楊美霞 YANG Mei-xia

（廣東省國土資源技術中心，廣州 510030）

0 引言

為深化“放管服”改革，促進空間治理數(shù)字化轉型，2021年自然資源部印發(fā)《國土空間用途管制數(shù)據規(guī)范（試行）》，指導開展國土空間用途管制業(yè)務協(xié)同、系統(tǒng)建設、數(shù)據共享，并明確國土空間用途管制的五個階段包括：建設項目規(guī)劃選址與用地預審、農用地轉用與土地征收、建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、土地核驗與規(guī)劃核實。2022年10月，自然資源部正式部署開展全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)建設。廣東省作為第一批試點省份，實施“建設項目用地預審業(yè)務”部省對接工作（以下簡稱部省對接），致力于實現(xiàn)部省數(shù)據互聯(lián)互通。此前，全國各地尚無開展部省對接的先例。已有研究亦主要關注系統(tǒng)建設[1-3]，較少關注部省系統(tǒng)對接，因此，基于廣東省實踐，及時總結提煉部省對接設計思路和關鍵要點，具有重要意義。

1 部省對接業(yè)務現(xiàn)狀

截至2022年，建設項目用地預審業(yè)務均由廣東省自然資源系統(tǒng)支撐辦理，業(yè)務數(shù)據由省內掌握，尚未實時共享至部系統(tǒng)。省自然資源系統(tǒng)覆蓋省、市、縣三級用戶，建設項目用地預審業(yè)務審批過程和結果數(shù)據實時共享至省工程建設項目“一網通辦”，以及各地級市工程建設項目審批管理系統(tǒng)。該事項數(shù)據參照《廣東省工程建設項目“一網通辦”主題集成服務數(shù)據共享交換標準》，同時共享至發(fā)改部門、住建部門、政數(shù)局等，總體上形成了在廣東省內不同部門間“橫向到邊、縱向到底”的數(shù)據共享格局。但該事項數(shù)據尚未實時對接至部系統(tǒng)，省內用戶仍需通過人工備案的方式在部系統(tǒng)再次進行業(yè)務數(shù)據備案，亟需通過部省對接工程實現(xiàn)在線數(shù)據對接與共享。

2 部省對接設計思路

建設項目用地預審部省對接工程總體設計采用“省統(tǒng)籌管理、省統(tǒng)一上報”的模式。項目從申報到批準全過程，廣東省、市、縣各級均基于統(tǒng)一的省自然資源系統(tǒng)與部系統(tǒng)對接，完成所有數(shù)據共享交換。同時，部系統(tǒng)對廣東省的建設項目用地預審業(yè)務設置統(tǒng)一的接入用戶。在該接入模式下，建設項目用地預審項目在市、縣級啟動時，即通過省自然資源系統(tǒng)與監(jiān)管系統(tǒng)交互，并以部系統(tǒng)生成并返回的唯一電子監(jiān)管號進行案卷信息串聯(lián)。（圖1）

圖1 部省對接接入模式

2.1 統(tǒng)一系統(tǒng)底圖底數(shù)

2022年上半年，廣東省已開展統(tǒng)一“三調”底圖的基礎工作。廣東省在自然資源部國土空間用途管制數(shù)據規(guī)范基礎上進一步明晰細化“三調”成果“地類認定規(guī)則”，并在省系統(tǒng)正式啟用“三調”技術分析功能，自動追溯至2009年以來變更調查成果，智能識別報批地類的歷史狀況。同時，結合已有地類追溯功能，與部數(shù)據規(guī)范進行銜接，實現(xiàn)數(shù)據匹配。（圖2）

圖2 “三調”地類底圖示意圖

2.2 理順跨區(qū)縣審批流程

2022年10月，在廣東省自然資源系統(tǒng)中建立跨行政區(qū)劃項目信息管理功能，建設項目用地預審由具備跨行政區(qū)劃審批權限層級的辦理人員進行項目信息錄入和注冊。同時，向廣州、深圳開放開發(fā)項目查詢權限，跨市涉及廣州、深圳的項目，通過自動讀取方式獲得統(tǒng)一電子監(jiān)管號，保證全省業(yè)務事項案卷在部用途管制監(jiān)管系統(tǒng)中的唯一性。

2.3 系統(tǒng)改造與接口聯(lián)調

2022年下半年，廣東省在實施國土空間用途管制部省對接期間，對建設項目用地預審業(yè)務表單進行了改造，參照部規(guī)范補充業(yè)務字段信息，創(chuàng)新性采用中間接口對接模式，統(tǒng)籌推進省級和廣州、深圳兩個試點城市的對接工作，按照省級系統(tǒng)邏輯，對部接口進行重新封裝、監(jiān)控和服務調度。（圖3）

2.4 構建中間平臺監(jiān)控對接調度

廣東省政務管理與服務平臺作為對接調度的中間平臺，新增后臺監(jiān)控功能，實時監(jiān)控建設項目用地預審及后續(xù)部省對接業(yè)務事項的接口調度狀態(tài)、業(yè)務數(shù)據推送情況，對調用失敗的接口進行及時預警及消息提醒，督促問題接口的及時處理，提升部省對接接口運行的穩(wěn)定性。（圖4）

圖4 廣東省政務管理與服務平臺對接監(jiān)控界面

2.5 開展部省對接試運行

廣東省持續(xù)整合改造17個業(yè)務表單，優(yōu)化跨區(qū)縣審批流程，完善表單、業(yè)務流轉核驗規(guī)則，構建接口調用管理模塊，滿足部省對接交互數(shù)據要求。完成改造的建設項目用地預審業(yè)務模塊上線并在全省范圍內推廣應用，助力推進數(shù)據共享、信息互換、并聯(lián)審批、服務協(xié)同，促進建設項目全流程運行更加高效、便捷[4]。

3 部省對接應用關鍵要點

3.1 突破跨網數(shù)據交換障礙

部系統(tǒng)數(shù)據主要存儲于國土資源業(yè)務網，廣東省建設項目用地預審審批模塊運行于政務外網。為突破國土專網與政務外網的數(shù)據交換障礙，本工程結合國土資源業(yè)務網的隔離要求和跨網數(shù)據交換應用特點，采用了可控跨網數(shù)據安全交換系統(tǒng)，滿足國土資源業(yè)務網與政務外網間安全可控的實時跨網數(shù)據交換需求。（圖5）

圖5 跨網可控數(shù)據安全交換模式

3.2 封裝接口簡化調用邏輯

要想持續(xù)高效地推進地理信息數(shù)據共享，必須制定明確的數(shù)據標準規(guī)范[5]。廣東省以自然資源部發(fā)布的《全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)交互數(shù)據規(guī)范（一）》及接口規(guī)范為基礎，立足廣東省建設項目用地預審業(yè)務流程現(xiàn)狀，對部接口進行重新封裝，簡化接口調用邏輯。同時，編制廣東省接口規(guī)范，指導廣州、深圳試點城市開展對接工作，滿足省級與兩個試點城市同時調用接口及數(shù)據推送的需求。

3.3 升級系統(tǒng)實時上報信息

廣東省圍繞部系統(tǒng)試點工作要求，優(yōu)化省自然資源系統(tǒng)，推進部省對接過程中的系統(tǒng)表單改造、業(yè)務流程優(yōu)化、業(yè)務事項聯(lián)調等各項專題建設。同時，將部對接信息接口的觸發(fā)操作嵌入省系統(tǒng)業(yè)務辦理流程中，提供統(tǒng)一的接口觸發(fā)展示頁面，方便省廳處室、地級市辦件用戶隨時查看每個接口調用及反饋情況，滿足業(yè)務事項辦理上報留痕的部省對接要求。

3.4 兼顧省內橫向對接共享

廣東省自然資源系統(tǒng)通過省政務服務網（網上辦事大廳）與省投資項目在線審批監(jiān)管平臺、各地市工程建設項目審批系統(tǒng)等進行銜接，建設項目用地預審業(yè)務實現(xiàn)統(tǒng)一申報、多個事項同步辦理、數(shù)據互通共享。省自然資源系統(tǒng)通過數(shù)據字段的補充、邏輯控制，對齊部數(shù)據規(guī)范內容，提高部省對接效率。

3.5 完善推送觸發(fā)控制規(guī)則

為兼容廣東省建設項目用地預審業(yè)務情形多、審批權限不一致、初審及終審階段需多次申報的情況，本工程細化辦理情形（僅用地預審、僅用地規(guī)劃選址、用地預審與規(guī)劃選址等）以及區(qū)分辦理階段選擇（縣級初審、縣級審批、市級初審、市級審批、省級審批等），改變推送觸發(fā)的控制規(guī)則，解決信息空白導致數(shù)據對接不暢問題。同時，自動對接填充同個項目不同階段的數(shù)據和信息。（圖6）

圖6 完善觸發(fā)控制規(guī)則

4 部省對接優(yōu)化建議

4.1 吸納地方建議，持續(xù)完善對接規(guī)范

本工程實施過程中，逐步呈現(xiàn)出相應的對接問題。常見問題包括用戶權限不匹配審批層級、在部系統(tǒng)注冊賬號無法登錄、行政區(qū)劃代碼不匹配官方代碼、相同名稱案卷無法重復推送、字段長度超出限制、文件大小超出限制范圍、必傳字段信息缺失等問題，以上問題導致的部省對接失敗記錄占比約為對接失敗總數(shù)的90%?；谝陨锨闆r，相關部門仍需吸納地方部門反饋的意見和建議，調整數(shù)據規(guī)范相關細節(jié)，逐步完善《全國國士空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)交互數(shù)據規(guī)范（一）》。

4.2 優(yōu)化對接過程，提升數(shù)據共享質量

部省對接組織實施層面，亦存在規(guī)范更新未及時向相關方同步信息、數(shù)據同步實時性不足等狀況。同時，省級層面的申報端和審批端，涉及省直單位間的對接，仍有提升空間。例如，申報端自動關聯(lián)的基礎信息如有變動，群眾無法直接修改，需提前登錄省投資項目在線審批監(jiān)管平臺進行修改，再登錄一網通辦申報端進行項目申報；申報端數(shù)據傳輸至廣東省自然資源系統(tǒng)過程，偶發(fā)表單信息或材料丟失的情況；一定程度影響后置環(huán)節(jié)部省數(shù)據對接共享質量。以上問題導致的部省對接失敗記錄占比約為10%。綜上，相關情況有望進一步改善，結合統(tǒng)一對接規(guī)范，優(yōu)化部省對接、省直單位系統(tǒng)對接組織實施方式，保障系統(tǒng)對接順暢，提升數(shù)據共享質量，形成可共享、可服務、可搜集的數(shù)據應用生態(tài)體系的工作模式[6]。

4.3 加強業(yè)務關聯(lián)，深化項目全程管理

全要素、全生命周期的空間“用態(tài)”管理將成為規(guī)劃實施的常態(tài)[7]。未來部省對接工程有望面向自然資源業(yè)務管理，基于部省對接返回的項目電子監(jiān)管號、發(fā)改項目代碼等字段，持續(xù)深化項目及業(yè)務關聯(lián)。實現(xiàn)用地、用礦、用海項目全周期信息的有序匯集、全景展示、全鏈關聯(lián),滿足項目全過程的多維優(yōu)化、快速推進、事前事中事后全面監(jiān)管需求，實現(xiàn)對不同項目數(shù)量、項目的分類、項目地理空間分布、項目所處狀態(tài)等不同維度進行統(tǒng)計匯總并實現(xiàn)各維度的可視化展示。同時統(tǒng)籌土地、礦產、海洋等各自然資源要素總量和時序，實現(xiàn)各類要素指標賬冊動態(tài)統(tǒng)籌管理，破解要素瓶頸制約，提高資源配置效率。

5 結語

國土空間用途管制業(yè)務部省對接有助于實現(xiàn)國家、省、市、縣四級聯(lián)網、業(yè)務協(xié)同、數(shù)據共享、實時監(jiān)管，實現(xiàn)從相對靜態(tài)到動態(tài)的轉變，滿足國土空間保護開發(fā)利用的動態(tài)發(fā)展、動態(tài)管控與動態(tài)治理的需求與目標[8]。廣東省結合部用途管制交互數(shù)據標準和接口規(guī)范，開展了省自然資源系統(tǒng)改造，完善建設項目用地預審審批模塊功能，實現(xiàn)與自然資源部用途管制監(jiān)管系統(tǒng)的協(xié)同運行，以多源信息融合服務國土空間用途管制制度實施[9]。

截至2023年9月，廣東省已上報建設項目用地預審案卷超過900個，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)交換任務超過2200條，覆蓋90個縣級行政區(qū)劃，占全省行政區(qū)劃的73.77%，有效解決了以往部省數(shù)據不互通、用戶需在不同層級系統(tǒng)重復備案的問題。已有的部省對接模式和經驗，為后續(xù)持續(xù)開展建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證等業(yè)務部省對接，落實“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的四統(tǒng)一建設提供了重要參考。在未來，如何以部省對接工作為契機，深化廣東省智慧自然資源建設，助力推進廣東省國土空間用途管制業(yè)務全鏈條深度貫通融合值得進一步探討。