王克嶺 段玲

摘要：產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展起到關(guān)鍵作用，政策評(píng)價(jià)則是對(duì)政策制定或?qū)嵤┬Ч臏y度，是政策供給端（政府）政策制定與優(yōu)化的重要依據(jù)，同時(shí)也是政策需求端（企業(yè)）制定發(fā)展規(guī)劃的有效參考。鑒于此，試圖以2009年至2021年的68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對(duì)象，對(duì)其進(jìn)行文本定性分析，并運(yùn)用PMC模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，政策發(fā)文主體分布體現(xiàn)了國家統(tǒng)籌及文化旅游部的主導(dǎo)作用與主體地位，政策發(fā)文數(shù)量可劃分為探索階段的初始增長期、推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長期、提升階段的快速增長期三個(gè)階段，政策文本高頻詞呈現(xiàn)“旅游→文化→文化+旅游”的變化；文化旅游產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)較合理，充分說明政府對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)的重視；同時(shí)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策尚存較大優(yōu)化空間，主要體現(xiàn)為政策受體較窄、政策工具運(yùn)用存在結(jié)構(gòu)性失衡、政策激勵(lì)存在不足、市場優(yōu)化的內(nèi)容體現(xiàn)不足等?；谝陨希岢鲆援a(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)為核心的的政策優(yōu)化構(gòu)想，以合理規(guī)避文化旅游產(chǎn)業(yè)政策體系現(xiàn)存問題。

關(guān)鍵詞：文化旅游產(chǎn)業(yè)政策；量化評(píng)價(jià)；PMC；政策優(yōu)化

作者簡介：王克嶺，云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要研究方向：文化產(chǎn)業(yè)管理（Email： 804165472@qq.com；云南 昆明 650091）。段玲，云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：文化產(chǎn)業(yè)管理。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“滇藏茶馬古道文化資源整合與旅游活化路徑研究”（20AJY017）

中圖分類號(hào)：F592.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1398（2023）05-0043-12

2018年文化和旅游部掛牌成立，充分說明了文化與旅游融合發(fā)展的重要性與必要性，同時(shí)標(biāo)志著文化與旅游融合發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，其融合逐步由磨合探索期向深化提升期過渡，文化旅游產(chǎn)業(yè)得到了較大發(fā)展?？梢哉f，文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得益于旅游市場規(guī)模的驅(qū)動(dòng)，更離不開黨中央就文化和旅游融合發(fā)展出臺(tái)一系列政策的支持。政策內(nèi)容體現(xiàn)著國家調(diào)配資源的導(dǎo)向性，影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展空間及發(fā)展環(huán)境。然而在文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政策制定的優(yōu)劣情況如何，政策實(shí)施后效果多大等仍需要進(jìn)一步探討。對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的優(yōu)劣情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與分析，并基于評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政策設(shè)計(jì)進(jìn)行討論，這對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策體系與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定實(shí)踐意義。

一文化旅游產(chǎn)業(yè)政策研究現(xiàn)狀

2009年8月文化部和旅游局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次提出了文化與旅游融合的相關(guān)概念，隨后二者融合問題引起學(xué)界廣泛關(guān)注，研究內(nèi)容也逐漸深化，主要涉及概念界定、二者關(guān)系的辨析、融合的理論邏輯、融合水平的測度、融合環(huán)境的構(gòu)建等。其中，關(guān)于文化旅游產(chǎn)業(yè)的概念暫無統(tǒng)一論述，早期學(xué)者認(rèn)為文化旅游產(chǎn)業(yè)是旅游業(yè)中一個(gè)重要組成部分，并從文化旅游資源利用的視角，將其定義為通過人文旅游資源開發(fā)，滿足人們對(duì)文化旅游消費(fèi)需求的產(chǎn)業(yè)。隨著研究的不斷深入，文化旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵不斷豐富。從產(chǎn)業(yè)融合視角，文化旅游產(chǎn)業(yè)以文化為內(nèi)容、以旅游為依托，是文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的集合體，是通過產(chǎn)業(yè)間交叉、滲透、融合，從而實(shí)現(xiàn)資源整合與轉(zhuǎn)化利用，進(jìn)而產(chǎn)生聚合效應(yīng)的綜合型產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)融合環(huán)境主要從市場、技術(shù)、政策等領(lǐng)域進(jìn)行構(gòu)建，其中政策環(huán)境作為融合的支持條件之一，狹義為文化旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策。基于產(chǎn)業(yè)融合視角的文化旅游產(chǎn)業(yè)概念，文化旅游產(chǎn)業(yè)政策是指由國家相關(guān)部門頒布，規(guī)制對(duì)象同時(shí)包括文化企業(yè)和旅游企業(yè)，以促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的規(guī)章、制度等，其出臺(tái)與文化旅游融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)緊密相關(guān)，對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有推動(dòng)、支持、引導(dǎo)、保障等作用。綜上，有必要對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策研究體系，包括政策研究肇始、研究內(nèi)容、研究重點(diǎn)等做如下梳理，試圖把握其研究脈絡(luò)、找尋研究突破點(diǎn)，并提出研究思路。

隨著20世紀(jì)60－70年代歐洲休閑旅游的興起，帶動(dòng)了國際旅行和文化消費(fèi)潮，到20世紀(jì)80年代“文化旅游”概念逐漸被運(yùn)用于旅游市場領(lǐng)域，隨后國外學(xué)者提出了文化旅游產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究議題，指出其產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵作用，提高了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但政策制定者應(yīng)把握文化價(jià)值內(nèi)涵，在確保文化真實(shí)性的同時(shí)發(fā)揮政策有效性。相較國外，我國文化旅游產(chǎn)業(yè)起步較晚，相關(guān)政策研究由單一討論文化產(chǎn)業(yè)政策、旅游產(chǎn)業(yè)政策或二者之間的關(guān)系，到文化和旅游部正式組建后，開始關(guān)注文化旅游產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究。其研究內(nèi)容對(duì)應(yīng)公共政策的“政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策修正”科學(xué)決策體系，形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題分析，政策制定必要性分析，政策執(zhí)行后評(píng)估分析，政策調(diào)整與優(yōu)化分析的文化旅游產(chǎn)業(yè)政策研究體系，包括已有研究著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在文化資源亟需價(jià)值轉(zhuǎn)化、資金短缺、人才匱乏等問題，分析文化旅游產(chǎn)業(yè)政策制定的必要性，指出應(yīng)完善政策法規(guī)體系建設(shè)，增強(qiáng)政策制度供給；有研究則進(jìn)一步對(duì)政策評(píng)估分析，其中較多研究采用文本分析法，進(jìn)行政策工具、政策演化特征與邏輯等定性分析，而較少研究從經(jīng)濟(jì)效益視角，采用委托代理模型、雙重差分法等進(jìn)行定量評(píng)估，且缺少從政策制定視角的量化評(píng)價(jià)；有研究則更進(jìn)一步基于評(píng)估分析結(jié)果，對(duì)政策調(diào)整與優(yōu)化進(jìn)行討論，如提出政策內(nèi)容要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，要根據(jù)不同時(shí)期特征精準(zhǔn)有效制定、實(shí)施政策等宏觀層優(yōu)化建議，缺少中觀或微觀層的優(yōu)化設(shè)計(jì)或措施。本文著眼于政策評(píng)估分析，采用定性+定量研究方法，試圖從政策制定視角進(jìn)行政策演進(jìn)規(guī)律分析與量化評(píng)價(jià)，并結(jié)合政策評(píng)價(jià)結(jié)果，從中觀層提出政策優(yōu)化構(gòu)想。

二研究設(shè)計(jì)及數(shù)據(jù)來源

（一）研究對(duì)象

2009年“文化與旅游融合”概念提出后，文化旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，本文僅選取2009年1月1日至2021年12月31日期間的文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本。

（二）研究內(nèi)容及方法

1.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)規(guī)律分析。政策文本研究可通過分析政策文獻(xiàn)的內(nèi)容和屬性特征，揭示政策內(nèi)在邏輯和演進(jìn)規(guī)律。運(yùn)用文本分析法，對(duì)政策進(jìn)行發(fā)文主體分布分析、發(fā)文數(shù)量分布分析、文本詞頻分布分析，從而探尋政策演化特征。

2.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估。在演進(jìn)規(guī)律定性分析基礎(chǔ)上，采用PMC模型（Policy Modeling Consistency Index）進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，該模型最早由Ruiz Estrada提出，以世界萬物皆重要且存在相互關(guān)聯(lián)為原則，通過構(gòu)建科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)體系對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)。一方面，通過該模型得到的PMC指數(shù)與PMC可視化多維曲面圖，可評(píng)析政策總體和各項(xiàng)政策的優(yōu)劣勢(shì)；另一方面，該模型現(xiàn)主要運(yùn)用于科技產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)政策、機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域，近年也運(yùn)用于文化產(chǎn)業(yè)政策或旅游產(chǎn)業(yè)政策的量化評(píng)價(jià)，盡管在文化旅游產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)中運(yùn)用還較少，但不缺乏適用性。

（三）研究數(shù)據(jù)來源與篩選

通過中國政府網(wǎng)、文化和旅游部官網(wǎng)、國家發(fā)展改革委員會(huì)官網(wǎng)、中國產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)、北大法寶等網(wǎng)站或數(shù)據(jù)庫，篩選嚴(yán)格遵循以下五個(gè)原則，最終收集整理68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本作為研究對(duì)象，時(shí)間范圍為2009年1月1日至2021年12月31日，相關(guān)明細(xì)如表1所示。篩選原則包括：1.根據(jù)本文對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的定義，檢索關(guān)鍵詞包括“文化旅游融合”“文化旅游”“文化旅游產(chǎn)業(yè)”“文化旅游行業(yè)”“文化與旅游”等。2.檢索要素包括頒發(fā)時(shí)間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策名稱、發(fā)文號(hào)等內(nèi)容。3.政策文本文體范圍包括法律、規(guī)定、意見、通知、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等，剔除開展活動(dòng)通知、復(fù)函、名單類公告、批示等。4.政策文本內(nèi)容必須與文化旅游產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，文本中必須同時(shí)包含文化領(lǐng)域和旅游領(lǐng)域政策的內(nèi)容。5.政策文本中僅將文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為政策目標(biāo)，而無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容時(shí)予以剔除該文件。

三文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)規(guī)律

研究通過對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行編碼、類目歸類等處理，試圖從發(fā)文主體分布、發(fā)文數(shù)量分布、文本詞頻分布等角度進(jìn)行文本分析，揭示文化旅游產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征及本質(zhì)。

（一）發(fā)文主體分布

參考翟燕霞等紅色旅游政策發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖譜，根據(jù)聯(lián)合發(fā)文時(shí)所有發(fā)文機(jī)構(gòu)為發(fā)文主體的統(tǒng)計(jì)原則，對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體分布情況統(tǒng)計(jì)（見圖1）。參與文化旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文的部門共計(jì)24個(gè)，其中文化和旅游部發(fā)文數(shù)量較多，共計(jì)發(fā)文33項(xiàng)，占48.5%；國務(wù)院發(fā)文13項(xiàng)，占19.1%；國務(wù)院辦公廳發(fā)文10項(xiàng)，占14.7%。發(fā)文主體分布情況體現(xiàn)了當(dāng)下“由于各地旅游文化資源不一，難以統(tǒng)籌等，我國文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文件主要由原國家旅游局、原文化部、國務(wù)院以及新組建的文化旅游部制定”的現(xiàn)實(shí)背景，同時(shí)充分說明了在文化與旅游深度融合、文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，國家統(tǒng)籌及文化旅游部的主導(dǎo)作用與主體地位。

（二）發(fā)文數(shù)量分布

以重要政策文件的導(dǎo)向特征為依據(jù)，結(jié)合發(fā)文數(shù)量分布情況，將政策出臺(tái)期分為如下三階段（見圖2）。第一階段為探索階段的初始增長期（2009—2011年），2009年《關(guān)于促進(jìn)文化與旅游結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的重要載體”，推動(dòng)了文化與旅游由各自發(fā)展轉(zhuǎn)為互融互促發(fā)展，同時(shí)，在機(jī)制建設(shè)方面更強(qiáng)調(diào)建立文化部門與旅游部門協(xié)作配合長效工作機(jī)制，推動(dòng)了文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策制度的制定。該階段共出臺(tái)8項(xiàng)政策，年均發(fā)布數(shù)量近3項(xiàng)，增長呈波浪起伏態(tài)勢(shì)。第二階段為推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長期（2012—2017年），2012年《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》指出加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)發(fā)展依托文化遺產(chǎn)的旅游產(chǎn)業(yè)，2016年《國家“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出深化旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、文化旅游融合新發(fā)展，推動(dòng)了文化與旅游由探索發(fā)展轉(zhuǎn)向穩(wěn)步融合發(fā)展，職能部門由各自為政轉(zhuǎn)為協(xié)同聯(lián)合，推動(dòng)了聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的增長，該階段共出臺(tái)16項(xiàng)政策，年均發(fā)布數(shù)量近3項(xiàng)，增長呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。第三階段為提升階段的快速增長期（2018—2021年），2018年《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出未來文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)著眼于全域旅游，并進(jìn)一步推進(jìn)融合發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)品供給，2018年《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出加大鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源的保護(hù)與開發(fā)利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)“以文促旅，以旅彰文”深層次內(nèi)涵的挖掘，該階段共出臺(tái)44項(xiàng)政策，年均發(fā)布數(shù)量超10項(xiàng)，并在2021年呈劇增趨勢(shì)。

（三）文本詞頻分布

將68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本導(dǎo)入Nvivo12.0軟件，進(jìn)行文本挖掘與詞頻分析。通過政策文本呈現(xiàn)的內(nèi)容來挖掘政策內(nèi)核信息，通過政策主題詞的演變特征觀察政府導(dǎo)向的變化趨勢(shì)，并為下一步PMC模型指標(biāo)體系的構(gòu)建提供參考。具體步驟為：將政策文本導(dǎo)入軟件進(jìn)行詞頻查詢、設(shè)置“具有最小長度”為 2、分組方式為“完全匹配”、停用詞為默認(rèn)詞庫以及相關(guān)無效詞。最終得到68項(xiàng)政策文件的詞云圖（見圖3）、前30位高頻詞（見表2）以及各階段政策文件的詞頻（見圖2）。其中，探索階段的初始增長期前四位高頻詞為“發(fā)展、旅游、建設(shè)、加強(qiáng)”、推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長期前四位高頻詞為“文化、發(fā)展、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)”、提升階段的快速增長期前四位高頻詞為“文化、旅游、發(fā)展、服務(wù)”，三個(gè)階段中高頻詞均有“發(fā)展”，主體則呈現(xiàn)“旅游→文化→文化+旅游”的變化，這也反映了政策制定關(guān)注點(diǎn)及導(dǎo)向的變化趨勢(shì)。

四文化旅游產(chǎn)業(yè)政策量化評(píng)價(jià)

采用PMC模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)，基本步驟包括變量識(shí)別與指標(biāo)選取、PMC指數(shù)計(jì)算、投入產(chǎn)出表構(gòu)建、PMC曲面繪制等。

（一）變量識(shí)別與指標(biāo)選取

指標(biāo)體系由10個(gè)一級(jí)變量和33個(gè)二級(jí)變量構(gòu)成（見表3），其中一級(jí)指標(biāo)主要參照已有政策評(píng)價(jià)研究中設(shè)置的指標(biāo)，并結(jié)合政策主題詞頻總體情況，共設(shè)置“政策性質(zhì)”“政策效力”“政策受體”“政策視角”“政策工具”等10個(gè)變量。二級(jí)指標(biāo)主要根據(jù)政策主題詞頻分析結(jié)果，共設(shè)置33個(gè)變量。將政策主題詞分析結(jié)果應(yīng)用于指標(biāo)設(shè)置中，提高了PMC指數(shù)模型指標(biāo)體系構(gòu)建的合理性。

（二）PMC指數(shù)計(jì)算

根據(jù)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策PMC指標(biāo)體系及二級(jí)變量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用文本挖掘法對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。具體的變量取值公式如式（1）（2）所示，其中二級(jí)變量服從［0，1］分布。PMC指數(shù)計(jì)算步驟為，首先根據(jù)式（3）計(jì)算一級(jí)指標(biāo)值，再根據(jù)式（4）將所評(píng)政策的各一級(jí)指標(biāo)值加總，計(jì)算出 PMC 指數(shù)。

X～N［0，1］（1）

X={XR：［0～1］}（2）

Xt∑nj=1XtjT（Xtj），t=1，2，3，4，…10，∞（3）

其中，t 為一級(jí)變量；j 為二級(jí)變量。

PMC=X1∑5i=1X1j6+X2∑3j=1X2j3+X3∑5k=1X3j5+X4∑3l=1X4j3+X5∑5m=1X5j5

X6∑3n=1X6j3+X7∑4p=1X7j4+X8∑2q=1X8j2+X9∑3r=1X9j3+X10（4）

圖4PMC指數(shù)分布 根據(jù)計(jì)算結(jié)果整理得68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的多投入-產(chǎn)出表（見表4），同時(shí)參照Estrada的政策評(píng)價(jià)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，［0，4.99］為不良級(jí)（N），［5，6.99］為可接受級(jí)（A），［7，8.99］為優(yōu)秀級(jí)（G），［9，10］為完美級(jí)（P），最終確定68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的PMC指數(shù)及等級(jí)，并對(duì)指數(shù)分布及等級(jí)占比情況統(tǒng)計(jì)。首先，按政策發(fā)文期，對(duì)PMC指數(shù)值分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖4所示，所有政策PMC指數(shù)均大于2。其中，5.97＜PMC（初始增長期）＜8.27，集中在等級(jí)A與等級(jí)G，PMC最大值對(duì)應(yīng)的政策為P1/P5/P8=8.27，PMC最小值對(duì)應(yīng)的政策為P5=5.97；4.97＜PMC（穩(wěn)步增長期）＜8.53，集中在等級(jí)N與等級(jí)G，PMC最大值對(duì)應(yīng)的政策為P23=8.53，PMC最小值對(duì)應(yīng)的政策為P24=4.97；4.03＜PMC（快速增長期）＜8.33，集中在等級(jí)N與等級(jí)G，PMC最大值對(duì)應(yīng)的政策為P54=8.33，PMC最小值對(duì)應(yīng)的政策為P33=4.03。其次，按政策評(píng)價(jià)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)PMC指數(shù)等級(jí)占比進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖5所示，［0，4.99］不良級(jí)（N）的政策數(shù)占11.8%，［5，6.99］可接受級(jí)（A）的政策數(shù)占33.8%，［7，8.99］優(yōu)秀級(jí)（G）的政策數(shù)占54.4%。

（三）PMC曲面繪制與分析

PMC曲面圖有助于將文化旅游產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)可視化，能更直觀展示評(píng)價(jià)結(jié)果，同時(shí)也能顯示被評(píng)價(jià)政策的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。具體做法是將文化旅游產(chǎn)業(yè)政策PMC的指數(shù)一級(jí)變量得分轉(zhuǎn)化為三階方陣如式（5），而后通過MATLAB R軟件繪制各政策相對(duì)應(yīng)的曲面圖。曲面圖的凹陷指數(shù)代表了待評(píng)價(jià)政策與完美政策之間的差異，可進(jìn)行政策文本的PMC曲面自身分析或?qū)Ρ确治觥?/p>

PMC曲面=X1X2X3

X4X5X6

X7X8X9（5）

根據(jù)PMC指數(shù)結(jié)果，本文選取P23/P24（穩(wěn)步增長期PMC最大值/最小值），P54/P33（快速增長期PMC最大值/最小值）四項(xiàng)政策進(jìn)行曲面分析（見圖6）。對(duì)四項(xiàng)政策的曲面進(jìn)行對(duì)比，可更加直觀、清晰地看出不同政策的凹陷程度，及其反映出來的優(yōu)劣勢(shì)，從而提出具體優(yōu)化指標(biāo)或優(yōu)化路徑。

1.推動(dòng)階段的穩(wěn)步增長期

P23的PMC指數(shù)值為8.53，在穩(wěn)步增長期排名首位，等級(jí)為優(yōu)秀。10個(gè)一級(jí)變量中僅有政策受體（X3）低于均值，其他變量都高于或等于均值。P23具有“加強(qiáng)”“支持”等政策性質(zhì)，兼具宏觀、中觀、微觀政策視角，涉及人才激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)、審批激勵(lì)等激勵(lì)內(nèi)容，政策涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等領(lǐng)域，綜合運(yùn)用了人才、資金、稅收、技術(shù)、土地等多項(xiàng)政策工具，政策綜合作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)等。若要進(jìn)行政策完善，可重點(diǎn)考慮優(yōu)化 X3指標(biāo)。

P24的PMC指數(shù)值為4.97，在穩(wěn)步增長期排名末位，等級(jí)為不良級(jí)。P24僅有2項(xiàng)（剔除X10）指標(biāo)高于或等于均值，且X8=0遠(yuǎn)小于均值0.625，這可能是由該項(xiàng)政策的主題所造成的。

P24為世界文化遺產(chǎn)保護(hù)與展示工程文化旅游特色項(xiàng)目意見，未涉及試點(diǎn)示范工程、市場優(yōu)化等政策內(nèi)容。同時(shí)X6=0.33遠(yuǎn)小于均值0.69，政策激勵(lì)在人才激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)、審批激勵(lì)等方面未得到較好的體現(xiàn)。X9=0.33遠(yuǎn)小于均值0.73，也說明政策未綜合作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)等。這3項(xiàng)指標(biāo)的不良表現(xiàn)直接拉低了P24的PMC指數(shù)值。P24的參考性改進(jìn)路徑為X8-X9-X6-X1-X7-X4-X5。

2.提升階段的快速增長期

P54的PMC指數(shù)為8.33，在快速增長期排名首位，等級(jí)為優(yōu)秀。10個(gè)一級(jí)變量中僅有政策受體（X3）低于均值，其他變量都高于或等于均值，P54具有“加強(qiáng)”“完善”等政策性質(zhì)，兼具宏觀、中觀、微觀政策視角，涉及人才激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)等激勵(lì)內(nèi)容，政策涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域，綜合運(yùn)用了人才、資金、稅收、技術(shù)、土地等多項(xiàng)政策工具，政策綜合作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)等。若要進(jìn)行政策完善，可重點(diǎn)考慮優(yōu)化 X3指標(biāo)。

P33的PMC指數(shù)為4.03，在快速增長期排名末位，等級(jí)為不良級(jí)。P24僅有2項(xiàng)（剔除X10）指標(biāo)高于或等于均值，且X8/X9=0分別遠(yuǎn)小于均值0.58/0.72，這可能是由該項(xiàng)政策的主題所造成的。P33為全國中醫(yī)藥文化宣傳教辦法與準(zhǔn)則，未涉及試點(diǎn)示范工程、市場優(yōu)化等政策內(nèi)容。政策作用未明確涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合以及公共服務(wù)。同時(shí)X1=0.2遠(yuǎn)小于均值0.84，政策未明確提出“加強(qiáng)”“支持”“推進(jìn)/推動(dòng)”等目的。這3項(xiàng)指標(biāo)的不良表現(xiàn)直接拉低了P33的PMC 指數(shù)值。P33的參考性改進(jìn)路徑為X9-X8-X1-X7-X5-X4-X6。

五結(jié)論與討論

本文選取2009—2021年頒布的68項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對(duì)象，采用文本分析法進(jìn)行政策演進(jìn)規(guī)律分析，運(yùn)用PMC模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)。通過上述研究分析，主要得出如下結(jié)論，并基于現(xiàn)存政策制定的問題，提出中觀層政策優(yōu)化構(gòu)想。

（一）結(jié)論

1.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)較合理

根據(jù)PMC指數(shù)等級(jí)占比情況，68項(xiàng)政策中有54.4%屬優(yōu)秀級(jí)（G），這充分說明了政府對(duì)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)的重視，結(jié)合PMC指數(shù)計(jì)算結(jié)果，其重視主要表現(xiàn)為，從“加強(qiáng)”“完善”等政策性質(zhì)，中長期長遠(yuǎn)效力規(guī)劃、宏觀戰(zhàn)略方向與中微觀具體措施的政策視角，“人才、資金、稅收、技術(shù)、土地”等政策工具，“人才、財(cái)稅、審批”等激勵(lì)手段，試點(diǎn)示范工程、市場優(yōu)化等各維度，對(duì)政策進(jìn)行了合理設(shè)計(jì)。政策設(shè)計(jì)的合理性將全面推動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)的融合與發(fā)展，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

2.文化旅游產(chǎn)業(yè)政策尚存較大提升空間

根據(jù)各項(xiàng)文化旅游產(chǎn)業(yè)政策PMC指數(shù)結(jié)果，在文化旅游產(chǎn)業(yè)政策制定中，仍存在亟待改進(jìn)的問題：一是政策受體較窄。68項(xiàng)政策中僅有2項(xiàng)政策（ P1、P6） 涉及較多的受體，其他政策僅從某一受體角度制定政策，而當(dāng)各項(xiàng)政策之間存在零關(guān)聯(lián)或較小關(guān)聯(lián)時(shí)，政策體系的完整性將會(huì)降低。二是政策工具運(yùn)用存在結(jié)構(gòu)性失衡。68項(xiàng)政策主要集中使用了人才、技術(shù)、土地政策工具，且占1/3的政策僅使用其中兩項(xiàng)政策工具；資金、稅收工具使用明顯不足。三是政策激勵(lì)存在不足。68項(xiàng)政策主要運(yùn)用人才、審批激勵(lì)措施，且達(dá)1/2的政策僅運(yùn)用了其中一種激勵(lì)措施；較少運(yùn)用財(cái)稅激勵(lì)措施。四是市場優(yōu)化的內(nèi)容體現(xiàn)不足。文化旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開其市場的推動(dòng)，然而超1/2的政策未體現(xiàn)市場優(yōu)化的內(nèi)容。

（二）討論

盡管關(guān)于文化旅游產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)較合理，但在政策受體、政策工具、政策激勵(lì)、市場優(yōu)化等方面仍需進(jìn)一步優(yōu)化?；谝陨暇S度，結(jié)合波特鉆石模型，以產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)為核心，構(gòu)建文化旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化框架（見圖7），并從中觀層面對(duì)政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)進(jìn)行相關(guān)討論。產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)政策主體設(shè)計(jì)，以及支持性關(guān)鍵要素的政策設(shè)計(jì)。通過產(chǎn)業(yè)政策主體設(shè)計(jì)，充分帶動(dòng)鉆石體系的所有關(guān)鍵要素，最終推動(dòng)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢(shì)的形成和發(fā)展。而政策優(yōu)化框架則基于政策設(shè)計(jì)合理規(guī)避現(xiàn)存問題，如政策工具結(jié)構(gòu)性失衡問題，應(yīng)注重人才政策、技術(shù)政策、土地政策、資金政策、稅收政策等生產(chǎn)要素政策的制定，同時(shí)加強(qiáng)各政策工具的綜合運(yùn)用，進(jìn)一步完善政策內(nèi)容；政策受體窄問題，應(yīng)注重國家與區(qū)域性政策、企業(yè)組織政策、關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)政策等的制定，兼顧多方受體，加強(qiáng)多元主體參與，充分發(fā)揮整體效應(yīng)；政策激勵(lì)不足及市場優(yōu)化內(nèi)容體現(xiàn)不足問題，應(yīng)注重人才激勵(lì)政策、財(cái)稅激勵(lì)政策、審批激勵(lì)政策等需求條件政策的制定，采用多樣化激勵(lì)措施，提高激勵(lì)有效性，同時(shí)加強(qiáng)市場優(yōu)化內(nèi)容的體現(xiàn)，營造良好市場環(huán)境，促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

Quantitative Evaluation of Cultural and Tourism Industry Policies

Based on Policy Samples from 2009 to 2021

WANG Ke-ling， DUAN Ling

Abstract： Industrial policy plays a crucial role in the high-quality and sustainable development of industries， and policy evaluation is a measure of the effectiveness of policy formulation or implementation， and also is an important basis for the policy supply side （government） to formulate and optimize policies， and also an effective reference for the policy demand side （enterprise） to formulate development plans. This paper tries to take 68 cultural tourism industry policy texts from 2009 to 2021 as the research object to conduct qualitative and quantitative analysis of texts， and use PMC model to conduct quantitative evaluation of policies. The results show that， firstly， the distribution of policy issuers reflects the leading role and status of the national overall planning and the Ministry of Culture and Tourism， and the number of policy issue can be divided into three stages： exploratory growth stage， steady growth stage and rapid growth stage. The high-frequency words in policy texts show a change of “tourism→culture→culture+tourism”. Secondly， the policy design of cultural tourism industry is reasonable， which fully shows that the government attaches great importance to the top-level design of cultural tourism industry policy. Finally， there is still much room for improvement in the policies of cultural tourism industry， mainly reflected in narrow policy receptors， structural imbalance in the use of policy tools， insufficient policy incentives， and insufficient content of market optimization and so on. Based on the above， this paper puts forward a policy optimization concept with industrial policy design as the core in order to reasonably avoid the problems existing in the policy system of cultural tourism industry.

Keywords： cultural and tourism industry policy; quantitative evaluation; PMC;the policy optimization

【責(zé)任編輯：龔桂明林舒琪】