國(guó)家治理中來(lái),形成相互監(jiān)督、相互制衡的權(quán)力(利)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu),彰顯國(guó)家治理過(guò)程中的民主化之特征。(16)一般而言,國(guó)家治理現(xiàn)代化包括了民主化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、協(xié)調(diào)化等核心特征。參見俞可平:《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,載《前線》2014年第1期;俞可平:《標(biāo)準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的基石》,載《人民論壇》2015年第31期;張文顯:《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期;徐勇、呂楠:《熱話題與冷思考——關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)話》,載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第1期。新時(shí)代國(guó)家治理之道是不同社會(huì)主體的角色、地位、功能與行為方式的變革,是以多元主體互動(dòng)、合作、制衡為基礎(chǔ)的良好治理主體結(jié)構(gòu)。多元治理更像是一種家長(zhǎng)式、自主式、合作式等治理類型的綜合體,是國(guó)家治理過(guò)程中充分調(diào)動(dòng)各主體廣泛參與與深入互動(dòng)的新治理模式。概言之,我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以國(guó)家為主導(dǎo)且注重市場(chǎng)、社會(huì)各治理主體參與公共事務(wù)的有效治理。由此,推動(dòng)社會(huì)公眾這一主體參與治理是國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,“唯有不斷提升國(guó)家以外的其他社會(huì)主體的治理能力,削弱各種社會(huì)治理主體對(duì)國(guó)家的依賴慣性,各社會(huì)治理主體間才能形成良好的協(xié)作和合作關(guān)系,進(jìn)而形成一種協(xié)同效應(yīng),才能達(dá)到理想的治理效果。”(17)熊光清、蔡正道:《中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及目的——從現(xiàn)代化進(jìn)程角度的考察》,載《學(xué)習(xí)與探索》2022年第8期,第61頁(yè)。

(二)環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展是實(shí)現(xiàn)環(huán)境多元治理的重要途徑

環(huán)境治理作為國(guó)家治理的重要組成部分,理應(yīng)在國(guó)家治理現(xiàn)代化中予以回應(yīng)。為此,黨的十九大報(bào)告明確指出“加強(qiáng)生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國(guó)……著力解決突出環(huán)境問題……構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！彪S后,中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé),暢通參與渠道,形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局?！秉h的二十大報(bào)告則進(jìn)一步提出“完善公益訴訟制度?！庇纱丝梢?公眾參與環(huán)境治理,尤其通過(guò)參與公益訴訟這一治理機(jī)制,對(duì)于環(huán)境行政合法合理運(yùn)行具有重要意義,也是國(guó)家治理視域下實(shí)現(xiàn)多元治理的重要途徑。公眾事實(shí)上已經(jīng)不再是國(guó)家環(huán)境治理過(guò)程中被動(dòng)的旁觀者。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下,公眾可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等途徑關(guān)注到我國(guó)不斷爆發(fā)的環(huán)境問題,時(shí)刻監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)和環(huán)境破壞者。當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不作為或違法作為之時(shí),公眾可以通過(guò)多種途徑向國(guó)家傾訴其利益主張以及對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的期望,乃至通過(guò)啟動(dòng)訴權(quán)對(duì)環(huán)境行政行為加以糾正。

通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展,吸納公眾參與環(huán)境行政公益訴訟,一方面,能夠使公眾基于自身的利益追求與價(jià)值選擇,通過(guò)司法途徑向政治國(guó)家表達(dá)利益主張,為其參與環(huán)境治理提供了合法的途徑。(18)參見肖建國(guó):《民事公益訴訟的基本模式研究——以中美德三國(guó)為中心的比較法考察》,載《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期,第129頁(yè)。另一方面,國(guó)家也通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟,以較低的社會(huì)成本獲得社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境行政行為的反饋意見,及時(shí)督促行政部門對(duì)自身行為進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整,進(jìn)而對(duì)環(huán)境行政行為予以修正,維護(hù)環(huán)境法律秩序。最終,環(huán)境行政公益訴訟成為多元治理之下公眾與國(guó)家溝通的媒介,在一定程度實(shí)現(xiàn)二者的融通,形成相互監(jiān)督與制衡的權(quán)力(利)的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu),為公眾參與環(huán)境治理提供重要途徑。

就現(xiàn)行環(huán)境治理法律體系而言,對(duì)環(huán)境行政公權(quán)力的監(jiān)督路徑有二:一是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體制即公權(quán)監(jiān)督,其主要包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的常規(guī)性、持續(xù)性監(jiān)督與約束,以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)針對(duì)個(gè)案的監(jiān)督與約束;二是外部公眾監(jiān)督體制即私權(quán)監(jiān)督,即《憲法》第41條賦予公民以批評(píng)、建議、申訴、檢舉以及控告等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政權(quán)力的監(jiān)督與約束。正如上文所述,對(duì)于環(huán)境行政權(quán)力的監(jiān)督而言,檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)監(jiān)督存在內(nèi)生困境而易導(dǎo)致自我失靈或功效存疑;而環(huán)境公益訴訟公眾參與的缺失則導(dǎo)致私權(quán)監(jiān)督的弱化或配置失衡。

由此,公眾參與環(huán)境行政公益訴訟,恰恰能夠彌補(bǔ)上述之不足:一方面,公權(quán)監(jiān)督的失靈可通過(guò)公眾參與環(huán)境公益訴訟的方式,建立起以訴訟為手段的私權(quán)監(jiān)督,以補(bǔ)充公權(quán)監(jiān)督之罅隙;另一方面,公眾參與環(huán)境行政公益訴訟,直接強(qiáng)化了外部公眾監(jiān)督權(quán),其本質(zhì)上是“權(quán)利制約權(quán)力”的運(yùn)行模式,是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督?？傊?通過(guò)社會(huì)化拓展的路徑,實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境行政公益訴訟,系權(quán)利與權(quán)力平衡模式中強(qiáng)化私權(quán)監(jiān)督的重要表現(xiàn),能夠起到補(bǔ)充和配合環(huán)境公益訴訟“國(guó)家化”之效,(19)參見唐紹均、王國(guó)平:《社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的證成與型構(gòu)》,載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2023年第1期,第111頁(yè)。形成“國(guó)家-社會(huì)”共同參與環(huán)境治理的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)。正如有學(xué)者所言:“在法治化的國(guó)家治理體系下,只要私主體行使權(quán)利符合公眾的期待,就可能成為治理的中心,這也符合現(xiàn)代民主治理過(guò)程將政府獨(dú)占責(zé)任部分地轉(zhuǎn)讓給社會(huì)的演變趨勢(shì)?！?20)杜輝:《環(huán)境公共治理與環(huán)境法的更新》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版,第131頁(yè)。

(三)環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展是提升環(huán)境治理效能的必然選擇

多元治理蘊(yùn)含著多元治理主體間相互協(xié)作,共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效能最大化。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中,環(huán)境行政公益訴訟這一治理機(jī)制既要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為主導(dǎo)治理主體的作用和優(yōu)勢(shì),同時(shí)也要讓社會(huì)公眾這一治理主體共同參與環(huán)境社會(huì)公共事務(wù),實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大化。(21)參見陳海嵩:《環(huán)保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期,第176-178頁(yè)。首先,相較公權(quán)監(jiān)督下的檢察環(huán)境行政公益訴訟,若公眾提起環(huán)境行政公益訴訟,屬于私權(quán)范疇,其訴權(quán)行使則無(wú)須受限于如公權(quán)力之上的諸多羈絆,以及煩瑣的內(nèi)部程序,完全基于自身的啟動(dòng)意愿,運(yùn)用起來(lái)更為靈活、及時(shí)、便利。這種“民告官”模式的社會(huì)公眾與“官告官”模式的檢察機(jī)關(guān)相較,公眾的角色及職能更為簡(jiǎn)單明確,更符合傳統(tǒng)行政訴訟模式。實(shí)際上,早在2015年改革試點(diǎn)前,我國(guó)公民或有關(guān)組織(團(tuán)體)投身環(huán)境行政公益訴訟案例屢見不鮮。(22)例如2000年的嚴(yán)正學(xué)訴椒江區(qū)文體局拒不履行法定職責(zé)案、2001年的施建輝與顧大松訴南京市規(guī)劃局行政許可違法案、2002年的陳法慶訴杭州市余杭區(qū)環(huán)保局行政不作為案、2003年的金奎喜訴杭州市規(guī)劃局行政許可違法案、2009年的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土局不依法履行職責(zé)案、2013年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴國(guó)家海洋局批準(zhǔn)康菲石油公司復(fù)產(chǎn)違法案等。這些案件法院多以不具備法定原告資格為由裁定駁回起訴,只有個(gè)別案件實(shí)現(xiàn)了裁判方式上的突破。但它們是公眾參與環(huán)境行政公益訴訟的縮影,并為公眾參與環(huán)境行政公益訴訟奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。如此,內(nèi)生動(dòng)力下的公眾參與環(huán)境行政公益訴訟能夠與外生壓力下檢察環(huán)境行政公益訴訟形成良好的互動(dòng),共同促進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟治理效能最大化。雖然公眾相較檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專業(yè)能力等方面存在弱勢(shì),但公眾主體的參與使得起訴主體從“一元化”到“多元化”,主體的多元化能夠避免公權(quán)機(jī)構(gòu)所存在的“規(guī)制俘獲”或“權(quán)力尋租”問題,(23)參見陳承堂:《公益訴訟起訴資格研究》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第2期,第82頁(yè)。同時(shí)能夠提供更為豐富、更新更及時(shí)的案件來(lái)源。美國(guó)的公民訴訟制度對(duì)此作了很好的詮釋:“美國(guó)政府永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)控每個(gè)污染源,而了解該污染源的公民或環(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者?！?24)別濤主編:《環(huán)境公益訴訟》,法律出版社2007年版,第94頁(yè)。

同時(shí),通過(guò)公眾參與環(huán)境行政公益訴訟這一治理機(jī)制,也能夠發(fā)揮司法能動(dòng)性對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利的保障,使審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在“國(guó)家為主導(dǎo)”的治理主體層面形成關(guān)聯(lián)性,共同促進(jìn)環(huán)境治理效能最大化。公眾環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)離不開充分發(fā)揮司法能動(dòng)性。司法能動(dòng)性核心在于,司法部門在除考慮法律規(guī)則所產(chǎn)生的法律效果外,還應(yīng)考慮社會(huì)影響、倫理道德等因素所產(chǎn)生的社會(huì)效果,以實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。這就要求當(dāng)法律規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在間隙時(shí),發(fā)揮司法能動(dòng)性與創(chuàng)造性,彌補(bǔ)法律與現(xiàn)實(shí)的空白,引導(dǎo)、推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理,并以公眾的利益訴求為導(dǎo)向不斷重塑其角色與功能定位。法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化。當(dāng)立法或行政機(jī)關(guān)無(wú)法滿足新型權(quán)利實(shí)現(xiàn)時(shí),公眾就求助于法院的裁判,由此產(chǎn)生權(quán)利的連帶效應(yīng),權(quán)利在司法救濟(jì)的環(huán)境下生生不息;反之,權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)總是以受挫與失敗告終,權(quán)利可能最終被窒息。(25)參見李湘剛:《訴權(quán)理論與公民訴權(quán)》,載《求索》2011年第2期,第163頁(yè)。通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展,使公眾參與環(huán)境行政公益訴訟,能更好地促進(jìn)司法能動(dòng)性的發(fā)揮,滿足法治社會(huì)中環(huán)境權(quán)利生成與保障的必要條件。

三、環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展的現(xiàn)實(shí)障礙

環(huán)境公益訴訟是通過(guò)“監(jiān)督監(jiān)督者”實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的司法救濟(jì),最終達(dá)成環(huán)境治理之功效。(26)參見黃錫生、謝玲:《環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第6期,第110-113頁(yè)。環(huán)境行政公益訴訟制度的核心功能在于通過(guò)訴訟程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督,以保障行政權(quán)力行使的合法、正當(dāng)、有效。社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境行政公益訴訟,系通過(guò)行使《環(huán)境保護(hù)法》第53條所確立的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán),實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)督。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第57、58條的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的行使包括公眾(公民、法人和其他組織)行使舉報(bào)權(quán)的間接路徑和社會(huì)組織行使公益訴訟起訴權(quán)的直接路徑。在現(xiàn)有制度框架下,間接路徑和直接路徑的實(shí)現(xiàn)均存在不同程度的障礙,在推進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展的過(guò)程中,需要在把握現(xiàn)代環(huán)境治理體系的整體要求和環(huán)境行政公益訴訟內(nèi)在功能的基礎(chǔ)上,精準(zhǔn)定位上述路徑的現(xiàn)實(shí)障礙。

(一)環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展間接路徑的現(xiàn)實(shí)障礙

在間接路徑下,社會(huì)組織和公眾可通過(guò)向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索、提供證據(jù)等舉報(bào)權(quán)的具體行使方式參與到檢察環(huán)境行政公益訴訟中。根據(jù)現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的內(nèi)部規(guī)則規(guī)定,提起檢察環(huán)境行政公益訴訟程序如下:報(bào)批立案→登記→制作《立案決定書》→調(diào)查取證→集體討論形成處理意見→形成審核意見→報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)(必要時(shí)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定)→向涉案行政機(jī)關(guān)提出檢察建議(不被采納)→提起訴訟。在此程序框架下,可通過(guò)對(duì)現(xiàn)有檢察公益訴訟規(guī)范的優(yōu)化和補(bǔ)充,明確要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)組織和公眾針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行為提供的案件線索、證據(jù),并向提供線索的社會(huì)組織和公眾及時(shí)反饋案件處理情況,以此廣泛吸納社會(huì)組織和公眾參與到檢察環(huán)境行政公益訴訟中。通過(guò)相關(guān)主體為檢察機(jī)關(guān)提供線索和證據(jù)的方式,以間接路徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展,提升檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中行為的合理性,促進(jìn)檢察公益訴訟制度治理效能的提升。

但需要注意的是,若檢察機(jī)關(guān)在上述程序中并未采納社會(huì)組織和公眾提供的相關(guān)線索和證據(jù),相關(guān)主體只能通過(guò)人大監(jiān)督等間接渠道尋求進(jìn)一步監(jiān)督和救濟(jì),無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)于相關(guān)行政行為的直接監(jiān)督。由此可見,在檢察環(huán)境行政公益訴訟的框架內(nèi),通過(guò)社會(huì)組織和公眾行使舉報(bào)權(quán)參與訴訟程序的間接路徑,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展,并未改變現(xiàn)有檢察環(huán)境行政公益訴訟的基本結(jié)構(gòu),僅能在有限的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度治理效能的提升,無(wú)法根本解決現(xiàn)有框架下因外部監(jiān)督缺失導(dǎo)致的環(huán)境行政公益訴訟制度效能不足的問題。

(二)環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展直接路徑的現(xiàn)實(shí)障礙

結(jié)合世界各國(guó)以行政機(jī)關(guān)為追訴對(duì)象的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐,社會(huì)組織和公眾均能夠以原告身份進(jìn)入訴訟程序。但結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《意見》等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律、政策文件的規(guī)定,以及我國(guó)相對(duì)成熟的環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐情況來(lái)看:一方面,現(xiàn)有法律、政策文件均確認(rèn)了社會(huì)組織提起公益訴訟的權(quán)利,且未明確將訴訟類型限制在民事公益訴訟領(lǐng)域,但尚未出現(xiàn)關(guān)于公眾個(gè)人提起公益訴訟的規(guī)定或表述,欲將公眾個(gè)人納入直接路徑中存在較為明顯的障礙。另一方面,在現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中,符合資格的社會(huì)組織在推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的進(jìn)程中暴露出較為明顯的能力不足現(xiàn)象,如將公眾個(gè)人納入直接路徑,其所能發(fā)揮的作用也將極其有限。筆者認(rèn)為,在直接路徑下,將啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟程序的原告主體,限制于符合條件的社會(huì)組織,更有利于在現(xiàn)有條件下以直接路徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的社會(huì)化拓展。

在直接路徑下,符合條件的社會(huì)組織通過(guò)向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟的方式,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)督。一方面,通過(guò)直接路徑確認(rèn)社會(huì)組織訴權(quán),實(shí)質(zhì)上是在現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督體系,通過(guò)有效的外部監(jiān)督能夠補(bǔ)強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟的制度效能。在符合起訴條件的前提下法院不得拒絕啟動(dòng)訴訟程序,社會(huì)組織可以通過(guò)起訴直接啟動(dòng)監(jiān)督程序?qū)崿F(xiàn)外部監(jiān)督。同時(shí),司法程序可以激勵(lì)當(dāng)事人提供相關(guān)案件信息,并通過(guò)原被告之間的“對(duì)抗”和“溝通”還原事實(shí)真相,(27)參見陳海嵩:《生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的國(guó)家權(quán)力分工》,載《政法論叢》2021年第5期,第100頁(yè)。更好地提升對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的正當(dāng)性和有效性。另一方面,直接路徑系對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟訴權(quán)的確認(rèn),公眾訴權(quán)是公民權(quán)利的自然延伸,歷經(jīng)了從“何權(quán)利可以提起訴訟”到“為何可以提起訴訟”再到“任何人可以自主決定是否提起訴訟”的發(fā)展軌跡。(28)參見夏勇:《人權(quán)概念起源》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版,第132頁(yè)。其折射出訴訟從審判本位到訴權(quán)本位的演進(jìn),更是司法權(quán)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利保障的重要進(jìn)步體現(xiàn)。

通過(guò)上述分析,明確社會(huì)組織向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟的正當(dāng)性和有效性,并不能直接消除直接路徑所面臨的障礙。首先,確認(rèn)社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利,面臨行政訴訟原告資格規(guī)定的挑戰(zhàn)。關(guān)于行政訴訟原告資格問題,經(jīng)歷了“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”到“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”再到“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的資格標(biāo)準(zhǔn)演變。(29)1989年《行政訴訟法》第2條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定,與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。2014年修正的《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定,行政行為的相對(duì)人及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟。現(xiàn)行的“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”要求原告與被訴行為間具有利害關(guān)系,但是“利害關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)十分模糊。從法律規(guī)定的字面理解,似乎意味著原告只要證明自己事實(shí)上受到侵害即可提起訴訟,無(wú)須證明其主張的權(quán)益是否為法律所明文規(guī)定保護(hù)。盡管如此擴(kuò)大化地解釋該標(biāo)準(zhǔn),仍無(wú)法得出社會(huì)組織享有提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格的結(jié)論。《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境單行法一般規(guī)定任何公民和單位對(duì)污染和破壞環(huán)境者有權(quán)進(jìn)行檢舉或控告。那么,是否控告權(quán)的表現(xiàn)形式之一包括了向人民法院提起訴訟呢?有學(xué)者認(rèn)為該規(guī)定賦予了公民和單位控告權(quán),并認(rèn)為檢舉和控告的方式可以為“向法院提起訴訟”。(30)參見金瑞林:《環(huán)境法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2002年版,第151頁(yè)。從文義解釋理解,控告具有模糊性,不能直接認(rèn)定公眾為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起訴訟的法律依據(jù)。

其次,即使以上推論能夠得出社會(huì)組織具有提出環(huán)境行政公益訴訟之主體資格,但是公眾提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)仍然面臨制度障礙,我國(guó)行政訴訟法一直貫徹“行政訴訟是主觀訴訟”的觀點(diǎn),原告只有維護(hù)自己的合法權(quán)益才能向法院提起訴訟,為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起行政公益訴訟的“客觀訴訟”無(wú)法滿足現(xiàn)行訴訟法所確立的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。(31)根據(jù)日本學(xué)者櫻井敬子、橋本博之古的觀點(diǎn),羅馬時(shí)代以侵害利益的公私差異為劃分標(biāo)準(zhǔn),對(duì)私益訴訟與公益訴訟加以區(qū)分。大陸法系國(guó)家在羅馬法的基礎(chǔ)上,將其進(jìn)一步發(fā)展為主觀訴訟和客觀訴訟兩種訴訟類型。所謂的主觀訴訟是指以保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利與利益為目的的訴訟;而客觀訴訟則是指以維護(hù)客觀的法律秩序和確保行政活動(dòng)的適法性,即純粹為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟,與原告?zhèn)€人的權(quán)益無(wú)關(guān)。雖侵害環(huán)境公共利益的行政行為最終可能導(dǎo)致環(huán)境私益的受損,從而使公民個(gè)人權(quán)益受損。但是由于環(huán)境利益損害滯后性決定了損害往往不能及時(shí)得以發(fā)現(xiàn),具有較長(zhǎng)的潛伏期。這就需要進(jìn)行預(yù)防性救濟(jì),與環(huán)境行政公益訴訟之目的相契合,但與現(xiàn)行訴訟法難以調(diào)和。

最后,直接拓展路徑的效果亦受行政訴訟可訴范圍的影響。2014年修訂的《行政訴訟法》將過(guò)往條文中的“具體行政行為”改為“行政行為”,結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)以具體行政行為為行政訴訟可訴范圍邏輯起點(diǎn)的歷史,消除了從法律規(guī)范層面界定具體行政行為內(nèi)涵的窘境,成為修法的最大亮點(diǎn)。(32)參見章志遠(yuǎn):《新〈行政訴訟法〉實(shí)施對(duì)行政行為理論的發(fā)展》,載《政治與法律》2016年第1期,第3頁(yè)。但審視《行政訴訟法》有關(guān)可訴范圍之規(guī)定,總則篇第2條概括式規(guī)定行政行為,可對(duì)行政行為作出寬泛意義上的解釋與理解(33)在對(duì)修訂《行政訴訟法》行政行為的解讀中,以王萬(wàn)華為代表的學(xué)者認(rèn)為行政行為的范圍應(yīng)盡可能將實(shí)踐中存在的對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)益產(chǎn)生影響的行政權(quán)力表現(xiàn)形態(tài)涵蓋其中,最大限度接近對(duì)公民權(quán)利的司法無(wú)遺漏保護(hù),行政行為包括但不限于受案范圍逐項(xiàng)列舉的情形,事實(shí)行為、重大決策行為、規(guī)范性法律文件也包含其中。參見王萬(wàn)華:《新行政訴訟法中“行政行為”辨析——兼論我國(guó)應(yīng)加快制定行政程序法》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期,第3頁(yè)。;分則篇第12、13條通過(guò)肯定性及否定性列舉式明確規(guī)定了納入司法審查范疇的行政行為,依舊沿襲以“具體行政行為”為審查基礎(chǔ)的慣例,將抽象行政行為排除在可訴范圍外,從而形成了總則篇廣義界定與分則篇的狹義定位不一致的情形。實(shí)際上,抽象行政行為相較而言對(duì)于環(huán)境公共利益的損害概率更高。只有對(duì)抽象行政行為的合法性展開審查,才能更好地判斷具體行政行為的合法性。相比之,2000年頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條對(duì)可訴范圍則摒棄了《行政訴訟法》肯定性列舉方式,將可訴范圍重點(diǎn)落腳在“行政行為”上,并加之否定性列舉方式明晰不可訴范圍,概括式加否定性的列舉方式為行政訴訟可訴范圍留有余地,亦為抽象行政行為進(jìn)入司法審查提供了可能性。應(yīng)該說(shuō),該司法解釋客觀上擴(kuò)大了受案范圍,使損害環(huán)境公共利益的行政行為納入可訴范圍成為可能,且不必區(qū)別抽象行政行為或具體行政行為,更符合環(huán)境行政公益訴訟的要求。同樣2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確規(guī)定符合法定條件的社會(huì)組織對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為可提起訴訟。但從文義上解釋,該條款既未明確規(guī)定可訴行為的行為屬性(民事行為抑或行政行為),更勿言具體行政行為抑或抽象行政行為。這就為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟,并對(duì)行政行為可作更為寬泛的解釋留有空間。概言之,《行政訴訟法》將具體可訴范圍仍限制在具體行政行為上,較之司法解釋及《環(huán)境保護(hù)法》不無(wú)遺憾,不協(xié)調(diào)性使環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍不免陷入困境。

四、國(guó)家治理視域下環(huán)境行政公益訴訟社會(huì)化拓展的實(shí)現(xiàn)方案

為契合國(guó)家環(huán)境治理的客觀發(fā)展需要,實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟功能的最優(yōu)化:一方面,應(yīng)當(dāng)通過(guò)間接社會(huì)化路徑,進(jìn)一步提升檢察環(huán)境公益訴訟制度自身的治理效能;另一方面,應(yīng)當(dāng)通過(guò)直接社會(huì)化路徑,確認(rèn)符合資格的社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織提起的環(huán)境行政公益訴訟雙管齊下格局。鑒于,間接社會(huì)化路徑的實(shí)現(xiàn)方案系《環(huán)境保護(hù)法》信息公開與公眾參與制度在檢察環(huán)境行政公益訴訟制度中的具體展開,且在前文論述中對(duì)核心內(nèi)容已有說(shuō)明,在此,下文將主要圍繞直接路徑下涉及原告資格標(biāo)準(zhǔn)、訴權(quán)行使序位、可訴范圍規(guī)則等方面的具體方案進(jìn)行闡述。

(一)確認(rèn)社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的主體資格

環(huán)境公益訴訟應(yīng)是一種以環(huán)境行政公益訴訟為主線,以國(guó)家為主導(dǎo)、社會(huì)公眾共同參與的具有國(guó)家治理功效的機(jī)制。為此,需在立法層面確立公眾環(huán)境行政公益訴訟制度。具體而言,在程序法上應(yīng)進(jìn)一步完善《行政訴訟法》及其司法解釋,賦予公民個(gè)人、有關(guān)社會(huì)組織(團(tuán)體)為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起的客觀訴訟的權(quán)利;在實(shí)體法上通過(guò)對(duì)《大氣污染防治法》《水污染防治法》等單行法修訂,將特定的環(huán)境行政行為納入環(huán)境行政公益訴訟范疇之中,實(shí)現(xiàn)實(shí)體法對(duì)程序法之補(bǔ)充。

要由社會(huì)組織以自己的名義直接向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟的方式參與環(huán)境管理、監(jiān)督等治理事務(wù)中,維護(hù)環(huán)境公共利益,那么必須賦予其起訴資格。對(duì)于現(xiàn)行訴訟法“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的解釋,筆者認(rèn)為“利害關(guān)系”通?？捎兄苯优c間接之分,又有已經(jīng)發(fā)生利害關(guān)系和可能發(fā)生利害關(guān)系之分。任何損害環(huán)境公共利益的行政行為實(shí)際上或多或少都可能與公民或者社會(huì)組織(團(tuán)體)存在某種形式上的利益關(guān)聯(lián)性。為此,有學(xué)者提出根據(jù)“方圓法則”劃定利害關(guān)系人范圍。其中“方圓”范圍的確定,國(guó)家可以頒布具體的指導(dǎo)規(guī)范,行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩砦恢?綜合考慮風(fēng)向、水流、天氣、氣候等因素,得出利益可能受到直接影響的空間范圍。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)立法解決利益代表的選擇機(jī)制。(34)參見徐以祥:《公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分》,載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期,第70頁(yè)。從現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境行政訴訟法原告資格不斷放松的趨勢(shì)來(lái)看,嚴(yán)格、狹義的起訴主體資格標(biāo)準(zhǔn)已不符合公共利益的現(xiàn)實(shí)需求,亦與現(xiàn)代法治主義原則背道而馳。如在美國(guó)環(huán)境審判案件中,法院對(duì)訴訟資格的審查是質(zhì)量上的而非數(shù)量上的,只要原告受到“可以辨認(rèn)的輕微的事實(shí)上的損害”,就足以確定其具有訴訟資格,而不論這種損害多么間接,因果關(guān)系多么微弱。(35)參見[美]R.W.芬德利、D.A.法貝爾:《美國(guó)環(huán)境法簡(jiǎn)論》,程正康等譯,中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1986年版,第2頁(yè)。因此,筆者認(rèn)為采取“不利影響”作為社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴訟起訴資格標(biāo)準(zhǔn)最為妥當(dāng)。對(duì)于公民而言,這個(gè)“不利影響”程度不論是嚴(yán)重的還是輕微的,“利”是法定的利益還是反射利益,直接的還是間接的,只要原告遭受了“不利影響”即具有可訴性。(36)參見黃學(xué)賢、王太高:《行政公益訴訟研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版,第146頁(yè)。對(duì)于社會(huì)組織而言,該“不利影響”則可解釋為與其成立宗旨相違背等。

在這樣寬泛的起訴資格標(biāo)準(zhǔn)下,賦予并保障社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴權(quán)是否會(huì)造成濫訴進(jìn)而浪費(fèi)司法資源呢?這其實(shí)是多慮的,因?yàn)樯鐣?huì)組織(團(tuán)體)作為理性經(jīng)濟(jì)人會(huì)基于人力、物力和精力因素而決定是否行使訴權(quán)。因此,賦予社會(huì)組織環(huán)境行政公益訴權(quán)并不會(huì)造成濫訴,反而會(huì)激勵(lì)更多公眾關(guān)注環(huán)境公共利益,成為對(duì)環(huán)境行政權(quán)力監(jiān)督與環(huán)境治理的“第三方強(qiáng)有力的外在社會(huì)力量”。歸結(jié)起來(lái),社會(huì)組織享有起訴權(quán)應(yīng)滿足以下條件:首先,應(yīng)該受到該行政行為的“不利影響”;其次,這種影響可以合理地歸因于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政行為;最后,訴求能夠?yàn)榉ㄔ号袥Q所救濟(jì)。

(二)理順“國(guó)家化與社會(huì)化”治理主體構(gòu)造的環(huán)境行政公益訴權(quán)位序

目前,在我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的立法與實(shí)踐中,以檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟為唯一方式。究其原因,與2015年起國(guó)家大力推動(dòng)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的系列政策密切相關(guān)。但是這種以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的環(huán)境行政公益訴訟卻可能使檢察監(jiān)督權(quán)與獨(dú)立的審判權(quán)產(chǎn)生沖突的概率與頻率增加。(37)參見梁春艷:《我國(guó)環(huán)境公益訴訟的模式選擇》,載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期,第48頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中亦存在案件來(lái)源單一、訴訟請(qǐng)求不全面、二審抗訴不明晰等困境。(38)這些困境的存在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)環(huán)境行政公訴制度的不完備,檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政訴訟中的當(dāng)事人與法律監(jiān)督者角色的不統(tǒng)一性及定位不清晰,因此無(wú)法達(dá)到環(huán)境行政公益訴訟功能最優(yōu)化。參見李艷芳、吳凱杰:《論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位》,載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期;朱全寶:《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟:試點(diǎn)檢視與制度完善》,載《法學(xué)雜志》2017年第8期。這就需要發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督力量,與檢察機(jī)關(guān)通力合作共同促進(jìn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政,構(gòu)建完備的環(huán)境行政公益訴訟,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效能最大化。據(jù)此,就可能出現(xiàn)社會(huì)公眾與檢察機(jī)關(guān)兩主體行使訴權(quán)的競(jìng)合及角色定位問題。他們之間對(duì)于訴權(quán)之行使的順序如何規(guī)定?當(dāng)一方已然行使環(huán)境行政公益訴權(quán)時(shí),另一方是否可以作為訴權(quán)的支持者或監(jiān)督者呢?面對(duì)行政機(jī)關(guān)背后的強(qiáng)大公權(quán)力,似乎“官告官”模式的力量抗衡顯然要優(yōu)于“民告官”模式,因而是否檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)更能行之有效地保護(hù)受損的環(huán)境公共利益呢?

環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)包括由國(guó)家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)公民個(gè)體或有關(guān)社會(huì)組織(團(tuán)體)提起的這兩種形式。二者在訴權(quán)的行使上具有一定區(qū)別。作為國(guó)家法定監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督,是依法履職之行為,某種程度上具有強(qiáng)行性,一旦起訴不具有任意撤訴權(quán);而公民個(gè)人或有關(guān)社會(huì)組織(團(tuán)體)對(duì)損害環(huán)境公共利益的行政機(jī)關(guān)的行政行為以訴訟的方式依法追究其責(zé)任的公益訴訟,更多體現(xiàn)為一種權(quán)利,因而具有更多的任意性,一般不對(duì)撤訴權(quán)做過(guò)多限制。這就要求對(duì)不同主體行使訴權(quán)時(shí)設(shè)計(jì)不同的制度規(guī)則。

關(guān)于二者競(jìng)合問題,筆者認(rèn)為公民或有關(guān)社會(huì)組織(團(tuán)體)可以扮演“私人檢察總長(zhǎng)”(39)私人檢察總長(zhǎng)理論源自美國(guó),旨在制止官吏的違法行為,最初應(yīng)用于相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類行政公益訴訟。而后被應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,作為環(huán)境公益訴訟起訴主體擴(kuò)張的重要理論。參見蔡虹、梁遠(yuǎn):《也論行政公益訴訟》,載《法學(xué)評(píng)論》2002年第3期,第100頁(yè)。的角色,應(yīng)該與檢察機(jī)關(guān)處于同等地位,都是對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境權(quán)力的制衡與監(jiān)督,都有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。2018年2月頒布的《司法解釋》及2015年12月通過(guò)的《實(shí)施辦法》均未明確公民、法人或其他社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)誰(shuí)具有訴權(quán)的優(yōu)先性,僅規(guī)定前者在沒有直接利害關(guān)系無(wú)法提起訴訟時(shí),可由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。這似乎意味著只要公民或有關(guān)組織(團(tuán)體)有法可依提起訴訟,那么其與檢察機(jī)關(guān)處于同一起訴順位,甚至更具優(yōu)先性。當(dāng)公民或有關(guān)社會(huì)組織(團(tuán)體)提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)因其具備的專業(yè)性、司法權(quán)威性及訴訟能力等優(yōu)勢(shì)可以通過(guò)為其提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查等方式予以支持,并監(jiān)督環(huán)境行政公益訴訟訴求之實(shí)現(xiàn)。

(三)拓展環(huán)境行政公益訴訟可訴范圍

立法缺失并未阻礙社會(huì)公眾提起環(huán)境行政公益訴訟在司法實(shí)踐中“試水”。(40)例如從2009年貴州清鎮(zhèn)市百花湖風(fēng)景區(qū)爛尾樓事件到2011年康菲油田重大海洋污染責(zé)任事故事件再到2014年石家莊市民李貴欣訴石家莊環(huán)保局空氣污染案,都在不斷踐行公眾提起環(huán)境行政公益訴訟。前文所述,筆者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟可訴范圍應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)充,根據(jù)行政行為的不同形式可作如下區(qū)分。

其一,具體環(huán)境行政行為。它又可細(xì)分為環(huán)境行政不作為與環(huán)境違法行政作為。前者表現(xiàn)為如對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)未履行“三同時(shí)”制度及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度監(jiān)管職責(zé)的行為等;后者則如環(huán)保行政機(jī)關(guān)違法審批排污許可、不當(dāng)作出行政規(guī)劃等行為。(41)參見韓德強(qiáng):《環(huán)境司法審判:區(qū)域性理論與實(shí)踐探索》,中國(guó)環(huán)境出版社2015年版,第73頁(yè)。其中,環(huán)境行政不作為是環(huán)境行政公益訴訟最主要的受案范圍。(42)參見秦鵬、何建祥:《檢察環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的實(shí)證分析》,載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期,第15頁(yè)。目前,關(guān)于環(huán)境行政不作為的審查基準(zhǔn),學(xué)界和實(shí)踐部門存在“行為標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”之分歧?！靶袨闃?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)應(yīng)堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),并從制度邏輯、制度效用邊際約束、制度負(fù)面效應(yīng)等角度予以闡釋。(43)參見劉超:《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》,載《法學(xué)》2018年第1期,第121-122頁(yè)。“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為違法行為是否停止、生態(tài)環(huán)境損害是否恢復(fù)等與環(huán)境公益效果相關(guān)聯(lián)的結(jié)果是判斷環(huán)境不作為的審查基準(zhǔn),即以結(jié)果為導(dǎo)向,行為過(guò)程在所不問。(44)參見王清軍:《作為治理工具的生態(tài)環(huán)境考評(píng)——基于水環(huán)境考評(píng)制度而展開》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期,第33頁(yè)。“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為既要對(duì)行政行為進(jìn)行審查,也要對(duì)行政不作為是否被糾正,環(huán)境損害的后果或狀態(tài)是否得以恢復(fù)或消除進(jìn)行結(jié)果審查,進(jìn)而判斷行政機(jī)關(guān)是否全面履職。(45)參見謝玲、車恒科:《環(huán)境行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的三重緯度》,載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期,第35頁(yè)。

筆者比較贊同“復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”,即“行為+結(jié)果”相結(jié)合的綜合審查基準(zhǔn)。“行為標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)過(guò)度關(guān)注可量化、可固化的監(jiān)管手段,從而保障行為合法性;“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則是一種功能主義路徑的判斷基準(zhǔn),易引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)為達(dá)成所謂的“結(jié)果”,而進(jìn)行可能導(dǎo)致公益受損之協(xié)議或采取運(yùn)動(dòng)式治理措施,甚至采取“一刀切”手段。(46)參見王清軍:《環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準(zhǔn)》,載《清華法學(xué)》2020年第2期,第140-141頁(yè)?！皬?fù)合標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則是對(duì)上述兩種判斷基準(zhǔn)的全面、綜合判斷,避免單一性判斷標(biāo)準(zhǔn)的局限性,又為各種判斷標(biāo)準(zhǔn)的適用留有存在和發(fā)展的空間。此外,鑒于環(huán)境行政公益訴訟的主要功能在于通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境公共利益的維護(hù),而非直接著眼于對(duì)受損利益的救濟(jì)和填補(bǔ),因此針對(duì)具體環(huán)境行政行為提出的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有檢察環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐保持一致。

其二,抽象環(huán)境行政行為。它是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定主體制定的、對(duì)以后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用效力的環(huán)境規(guī)范性文件的行為。(47)參見王珂瑾:《行政公益訴訟制度研究》,山東大學(xué)出版社2009年版,第220頁(yè)。抽象環(huán)境行政行為雖未被現(xiàn)行訴訟法所接受,但其針對(duì)的不特定、廣泛的公眾恰恰符合環(huán)境公共利益受益群體的不特定性與廣泛性,直接影響環(huán)境公共利益,因此應(yīng)該納入審查范圍。大量規(guī)范空間通常是由行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件或抽象行政決定加以填補(bǔ)。這種行政機(jī)關(guān)自主塑造的規(guī)范空間具有寬泛性與部門偏好性,司法程序的介入恰是彌補(bǔ)立法與執(zhí)法之間鴻溝的優(yōu)化路徑。正如有學(xué)者提倡“行政公益訴訟的機(jī)理乃是通過(guò)矯正行政違法來(lái)救濟(jì)公共利益,法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對(duì)象應(yīng)包括具有普遍約束力的行政決定及規(guī)范性文件在內(nèi)的所有行政領(lǐng)域。”(48)參見梁鴻飛:《檢察公益訴訟:法理檢視與改革前瞻》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期,第128頁(yè)。在此需要指出三點(diǎn):一是該處抽象環(huán)境行政行為僅包括規(guī)章以下的規(guī)范性文件,規(guī)章、行政法規(guī)的行政立法行為屬“立法活動(dòng)”不宜由法院進(jìn)行審查,避免司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的過(guò)度干涉。二是對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尤其是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作為司法審查的重點(diǎn)對(duì)象。環(huán)境法具體制度的實(shí)施須以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的有效適用作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。(49)董正愛、袁明:《環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)視域下環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的理性反思與規(guī)范》,載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期,第138頁(yè)。由此,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尤其是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是審查環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法及公民、法人、其他組織守法的重要標(biāo)尺,其重要性不言而喻。三是對(duì)抽象環(huán)境行政行為盡量進(jìn)行獨(dú)立審查,且不能因環(huán)境具體行政行為的合法性影響或判斷抽象環(huán)境行政行為的合法。