岳紅舉　洪一凡

內(nèi)容提要：基本公共服務(wù)財政關(guān)系調(diào)整既是財政體制改革的重要內(nèi)容，更是基本公共服務(wù)均等化的主要載體。作為分領(lǐng)域、漸進式改革的突破口，基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分呈現(xiàn)出中央方案示范性、事權(quán)類別狹義性、基礎(chǔ)標(biāo)準兜底性以及綜合財力主導(dǎo)性的整體態(tài)勢，經(jīng)由規(guī)范性檢視，仍存在劃分改革單向性、省級統(tǒng)籌模糊性、劃分依據(jù)政策性以及改革任務(wù)尚未完成等缺憾。劃分改革不僅追求“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的府際協(xié)同，更重要在于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)目的，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”、堅持省級政府的統(tǒng)籌調(diào)控功能以及各級地方政府的分級負責(zé)，進而從體制協(xié)同、機制協(xié)同、法規(guī)協(xié)同等角度構(gòu)建制度保障、財力保障和法治保障，推進基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；事權(quán)與支出責(zé)任；府際協(xié)同；均等化

中圖分類號：F812.2? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：2095-1280（2023）05-0085-11

一、引言與文獻綜述

自2013年黨的十八屆三中全會首次提出，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度，經(jīng)過數(shù)年部署，2016年國務(wù)院推出了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱國發(fā)〔2016〕49號文），初步明確了劃分改革的指導(dǎo)思想、總體要求、劃分原則與主要內(nèi)容，并提出了具體時間表。2018年國務(wù)院辦公廳首次出臺《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下文簡稱國辦發(fā)〔2018〕6號文），體現(xiàn)出中央將基本公共服務(wù)作為分領(lǐng)域改革突破口的思路，標(biāo)志著分領(lǐng)域改革的新開端，引領(lǐng)了其他領(lǐng)域改革的逐步開展。

完善基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，有利于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使社會共享改革開放和社會發(fā)展的成果?；诨竟卜?wù)承載的倫理基礎(chǔ)（于樹一，2007），相對于一般公共服務(wù)，基本公共服務(wù)是指那些最基礎(chǔ)、最核心和最應(yīng)該優(yōu)先保障的公共服務(wù)（郭小聰?shù)龋?013），具有基礎(chǔ)性、公益性和穩(wěn)定性（任曉輝等，2015）。即使是最小范圍的公共服務(wù)，學(xué)界仍將其區(qū)分為第一層次的生存和第二層次的發(fā)展屬性（梁波，2018），具有狹義和廣義之分（倪紅日和張亮，2012）、政府與市場的角色和功能存在差異（蘇州市財政局課題組，2019），并影響著事權(quán)與支出責(zé)任的邊界劃分（胡均民等，2009）。Oates（1972）較早提出了財政分權(quán)原理，認為低層級政府能夠充分掌握選民偏好，相對于中央提供統(tǒng)一、一致的公共產(chǎn)品而言，地方政府在轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)生產(chǎn)效率的帕累托改進上總是有效的。無論是古典財政聯(lián)邦主義，還是第二代財政聯(lián)邦主義理論，普遍認可財政分權(quán)具有更有利地位。受制于歷史原因，我國中央與地方財政關(guān)系一度陷入“收放循環(huán)”困境，但總體呈現(xiàn)出“收少放多”趨勢，尤其是1994年的分稅制改革，在滿足中央適度集權(quán)的基礎(chǔ)上，補充地方政府財權(quán)與財力的不足，逐漸理順了政府間財政關(guān)系（樓繼偉，2018）。然而，分稅制的初衷在于提高“兩個比重”，事權(quán)與支出責(zé)任劃分并未成為核心議題（蔡承彬，2014），加之事權(quán)劃分過于籠統(tǒng)，既導(dǎo)致財權(quán)與財力層層上收、事權(quán)與支出責(zé)任層層下放，下級特別是基層政府，基本公共服務(wù)供給與財政支撐之間銜接困難（岳紅舉等，2019），又出現(xiàn)了支出責(zé)任錯配誘發(fā)的基本公共服務(wù)支出偏向問題（孫開等，2019）。

為構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央與地方財政關(guān)系，國辦發(fā)〔2018〕6號文頒布以后，省以下改革方案相繼出臺，共同構(gòu)成了基本公共服務(wù)均等化的重要載體，已經(jīng)成為分領(lǐng)域劃分改革的典范。然而，囿于財政分權(quán)理論側(cè)重于中央與地方財政關(guān)系，將研究視角局限于中央與省級政府之間，并將省以下各級地方政府的研究抽象化、概括化。一方面，這忽略了各級地方政府不同的財政地位，尤其是省級政府的統(tǒng)籌調(diào)控功能，制約了省以下財政體制改革的縱深推進。另一方面，作為基本公共服務(wù)均等化的重要載體，改革方案的微觀研究欠缺，勢必難以呈現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財政實踐，也難以擴展財政分權(quán)理論。由此也極易加劇理論與實踐的脫節(jié)，陷入“以文件落實文件”困境。劃分改革既有中央與地方財政關(guān)系調(diào)整的形式價值，又有追求基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)目的，更是國家治理的基礎(chǔ)性、支柱性保障，開展方案評估的目的不僅在于解構(gòu)出劃分改革所追求的問題導(dǎo)向，更在于重構(gòu)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實路徑，為建設(shè)現(xiàn)代財政制度提供理論參考和制度素材。

基于以上認知，本文試圖做出如下邊際貢獻：一是在理論意義上提出對財政分權(quán)的新認識?；竟卜?wù)領(lǐng)域的改革方案，既是落實黨的二十大報告提出的基本公共均等化目標(biāo)的主要財政措施，也是發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”的重要載體，改革方案評估既有助于建設(shè)“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的府際協(xié)同，又可以避免以“地方”替代省以下三級政府的概括化、抽象性研究，拓展財政分權(quán)理論。二是在實踐意義上提出對微觀改革的新認識。中央與地方改革方案共同構(gòu)成了基本公共服務(wù)財政關(guān)系調(diào)整的基本框架，開展樣本研究，既有助于財政理論與實踐的互動，確保事權(quán)、支出責(zé)任與財力相適應(yīng)，又可以彌補既有研究在微觀樣本分析上的缺失。三是在方法論視角上提出對省以下財政體制改革的新認識。對省級政府在劃分改革中決定性地位的論證，以及對基本公共服務(wù)劃分改革路徑的闡釋，既有助于省以下財政體制改革的縱深推進，又夯實了基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性、支柱性保障。本文將基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)目的貫穿于全文，在梳理改革方案整體特征的基礎(chǔ)上，抽象出基本公共服務(wù)均等化的規(guī)范性缺憾，進而闡釋了府際協(xié)同機理，論證了均等化的路徑選擇。

二、社會主義初級階段主要矛盾紓解：改革方案的均等化目標(biāo)

新時代社會主義初級階段的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。作為紓解主要矛盾的重大舉措，改革方案對于基本公共服務(wù)均等化的追求，既不能脫離社會主義初級階段的基本國情，又須兜底基本民生這一底線。基于此目標(biāo)，改革方案呈現(xiàn)出如下特征：

一是中央方案的示范性。地方方案普遍依據(jù)中央方案制定，其內(nèi)容體現(xiàn)了中央的改革原則和整體要求。中央方案將基本公共服務(wù)共同事權(quán)劃分為8個大類，地方方案普遍也采用此種劃分方法，僅在具體事項的細化上有所不同。省以下改革方案制定的前提和基礎(chǔ)是中央改革方案對中央與地方分擔(dān)比例的明確，后者是前者劃分改革的參照和依據(jù)，如果缺失了中央與地方政府之間的支出責(zé)任劃分，省級政府便難以估算其可以掌控的財力，也就難以安排省級政府與市縣之間的分擔(dān)比例?！爸醒霙Q策、地方執(zhí)行”機制，既體現(xiàn)了中央方案的頂層設(shè)計功能，也為今后其他領(lǐng)域開展劃分改革提供了制度借鑒。

二是事權(quán)類別的狹義性。明確基本公共服務(wù)事權(quán)范圍，并輔之以相應(yīng)的支出責(zé)任，對理順政府間財政關(guān)系、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理模式至為關(guān)鍵。當(dāng)前各級改革方案均將基本公共服務(wù)事項確定為8個大類，而此類事項基本屬于與人的生存權(quán)密切相關(guān)的領(lǐng)域，比如教育、基本醫(yī)療、基本社會保障等屬于“最基本”的保障條件。只是，按照學(xué)界對基本公共服務(wù)內(nèi)涵的認知，當(dāng)前劃分的事權(quán)范圍僅屬于狹義的基本公共服務(wù)，是覆蓋最小范圍和邊界的公共服務(wù)，仍未包括屬于公共服務(wù)的發(fā)展權(quán)屬性，即廣義的基本公共服務(wù)（陳昌盛等，2007）?；竟卜?wù)事項的狹義化界定，體現(xiàn)了國家實施基本公共服務(wù)均等化的決心和動力，尤其是制定了包括義務(wù)教育在內(nèi)的9項國家基礎(chǔ)標(biāo)準，將極大地增強人民群眾對改革發(fā)展成果的共享。此外，國家只將目前的8大類18項確立為共同事權(quán)，主要出于將基本公共服務(wù)與社會主義初級階段社會主要矛盾相結(jié)合的考慮?；竟卜?wù)事項的劃定體現(xiàn)了改革以人為本理念，有助于在實現(xiàn)中央兜住基本民生底線具體要求的同時，為今后向其他事項擴展提供了突破口。

三是基礎(chǔ)標(biāo)準的兜底性。中央方案暫定對基本公共衛(wèi)生服務(wù)等9個事項制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準，暫不具備制定國家標(biāo)準條件的剩余9個事項則授權(quán)給省級政府制定省級標(biāo)準。各個省份在國家標(biāo)準的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省財力等因素，普遍制定了不低于國家標(biāo)準的地方標(biāo)準，且規(guī)定下級政府可以制定高于國家標(biāo)準、省級標(biāo)準的地方標(biāo)準。一方面，中央標(biāo)準成為地方標(biāo)準的強制性依據(jù)。如基本生活救助和基本住房保障等事項，由于尚未制定國家標(biāo)準，地方政府可以結(jié)合自身實際制定省級和市級標(biāo)準，并優(yōu)先保障國家標(biāo)準和省級標(biāo)準的優(yōu)先落實。基礎(chǔ)標(biāo)準的強制性，有利于各自責(zé)任承擔(dān)方式的細化，增強了基本公共服務(wù)財政保障的確定性。另一方面，爭議裁決實行上級決定機制。參照中央與地方爭議的中央裁決原則，各省普遍將省級標(biāo)準制定權(quán)劃歸省級政府，并實施爭議裁決的省級決定機制，事實上已經(jīng)形成“中央決策、地方執(zhí)行”“省級決策、市縣執(zhí)行”機制，中央與省級政府具有各自轄區(qū)事權(quán)劃分爭議的終極裁決權(quán)。這種爭議決定機制，有助于克服以往共同事權(quán)分擔(dān)比例長期爭執(zhí)的局面。

四是綜合財力的主導(dǎo)性。當(dāng)前各級改革方案大體依據(jù)地方財力、經(jīng)濟發(fā)展水平與基本公共服務(wù)成本等因素分檔次確定分擔(dān)比例。除了國家基礎(chǔ)標(biāo)準之外，地方改革方案也普遍提出實施不低于國家基礎(chǔ)標(biāo)準的地方標(biāo)準，但高出部分需要自行負擔(dān)。以中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助和計劃生育扶助保障等7個事項為例，中央對西部地區(qū)的分擔(dān)比例高達80%，而北京、上海2個直轄市的中央分擔(dān)比例只有10%。地方方案也普遍實施差別化原則，在向老少邊窮困難地區(qū)傾斜的基礎(chǔ)上，普遍提出上級政府“適度補助”原則。不難看出，地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，尤其是綜合財力，是中央與地方支出責(zé)任劃分的主要依據(jù)，財力保障程度具有決定性地位。一方面，“基礎(chǔ)標(biāo)準優(yōu)先、超標(biāo)自負”原則，源于部分地方政府擁有較強的經(jīng)濟實力，可以在綜合經(jīng)濟社會發(fā)展水平、支出成本、物價水平等因素基礎(chǔ)上，制定相對較高的地區(qū)標(biāo)準，滿足人民對美好生活的向往。另一方面，支出責(zé)任分擔(dān)的差別化，以及上級政府的適度補助，既可以引導(dǎo)下級政府將自有財力和上級轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先用于基本公共服務(wù)項目，承擔(dān)基本公共服務(wù)的兜底責(zé)任，又兼顧了各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，能夠激發(fā)積極性、主動性，形成激勵相容機制。

三、形式價值與實質(zhì)目的：改革方案的均等化檢視

基本公共服務(wù)是政府的基本職能，不僅涉及中央與地方之間的職能劃分，還牽涉到省以下地方政府之間的職能分配，劃分改革不僅追求“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的形式價值，更重在于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)目的。由此，劃分改革呈現(xiàn)出如下缺憾：

（一）劃分改革單向性

相對于專屬事權(quán)的易于界定，受限于各個層級公共服務(wù)職責(zé)的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象（朱光磊等，2005），讓當(dāng)前共同事權(quán)成為劃分改革的主要難題。中央方案將目前的8大類18項設(shè)定為中央與地方共同事權(quán)后，還需要在省以下地方政府之間依次劃分，即省級政府與市縣級政府之間的二次劃分，以及市級政府與縣級政府之間的三次劃分。中央確定中央與地方、省確定省以下財政體制改革方案，并具有單方面制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準、省級標(biāo)準的專屬權(quán)，下級政府缺乏議價能力，可能出現(xiàn)事權(quán)層層下放、“市刮縣”問題，難以保障下級政府特別是基層政府的財政支撐能力。

“中央決策、地方執(zhí)行”“上級決策、下級執(zhí)行”機制，雖然在一定程度上能夠緩解議而不決難題，但過多的行政層級制約了劃分比例的明確性，而共同事權(quán)的復(fù)雜性和支出責(zé)任劃分的籠統(tǒng)性，又難以有效保障基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量與供給效率，成為目前影響改革方案的重要因素。如多數(shù)省份均指出省級事權(quán)可以委托市縣執(zhí)行，市縣也可以委托省級執(zhí)行，但沒有明確指出哪些類別可以由省級直接行使，哪些可以由市縣級政府委托執(zhí)行，履行事權(quán)范圍不明確，極易誘發(fā)“上級點菜、下級買單”。

（二）省級統(tǒng)籌模糊性

1994年的分稅制改革實際上只限于中央與省級政府之間，省級政府具有省以下財政體制改革的決定權(quán)，《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱國辦發(fā)〔2022〕20號文）不但要求省級政府對省以下財政體制改革“負總責(zé)”，而且明確提出增強省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。雖然各省都提出適當(dāng)增加和上移支出責(zé)任，但礙于制度化規(guī)范的欠缺，仍難以避免“小馬拉大車”“支出責(zé)任倒掛”現(xiàn)象。

一方面，從省級補助規(guī)定看，改革方案的支出標(biāo)準依舊存在不確定性。盡管多數(shù)省份提出由上級政府補助下級政府，但其內(nèi)容原則性、抽象性較強而缺乏可操作性，還需要進一步明確補助的標(biāo)準和形式。以基本保障住房事權(quán)為例，暫時難以制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準，中央將其授權(quán)于省級政府制定省級標(biāo)準，并表示“給予適當(dāng)補助”。省以下改革方案也普遍使用此類表述。如城鄉(xiāng)保障性安居工程的支出責(zé)任，河北、甘肅等9個省級方案只是表示“由省級政府給予適當(dāng)補助”，但沒有說明是“可以”還是“應(yīng)當(dāng)”。這一模糊化的表述既難以有效約束省級政府，也無法向市縣級政府提供穩(wěn)定的財力預(yù)期。

另一方面，省級保障重點的差異制約了基本公共服務(wù)的均等化。以保障安居工程的事權(quán)為例，甘肅、云南、廣西等省份側(cè)重于棚戶區(qū)改造和公租房管理，遼寧聚焦于公共租賃住房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造，山西、湖南等省份則側(cè)重于城市棚戶區(qū)改造、公共租賃住房、租賃補貼、配套基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村危房改造，河北、河南等省份更注重于農(nóng)村住房改造、危房改造等。除了租賃式住房保障之外，改革方案中還存在產(chǎn)權(quán)式住房保障方式，如上海、天津等地的共有產(chǎn)權(quán)住房、限價商品房等保障模式。事權(quán)的碎片化及其引發(fā)的支出責(zé)任模糊性，反映出當(dāng)前的改革方案缺乏規(guī)范性標(biāo)準，極易導(dǎo)致事權(quán)內(nèi)容、支出責(zé)任分配和基本公共服務(wù)保障類型難以均等化，進而制約基本保障標(biāo)準之間的總體規(guī)劃。

（三）劃分依據(jù)政策性

改革方案的規(guī)范性依賴于方案制定程序的規(guī)范化和具體事權(quán)、支出責(zé)任清單的標(biāo)準化。從改革方案的呈現(xiàn)形式看，各級政府普遍以政府規(guī)章、實施意見等規(guī)范性文件載明方案的內(nèi)容、確立方案的權(quán)威性，凸現(xiàn)了鮮明的行政封閉性。理應(yīng)由各級人大通過民主決議方式參與到事權(quán)劃分爭議的裁決和監(jiān)督活動，卻在當(dāng)前的改革方案中予以排除，導(dǎo)致爭議裁決缺乏必要的外部干預(yù)機制。事權(quán)與支出責(zé)任劃分不能局限于政府間縱向的權(quán)力配置，還應(yīng)當(dāng)受制于人大與政府之間的橫向關(guān)系調(diào)整，財政治理的民主化仰賴于立法機關(guān)對行政機關(guān)的權(quán)力制約，體現(xiàn)立法決策在財政法律體系中的重要地位（吳園林等，2021）。

劃分依據(jù)的政策性反映到改革方案中，典型表現(xiàn)為共同事權(quán)范圍廣、分擔(dān)比例模糊、上級負擔(dān)不明。理論上，共同事權(quán)的判斷標(biāo)準不在于上級政府的財政補助，而在于上下級之間是否具有共同事權(quán)的存在基礎(chǔ)——基本公共服務(wù)的外溢性。如果某類共同事權(quán)僅有省與市縣級政府之間的級別之分，而無具體比例之分，那么，相應(yīng)的分配原則、統(tǒng)籌方式、轉(zhuǎn)移支付、支持規(guī)模等皆是未知數(shù)。盡管劃分標(biāo)準的抽象性、模糊性有助于在探索階段保持靈活性，但卻難以形成合理的財政預(yù)期。上級補助的“一事一議”模式背后，源于劃分依據(jù)的政策性，不能為下級政府提供規(guī)范性、法定性依據(jù)。在“上級決策、下級執(zhí)行”機制下，政府間事權(quán)主要依據(jù)政策性文件和商討談判，“下級跑上級、地方跑中央”，無論是中央與地方政府，還是政府與部門之間，都難以避免“跑部錢進”“跑省錢進”。

（四）改革任務(wù)尚未完成

按照國發(fā)〔2016〕49號文的時間安排，截至2020年就需要基本完成主要領(lǐng)域的劃分改革，中央改革方案也于2018年率先出臺，然而，不同于多數(shù)省份專門頒布基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分方案的做法，個別省級政府至今未出臺單獨的基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分方案，并影響了市級方案的及時出臺。如山東在《關(guān)于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》中以專章的形式細化了省級政府與市縣級政府之間相關(guān)基本公共服務(wù)的分擔(dān)比例。陜西則只是通過《陜西省“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》籠統(tǒng)地提出了基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準和體系，也未明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政事權(quán)與支出責(zé)任的承擔(dān)比例。作為中央與地方財政關(guān)系轉(zhuǎn)換的樞紐，省級方案承接中央方案的共同事權(quán)并決定著省以下各級政府的共擔(dān)比重，缺乏省級方案的比例劃分，市級改革方案必然面臨諸多不確定性，這也是影響當(dāng)前省以下財政體制改革縱深推進的重要因素。

四、府際協(xié)同機理：基本公共服務(wù)均等化的理論邏輯

“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的府際財政關(guān)系，既是當(dāng)下財政體制改革的基本目標(biāo)，也是指導(dǎo)基本公共服務(wù)均等化的基本方略。事權(quán)與支出責(zé)任劃分，既可以為中央與地方財政關(guān)系調(diào)整提供制度性工具，也成為省以下財政體制改革的主要內(nèi)容。

（一）中央與地方“兩個積極性”

作為中國財政體制改革的主要組成部分，基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分隸屬于中央與地方財政關(guān)系，需按照憲法第三條要求的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“發(fā)揮地方積極性、主動性”，實施“中央決策、地方執(zhí)行”的機制。

首先，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是前提和基礎(chǔ)。事權(quán)劃分需要考慮信息處理的比較優(yōu)勢，也需要綜合考慮國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制、法治狀況、意識形態(tài)等因素。中國是單一制國家，所有國家權(quán)力最終都屬于中央政府，國務(wù)院代表中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)定行政機關(guān)的職權(quán)劃分，包括事權(quán)與支出責(zé)任，這也為《憲法》第八十九條所確認。中央方案為省級方案提供了指導(dǎo)和直接依據(jù)，省以下改革源于中央授權(quán)。我國實施的是“下管一級”的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方法，在保障下級政府適度自主權(quán)的基礎(chǔ)上，實施“下級服從上級、地方服從中央”的民主集中制，體現(xiàn)了“兩個積極性”的前提——“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。

其次，地方積極性、主動性是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基本保障?！爸醒霙Q策、地方執(zhí)行”是我國事權(quán)與支出責(zé)任劃分的總體特征，中央層面的改革缺位勢必制約地方改革進程，但缺乏省級以下改革的積極性跟進，中央改革方案也無法有效落實。事權(quán)劃分的激勵相容原理要求地方政府因地制宜地實施省級以下分領(lǐng)域改革，并且實施效果也在一定程度上取決于地方積極性、主動性（張益豪等，2023）。由于我國實行的是五級政府管理體制，除了中央一級，還存在四級地方政府，代理層級的多層次，需要在省以下各級政府之間建立激勵相容機制。呂煒等（2021）提出，中央對地方政府非規(guī)范性自主可控財力的有條件容忍，形成的“包容性財政體制”，就能夠有效發(fā)揮中央駕馭能力與地方財政自主性之間的銜接配合，造就經(jīng)濟發(fā)展的“中國奇跡”。

最后，中央與地方的有機聯(lián)動具有整體價值。中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并非替代“兩個積極性”，而是旨在說明，只有先厘清中央與地方財政關(guān)系，地方政府才具有事權(quán)與支出責(zé)任劃分的適用依據(jù)和參照標(biāo)準，地方積極性、主動性才有發(fā)揮的空間。通過以點帶面、先行先試等區(qū)域性財稅探索，并在條件相對成熟時逐步推廣、最后上升為中央意志，這種地方自主性探索的“試點模式”，也成為當(dāng)下中國“摸著石頭過河”改革的基本策略。所以，既使中央在事權(quán)與支出責(zé)任配置上享有事權(quán)劃分和爭議裁決的決定權(quán)，但呂煒等（2019）認為，地方政府作為改革發(fā)展的實驗者、拓荒者和實踐者，與中央政府的設(shè)計者和調(diào)適者角色，共同構(gòu)成了中央與地方有機聯(lián)動的財政體制，同樣形塑著中國財政70年的發(fā)展歷程。

（二）省級政府在省域內(nèi)的統(tǒng)籌調(diào)控功能

在“中央決策、地方執(zhí)行”機制下，省級政府兼有“承上”與“啟下”的雙重功能。作為地方政府的“代名詞”，省級政府負責(zé)落實中央財稅政策；作為本級政府的“代言人”，省級政府與市縣級政府開展競爭、合作，共同組成地方財政體制的基本架構(gòu)。

首先，省級政府是省以下財政體制改革的決定者。我國憲法第三條概括性地規(guī)定了中央與地方關(guān)系的處理原則，即堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮地方的積極性與主動性，卻并未明確省以下財政關(guān)系，間接導(dǎo)致《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（以下簡稱國發(fā)〔1993〕85號文）成了財政體制改革的“財政憲法”，并授權(quán)省級政府決定省以下財政管理體制?！秶鴦?wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號文）進一步確立了省級政府作為省以下分稅制改革的“實際操作者”地位。由此，我國財政體制改革呈現(xiàn)出中央政府決定中央與省級、省級政府決定省以下財政體制的“二元決定體制”，這一體制也由國辦發(fā)〔2022〕20號文予以確認?；谑〖壵碛泄芾磔爡^(qū)內(nèi)經(jīng)濟、教育、社會穩(wěn)定等行政工作的自主權(quán)，處于中央與地方財政關(guān)系轉(zhuǎn)換的樞紐位置，成為中央與地方財政關(guān)系調(diào)整中“地方政府”的“代名詞”。省級政府實施的省以下財政體制改革，決定了地方體制類型和屬性，并決定著省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本原則和框架結(jié)構(gòu)。

其次，省級政府是省以下財權(quán)與財力的集中者。由于一國財政體制與經(jīng)濟體制、政治體制密切相關(guān)，我國的財政治理模式只就中央與省級之間做出原則性安排，童幼雛等（2021）認為這種制度模式既契合了“守土有責(zé)”的地方治理模式，又基于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡對財政政策因地制宜的要求，最大程度發(fā)揮地方政府主觀能動性。這也導(dǎo)致省級政府具有省域內(nèi)財政體制改革的決定者地位。一方面，省級政府具有省域內(nèi)財權(quán)集中的決定性地位?；谑∫韵仑斦w制改革的決定權(quán)，省級政府可以制定地方分稅制具體適用辦法，尤其是收入分成辦法，中央也將其留給省級政府自行處理。作為財權(quán)的最基本形式，財力的層層向上集中是財權(quán)集中的主要形式。相對于中央政府擁有的財政立法權(quán)而言，地方政府的財權(quán)并不突出，但不代表省級政府缺乏財權(quán)集中者地位（岳紅舉等，2021）。以財權(quán)中的稅權(quán)為例，如按照稅收收入的縱向配置方法，可以將稅收收入劃分為以稅種劃分為主、以增量分成、總額分成、總額增量分成為輔的分配模式。除了稅權(quán)集中外，2014年修訂的《預(yù)算法》使省級政府獲得地方債務(wù)統(tǒng)一舉借權(quán)、額度分配權(quán)、還款權(quán)及債務(wù)違約時的懲戒權(quán)，而市縣級政府只能通過省級政府統(tǒng)一發(fā)行債券的形式來獲得地方政府債務(wù)，且實行省級財政統(tǒng)借統(tǒng)還。在當(dāng)前的財政體制中，相對于地方政府稅權(quán)本就匱乏的財權(quán)結(jié)構(gòu)而言，省級政府還掌握了稅收和債務(wù)等主要財權(quán)的劃分規(guī)則。即使是政府性基金中的土地出讓收入，市縣級政府還經(jīng)常需要與省級政府“討價還價”。

另一方面，省級政府具有省域內(nèi)財力集中者地位。按照財權(quán)與財力匹配關(guān)系劃分，地方財力可以區(qū)分為自有財權(quán)形成的財力和上級轉(zhuǎn)移支付形成的財力。相對于中央財權(quán)與財力的統(tǒng)一性，地方政府普遍存在財權(quán)與財力的不對稱性，即財權(quán)遠遠小于財力。下級財力不足部分，除了中央轉(zhuǎn)移支付外，上級轉(zhuǎn)移支付是其主要支撐。自2020年以來，我國開始建立中央財政資金直達機制并逐步常態(tài)化，但仍存在總量偏小、類別單一、適用范圍受限等問題。如只存在于中央轉(zhuǎn)移支付，省級以下尚未建立，中央轉(zhuǎn)移支付中只有少數(shù)資金采用了直達機制，且限于直接用于民生支出的資金。除了資金直達機制，其他中央轉(zhuǎn)移支付資金缺乏一般轉(zhuǎn)移支付的分級測算，只能全部撥付省級政府后，由后者實施“二次分配”。由此，中央的轉(zhuǎn)移支付隨著省級政府的再次分配，轉(zhuǎn)移至省級政府，加上省域內(nèi)本就具有的轉(zhuǎn)移支付財權(quán)，省級政府儼然成了省域內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付的決定者。

最后，省級政府是省以下劃分改革的決策者。國發(fā)〔1993〕85號文對省級政府實施地方財政體制改革的授權(quán)，以及國發(fā)〔2016〕49號文將爭議裁決權(quán)一并授予省級政府，使得省級政府不但擁有了各個領(lǐng)域?qū)嶓w方案的制定權(quán)，而且兼有了爭議裁決的程序決定權(quán)，國辦發(fā)〔2022〕20號文則明確提出“省負總責(zé)”，進一步增強省級政府的統(tǒng)籌調(diào)控能力。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃分改革中，中央方案劃分中央與地方共同事權(quán)與支出責(zé)任后，還需要在省與市縣之間再次分配，省級政府擁有了省域內(nèi)事權(quán)與支出責(zé)任的二次分配權(quán)（羅長林，2018）。中央方案中要求加強省級統(tǒng)籌，鼓勵以省級政府規(guī)章的形式保障劃分方案的約束力，由此也形成了“省級決策、市縣執(zhí)行”的決定機制。省級方案對省域內(nèi)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分歸屬，影響著財權(quán)與財力的匹配狀況，也決定了地方財政關(guān)系的勢態(tài)和財政分權(quán)的基調(diào)。省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化、省級標(biāo)準等具體要求，在提升省級政府統(tǒng)籌調(diào)控職能、實現(xiàn)跨區(qū)域公共服務(wù)最優(yōu)配置的同時，也成了市縣級政府履行事權(quán)與支出責(zé)任的強制性依據(jù)。

（三）省以下各級政府的分級負責(zé)

1994年的分稅制改革實際上是把各級地方政府視為一個整體，并作為中央政府的對應(yīng)概念，雖然冠之以“地方”名義，卻是以“省級政府”指代地方政府。所以，黨的十九屆三中全會提出賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，同時要求加快推進省以下財政體制改革。這便是當(dāng)下開展省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的應(yīng)有之義。

一方面，市縣級政府具有相對獨立性。中央與省級政府之間的分稅制改革并不代表省與市縣級政府之間的分權(quán)體制，不能將后者概括化、抽象化。隨著分稅制改革的開展，各級地方政府逐漸發(fā)展出自身的獨立利益，具有了相應(yīng)的獨立決策主體地位，即鄭永年（2013）所稱的“行為聯(lián)邦制”。國辦發(fā)〔2022〕20號文在要求省以下財政體制改革實施“省負總責(zé)”的同時，也明確提出了各級地方政府的“分級負責(zé)”機制，尊重自主性和首創(chuàng)精神。如果還缺乏對市縣級政府獨立地位的承認，仍簡單地將其視為省級政府的依附，或者概括于中央與地方財政關(guān)系中的“地方”，既不符合省以下財政體制的基本層級，更容易誤導(dǎo)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本宗旨，最終違背“兩個積極性”。

另一方面，省以下改革具有緊迫性。省以下財政體制尤其是事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，是現(xiàn)階段整個財政體制的薄弱環(huán)節(jié)，制約了市縣級政府的積極性、主動性。在財政收入體制上，省級政府普遍仿照中央財政收入分配方案，根據(jù)自身財政管理體制，主要采用稅收分稅、共享、增量提成、體制上解、專項補助等收入分配體制，成為省域內(nèi)財權(quán)與財力的集中者。在財政支出體制上，省級政府享有調(diào)整省級以下各級政府支出責(zé)任劃分的自主權(quán)，將中央政府下移的、自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任再逐級下移，使基層政府處于被動承擔(dān)的地位，基層政府財政承受極大壓力。典型情況便體現(xiàn)在改革方案中普遍存在的“適當(dāng)補助”表述上。上級補助只是道德義務(wù)，在財力允許的情況下，上級財政可以補助，而在財政緊張情況下，上級財政或?qū)⒉谎a助、少補助。這明顯與當(dāng)下中央提出的將事權(quán)適度向省級轉(zhuǎn)移的要求不符，也將影響相應(yīng)基本公共服務(wù)在基層政府的履行效果。

五、均等化路徑：基本公共服務(wù)府際協(xié)調(diào)的現(xiàn)實選擇

基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先成為中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的突破口，既體現(xiàn)了中央提出的民生優(yōu)先目標(biāo)，即優(yōu)先解決與民生直接相關(guān)的基本公共服務(wù)，又為其他基本公共服事項的擴展提供了經(jīng)驗借鑒?；凇皺?quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革目標(biāo)，基本公共服務(wù)均等化改革還應(yīng)當(dāng)立足于府際協(xié)同的理論邏輯，從體制協(xié)同、機制協(xié)同和法規(guī)協(xié)同三個角度構(gòu)建體系化路徑。其中，體制協(xié)同立足于均等化的制度保障，機制協(xié)同則為均等化提供財力支撐，并以法規(guī)協(xié)同提供均等化的法治配套保障。

（一）體制協(xié)同：基本公共服務(wù)均等化的制度保障

首先，落實基本公共服務(wù)的政府兜底責(zé)任。基本公共服務(wù)的外溢性是政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平與公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基本保障是中央與地方財政關(guān)系調(diào)整的現(xiàn)實依據(jù)，市場與政府的關(guān)系是中央與地方財政關(guān)系調(diào)整的邏輯前提。政府的財政義務(wù)源于市場財產(chǎn)權(quán)的貢獻，“有為政府”需要為“有效市場”提供基本公共服務(wù)均等化保障，實現(xiàn)“收于民、用于民”。狹義的基本公共服務(wù)源于公民生存權(quán)，具有倫理屬性，政府應(yīng)全額承擔(dān)，而廣義的基本公共服務(wù)事項更貼近市場，屬于公民發(fā)展權(quán)領(lǐng)域，政府在承擔(dān)兜底責(zé)任的同時，還應(yīng)吸引社會的廣泛參與，形成共擔(dān)、共治、共享格局。

公共服務(wù)外溢性的大小決定了政府支出責(zé)任承擔(dān)主體的層級高低。涉及民生直接相關(guān)且外部性特征較強的社會公共事業(yè)服務(wù)，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保健、基本就業(yè)保障等領(lǐng)域，市場與社會提供部分輔助性職能，政府的主導(dǎo)性決定了政府的兜底責(zé)任，且呈現(xiàn)出中央與地方的共同承擔(dān)。換言之，國家主導(dǎo)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，中央確定國家基礎(chǔ)標(biāo)準并實施轉(zhuǎn)移支付、省級政府確定省級標(biāo)準并提供財政補助、省以下各級政府應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行；在國家主導(dǎo)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域之外，市場主體可以供給高于國家標(biāo)準、省級標(biāo)準的市場化服務(wù)。由此在均等化與可及性之間獲得適度的平衡，保障人民對美好生活的向往與社會主義初級階段相適應(yīng)。

其次，規(guī)范共同事權(quán)履行主體?；竟卜?wù)領(lǐng)域劃分的難點在于共同事權(quán)的分擔(dān)不明晰，往往呈現(xiàn)出“事權(quán)重疊”“職責(zé)同構(gòu)”，既難以厘清具體履行主體的職責(zé)，也不利于防范層層下移的機會主義。解決這一問題，至少可以從以下兩點著手。其一，明確按照“兩個積極性”原則，完善各級政府在市場失靈領(lǐng)域的有效補充，引導(dǎo)地方政府能夠有效供給，并依法履行職責(zé)。遼寧為了做好市場監(jiān)管領(lǐng)域的基本公共服務(wù)，將“營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”升格為“營商環(huán)境建設(shè)局”，黑龍江則針對基層行政體制中的“短板”，組建了“營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局”，較好實現(xiàn)了“市場有效、政府有為”的良性共生。其二，妥善處理事權(quán)交叉、職責(zé)劃分不清晰問題，按照一項事權(quán)劃歸一個組織負責(zé)的原則，歸并共同事權(quán)。山西組建了我國首個省行政審批服務(wù)管理局，將政務(wù)改革、管理職責(zé)和有關(guān)部門承擔(dān)的行政審批服務(wù)管理、政務(wù)信息管理等職能進行整合，首次在省級層面實施“一枚圖章”管審。四川也對市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域進行整合并組建綜合執(zhí)法隊伍，減少執(zhí)法層級，在經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)實行“一支隊伍管執(zhí)法”，既降低行政管理成本，也避免了事權(quán)搪塞、扯皮的“九龍治水”與支出責(zé)任承擔(dān)的“各不相關(guān)”。

最后，實施地方改革的中央監(jiān)督考核。事權(quán)與支出責(zé)任劃分的背后是權(quán)力與責(zé)任的劃分，省以下財政體制改革關(guān)系到省級集中和省以下分權(quán)之間的矛盾走向。省級政府具有省以下財政體制改革的決定權(quán)，也具有爭議裁決權(quán)，肩負著省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌調(diào)控職責(zé)，省級方案的優(yōu)劣直接決定了省以下基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度，也將影響全國基本公共服務(wù)的均等化水平（宋文昌，2009）。中央應(yīng)在完善國家基礎(chǔ)標(biāo)準的基礎(chǔ)上，對尚未確定基礎(chǔ)標(biāo)準的公共服務(wù)項目制定指導(dǎo)性標(biāo)準，并適度提高落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準，使其不低于人民基本生活需要，防止區(qū)域發(fā)展不平衡所產(chǎn)生的省際標(biāo)準過于懸殊問題。除了狹義的基本公共服務(wù)，其他與民生間接相關(guān)、具有基礎(chǔ)性公共基礎(chǔ)屬性的公共服務(wù)，包括社會福利項目建設(shè)、社會管理系統(tǒng)和環(huán)境管理建設(shè)，中央政府完全可以在自身財力允許的情況下，根據(jù)各省經(jīng)濟發(fā)展水平和均等化情況進行差異化分配，并監(jiān)督省級政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的兜底責(zé)任（胡曉東等，2019）。

（二）機制協(xié)同：基本公共服務(wù)均等化的財力保障

一方面，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，確保事權(quán)、支出責(zé)任與財力相適應(yīng)。經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡制約了基本公共服務(wù)的均等化，而綜合財力既是當(dāng)下事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主導(dǎo)性因素，又是基本公共服務(wù)均等化的決定性因素。除了中央加大對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付外，地方政府還需要調(diào)整并優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，在秉承差別化原則的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保障困難地區(qū)的供給水平。相對于一般轉(zhuǎn)移支付對下級綜合財力的補充，專項轉(zhuǎn)移支付則側(cè)重于實現(xiàn)上級特定目的，至于是采用專項轉(zhuǎn)移支付，還是采用一般轉(zhuǎn)移支付，取決于中央轉(zhuǎn)移支付、上級轉(zhuǎn)移支付對于公平和效率的定位。專項轉(zhuǎn)移支付是?？顚Ｓ茫芍苯幼饔糜谔囟ü卜?wù)，能夠有效貫徹上級政府的均等化目標(biāo)，而一般轉(zhuǎn)移支付則須經(jīng)過下級政府的統(tǒng)籌使用，雖可以間接提高民生領(lǐng)域的支出水平，但卻無法解決下級政府的偏好錯位問題，從而出現(xiàn)均等化效果相對弱化態(tài)勢（岳軍，2009），相反，由于經(jīng)濟發(fā)展差距所產(chǎn)生的均衡性缺陷，則可以通過專項轉(zhuǎn)移支付予以彌補（喬俊峰等，2019）。所以，基本公共服務(wù)的均等化需要在兩者之間獲得適度的平衡。

另一方面，實施“省負總責(zé)”，確?；竟卜?wù)均等化的兜底責(zé)任。當(dāng)?shù)胤截敊?quán)難以在短期內(nèi)獲得有效提升，財力保障便成為財權(quán)的有效補充，包括中央在內(nèi)的上級轉(zhuǎn)移支付制度，是促進公共服務(wù)均等化的重要途徑。各省之間基本公共服務(wù)均衡化依賴于中央轉(zhuǎn)移支付，而省域內(nèi)基本公共服務(wù)的均等化則離不開省級財政的兜底保障。當(dāng)前在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立了共同事權(quán)分類、分檔轉(zhuǎn)移支付，將基本公共服務(wù)領(lǐng)域安排的項目與合并改革前一般轉(zhuǎn)移和專項轉(zhuǎn)移支付安排的資金統(tǒng)合為共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，為基本公共服務(wù)的均等化提供了統(tǒng)一的財力支撐。作為省域內(nèi)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付“二次分配”者，省級政府成為本轄區(qū)主要財力的集中者，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)省域內(nèi)基本公共服務(wù)統(tǒng)籌調(diào)控功能，尤其是基層政府“三保”工作的兜底責(zé)任。這不僅是國辦發(fā)〔2022〕20號文要求省級政府適當(dāng)集中財力的基本目標(biāo)，也是落實“省負總責(zé)”機制的應(yīng)有之義。

（三）法規(guī)協(xié)同：基本公共服務(wù)均等化的法治保障

黨的十八屆四中全會提出，推進事權(quán)規(guī)范化、法律化，中央方案也要求將成熟的做法以行政法規(guī)、行政規(guī)章的形式確定下來，各級改革方案也普遍要求將財政體制改革中的成功經(jīng)驗予以制度化。財政體制改革的政策性決定了黨內(nèi)法規(guī)需與法律法規(guī)相銜接，以發(fā)揮法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)在財政體制改革中的指導(dǎo)作用。

一方面，提升黨政協(xié)調(diào)能力。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而事權(quán)與支出責(zé)任劃分作為財政體制改革的核心內(nèi)容，依賴于黨中央的重視程度，尤其是各級黨委的指導(dǎo)。事權(quán)與支出責(zé)任劃分不僅僅是財政問題，而是“更高位階的政治問題”（樓繼偉，2020）。在中央層面上，黨內(nèi)意志先行、行政規(guī)范性文件跟進的互動局面已然形成。2014年中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》，是中國歷史上首次以政治局決議形式確定的財稅改革框架，為政府間財政關(guān)系調(diào)整提供了頂層方案，并由黨的歷次會議予以細化，且在黨的十九大報告中明確為“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。2022年4月，中央深化改革委員會第二十五次會議專門審議了省以下財政體制改革議題，為省以下財政體制改革提供了政治支持。在地方財政體制改革中，山東率先成立全國首個全面依法治省委員會后，各省也陸續(xù)組建了省委全面依法治省委員會、審計委員會、教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等一批黨的重大工作議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并明確了相關(guān)辦事機構(gòu)的職責(zé)范圍，增強了黨委對職能部門的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理，在實現(xiàn)了黨對事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時，有力支持了人大對財政體制改革的民主監(jiān)督。

另一方面，構(gòu)建多層次法治保障體系。習(xí)近平總書記指出，要實現(xiàn)立法和改革相銜接。推進基本公共服務(wù)均等化，除了秉承“重大改革于法有據(jù)”外，還需要推動財政體制相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與行政規(guī)章等規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)相銜接，建立有利于保障事權(quán)分配制度和支出責(zé)任關(guān)系調(diào)整的多層次法治體系。當(dāng)前，基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分依據(jù)僅限于國務(wù)院和地方政府的規(guī)范性文件，其可操作性強但效力層級低，難以滿足中央提出的“依法規(guī)范”目標(biāo)。其一，需要明確基本公共服務(wù)均等化的憲法依據(jù)。如德國將“均等的生活條件”寫入《基本法》，丹麥通過《聯(lián)邦財政均衡法》，確?；竟卜?wù)均等化的財政保障職責(zé)。其二，基本公共服務(wù)共同事權(quán)與支出責(zé)任的法治化需要遵循漸進式立法路徑。現(xiàn)階段，我國法律和政策雖涉及事權(quán)與支出責(zé)任，但尚未細化規(guī)定?？梢钥紤]借鑒域外國家的成功經(jīng)驗，從基本公共服務(wù)領(lǐng)域入手，由行政化、政策化向法律化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，形成政策先行、法律跟進的治理體系。具體說來，現(xiàn)實可行的做法是：先以目前的8大類基本衛(wèi)生公共服務(wù)為試點，逐步覆蓋其他與發(fā)展權(quán)相關(guān)的服務(wù)項目；由國家基礎(chǔ)標(biāo)準、省級標(biāo)準等強制性約束提升劃分方案的確定性，并在完善劃分方案這一“目錄清單式”制度的基礎(chǔ)上，將相對成熟的領(lǐng)域率先以行政規(guī)章或地方性法規(guī)制度化，最終經(jīng)由共識—政策—立法的漸進式路徑，夯實我國基本公共服務(wù)均等化的法治基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

將基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)目標(biāo)納入改革方案評估，可以看出，立足于社會主義初級階段主要矛盾的紓解，當(dāng)前改革呈現(xiàn)出中央方案示范性、事權(quán)類別狹義性、基礎(chǔ)標(biāo)準兜底性以及綜合財力主導(dǎo)性的基本特征。經(jīng)由規(guī)范化檢視，在形式價值和實質(zhì)目的上，仍存在劃分改革單向性、省級統(tǒng)籌模糊性、劃分依據(jù)政策性以及改革任務(wù)尚未完成等缺憾。劃分改革既需要注重事權(quán)、支出責(zé)任與財力相適應(yīng)，更需要落實基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)目的。在理論邏輯上，需要發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”，確立省級政府在省域內(nèi)的統(tǒng)籌調(diào)控功能，并實施各級地方政府的分級負責(zé)。在財政實踐上，從體制協(xié)同、機制協(xié)同、法規(guī)協(xié)同的立體路徑，逐步與其他分領(lǐng)域改革的公共服務(wù)均等化目標(biāo)相銜接，構(gòu)建制度保障、財力保障和法治保障，推進全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：易一）

*本文系國家社科基金一般項目“共同富裕目標(biāo)下政府性基金的公共財產(chǎn)法規(guī)制路徑研究”（項目編號：22BFX108）、河南省哲社規(guī)劃項目“減稅降費背景下地方債風(fēng)險防范與化解機制研究”（項目編號：2021BJJ031）的階段性成果。

作者簡介：岳紅舉，男，河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授；洪一凡，女，河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生。