伍艷新 廣州市東升醫(yī)院

引言

為了提升政府預(yù)算管理水平，減少財政資金配置和使用中的低效或無效浪費問題，推動財政資金落實到“刀刃”上，我國不斷地進行預(yù)算績效管理的探索。2017 年10 月，黨的十九大進一步提出要“全面實施績效管理”，并在2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），同年12 月再次修訂《預(yù)算法》，明確提出“全面實施績效管理”，至此，我國全面實施預(yù)算績效管理的總體制度安排構(gòu)建完成，為有效提高財政資源配置效率和使用效益奠定了制度基礎(chǔ)。

一、全面實施預(yù)算績效的重要性

全面實施預(yù)算績效，在預(yù)算“一下”時，就能為財政資金配置提供參考依據(jù)，有效提高財政資金的配置效率。事后，能通過績效目標(biāo)達成情況，對財政資金使用效益情況提供評價依據(jù)，從而減少財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題，降低克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)的問題發(fā)生。

對預(yù)算實施單位而言，全面實施預(yù)算績效，在預(yù)算編制時，能梳理樹立預(yù)算績效目標(biāo)；年中績效監(jiān)控能在預(yù)算資金使用時聚焦目標(biāo)，為績效目標(biāo)實現(xiàn)路徑提供方向，并能使上下各級人員統(tǒng)一目標(biāo)，提供溝通途徑。績效自評能使預(yù)算實施單位反思預(yù)算資金使用情況，提高下一年預(yù)算資金使用效率。

對具體實施人員而言，全面實施預(yù)算績效，通過預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算績效指標(biāo)的編制，便于深入理解領(lǐng)導(dǎo)管理層對該預(yù)算項目的工作預(yù)期和方向，在實施期間，預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)又能作為其督促、自省的標(biāo)準(zhǔn)，促使預(yù)算資金使用達到預(yù)期目標(biāo)，事后的預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用，搭配第三方審計的措施，還能對資金使用的不規(guī)范、不廉潔等行為形成震懾作用。

二、現(xiàn)行全面預(yù)算績效實施情況

（一）全面預(yù)算績效的具體實施內(nèi)容和內(nèi)在聯(lián)系

從實施鏈條來看，根據(jù)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）的相關(guān)內(nèi)容來看，全面預(yù)算績效實施鏈條包括事前在預(yù)算編制中的預(yù)算績效目標(biāo)的制定、預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)置；在預(yù)算執(zhí)行中，進行預(yù)算績效監(jiān)督全過程；事后預(yù)算績效自評及預(yù)算績效自評結(jié)果的應(yīng)用與評價。

從具體實施要素來看，經(jīng)過多年的探索和實施，現(xiàn)行全面預(yù)算績效具體實施要素可以分為整體績效目標(biāo)和項目績效目標(biāo)。項目績效目標(biāo)體現(xiàn)了預(yù)算實施單位通過該預(yù)算資金，進行該項目的業(yè)務(wù)工作，想要達到的經(jīng)濟效益、社會效益與目標(biāo)，是預(yù)算項目設(shè)立的前提和資源配置的合理性、必要性證明。而各個預(yù)算項目績效目標(biāo)的具體實施與達成，則是預(yù)算實施單位完成整體績效目標(biāo)的實施、達成的途徑。

預(yù)算績效指標(biāo)的實施結(jié)果是衡量績效目標(biāo)是否達成的標(biāo)準(zhǔn)，一個預(yù)算項目的預(yù)算績效指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)能科學(xué)、合理地體現(xiàn)該預(yù)算項目各方面的實施情況。因而如何做好預(yù)算績效指標(biāo)體系的編制是做好全面預(yù)算績效實施的制度前提。在科學(xué)、合理的預(yù)算績效指標(biāo)體系下，設(shè)置選定好每個預(yù)算項目績效指標(biāo)的指標(biāo)評價內(nèi)容、指標(biāo)目標(biāo)值，是做好全面預(yù)算績效實施的基礎(chǔ)。預(yù)算績效指標(biāo)體系，通?？梢园雌湫再|(zhì)分類為生產(chǎn)指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，體現(xiàn)了單個預(yù)算項目在產(chǎn)出、效益和服務(wù)對象滿意度幾個大方面中應(yīng)達到的目標(biāo)。詳細(xì)具體的預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置可以參考財政部、各級財政局制定的參考指標(biāo)體系，例如財政部編制的《財政支出績效指標(biāo)體系模板》，共計236 項指標(biāo)分類；廣州市財局發(fā)布的《廣州市績效評價指標(biāo)體系》就包括通用績效評價指標(biāo)、城建和基礎(chǔ)設(shè)施績效評價指標(biāo)、購置類績效評價指標(biāo)、信息化績效評價指標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督績效評價指標(biāo)等21 個指標(biāo)分類。

（二）現(xiàn)行全面預(yù)算績效實施的痛點

1.現(xiàn)行的預(yù)算績效制度尚需繼續(xù)完善?！蛾P(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）已從實施的必要性、實施的基本原則、全過程管理鏈條等方面為全面預(yù)算績效實施提供了具體的制度框架，而各級財局出臺的“績效指標(biāo)體系”也為如何具體設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)提供了參考依據(jù)。但是，在具體的預(yù)算績效指標(biāo)選用、預(yù)算績效指標(biāo)分值的具體設(shè)置和評分標(biāo)準(zhǔn)方面，尚未形成具體、成熟、便于執(zhí)行的通用模式。部分參考指標(biāo)體系內(nèi)含的預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置過于簡單模糊，難以取得佐證材料，難以具體進行評價；相對地，部分地區(qū)預(yù)算績效指標(biāo)分值評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置又過于復(fù)雜，數(shù)學(xué)公式應(yīng)用過于深邃，甚至達到讓專業(yè)人員也難以理解、難以操作的地步，導(dǎo)致績效指標(biāo)沒有起到實際作用。

2.預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用淪為形式。預(yù)算績效管理全鏈條涉及各層級人員眾多，縱向來看，上至各層級領(lǐng)導(dǎo)管理人員，下至各項目具體實施經(jīng)辦人員；橫向來看，從領(lǐng)導(dǎo)辦公室、財務(wù)部至各預(yù)算項目資金具體使用、具體實施的責(zé)任部門，因而極其容易出現(xiàn)信息傳遞不通暢的情況。具體體現(xiàn)為，接受培訓(xùn)、接到最新規(guī)定通知的人員、績效目標(biāo)設(shè)置的人員，預(yù)算使用的責(zé)任部門經(jīng)辦人，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置的人員、預(yù)算績效自評的人員中，僅有部分人員得到最新培訓(xùn)資料和政策通知，形成信息割裂。部分預(yù)算實施單位在全面預(yù)算績效實施的相關(guān)工作中，甚至完全脫離具體業(yè)務(wù)實施，績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的編制，績效監(jiān)控、績效評價等所有預(yù)算績效工作全部交由財務(wù)人員操作，使得全面預(yù)算績效實施淪為形式。

3.與預(yù)算項目相關(guān)聯(lián)的一整套預(yù)算績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確評價具體實施采購項目。產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等不同性質(zhì)的指標(biāo)構(gòu)成了一個完整的預(yù)算項目績效指標(biāo)評價體系，體現(xiàn)了一個預(yù)算項目多方位的績效目標(biāo)達成情況。而預(yù)算項目根據(jù)其實施性質(zhì)，可以粗略分為機構(gòu)運行保障類和其他預(yù)算項目。其他預(yù)算項目基本可以與某個具體實施采購項目一一對應(yīng)，預(yù)算項目的預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算績效指標(biāo)可以由對應(yīng)的具體實施采購項目的責(zé)任經(jīng)辦人進行編制，從而達到“誰使用，誰編制”的效果。而機構(gòu)運行保障類預(yù)算項目，在同一個預(yù)算項目下，會存在多個不同責(zé)任實施部門負(fù)責(zé)的具體實施采購項目，例如，“業(yè)務(wù)用房物業(yè)管理費”二級預(yù)算項目包括安保服務(wù)、物業(yè)管理、后勤設(shè)備維修維護等具體實施采購項目，涉及辦公室、總務(wù)部等多個責(zé)任實施部門。在實際操作層面上，一個預(yù)算項目分屬于不同責(zé)任部門、不同的具體實施經(jīng)辦人。多個具體實施采購項目共同通過一個預(yù)算項目預(yù)算績效指標(biāo)評價體系來表現(xiàn)該預(yù)算項目的方方面面的績效目標(biāo)達成情況，就會存在跨部門多人員溝通、協(xié)調(diào)問題，還會出現(xiàn)各具體實施采購項目預(yù)算績效指標(biāo)數(shù)量、具體預(yù)算績效指標(biāo)內(nèi)容的選擇問題，從而導(dǎo)致預(yù)算績效指標(biāo)在年中監(jiān)控、年末評價、結(jié)果應(yīng)用方面難以真正體現(xiàn)該運行保障類預(yù)算項目應(yīng)達到的績效目標(biāo)與評價效果。

4.預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)尚需繼續(xù)完善?，F(xiàn)行預(yù)算、績效等財政系統(tǒng)主要由各級財政自建，各個系統(tǒng)質(zhì)量參差不齊。為了避免敏感數(shù)據(jù)泄露，避免多人操作導(dǎo)致數(shù)據(jù)混亂，為了發(fā)布通知時操作的方便性等原因，很多預(yù)算單位均由財務(wù)人員統(tǒng)一進行填報，導(dǎo)致財務(wù)人員在不清楚具體實施采購項目的立項緣由、績效目標(biāo)、在不熟悉具體實施采購項目實施的情況下，不得不統(tǒng)管預(yù)算項目及預(yù)算績效數(shù)據(jù)。而具體實施采購項目經(jīng)辦人也因為沒有信息化系統(tǒng)支持，而容易導(dǎo)致歸檔版本數(shù)據(jù)錯誤，對項目預(yù)算績效指標(biāo)的理解、監(jiān)控、調(diào)劑、自評、應(yīng)用等工作理解不深入，不連貫，從而造成整個預(yù)算實施單位在全面實施預(yù)算績效的各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)割裂的情況。

5.政策宣傳及培訓(xùn)不到位?；陬A(yù)算績效管理全鏈條包括事前績效的評估、預(yù)算績效目標(biāo)的制定、年中績效運行的監(jiān)控、年末績效的評價和結(jié)果應(yīng)用，全鏈條一環(huán)扣一環(huán)，涉及各層級人員眾多。受限于場地和成本，上級部門的最新政策和每年的培訓(xùn)，也只能允許部分人員參加，導(dǎo)致各環(huán)節(jié)上的各層級人員并不能準(zhǔn)確把握最新的政策要求，甚至對整個預(yù)算績效的概念、構(gòu)成都沒有清晰的概念。

6.預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用場景單一。預(yù)算績效評價結(jié)果，是整個預(yù)算單位業(yè)務(wù)運營結(jié)果，既可以在整體上體現(xiàn)預(yù)算單位存在的價值與目標(biāo)，又可以通過預(yù)算項目，具體實施采購項目的評價結(jié)果體現(xiàn)預(yù)算單位單個業(yè)務(wù)工作開展的情況，通過各個預(yù)算項目的各個方面的評價，還可以體現(xiàn)預(yù)算單位內(nèi)部人員的工作成果與業(yè)績。現(xiàn)有的預(yù)算績效評價結(jié)果多用于財政資金分配，作為花費了大量人力物力的績效評價工作來說，僅作為財政資金分配的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，實在過于浪費。而由于現(xiàn)行的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用場景單一，且并未列入預(yù)算實施單位業(yè)績考核、人員考核評判標(biāo)準(zhǔn)，而需投入的時間、精力、成本卻極其巨大，經(jīng)常會引起領(lǐng)導(dǎo)管理層、各層級經(jīng)辦人員的不重視，從而使得全面預(yù)算績效實施淪為形式，難以更好地發(fā)揮出其應(yīng)有的效果。

三、建議改進措施

（一）完善預(yù)算績效相關(guān)制度

完善預(yù)算績效相關(guān)制度，為全面實施預(yù)算績效提供法律依據(jù)。一是各級財政部門在制定每年預(yù)算績效制定、評價具體指引與標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)做到簡明、扼要、便于實際操作，使得各層級人員均能便于理解和運用。二是各級財政部門在完善預(yù)算績效制度時，可考慮對預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)的評價層級進行深入規(guī)范，最好能深入至預(yù)算項目的下級明細(xì)具體實施采購項目，除了便于數(shù)據(jù)統(tǒng)計，數(shù)據(jù)結(jié)果的運用，更能促使層層壓實責(zé)任，達到“誰使用，誰編制；誰編制，誰負(fù)責(zé)”管理目標(biāo)。三是預(yù)算編制執(zhí)行單位應(yīng)完善全面預(yù)算績效管理的內(nèi)控制度。具體實施、監(jiān)控崗位應(yīng)由不同的人員履職，具體實施采購項目的預(yù)算編制、具體實施人員應(yīng)保持一致，分清各層級的工作目標(biāo)和責(zé)任。

（二）深化預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用場景

古語有云“賞罰嚴(yán)明，治之材也”，要發(fā)揮全面預(yù)算績效“指揮棒”的作用，就必須深化預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用場景。一是基于預(yù)算單位整體預(yù)算績效評價結(jié)果，作為該預(yù)算單位存在意義，業(yè)務(wù)開展結(jié)果的評價標(biāo)準(zhǔn)之一，作為每年單位業(yè)績考核的一部分，與單位績效資金劃撥額度掛鉤，做得好，則有獎，做不好，必有罰。二是基于預(yù)算單位單個具體實施采購項目的預(yù)算績效評價結(jié)果，可以作為責(zé)任經(jīng)辦部門、責(zé)任經(jīng)辦人員的年度考核標(biāo)準(zhǔn)之一，作為人員崗位升遷、人員優(yōu)秀與否，單位榮譽稱號授予等場景的評判標(biāo)準(zhǔn)之一，從而提高預(yù)算實施單位領(lǐng)導(dǎo)管理層、各層級經(jīng)辦人員的重視，使得全面預(yù)算績效實施真正成為財政資金使用方向的“指揮棒”，推動財政資金落實到“刀刃”上。三是從預(yù)算支出的效果、規(guī)范性、合理性出發(fā)，針對性進行審計，促使資金使用規(guī)范化，震懾財政資金使用低效無效、閑置沉淀、損失浪費，降低克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)等行為。

（三）構(gòu)建完善的信息化系統(tǒng)

應(yīng)為全面實施預(yù)算績效提供信息化系統(tǒng)支撐，“工欲善其事，必先利其器”，一是構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，加快推進預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，促進各級預(yù)算單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。二是通過完善系統(tǒng)功能，將各預(yù)算執(zhí)行單位的非財政資金納入統(tǒng)一系統(tǒng)，一同統(tǒng)計與核算，方便各預(yù)算執(zhí)行單位對本單位的預(yù)算項目執(zhí)行情況進行全面掌握和把控。三是根據(jù)重新完善的內(nèi)控制度和層級分工，完善預(yù)算編制、預(yù)算績效信息化系統(tǒng)的權(quán)限設(shè)置功能，對使用人賬號分類層級進行重新劃分，促使預(yù)算執(zhí)行單位能做到“誰使用，誰編制；誰編制，誰負(fù)責(zé)”，層層壓實責(zé)任。

（四）完善培訓(xùn)及政策傳導(dǎo)途徑

完善培訓(xùn)及政策傳導(dǎo)途徑，為全面實施預(yù)算績效提供人才儲備。一是通過完善的信息化系統(tǒng)的賬戶權(quán)限設(shè)置及推送功能，將最新的預(yù)算績效規(guī)定與通知、最新的培訓(xùn)資料推送給各層級相關(guān)經(jīng)辦人，特別是負(fù)責(zé)具體實施的基層單位具體經(jīng)辦人員。二是通過視頻會議、錄制視頻等互聯(lián)網(wǎng)工具，解決培訓(xùn)場地不足、培訓(xùn)成本過高的問題，使得預(yù)算績效全鏈條各層級人員能在各自的場所、合適的時間學(xué)習(xí)相關(guān)的培訓(xùn)內(nèi)容，增加各層級人員對全面預(yù)算績效實施的政策的理解，提升全面預(yù)算績效實施效果。

結(jié)語

針對目前事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中存在的相關(guān)問題，本文進行了深入的研究和分析，通過分析發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理過程中存在缺乏全面的預(yù)算管理、缺乏完善的預(yù)算管理體系、信息技術(shù)水平低等相關(guān)問題。針對這些問題，本文提出了實施全面的預(yù)算管理、完善預(yù)算管理體系、提升信息化技術(shù)水平等對應(yīng)性的解決措施。希望通過本文的論述能夠為更多的事業(yè)單位在新常態(tài)下獲得更好的發(fā)展機遇提供一定的幫助，讓每個事業(yè)單位都能夠在這樣的市場經(jīng)濟環(huán)境下實現(xiàn)自身全面發(fā)展。