張慶濤

山東舜翔（聊城）律師事務(wù)所，山東 聊城 252000

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）于1986 年6 月25 日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議中通過，并于1987 年1 月1 日起施行。2019 年8 月26 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)于《土地管理法》進(jìn)行了第三次修正，并于2020 年1 月1 日開始實(shí)施，所對(duì)應(yīng)的實(shí)施條例以及相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，也在新《土地管理法》的全面施行下進(jìn)行調(diào)整與制定，進(jìn)而落實(shí)到地方土地管理工作當(dāng)中。土地的征收與補(bǔ)償屬于共生的關(guān)系，在土地管理過程中，實(shí)現(xiàn)公平公正的補(bǔ)償能夠最大限度保護(hù)農(nóng)戶的根本權(quán)益，進(jìn)一步緩解社會(huì)性質(zhì)的土地問題，大力推進(jìn)我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［1］。

一、修正《土地管理法》的必要性和意義

（一）必要性

不斷修正與完善《土地管理法》的必要性可以從三個(gè)方面體現(xiàn)出來，首先，是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)廣泛的土地關(guān)系，在圍繞土地所開展的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，土地和農(nóng)業(yè)、村民與農(nóng)業(yè)工作之間也建立了社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以法律的方式對(duì)其進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)；其次，農(nóng)村集體土地是重要的土地資源，當(dāng)下人類對(duì)土地資源的保護(hù)尚未具備非常深刻的認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)通過一系列的法律法規(guī)，對(duì)有限的土地資源進(jìn)行科學(xué)的管理和保護(hù)，從而為人類創(chuàng)造適宜的生存環(huán)境；最后，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地的管理。國(guó)家以法律的形式體現(xiàn)出對(duì)國(guó)內(nèi)土地利用和管理的態(tài)度和意志，進(jìn)而確保國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等協(xié)調(diào)發(fā)展［2］。

（二）意義

新《土地管理法》的意義主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，首先，是明確了公共利益的范圍，如新《土地管理法》第四十五條明確界定了土地征收過程中的公共利益；其次，完善了原本的土地征收程序，被征地的各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)對(duì)群眾在征地補(bǔ)償中的知情權(quán)和參與權(quán)予以保障，并加強(qiáng)群眾對(duì)征地行為的依法監(jiān)督權(quán)；再次，強(qiáng)化保障農(nóng)戶的合法權(quán)利，簡(jiǎn)化征地前的程序、增加社會(huì)保障費(fèi)用和農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償、重視農(nóng)戶居住權(quán)、不強(qiáng)迫農(nóng)戶退出宅基地、簡(jiǎn)化了集體建設(shè)用地程序等；最后，提高了土地征用或征收的商業(yè)價(jià)值，發(fā)展村集體成為土地開發(fā)的主要對(duì)象、提高土地開發(fā)者對(duì)土地的重視程度，以集體用地的形式保障更多群眾的利益［3］。

二、征地補(bǔ)償費(fèi)用的原則與組成

（一）征地補(bǔ)償費(fèi)用的原則

1．公平補(bǔ)償原則，要求所補(bǔ)償?shù)恼鞯刭M(fèi)用，必須采取公開交易的方式，同時(shí)按照當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

2．合理補(bǔ)償原則，是指在同一區(qū)域范圍內(nèi)，制定同一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防社會(huì)矛盾的發(fā)生，提高當(dāng)?shù)卣恋氐恼魇招省?/p>

3．長(zhǎng)遠(yuǎn)保障原則，針對(duì)農(nóng)村用地的征收，考慮農(nóng)地對(duì)農(nóng)戶的重要性，進(jìn)而采取長(zhǎng)期性的社會(huì)保障功能的補(bǔ)償方式，降低一定比例的貨幣補(bǔ)償方式。［4］

（二）征地補(bǔ)償費(fèi)用的組成

1．土地的補(bǔ)償費(fèi)用，由國(guó)家政府對(duì)農(nóng)村集體性土地，在征收過程中為了按照失去集體土地農(nóng)戶的剩余勞動(dòng)力補(bǔ)助費(fèi)用，是目前常用的農(nóng)村征地方式。

2．安置補(bǔ)助費(fèi)，新《土地管理法》實(shí)施前，該方面的補(bǔ)償主要由國(guó)家承擔(dān)起被征收農(nóng)戶的生活和生產(chǎn)安置責(zé)任；新《土地管理法》實(shí)施后該項(xiàng)費(fèi)用被取消，采取直接發(fā)放安置金的方式。

3．地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，針對(duì)被征收土地上被損毀的附著物所支出的費(fèi)用，直接賠償至權(quán)利所有者手中，此種方式存在一定的限制，無法涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)等。

4．社會(huì)保障費(fèi)用，主要用于補(bǔ)貼征地農(nóng)戶的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，由安置補(bǔ)助延伸而來，彌補(bǔ)安置補(bǔ)助費(fèi)用存在的不足之處。［5］

三、征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)中的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作法律問題

征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作法律之間的關(guān)系可以理解為：征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐中運(yùn)作法律的基本，現(xiàn)實(shí)運(yùn)作法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，通過應(yīng)用相關(guān)法律法規(guī)，保障征地補(bǔ)償過程中集體和個(gè)體群眾的合法權(quán)益，從而體現(xiàn)我國(guó)新《土地管理法》和其他法律的權(quán)威性［6-7］。

（一）土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)

土地補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)家建設(shè)需要征用農(nóng)民集體所有的土地時(shí)，用地單位依法向被征地單位支付的款項(xiàng)。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體在被征用的土地上長(zhǎng)期投工、投資的補(bǔ)償。《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”；安置補(bǔ)助費(fèi)是指國(guó)家在征用征收土地時(shí)，為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并獲取生活來源的農(nóng)戶生活所給予的補(bǔ)助，補(bǔ)助來源于對(duì)個(gè)體農(nóng)戶的征地和對(duì)農(nóng)村集體土地的征收。

1．案例一

2012 年湖南某地，徐某與樟樹村的李某結(jié)婚并把戶口遷入該村，2019 年二人離婚，但是徐某的戶口未遷出，只是從李某家庭戶中遷出，并單獨(dú)立戶。離婚的第二年，樟樹村因?yàn)橥恋乇徽加茫瑖?guó)家下?lián)芰送恋刭r償款。但是村委會(huì)覺得徐某已經(jīng)離婚，不應(yīng)該把土地賠償款全部給她，最后村委會(huì)商量決定給予徐女士60%的賠償款。徐某覺得這不合理，多次商量無果后把樟樹村村委告上法庭。最后法院判決，徐某獲征地全部補(bǔ)償款42 萬，不應(yīng)該被分割。

2．案例分析

按照新《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！币虼?，徐某在與李某結(jié)婚后，將戶籍遷入樟樹村，成為樟樹村村民，從法律角度來說，徐某便享有樟樹村農(nóng)民集體應(yīng)有的權(quán)利，盡管之后徐某與李某離婚，但徐某的戶籍依舊屬于樟樹村內(nèi)，只是與李某之間的關(guān)系出現(xiàn)變化，不能因此說明徐某便不是樟樹村的村民，削弱或剝奪其集體權(quán)利。同時(shí)，法院結(jié)合《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第三十三條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益?！弊鞒龊侠砼袥Q。

3．總結(jié)

案例一反映了三種土地管理過程中出現(xiàn)的問題，首先是農(nóng)村土地管理過程中，容易受到人情世故和道德的影響，致使農(nóng)戶的權(quán)利受到不同程度的影響；其次是村委會(huì)作為基層行政單位，在進(jìn)行集體權(quán)益分配時(shí)，不能因個(gè)人家庭因素、婚姻狀況以及生活條件等客觀因素，擅自調(diào)整村民的集體權(quán)益；最后是女性在中國(guó)農(nóng)村當(dāng)中的地位及身份相關(guān)問題，不能因婚姻情況或其他因素，從而歧視農(nóng)村中的獨(dú)居女性，以有色眼鏡判定其所擁有的村民集體權(quán)益。

（二）地上附著物補(bǔ)償費(fèi)

地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是包括地上的各種建筑物、構(gòu)筑物，如房屋、水井、道路、管線、水渠等的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用及被征用土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十七、第二十八條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，組織自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償安置方案，公告時(shí)間不少于30 日。由此可見，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)家政府，根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平擬定的，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

1．案例二

2022 年初，山東省自然資源廳、山東省財(cái)政廳作出《關(guān)于濟(jì)寧市征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》，濟(jì)寧市新的征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自該批復(fù)公布之日起執(zhí)行。濟(jì)寧市自然資源和規(guī)劃局會(huì)同有關(guān)部門認(rèn)真研究，在原有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分考慮與周邊地市的協(xié)調(diào)平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相關(guān)因素，并廣泛聽取了相關(guān)部門、縣（市、區(qū)）以及群眾代表的意見，客觀地對(duì)征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)，新標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行將進(jìn)一步保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，使被征地農(nóng)民能夠分享城市和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

2．分析

山東省作為我國(guó)農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)業(yè)發(fā)展處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先狀態(tài)，進(jìn)而在省內(nèi)開展的土地管理工作及征地補(bǔ)償工作非常多。為了保障征地補(bǔ)償費(fèi)用中地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的同時(shí)，符合省內(nèi)不同區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，進(jìn)而頒布了《濟(jì)寧市征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，同時(shí)結(jié)合各種群眾基本權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)，共同構(gòu)建了完善的濟(jì)寧市土地管理制度。

3．總結(jié)

山東省濟(jì)寧市嚴(yán)格按照新《土地管理法》中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合省內(nèi)實(shí)際土地管理及征地工作的開展情況，最大限度保證了群眾、個(gè)人與集體的基本權(quán)益。

（三）社會(huì)保障費(fèi)

社會(huì)保障費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)從性質(zhì)來看，都屬于社會(huì)保障范疇，按照《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第五條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府將社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。因此，在新《土地管理法》當(dāng)中，先對(duì)原本社會(huì)保障費(fèi)用以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的方式進(jìn)行調(diào)整，再以單獨(dú)列支被征地農(nóng)戶社會(huì)保障費(fèi)用的方式，讓社會(huì)保障費(fèi)用能夠納入到土地征收或征用當(dāng)中，使其成為土地征收的成本內(nèi)容之一，最后將農(nóng)戶個(gè)人、農(nóng)村集體和當(dāng)?shù)卣枰袚?dān)的征地費(fèi)用，以足額列出工程預(yù)算的方式解決。

1．案例三

福建省某市，未成年石某與母親陳某一起居住在當(dāng)?shù)啬炒鍍?nèi)，數(shù)年前該村小組的集體所有土地被當(dāng)?shù)卣婪ㄕ魇?，從而得到了相?yīng)的補(bǔ)償款，之后該村小組決定進(jìn)行二次征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，主要針對(duì)近年來新出生但未取得承包地的人員，對(duì)新增人口以5 萬元每人的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但是當(dāng)時(shí)石某并未獲得相應(yīng)補(bǔ)償，理由為：村小組認(rèn)為石某母親屬于外嫁，從而不享有二次補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，拒絕向石某進(jìn)行補(bǔ)償。因此，石某與其母將該村組告上法庭，起訴理由為：該村小組的行為損害了石某的合法權(quán)益，請(qǐng)求法院判令該村小組向石某補(bǔ)償二次征地的補(bǔ)償款5 萬元。當(dāng)?shù)胤ㄔ涸谑芾泶税讣螅J(rèn)為原告石某的母親陳某系被告村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，原告出生后隨母親落戶被告處，也居住生活在被告處，其自出生之日起即自然取得被告的集體成員資格，系被告集體經(jīng)濟(jì)組織的新增成員。支持其訴求，要求該村小組按照其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償石某征地補(bǔ)償費(fèi)5 萬元。

2．分析

依據(jù)新《土地管理法》第十二條規(guī)定：“土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”同時(shí)，按照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持”。因此，既然村小組所作出在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的征地補(bǔ)償款，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)集體當(dāng)中的所用人以公平、公正的方式對(duì)待。

3．總結(jié)

在案例三當(dāng)中，反映了農(nóng)村村小組基層社會(huì)組織單位，在行使土地管理及征地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)所存在的問題，其中由于受到當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣及道德觀念的影響，認(rèn)為外嫁女子所生子女不能算作集體成員之一，忽視了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，在進(jìn)行新生兒征地補(bǔ)償時(shí)剝奪了石某應(yīng)有的權(quán)利，從而導(dǎo)致該事件的發(fā)生。由此可見，各類基層社會(huì)組織在履行土地管理過程中征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公平公正的態(tài)度對(duì)待，在保證集體利益不受損的基礎(chǔ)上，保護(hù)不同群體的基本權(quán)益，使其都能享受到同等的集體權(quán)利。此外，作為基層社會(huì)組織，不能按照傳統(tǒng)思維及當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，對(duì)村內(nèi)群眾進(jìn)行主觀意識(shí)的劃分，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)為判定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公正民主原則，落實(shí)各項(xiàng)土地管理工作和征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放。

綜上所述，通過對(duì)于新《土地管理法》實(shí)施背景下，征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)中的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作進(jìn)行法律分析，并以實(shí)際案例的形式，闡述新《土地管理法》在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際運(yùn)用情況，能夠直觀反映出目前多數(shù)農(nóng)村在征收補(bǔ)償費(fèi)用中出現(xiàn)的普遍問題，進(jìn)一步體現(xiàn)新《土地管理法》和相關(guān)法律法規(guī)在保障群眾權(quán)益上的作用，從而有助于推進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。