滕媛媛?張貝貝

摘 要｜2017年修訂的《行政訴訟法》中正式確立了“環(huán)境行政公益訴訟制度”，行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)是行政公益訴訟中的爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)。行政公益訴訟不依法履行職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)司法實(shí)踐中分歧較大，需要建立認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確、整合。建立評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以我國(guó)司法實(shí)踐為基礎(chǔ)，要兼具靈活的特點(diǎn)，便于操作，便于判斷，便于鑒別，同時(shí)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定不能僅僅只從“行為論”或者“結(jié)果論”來(lái)考量，應(yīng)當(dāng)從更全面的角度綜合考量。

關(guān)鍵詞｜公益訴訟；環(huán)境行政公益訴訟；不依法履行職責(zé)

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2017年修訂的《行政訴訟法》中正式確立了“環(huán)境行政公益訴訟制度”，第二十五條的第四款規(guī)定的內(nèi)容中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的“違法行使職權(quán)或者不作為”，以及在檢察建議之后“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”?？梢?jiàn)在環(huán)境行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的階段分別存在于，一是行政機(jī)關(guān)本身在負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的情況下違法行使職權(quán)或者不作為，這一階段的“不依法履行職責(zé)”；二是在檢察機(jī)關(guān)提出“檢察建議”之后行政機(jī)關(guān)這一階段的“不依法履行職責(zé)”。

一、“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定現(xiàn)狀

目前學(xué)者普遍認(rèn)為“不依法履行職責(zé)”僅指第25條第四款的最后一句，也就是在提出“檢察建議”之后，行政機(jī)關(guān)的“不依法履行職責(zé)”，這一觀點(diǎn)是字面上的狹義解釋?zhuān)P者認(rèn)為“不依法履行職責(zé)”這一表述應(yīng)當(dāng)作廣義解釋?zhuān)磻?yīng)當(dāng)包括對(duì)于行政機(jī)關(guān)本身負(fù)有的監(jiān)督管理職能不能夠依法履行的這一角度，也就是兩個(gè)階段抑或這一法律條文規(guī)定的全部過(guò)程都應(yīng)適用這一表述。也有學(xué)者對(duì)于這一法條有兩個(gè)層面的理解，一是從行為角度分析，即只要“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”有這一行為存在，就可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，二是從結(jié)果角度分析，因?yàn)樵摽畋硎隽恕爸率箛?guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的”這一結(jié)果，所以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”僅憑“違法行使職權(quán)或者不作為”是不足夠的。但是結(jié)果角度分析也存在一定的局限性，這使得檢察機(jī)關(guān)的“檢察建議”存在著一定的滯后性。

二、對(duì)“不依法履行職責(zé)”解讀的存疑之處

（一）“不依法履行職責(zé)”之“階段”

無(wú)論怎樣解讀，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟制度的解讀最終還是要回歸到最初的法律文本。立法者的本意需要從文本出發(fā)來(lái)解讀，對(duì)于《行政訴訟法》第二十五條第四款的構(gòu)成要件需要做一定的分析。人民檢察院通過(guò)這一行為來(lái)督促行政機(jī)關(guān)“依法履行職責(zé)”，也即是對(duì)前文表述的“違法行使職權(quán)或不作為”進(jìn)行的一種“糾正”，這一表述從邏輯上可見(jiàn)“依法履行職責(zé)”不僅僅說(shuō)的是“檢察建議”之后的階段還包括了“檢察建議”之前的階段，因?yàn)樵诒粰z察機(jī)關(guān)提出檢察建議時(shí)。不難發(fā)現(xiàn)，其間是存在矛盾的，如果這一“不依法履行職責(zé)”解釋為“檢察建議”提出之前，在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有所作為或者不作為時(shí)就做出嚴(yán)格限制，那么即是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)在存在“違法行使職權(quán)或者不作為”時(shí)就可以判斷行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”，那么第四款的結(jié)果要素又該當(dāng)如何解釋?zhuān)康绻麑ⅰ安灰婪男新氊?zé)”解釋為“檢察建議”提出之后，那么檢察機(jī)關(guān)想要督促其依法履行職責(zé)去“糾正”行政機(jī)關(guān)的這種“違法行使職權(quán)或者不作為”就存在著一種“滯后性”，這也令人懷疑是否為立法者的本意。

（二）“不依法履行職責(zé)”之“法”

對(duì)于“不依法履行職責(zé)”中的“法”也存在著一些爭(zhēng)議，有將其擴(kuò)大解釋為法律、法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)章、上級(jí)命令等文件、先行行為引起的義務(wù)等，也有人將其解釋為僅限法律、法規(guī)。在行政機(jī)關(guān)的角度一定是希望最好將其做限縮解釋?zhuān)蝗恍姓C(jī)關(guān)面臨的被監(jiān)督范圍會(huì)很廣。但是檢察機(jī)關(guān)的角度就更希望對(duì)其做擴(kuò)大解釋?zhuān)环矫婵梢匀轿坏谋Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境，另一方面檢察機(jī)關(guān)在行使其職權(quán)時(shí)也更容易有更大的履職空間。其中擴(kuò)大解釋中“法律”“法規(guī)”都是兩種解釋共同認(rèn)可的，畢竟依法治國(guó)是我國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義大環(huán)境下最基本要遵循的原則，而對(duì)于規(guī)范性文件其中包括了一些內(nèi)容行政機(jī)關(guān)可能為相對(duì)人設(shè)置了一些規(guī)范性內(nèi)容，也即行政機(jī)關(guān)為自身的職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化，那么行政機(jī)關(guān)制定出來(lái)的合法的規(guī)范是具有一定法律約束力的，所以行政機(jī)關(guān)必須在規(guī)范有效期之內(nèi)依照其設(shè)置的合法規(guī)范遵照?qǐng)?zhí)行。否則行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為與其自身所做規(guī)范前后不一致，自己制定的標(biāo)準(zhǔn)自己卻不予以執(zhí)行，難免會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性。筆者認(rèn)為此處的“法”除了“法律”“法規(guī)”之外，還應(yīng)當(dāng)再向下有所延伸，比如“規(guī)章”，其中部門(mén)規(guī)章是國(guó)務(wù)院部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)范性文件，對(duì)于地方行政權(quán)的規(guī)范重要性不言而喻，地方規(guī)章包括省政府和社區(qū)的市政府制定的規(guī)范性文件，是地方政府為執(zhí)行法律法規(guī)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況而制定的適用于本地方的規(guī)范性文件，約束與管理著整個(gè)省或市內(nèi)，在省市層面規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容對(duì)于一個(gè)省一個(gè)市而言影響力較大，這一角度而言，即使是地方制定的規(guī)范性文件，各個(gè)行政相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定執(zhí)行，各個(gè)地方政府也必然應(yīng)當(dāng)依據(jù)自己制定的“規(guī)章”而嚴(yán)格執(zhí)行。再比如其他規(guī)范性文件中的省市級(jí)制定的文件，在一定的范圍之內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人有一定的約束力，但是更低一級(jí)的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的其他規(guī)范性文件便不適合列入該范圍，最低限度應(yīng)當(dāng)止步于此。所以筆者更傾向于將此處的“法”作一定程度的“擴(kuò)大解釋”。這并非使行政權(quán)過(guò)于擴(kuò)大，而相反這是擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)大，這一層面上是有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督的，同時(shí)也利于地方行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

（三）“不依法履行職責(zé)”之“結(jié)果”

環(huán)境的破壞不是一下子顯現(xiàn)出來(lái)的，是長(zhǎng)久的不良破壞行為的堆積而最終爆發(fā)出來(lái)的，環(huán)境的修復(fù)也并非一下就能夠完成的，是長(zhǎng)年累月的細(xì)心維護(hù)才能挽救回來(lái)的，甚至有些被破壞的環(huán)境面臨無(wú)法挽救的境地。所以，這里要討論的“損害結(jié)果”是一個(gè)無(wú)法明確或者無(wú)法估量的狀態(tài)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，有具體的事實(shí)損害才比較適合認(rèn)定為“不履行法定職責(zé)”，但是筆者認(rèn)為立法者關(guān)于任何“環(huán)境保護(hù)”的相關(guān)立法一定不僅僅站在事后的角度來(lái)考量，必定有著事前預(yù)防性的考量，因?yàn)樽匀画h(huán)境的修復(fù)或者恢復(fù)不是說(shuō)能修復(fù)就容易修復(fù)的，所以本文更傾向于該條法律條文在立法時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)存在一定的“預(yù)防性”考量，而不僅僅是只站在“滯后性”的事后修復(fù)或恢復(fù)角度考慮的那么簡(jiǎn)單。因此對(duì)于其構(gòu)成要件的“結(jié)果”要素，還是不應(yīng)當(dāng)將其作為適用該條文的硬性要求。并且企業(yè)對(duì)于環(huán)境的破壞有可能有不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為，但是這一行為未必立馬就能造成損害結(jié)果，結(jié)果也未必在行為作出之后就立馬產(chǎn)生，但是該行為確確實(shí)實(shí)是違反相關(guān)法律規(guī)定的，這時(shí)也不可能單純地追求結(jié)果，用結(jié)果來(lái)說(shuō)事。環(huán)境行政公益訴訟不能等待結(jié)果發(fā)生時(shí)再采取行動(dòng)，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)并非一蹴而就，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞，其成本非常之高，代價(jià)非常之大。在我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)防范階段的今天，一定是以預(yù)防為主的，所以本文更贊同從綜合角度來(lái)認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”。

三、《行政訴訟法》第二十五條第4款的適用完善

認(rèn)定負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”應(yīng)當(dāng)首先從正面考慮“依法履行職責(zé)”的行政機(jī)關(guān)是怎樣的依法履職情況。同時(shí)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)是什么樣的情況，一個(gè)行政機(jī)關(guān)正常履行行政職責(zé)或者是順利履行行政職責(zé)需要有哪些方面的考量。其次再對(duì)照著正面從反面考慮“不依法履行職責(zé)”到底該如何判定。單一地從某個(gè)角度解讀《行政訴訟法》第二十五條第4款的適用完善是容易出現(xiàn)許多漏洞的，甚至是邏輯上不能夠自洽出現(xiàn)問(wèn)題。目前關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的判定還未有過(guò)較為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中也存在著標(biāo)準(zhǔn)不一五花八門(mén)的認(rèn)定，對(duì)于該款的具體適用與完善需要更深入全面的考量。

（一）環(huán)境行政公益訴訟不同于環(huán)境民事公益訴訟

環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟有許多不同之處，前者是民告民的私人糾紛，后者是官告官客觀性的糾紛。環(huán)境行政公益訴訟也因此要面臨著檢察權(quán)與行政權(quán)的碰撞，二者兩方的權(quán)利又必須把握好一定程度。否則，二者一旦失衡，如出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的過(guò)于強(qiáng)勢(shì)的情形，很有可能會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的“權(quán)威性”甚至行政機(jī)關(guān)今后在行使對(duì)社會(huì)的管理規(guī)范，所以檢方在這方面必須有所把握，一方面要履行監(jiān)督職能，另一方面，檢察院在行使監(jiān)督職能的過(guò)程中，還需要尊重行政權(quán)，否則行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行社會(huì)管理的時(shí)候，其權(quán)威性會(huì)大打折扣。檢察權(quán)與行政權(quán)之間的平衡需要有一定的把握，這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性意義的事情。

（二）適用《行政訴訟法》第二十五條第4款時(shí)的考量

“不依法履行職責(zé)”條款設(shè)定的目的與初心必然是出于對(duì)公共環(huán)境以及生態(tài)的保護(hù)，對(duì)于前文提到的是否必須要等到“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的時(shí)候行政機(jī)關(guān)才需要“履行法定職責(zé)”這一點(diǎn)從環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的立法初心來(lái)看未必如此。因?yàn)榄h(huán)境的破壞與生態(tài)的破壞在更多時(shí)候是不容易一下就發(fā)現(xiàn)的，不是一種做了之后就立刻會(huì)發(fā)生的結(jié)果，并且一旦出現(xiàn)環(huán)境或者生態(tài)被破壞的結(jié)果，對(duì)于這種情況，如果按照侵害結(jié)果發(fā)生之后再去有所作為，那么對(duì)于環(huán)境及生態(tài)造成的侵害大多數(shù)都是不可逆的或者有更高的恢復(fù)成本，這對(duì)于環(huán)境的保護(hù)不是一種積極的方式。再者，“綠水青山就是金山銀山”我們?cè)缇鸵呀?jīng)深度認(rèn)可，我們對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是放在前列的，生態(tài)的修復(fù)是具有極大不確定性的，其難度之高，成本之高，都是難以預(yù)料的，且能夠確定的是，環(huán)境的破壞對(duì)于全人類(lèi)的發(fā)展都是絕無(wú)益處的，對(duì)于全體人類(lèi)來(lái)說(shuō)破壞掉生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的不良后果都是無(wú)法預(yù)估的。由此可見(jiàn)，單純結(jié)果論來(lái)認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”不夠符合立法初心，也不符合保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的理念。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、管理職責(zé)的范圍，又需要進(jìn)一步將其劃分為，監(jiān)督層面和管理層面。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)這里是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等負(fù)有一定的監(jiān)督職責(zé)，比如某一級(jí)政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)排污情況就負(fù)有一定的監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督是為了讓企業(yè)排污更加規(guī)范合理，企業(yè)排污的指標(biāo)一旦超過(guò)規(guī)范的指標(biāo)就會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而帶來(lái)的環(huán)境壓力是不可逆的，這一環(huán)節(jié)若是缺少行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，企業(yè)本著逐利的心理必然會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步的消耗，以此換來(lái)一定的收益，殊不知，一時(shí)的收益對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)境來(lái)說(shuō)是一種極大的消耗，對(duì)一種不可再生資源的極大消耗。所以行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)是極其重要的存在，對(duì)于法律法規(guī)中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)具體的監(jiān)督范圍或者領(lǐng)域是必定要執(zhí)行的，但是對(duì)于法律法規(guī)之外，比如各種地方規(guī)范里的內(nèi)容又怎樣界定是否為行政機(jī)關(guān)必然要履行的法定監(jiān)督職責(zé)？對(duì)于這一范圍的確定，應(yīng)當(dāng)考慮到其存在一定的公信力，對(duì)于相關(guān)的抽象行政行為一旦發(fā)布，必然會(huì)獲得群眾一定的信賴，如同行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則或者做出的承諾，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)自己制定的規(guī)范負(fù)責(zé)，在合法的范圍之內(nèi)，所承諾的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的內(nèi)容真正落實(shí)。也即，對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否真正的履行監(jiān)督職責(zé)，不能僅僅考慮法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出擴(kuò)大解釋。否則行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行各種地方性規(guī)范文件按照名權(quán)責(zé)其所履職的范圍也是受限制的。行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)同樣也是對(duì)于行政相對(duì)人的管理，行政機(jī)關(guān)對(duì)于某一個(gè)體或者企業(yè)如其行為對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定的損害，或者說(shuō)企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備相關(guān)的排污設(shè)備而其實(shí)際不具備，那么行政機(jī)關(guān)在日常檢查工作中就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行管理，要求企業(yè)或者是某一行業(yè)都要配備相關(guān)排污設(shè)施，例行日常檢查也是行政機(jī)關(guān)的一種管理職責(zé)。

“不依法履行職責(zé)”條款中的違法行使職權(quán)包括了幾種情況，行政機(jī)關(guān)對(duì)于負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，但是現(xiàn)實(shí)情況中有許多樣態(tài)存在。如行政機(jī)關(guān)環(huán)境生態(tài)保護(hù)中有所作為，但是職責(zé)履行的程度并不夠，或者說(shuō)在最初設(shè)定的期限之內(nèi)并不足夠解決相關(guān)的問(wèn)題，以至于最終并不能夠達(dá)到理想的效果，此時(shí)需要考慮的不僅僅是理想效果，還需要考慮的是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利現(xiàn)實(shí)情況中是否能夠真正地達(dá)到理想效果也即行政機(jī)關(guān)對(duì)于理想效果實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性。其他的違法行使職權(quán)還包括如程序上或者實(shí)體法律依據(jù)上存在錯(cuò)誤等，違法行使職權(quán)也包括行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)于權(quán)力使用的越級(jí)等，如對(duì)生態(tài)環(huán)境具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)脑郊?jí)使用更高的權(quán)力去左右企業(yè)的排污等情況進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不當(dāng)影響與損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其不依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范履行職責(zé)而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。除此之外行政機(jī)關(guān)的不完全履行職責(zé)也屬于不依法履行職責(zé)，如現(xiàn)實(shí)中，某一企業(yè)的生產(chǎn)造成了環(huán)境污染，行政機(jī)關(guān)對(duì)其處以罰款加要求其對(duì)鎖造成的環(huán)境污染進(jìn)行恢復(fù)，明明是兩種處罰，但是現(xiàn)實(shí)中的操作有許多僅僅對(duì)企業(yè)進(jìn)行了罰款，形成了一種虎頭蛇尾的做事風(fēng)格，最終對(duì)于真正需要修復(fù)的被污染環(huán)境進(jìn)行了一種放任的姿態(tài)，那么行政機(jī)關(guān)這一處理行為就屬于不完全依法履行職責(zé)。現(xiàn)實(shí)中有許多行政機(jī)關(guān)只注重對(duì)企業(yè)的罰款，而不注重真正將生態(tài)環(huán)境保護(hù)落到實(shí)處，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)易檢索到，較多的行政機(jī)關(guān)對(duì)于這一監(jiān)督管理職責(zé)的履行都是不夠到位的，并沒(méi)有將“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的理念化為具體實(shí)踐。從而導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中有許多企業(yè)在悄無(wú)聲息地慢慢吞噬著我們珍貴的良好生態(tài)環(huán)境，犧牲自然而獲得經(jīng)濟(jì)上的收益，這里行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理作用正是其要發(fā)揮之處，但行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)便是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的重點(diǎn)了。行政機(jī)關(guān)的遲延履行也是一種典型的不依法履行職責(zé)的形態(tài)，但是這一遲延履行最終還需要綜合考量行政機(jī)關(guān)真正履行的現(xiàn)實(shí)可能性。

“不依法履行職責(zé)”條款中的不作為是行政機(jī)關(guān)明確的不履行法定職責(zé)，不作為的樣態(tài)同樣也會(huì)發(fā)生在檢查建議提出之前，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境資源保護(hù)應(yīng)當(dāng)行使其職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，行政機(jī)關(guān)選擇了消極的應(yīng)對(duì)，甚至是不管不顧，或者視而不見(jiàn)，這種不作為也體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中的“踢皮球”狀態(tài)，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)將其應(yīng)當(dāng)處理的事項(xiàng)推諉至其他行政機(jī)關(guān)，或者對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境污染置之不理，都是行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。對(duì)于在檢察建議之后的行政機(jī)關(guān)不作為，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的認(rèn)定相對(duì)來(lái)說(shuō)沒(méi)有提出檢察建議之前的這一階段那么被動(dòng)，但是后一階段行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)操作的可能性此時(shí)要考量的比重應(yīng)當(dāng)更大。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”在環(huán)境行政公益訴訟中的認(rèn)定，“提出檢察建議”的前后階段中對(duì)于“不依法履行職責(zé)”的判斷，需要綜合多方面考量，并非簡(jiǎn)單的“結(jié)果論”“行為論”就可能認(rèn)定的，環(huán)境行政公益訴訟這一制度的適用不應(yīng)當(dāng)僅僅解釋為字面意思，更加周全地認(rèn)定需要綜合多種角度來(lái)考量，雖然目前相關(guān)法律規(guī)定并未做出很詳盡的指引，雖然實(shí)踐中的各種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)，但是基本上對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟中的行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定都是需要偏向于整體性考量的。

The Identification of “Not Performing Duties According to Law” in Environmental Administrative Public Interest Litigation

Teng Yuanyuan Zhang Beibei

Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： The Administrative Litigation Law revised in 2017 formally established the “environmental administrative public interest litigation system”， and whether administrative organs perform their duties according to law is the focus of disputes in administrative public interest litigation. There are great differences in the judicial practice of our country in the identification standards of administrative public interest litigation that does not perform its duties according to law， so it is necessary to establish the identification standards to be clear and integrated. The establishment of judging standards should be based on the judicial practice of our country， with the characteristics of flexibility， convenient operation， convenient judgment， convenient identification， at the same time， the determination of “not performing duties according to law” can not only be taken into account from the “conduct theory” or “result theory”， and should be considered from a more comprehensive perspective.

Key words： Public interest litigation; Environmental administrative public interest litigation; Failure to perform duties in accordance with the law