丁德凱
隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市人口也越來越多,人民群眾對美好出行的需求日益增長,給城市公共交通行業(yè)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。作為城市居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施,城市公共交通與國計(jì)民生息息相關(guān),屬于社會(huì)公益事業(yè),在城市發(fā)展中,占據(jù)著不可或缺的重要地位。立足于我國基本國情,在城市交通模式選擇中,公交優(yōu)先是必然選項(xiàng)。
城市公交是指城市范圍之內(nèi),定線運(yùn)營的公共汽車及軌道交通等交通方式。換言之,在人們?nèi)粘3鲂挟?dāng)中,公共交通屬于最為常見的一種方式。作為城市的命脈,城市公共交通是一個(gè)城市對外的形象與窗口,是城市現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。為了緩解城市交通壓力,城市公共交通行業(yè)進(jìn)一步加大了固定資產(chǎn)投資,供給量隨之增加,很大程度上減輕了城市交通供給壓力。然而,在人口持續(xù)增長的過程中,于公共交通需求而言,也在隨之不斷增多。為此,想要優(yōu)化城市公共交通行業(yè)管理,必須對其行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀有一個(gè)了解。
近年來,我國國民經(jīng)濟(jì)增長速度加快,人們的生活水平不斷提升,城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。自“公交先行”發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來,為了貫徹這一發(fā)展戰(zhàn)略,各地政府及相關(guān)部門出臺(tái)了諸多政策及措施,進(jìn)一步給予大力支持,且取得了顯著成效。但是,由于我國城市人口具有較大基數(shù),且人口密度相對較高,存在極大的資源環(huán)境壓力,這種背景下,走以公共交通為主導(dǎo)的集約化發(fā)展之路成為了我國城市交通發(fā)展的重點(diǎn)。作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)脈,城市公交在城市綜合競爭力提升方面發(fā)揮著積極的作用。國民經(jīng)濟(jì)的快速增長,必定會(huì)加大人們出行的需求,同樣對出行的便捷性、舒適性、可靠性、安全性也提出了更高的要求。
為了推進(jìn)城市交通事業(yè)發(fā)展,近幾年我國各個(gè)部門制定了一系列相關(guān)政策,比如說,2017 年3 月,交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》,《規(guī)定》共8 章71 條,主要明確了城市公共汽電車客運(yùn)的適用范圍、發(fā)展定位、基本原則和發(fā)展方向等;明確了城市公共汽電車客運(yùn)規(guī)劃和建設(shè)等要求;確立了城市公共汽電車客運(yùn)實(shí)施特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)范;建立了運(yùn)營服務(wù)監(jiān)管體系;明確了運(yùn)營安全管理和法律責(zé)任等。2019 年2 月,國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》,統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局,構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件的地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃,推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。2019 年5 月,司法部出臺(tái)《城市公共交通管理?xiàng)l例(征求意見稿)》,建立和完善城市公共交通體系,統(tǒng)籌利用各種公共交通方式,為公眾提供安全可靠、便捷高效、經(jīng)濟(jì)適用、節(jié)能環(huán)保的城市公共交通服務(wù),引導(dǎo)公眾優(yōu)先選擇公共交通方式出行。2019 年6 月,國家稅務(wù)總局和交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于城市公交企業(yè)購置公共汽電車輛免征車輛購置稅有關(guān)事項(xiàng)的公告》,提出與本地區(qū)交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)相互配合,共同做好城市公交企業(yè)購置公共汽電車輛免征車輛購置稅工作。2019 年9 月,財(cái)政部,工業(yè)和信息化部和交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于支持新能源公交車推廣應(yīng)用的通知》,按照技術(shù)上應(yīng)先進(jìn)、質(zhì)量上要可靠、安全上有保障的原則,適當(dāng)提高新能源公交車技術(shù)指標(biāo)門檻,重點(diǎn)支持技術(shù)水平高的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。2019 年12 月,運(yùn)輸服務(wù)司的《關(guān)于表揚(yáng)2019 年綠色出行宣傳月和公交出行宣傳周活動(dòng)成績突出集體和個(gè)人的通報(bào)》,以“公交優(yōu)先、綠色出行”為主題,通過組織開展多樣化、富有群眾參與性的宣傳活動(dòng),廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與到綠色出行行動(dòng)中,涌現(xiàn)出一批成績突出的服務(wù)集體和個(gè)人。2020年7 月,交通運(yùn)輸部和發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《綠色出行創(chuàng)建行動(dòng)方案》的通知,在本《通知》當(dāng)中,提出優(yōu)先選擇公共交通、步行和自行車等綠色出行方式,降低小汽車通行總量,整體提升我國各城市的綠色出行水平。2022 年3 月,交通運(yùn)輸部出臺(tái)《國家公交都市建設(shè)示范工程管理辦法》,《管理辦法》共有七章四十一條,包括總則、建設(shè)內(nèi)容、創(chuàng)建申報(bào)、組織實(shí)施、驗(yàn)收命名、動(dòng)態(tài)評估、附則等,為深入實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,規(guī)范國家公交都市建設(shè)示范工程管理,促進(jìn)國家公交都市提質(zhì)擴(kuò)面提供了制度保障。
當(dāng)前,城市軌道交通發(fā)展迅速,未來將逐漸呈現(xiàn)為多種交通方式協(xié)同的發(fā)展模式。隨著人們生活品質(zhì)提高和收入的增加,高品質(zhì)公共服務(wù)必不可少,這也就說明傳統(tǒng)的粗放式城市公交管理已無法達(dá)到新時(shí)代公共交通服務(wù)需求,必須結(jié)合實(shí)際和時(shí)代發(fā)展需求,及時(shí)調(diào)整公交行業(yè)管理模式。在城市公交行業(yè)管理中,將通過市場化推動(dòng)公交行業(yè)管理模式變革,這也是當(dāng)前必須面臨的一大問題。作為一種宏觀管理手段,公交行業(yè)管理模式在本質(zhì)上可以對不同時(shí)期公交行業(yè)不同的發(fā)展階段存在的問題進(jìn)行有效處置。從20 世紀(jì)90 年代至今,城市公交管理模式發(fā)生了諸多變化,即國有壟斷—市場化運(yùn)營—國有主導(dǎo)、適度競爭。不同時(shí)期,城市公交的管理模式不同,且影響因素也會(huì)有所不同,其中,外部因素則可以認(rèn)為是背景環(huán)境,比如說,城市經(jīng)濟(jì)、地區(qū)規(guī)劃等,而內(nèi)部因素則可看作是公交發(fā)展階段,比如公交發(fā)展規(guī)模、系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等等。
近年來,對于公共交通產(chǎn)業(yè)而言,市場化是對其具有較大影響的重要外因,也是促使公交運(yùn)營方式發(fā)生變化的根本原因之一。通過市場化,可以補(bǔ)充因行業(yè)管理模式缺陷存在的不足,但與此同時(shí),也存在很多新的問題,比如說,如何保障基本公交服務(wù)質(zhì)量,如何對民營企業(yè)進(jìn)行有效管理等等。
由于市場化改革思潮的作用,公交已經(jīng)從公益單一的屬性,逐步發(fā)生了轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)變?yōu)榱穗p重屬性,即市場與公益屬性。這種情況下,公交便從公共服務(wù)產(chǎn)品,轉(zhuǎn)變成為準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品。就國內(nèi)外很多城市而言,都?xì)v經(jīng)了從國有國營企業(yè)壟斷公共交通市場轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)許社會(huì)資本進(jìn)入市場的過程。對于我國而言,改變城市公共交通市場準(zhǔn)入機(jī)制是由20 世紀(jì)80 年代所提出,這也是進(jìn)一步對社會(huì)資本進(jìn)入公交市場給予了一定鼓勵(lì)。在《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策當(dāng)中,同樣提出了改變公交管理模式,提出拓寬公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營的形式渠道,比如,可通過戰(zhàn)略投資、股權(quán)融資等多樣化的方式,加大吸引社會(huì)資金的力度,更好地為公交市場化改革提供政策支持。
以某地的TC 公交為例,其運(yùn)營管理模式主要采用了TC 模式,在TC 公交運(yùn)營管理模式當(dāng)中,主要包括三個(gè)層面,即政府決策層(行政管理機(jī)構(gòu))、運(yùn)營管理層(TC 公司)、運(yùn)營服務(wù)層(公交企業(yè)),且每一個(gè)層面又包括不同的子項(xiàng)目。一是政府決策層,即行政管理機(jī)構(gòu),主要是為了研究制定相關(guān)政策及公交發(fā)展規(guī)劃,以及具有宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督協(xié)調(diào)等作用。二是運(yùn)營管理層,即TC公司,其主要功能在于三點(diǎn),其一,公交票款收取、運(yùn)營費(fèi)用結(jié)算;其二,線路規(guī)劃、運(yùn)營招標(biāo);其三,服務(wù)監(jiān)管及考核。三是運(yùn)營服務(wù)層,即公交企業(yè),是要嚴(yán)格按照合同約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)。這種運(yùn)營管理模式的優(yōu)勢在于可明確政企之間的責(zé)任,做好行業(yè)公益性、適度競爭之間的關(guān)系,總體來講,TC 公司依舊被看作是政府的延伸,其很難充分發(fā)揮第三方的監(jiān)管作用,這種情況下,難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個(gè)區(qū)主導(dǎo)的交通發(fā)展模式,于中心城區(qū)一體化發(fā)展的適應(yīng)性較差,且存在人力消耗大、財(cái)政利用率不高等問題。
即便如此,公交市場化,也證明了公交管理模式采用“規(guī)模經(jīng)營、適度競爭”是與國情及發(fā)展戰(zhàn)略相符的。在公交運(yùn)營管理轉(zhuǎn)型當(dāng)中,建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。受軌道建設(shè)成網(wǎng)等因素的影響,城市公交行業(yè)正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期,需要積極調(diào)整低效供給,并做好軌道交通協(xié)同工作。在此期間,政府部門的身份也要有所轉(zhuǎn)變,應(yīng)從行業(yè)管理者過渡到行業(yè)治理者的角色,在各地新一輪的補(bǔ)貼政策當(dāng)中,政府主導(dǎo)類線路應(yīng)由公交線路充當(dāng),逐年進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在此基礎(chǔ)上,要進(jìn)行一種新管理思路的探索,比如政府部門應(yīng)擔(dān)負(fù)著宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督及協(xié)調(diào)的責(zé)任,而專業(yè)機(jī)構(gòu)則作為技術(shù)性管理工作的實(shí)施者。在公交平臺(tái)管理模式研究中,不僅要做好公交在地區(qū)的適用性,以及資產(chǎn)管理的兼容性研究等,還要對平臺(tái)管理框架條件中,探索如何達(dá)到公交一體化管理,如何實(shí)現(xiàn)智慧化出行應(yīng)用服務(wù)和聯(lián)程運(yùn)輸?shù)鹊?,這也是城市公交由行業(yè)管理演變?yōu)樾袠I(yè)治理的重點(diǎn)。2019年,智能公交行業(yè)市場規(guī)模達(dá)到了5500億元,同比增長25%。短期內(nèi)由于國內(nèi)外供需很難實(shí)現(xiàn)平衡,因此,智能公交行業(yè)具有較為旺盛的市場需求。在智能公交領(lǐng)域,“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)用,給予了城市公交巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
由于土地資源的過度開發(fā),未來城市正趨向于向高空、向遠(yuǎn)郊、向地下發(fā)展。而公共交通,如環(huán)形高架橋、輕軌、高速公路、地鐵等促使這一構(gòu)想成為現(xiàn)實(shí)。未來的公共交通建筑也將由于城市中大量的人、車流通采用立體化的分層形式。從而使其容量更大、涵蓋面更廣、內(nèi)涵更豐富,并極大地改善城市路面交通的混亂狀況,使城市空間更加美好、生活質(zhì)量更高。
綜上所述,隨著城市汽車保有量的逐年遞增,交通擁堵問題越來越嚴(yán)重,并對城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了不利影響。城市公共交通作為城市交通的重點(diǎn),其特點(diǎn)為運(yùn)送乘客數(shù)量多、成本低、節(jié)能環(huán)保等,基于此,為了滿足當(dāng)前發(fā)展需求,城市公共交通行業(yè)應(yīng)加大管理力度,做到對內(nèi)精準(zhǔn)貼合需求,對外滿足行業(yè)多方式協(xié)同的發(fā)展需求。實(shí)現(xiàn)從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”,從“資產(chǎn)分散”到“資源整合”,推動(dòng)城市公交行業(yè)變革與發(fā)展。