張潔 華南農(nóng)業(yè)大學

引言

繼黨的十九大報告提出要建立現(xiàn)代預算制度，全面實施績效管理之后，黨的二十大報告又提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。財政部推進實施預算管理一體化的建設(shè)部署，為財政管理數(shù)字化指明了方向。高校是財政一般公共預算教育支出的主體，在數(shù)字財政背景下，也在不斷地將數(shù)字化技術(shù)應用到日常管理中，但是，高校如何改進和優(yōu)化管理體制、加快信息化建設(shè)步伐，充分利用大數(shù)據(jù)、AI 等現(xiàn)代信息技術(shù)，打造與數(shù)字財政管理相契合的高校預算績效管理一體化系統(tǒng)，推動全面預算績效管理深入發(fā)展，成為當下熱點課題。

一、數(shù)字財政和預算管理一體化規(guī)范

數(shù)字財政是指依托“數(shù)字政府”建設(shè)框架，按照財政部預算管理一體化規(guī)范，利用現(xiàn)代信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等手段，對財政資金的收支、使用和管理進行數(shù)字化管理的一種新型財政管理模式。它以系統(tǒng)化思維整合預算管理全流程，通過對財政數(shù)據(jù)、預算管理工具、數(shù)據(jù)分析等進行有機整合，實現(xiàn)財政管理的現(xiàn)代化和智能化，更好地滿足社會各方面的需求。

財政部統(tǒng)一全國預算管理業(yè)務(wù)要素、業(yè)務(wù)規(guī)范和控制規(guī)則，要求省級“統(tǒng)規(guī)、統(tǒng)建、統(tǒng)管”，預算管理一體化系統(tǒng)下的省級數(shù)字財政平臺通常包括預算域、執(zhí)行域、核算域等。其中預算域包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項目庫、部門預算編制等，執(zhí)行域包含預算項目控制、下達，預算調(diào)整等；核算域包含會計憑證、國庫支付、掛接監(jiān)管等業(yè)務(wù)模塊。2023 年3 月財政部印發(fā)《預算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》，加快拓展預算管理一體化業(yè)務(wù)范圍，將資產(chǎn)管理、績效管理等業(yè)務(wù)納入一體化，并要求在原預算管理一體化系統(tǒng)拓展覆蓋業(yè)務(wù)范圍，盡快實現(xiàn)預算管理全流程的一體化管理。這對各級財政、各預算單位提出了更高更新的要求，必將是未來一段時間預算管理信息系統(tǒng)建設(shè)與改進的重點。

二、高校全面預算績效管理信息化現(xiàn)狀

高校作為預算單位，緊跟數(shù)字化和全面預算績效管理的步伐，進行了預算管理信息化建設(shè)的實踐，主要有以下幾個方面：一是預算績效指標引入。許多高校已經(jīng)引入指標庫的預算績效指標，將預算分配與學校的教育、研究和管理績效聯(lián)系起來，從而更有針對性地分配資源，獎勵卓越的績效。二是績效評估體系建立。高校逐漸建立了績效評估體系，包括教學質(zhì)量、科研成果、師生榮譽等方面的評估指標，這些指標更客觀評價高校的績效，從而影響預算分配。三是預算透明度提升。高校需要向內(nèi)部管理層和外部利益相關(guān)者清晰地展示預算的分配和使用情況，以便于監(jiān)督和評估，從而提升預算管理的透明度。四是數(shù)據(jù)驅(qū)動決策。高校利用數(shù)據(jù)分析來評估教育和科研績效，從而制定更明智的預算決策。

盡管高校的預算績效管理信息化之路取得了一定的成效，但在實踐中也面臨一些預算編制方面問題，比如信息孤島和數(shù)據(jù)質(zhì)量、部門利益沖突即部門之間競爭而非合作等；績效評估方面問題，比如指標選取、方法選擇即過于強調(diào)關(guān)注資金使用情況而忽視了教學質(zhì)量、學術(shù)研究等核心任務(wù)；還有過度流程化即太過復雜的績效管理體系增加了行政負擔，影響靈活性和創(chuàng)新能力等。因此，高校還需對標數(shù)字財政和預算一體化新文件精神，加大信息化改進力度。

三、高校全面預算績效管理信息化建設(shè)思路

（一）項目庫常態(tài)化管理機制

項目庫是將預算編制環(huán)節(jié)前置的重要基礎(chǔ)，建立項目庫常態(tài)化管理機制成為績效預算管理發(fā)展的必然。學校應建立校級項目庫常態(tài)化管理機制，由校內(nèi)各單位跨部門協(xié)作，牢固樹立“資金隨項目走、先有項目后有預算”的理念，提前謀劃、評審論證，推動項目常態(tài)化申報及儲備工作。同時，學校需要充分發(fā)揮項目庫的支撐作用，全面提升項目的編報質(zhì)量，進一步提升省級項目的入庫率，從而幫助學校爭取更多的財政資金，并且根據(jù)實際情況不斷優(yōu)化機制，以實現(xiàn)更好的項目管理效果。

（二）項目申報及儲備要求

各單位可按照項目申報要求，隨時開展項目謀劃和論證，準備項目申報材料，認真規(guī)范填報項目信息，常態(tài)化申報項目。歸口部門根據(jù)所屬管理權(quán)限、學校事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和黨政工作重點部署，對項目進行論證，排序選優(yōu)。財務(wù)處對項目庫項目申報和儲備進行常態(tài)化開放和審核，對審核不通過的項目及時退回或不予安排，審核通過的項目實行“項目成熟一個入庫一個，成熟一批入庫一批”的工作機制，納入項目庫儲備及預算編制范圍。儲備項目實行滾動管理，對當年未被納入預算管理的項目，要實行周期性管理，自動納入下一個年度的儲備項目，無需再重復上報。

（三）預算分配與績效評價要求

通過預算績效信息化平臺建設(shè)，結(jié)合有關(guān)預算支出標準和績效目標要求，嚴把審核關(guān)口，對預算的各環(huán)節(jié)進行嚴格審核，并通過建立績效評價體系，將預算安排、經(jīng)費分配與實施績效有機結(jié)合起來。具體來說，一是將全部經(jīng)費納入績效評價范圍，并且在績效指標庫中選定績效目標，進行審核評價，形成的評價分數(shù)及評價結(jié)果與年度考核及下一年度預算安排掛鉤。二是采用目標管理與過程管理并重的績效評價方式，綜合評價各單位人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、科學研究、學科建設(shè)、履職能力等方面的成果，在進行年度學校預算分配時，充分運用績效評價結(jié)果，并實現(xiàn)相關(guān)指標的動態(tài)調(diào)整，建立以績效為主導因素的預算管理體系。三是在前期重點項目績效自評的工作基礎(chǔ)上，實現(xiàn)學校預算整體績效評價。將績效目標與預算同時下達，便于預算執(zhí)行年度結(jié)束后，為開展全口徑的整體績效評價奠定堅實基礎(chǔ)。

（四）財政監(jiān)管智能化要求

對標數(shù)字財政核算域的省級財政資金大監(jiān)管要求，保障每一筆財政資金都能全流程追蹤定位，需要做好會計核算規(guī)范、國庫支付透明的財政監(jiān)管工作。對于未采用數(shù)字財政平臺會計核算系統(tǒng)的單位，應保障不同會計核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對接，滿足對財政資金執(zhí)行進度的監(jiān)管要求，確保會計憑證傳輸?shù)募皶r性，以及財政資金支付、掛接的準確性。

（五）數(shù)據(jù)共享與風險控制要求

信息化建設(shè)和AI、大數(shù)據(jù)模型等結(jié)合的技術(shù)成果必將帶來預算績效管理的新高度，預算一體化管理模塊的數(shù)據(jù)共享和風險控制需要平衡透明度和隱私保護，考慮數(shù)據(jù)安全和隱私問題，采取必要的安全措施，避免重要信息泄露，確保數(shù)據(jù)的合法性、準確性和安全性，從而為學校的績效管理提供有力的支持。

四、高校全面預算績效管理信息化建設(shè)內(nèi)容

（一）項目庫管理模塊

對標省級財政預算域項目庫管理的分級體制，高校也可建立總、子項目庫管理體系，根據(jù)項目管理的復雜程度和不同層級的責任對項目進行劃分，以確保項目庫信息的有效管理和利用，這些模塊學?？勺孕虚_發(fā)，也可購買項目管理軟件。

（二）預算管理模塊

1.預算申報、審核、匯總。預算申報人預算填報完成后逐級提交至部門負責人、歸口管理部門負責人審核，最后至財務(wù)處審核匯總。財務(wù)處相關(guān)負責人在線上完成各業(yè)務(wù)部門預算申報書審核，對于審核不通過的由系統(tǒng)返回修改，全部審核通過后生成相關(guān)表格，自動提取至學校層面預算匯總表。財務(wù)處生成本年度預算匯總表。各單位在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)中的網(wǎng)上申報環(huán)節(jié)，網(wǎng)上申報系統(tǒng)通過與預算績效管理系統(tǒng)對接數(shù)據(jù)，自動根據(jù)各項目預算支出事項、范圍和金額進行支出控制，保證支出事項和金額與預算相符，無預算的事項不得支出。

2.預算綜合分析。根據(jù)預算批復情況，對接財務(wù)管理系統(tǒng)，實時抓取數(shù)據(jù)，生成預算執(zhí)行明細表，分別按照分管校領(lǐng)導、歸口管理部門、執(zhí)行管理部門、學院等多維度展示預算執(zhí)行進度。每月生成執(zhí)行情況簡報，通過對接OA 系統(tǒng)報送校領(lǐng)導并進行全校流轉(zhuǎn)。在財政專項資金執(zhí)行重要考核節(jié)點，對實時執(zhí)行進度未達序時進度要求的項目發(fā)出預警，通知項目負責人及相關(guān)管理部門負責人。通過財政專項執(zhí)行進度數(shù)據(jù)分析及預警功能，由財務(wù)處會同歸口管理部門對不達序時進度或執(zhí)行困難專項進行跟進。同時，通過實時展示校領(lǐng)導分管部門專項資金執(zhí)行數(shù)據(jù)，支持資源配置與預算分配決策。

（三）績效評價模塊

預算年度所有納入預算管理的項目均需開展績效評價工作，包括年中進行績效執(zhí)行監(jiān)控、年底進行年度績效自評，填寫績效自評表，完成績效自評報告。其中績效執(zhí)行監(jiān)控表、績效自評表在預算績效管理系統(tǒng)中填寫，績效自評報告通過附件形式提交。根據(jù)《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101 號）文件精神，績效自評采用定量與定性評價相結(jié)合的方式，總分由各分項指標得分匯總形成。指標總分值100 分，一級指標按權(quán)重設(shè)置，二、三級指標分值可自行設(shè)置，系統(tǒng)需校驗一級指標值比重和二、三級指標分值合計等。當然，績效指標庫是動態(tài)發(fā)展的，因此系統(tǒng)應是開放的，可結(jié)合實際情況，不斷探索跨學科、新型績效評價模型。

（四）其他業(yè)務(wù)模塊

對應數(shù)字財政核算域?qū)嫼怂愫皖A算執(zhí)行的監(jiān)管要求，在財政數(shù)字平臺和單位及附屬單位等不同系統(tǒng)之間建立AI 對接系統(tǒng)，引入機器人不間斷、實時地進行數(shù)據(jù)傳輸，滿足憑證匹配、業(yè)務(wù)單據(jù)掛接和一致性檢驗，促進年底決算的規(guī)范、準確。在大數(shù)據(jù)時代，業(yè)財融合在數(shù)據(jù)中臺的數(shù)據(jù)融合，使得財務(wù)會計的功能從核算、監(jiān)督走向決策服務(wù)。因此系統(tǒng)統(tǒng)建、數(shù)據(jù)共享、賦能提效是解決“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題的關(guān)鍵。以信息網(wǎng)絡(luò)中心的數(shù)據(jù)中臺為核心，搭載資產(chǎn)管理、采購招標、教學和科研等業(yè)務(wù)模塊，保持系統(tǒng)的開放性，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共享和融合是下一步的建設(shè)重點。

（五）數(shù)據(jù)安全與風險控制

采取嚴格的數(shù)據(jù)安全措施，確保數(shù)據(jù)不被未授權(quán)人員訪問。進行權(quán)限管理，建立明確的權(quán)限層級，確保只有合適的人員能夠訪問和修改績效數(shù)據(jù)。個人只能查看與自己相關(guān)的數(shù)據(jù)，而管理層則可以訪問更廣泛的數(shù)據(jù)。定期進行風險評估，識別潛在的風險，并制定相應的風險應對計劃，以應對財務(wù)風險的防范問題。

五、高校預算績效管理信息化建設(shè)的保障措施

（一）嚴格事前績效評估，提高績效管理意識

高校需要樹立全員參與的績效管理理念，提高績效管理意識，將事前績效評估作為項目入庫和預算安排的必備要件，按照“誰申請資金，誰做好可行性論證”“誰分配資金，誰做好事前績效評估”的原則，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)歸口部門的論證與決策作用?？冃Ч芾碡撠熑诵枰崆敖槿霕I(yè)務(wù)前端，對績效的前期工作做好評估，重點對績效管理過程中的立項、評審、審批等環(huán)節(jié)進行把控，積極運用績效評價管理方法，建立科學合理的績效評價管理機制，全面提升高校員工對績效管理工作的認識。

（二）加強績效運行監(jiān)控，強化績效過程管理

將績效運行監(jiān)控從項目向單位整體層面拓展，實現(xiàn)預算執(zhí)行和業(yè)務(wù)監(jiān)測評價的銜接，切實將績效管理責任壓實，遵循經(jīng)費支出管理源頭辦法，對應的預算執(zhí)行單位全面負責對績效日常工作進行監(jiān)督管理，從績效的工作下發(fā)時就需要全過程介入，密切保持跟蹤，及時收集績效運行過程中的相關(guān)信息，并對運行中存在的問題進行分析，收集整理匯總各項數(shù)據(jù)后得出績效運行評價報告，分析績效偏離既定目標的原因，并提出建設(shè)性管理方案。

（三）提高績效評價質(zhì)量，加強監(jiān)督評價管理

提高績效自評水平，提高抽查復核和重點績效評價質(zhì)量，在績效評價中樹立“物有所值”理念，突出經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性的分析和評判；不斷提升線上專家評審功能，提高第三方參與預算績效管理的能力，加強監(jiān)督管理。在績效的執(zhí)行過程中，需要專業(yè)人員加強監(jiān)督管理，尤其部分高校單位績效管理過程中經(jīng)常會出現(xiàn)受外部環(huán)境變化以及自身管理需求等因素的影響，導致績效工作出現(xiàn)偏差，如能發(fā)揮第三方的監(jiān)督評價管理作用，將切實有助于對績效質(zhì)量做出評價，更直觀地將績效運行結(jié)果呈現(xiàn)在管理層。

（四）強化績效結(jié)果運用，實現(xiàn)績效良性運行

績效管理工作是否能有效運行的最關(guān)鍵一步就是在績效執(zhí)行、評價等工作完成后，能否充分將績效考核結(jié)果運用到工作中，比如通過績效考核結(jié)果追究責任人，實行問責；對績效執(zhí)行好的情況，是否能成功運用到薪酬管理結(jié)構(gòu)上；對績效執(zhí)行過程中的問題是否能舉一反三，為下一年預算編制提供參考和建議。只有強化績效考核結(jié)果的運用，并將考核結(jié)果與其他環(huán)節(jié)聯(lián)動起來，才能最終實現(xiàn)績效工作的良性循環(huán)。

（五）強化數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成

數(shù)據(jù)是數(shù)字財政建設(shè)的基礎(chǔ)，也是全面預算績效管理的關(guān)鍵。高校可以開發(fā)或采購適合的信息系統(tǒng)，用于預算編制、執(zhí)行、績效監(jiān)控和考核等各個環(huán)節(jié)，不斷完善數(shù)據(jù)收集、存儲、處理和分析體系，實現(xiàn)預算數(shù)據(jù)、績效數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)的共享和應用，建立數(shù)據(jù)存儲和處理系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的存儲、清洗和轉(zhuǎn)換等處理工作；建立數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的分析和挖掘。

結(jié)語

隨著數(shù)字財政和預算管理一體化不斷向縱深推進，實現(xiàn)高校資金管理數(shù)字化、數(shù)據(jù)應用智能化、謀劃決策科學化、預算制度現(xiàn)代化已經(jīng)成為主要趨勢。在實施的過程中，高校要根據(jù)自身的實際情況與特點，通過信息化手段，開放項目常態(tài)化申報及評審儲備功能，建立對接數(shù)字財政預算域、執(zhí)行域、核算域的預算一體化管理平臺，涵蓋預算編制、執(zhí)行和核算等核心業(yè)務(wù)，分批貫通資產(chǎn)管理、政府采購等業(yè)務(wù)，實現(xiàn)高校預算績效管理一體化，賦能大學治理的現(xiàn)代化，保障大學遠景目標的實現(xiàn)。