尹舒眉?董幼鴻

［摘 要］住宅小區(qū)事關人民群眾最切身的利益，小區(qū)內部因居民裝修不當所造成的房屋倒塌隱患或事故給城市管理帶來嚴重威脅。過去以政府為主導的“一元治理”模式已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實需要，匯聚政府、企業(yè)、社會組織、公眾等各方面的力量所形成的多元主體協(xié)同參與的共治體系才是社會治理未來發(fā)展的新方向。浦東新區(qū)城管執(zhí)法部門通過小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管模式的創(chuàng)新實踐，使政府部門、物業(yè)公司、業(yè)主等多主體共同參與到監(jiān)管過程中，有利于從源頭上防控居民住宅安全風險，提高治理效能和水平。浦東新區(qū)城管“管執(zhí)聯(lián)動”的實踐探索為小區(qū)住宅安全風險防控提供了協(xié)同治理新思路。

［關鍵詞］協(xié)同治理；安全風險；綜合監(jiān)管；小區(qū)住宅

黨的二十大報告指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，要建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體” ①。社會治理共同體的構建需要廣泛吸納各類主體和動員各方面的力量，使之匯聚成多元協(xié)同的合力 ②，充分發(fā)揮市場、非政府組織、市民等主體的作用，尊重多元治理主體的形成，謀求社會的協(xié)同治理 ③。近年來，在居民房屋裝修過程中，因私拆承重墻引發(fā)的房屋倒塌事故頻繁發(fā)生，給居民生命和財產安全造成嚴重威脅，也給城市公共安全管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。如何構筑全方位、全過程、全鏈條的監(jiān)管模式，加強小區(qū)住宅裝修安全風險的源頭防控，已成為加強城市安全管理的重大課題。面對政府監(jiān)管資源有限、監(jiān)管成本高的困境，傳統(tǒng)以政府為主導的“一元治理”模式已難以實現(xiàn)治理效能的最大化，而多元主體協(xié)同治理路徑為破除風險監(jiān)管困境提供了解決方案，政府可以通過進一步放權，讓社會主體參與、介入，在其擅長的專業(yè)領域發(fā)揮適當作用 ④。從實踐來看，為破除小區(qū)住宅裝修安全風險管控困境，浦東新區(qū)城管執(zhí)法部門（以下簡稱“浦東城管”）積極探索并建立了一套以浦東城管為主導，充分吸納物業(yè)公司、自治組織和業(yè)主等社會力量共同參與的“管執(zhí)聯(lián)動”模式，該模式在應用中取得明顯成效，為推動小區(qū)住宅安全風險防控提供了協(xié)同治理新思路。

一、浦東城管小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管的實踐探索

住宅小區(qū)管理事務繁多，涉及房屋管理、環(huán)境保護管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、綠化管理、城鎮(zhèn)燃氣、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、建設管理、水務管理執(zhí)法事項共8大類145項。浦東城管自2022年10月于花木街道開展試點工作以來，通過法治引領、機制創(chuàng)新、特色治理、數(shù)字賦能等舉措，初步探索出一套具有浦東特色的小區(qū)住宅綜合監(jiān)管新模式。該模式以“城管進社區(qū)”工作為載體，以“裝修申報登記工作機制”和“分類分級檢查工作”為重點，壓實物業(yè)管理主體責任，進一步完善小區(qū)管理工作，形成政府各職能部門、物業(yè)公司、各類自治組織協(xié)同管理，群眾廣泛參與，社會有效監(jiān)督的小區(qū)住宅協(xié)同治理體系，對從源頭上減少因裝修引發(fā)的房屋倒塌事故、遏制群租問題起到了重要作用。目前該模式推廣工作已覆蓋到全區(qū)2838個小區(qū)，贏得了區(qū)域范圍內各小區(qū)業(yè)主的一致好評，其主要內容如下 ⑤：

（一）法治引領使部門辦事有法可依，夯實執(zhí)法保障

浦東城管根據(jù)相關法條梳理出涉及住宅小區(qū)房屋管理、環(huán)境保護、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等8大類145條執(zhí)法事項，研究制定了《浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局住宅小區(qū)綜合監(jiān)管工作規(guī)定》，匯編了《浦東新區(qū)住宅小區(qū)綜合監(jiān)管工作手冊》，進一步細化了住宅小區(qū)城管執(zhí)法領域工作內容、適用范圍和執(zhí)法指引，為小區(qū)執(zhí)法提供了根本遵循。浦東城管明確規(guī)定，執(zhí)法人員在小區(qū)依法從事行政執(zhí)法活動時，必須嚴格遵守《上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》要求，保證了執(zhí)法行為依法規(guī)范實施。

（二）建立裝修申報登記工作機制，壓實物業(yè)監(jiān)管主體責任

小區(qū)內有裝修需求的業(yè)主需到小區(qū)物業(yè)公司進行線上或線下申報登記，物業(yè)公司需為每位來登記的業(yè)主分別建立“一戶一檔”，按照“入場復核、日常檢查、離場確認”工作流程自動建立全生命周期管理檔案。按照機制，物業(yè)公司每日應落實不少于一次的檢查，有助于快速發(fā)現(xiàn)與整治噪聲擾民、拆除承重墻、偷倒亂倒建筑垃圾等違法裝修行為。城管聯(lián)絡隊員應對物業(yè)公司上報的違規(guī)裝修問題及時進行依法處置。同時，為了防止物業(yè)公司“脫檢漏檢”，浦東城管在系統(tǒng)上設計了自動預警機制，對于連續(xù)3天或者累計5天未檢的，將自動形成工單并推送至城管中隊，如發(fā)現(xiàn)物業(yè)公司在管理中未盡巡查、發(fā)現(xiàn)、勸阻和協(xié)助執(zhí)法等相關履職義務的，城管部門將依法對物業(yè)公司進行處罰，壓實物業(yè)公司在綜合監(jiān)管體系中的責任。

（三）開展分類分級檢查，實現(xiàn)被動處置向主動監(jiān)管轉型

浦東城管根據(jù)有關行政法規(guī)，對浦東新區(qū)范圍內按服務合同開展日常服務管理工作的物業(yè)公司及其屬于城管執(zhí)法監(jiān)管的具體違法行為，開展“雙隨機、一公開”檢查，將隨機抽查方式納入到日常執(zhí)法工作中。檢查結果列入小區(qū)綜合管理成效考核指標，作為對物業(yè)公司和小區(qū)設立風險等級的重要依據(jù)。物業(yè)公司的等級與各自管理小區(qū)等級相掛鉤，浦東城管根據(jù)“高、中、低”三種風險等級對各小區(qū)實行不同頻次檢查。分類分級監(jiān)管模式將監(jiān)管重心從“事后執(zhí)法”向“事前監(jiān)管”和“事中監(jiān)管”轉移，使執(zhí)法部門掌握了監(jiān)管主動權。

（四）數(shù)字技術賦能部門智慧監(jiān)管，提高小區(qū)綜合監(jiān)管數(shù)字化水平

浦東新區(qū)充分依托浦東城管app、浦東建交委美麗家園微智理小程序以及智能應用場景等平臺，將裝修申報登記、分類分級、綜合執(zhí)法、執(zhí)法保障和物業(yè)評價等基礎數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)有效關聯(lián)，加強對熱線訴件、問題上報、注記解注、執(zhí)法檢查、執(zhí)法辦案等大數(shù)據(jù)的綜合應用，確保小區(qū)綜合監(jiān)管工作數(shù)據(jù)準確、提示及時、處置高效、賦能充分和實戰(zhàn)實用。除了開發(fā)小區(qū)住宅綜合監(jiān)管應用場景，浦東城管還利用AI識別、物聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析、無人機自動巡航等新興技術，識別屋頂違法搭建、垃圾非定時投放等行為，持續(xù)推進智能場景與執(zhí)法業(yè)務深度融合。

二、浦東城管小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管模式的特點

浦東城管在小區(qū)住宅綜合監(jiān)管模式上的實踐和探索，讓市場主體和居民業(yè)主充分參與到小區(qū)住宅安全風險監(jiān)管過程中，其綜合監(jiān)管模式有如下特點：

（一）注重壓實責任，提高居民和物業(yè)公司參與度

目前接入浦東綜合監(jiān)管體系的小區(qū)有2838個，浦東城管全體工作人員不超過2000人，而管轄區(qū)域內的物業(yè)公司數(shù)量共有492個，在職人員4萬人左右，若能動員物業(yè)公司加入監(jiān)管過程，將大大夯實小區(qū)住宅安全風險監(jiān)管的基礎。小區(qū)住宅內部風險隱患繁瑣復雜，僅憑政府單一治理力量難以將監(jiān)管工作落到實處。浦東城管在探索打造小區(qū)住宅綜合監(jiān)管新模式中，利用法律法規(guī)與裝修申報登記機制壓實物業(yè)公司監(jiān)管責任和業(yè)主的主體責任，將物業(yè)公司的日常工作與每日巡查工作作為綜合監(jiān)管體系中的重要一環(huán)，讓物業(yè)公司作為城管部門的“輔警”，做好“前線”工作，彌補城管力量不足的困境。

（二）注重事前監(jiān)管，加強城管部門“管執(zhí)聯(lián)動”

過去執(zhí)法部門重執(zhí)法輕管理，總是被動處理問題和“清理傷口”，這種工作模式并不能使小區(qū)內部頑疾根除。因此，浦東城管積極拓展自身管理職能，加強住宅物業(yè)管理和城管部門的執(zhí)法聯(lián)動，通過開展物業(yè)履職評價，激勵物業(yè)公司切實落實前端管理職責，從而做到違法問題早發(fā)現(xiàn)、早處置、早化解，為推動管理和執(zhí)法的無縫銜接奠定了基礎，推動小區(qū)住宅治理從后端執(zhí)法向前端防控轉變。工作模式的轉變，一方面使城管部門和物業(yè)公司各司其職，明確各自責任，提升共治效能；另一方面，城管部門一改以往被動處境，實現(xiàn)了從“被動監(jiān)管”向“主動監(jiān)管”的轉變，得以從源頭上遏制風險，減少違法違規(guī)建筑和事故隱患發(fā)生，改善小區(qū)環(huán)境質量，提高人民群眾生活品質。

（三）注重宣傳教育工作，發(fā)揮業(yè)主間的相互監(jiān)督作用

浦東新區(qū)管轄區(qū)域內物業(yè)公司和城管部門依托小區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動工作站，通過發(fā)放告知書、利用電子屏等方式加強宣傳，讓居民、業(yè)主知曉申報登記的申請途徑和備案流程。按照法律法規(guī)，小區(qū)業(yè)主應當遵守國家和本市住宅物業(yè)管理、房屋使用安全、房屋租賃、環(huán)境綠化、消防安全、衛(wèi)生防疫等規(guī)定，履行自治公約和管理規(guī)約，依法配合社區(qū)治理和綜合執(zhí)法工作。通過公眾號宣傳和發(fā)放告知書，業(yè)主不僅對裝修流程有了全面了解，積極上報裝修需求與相關材料，而且法律意識也得以增強，積極配合城管部門和物業(yè)公司的檢查工作。此外，各住戶小區(qū)業(yè)主間相互監(jiān)督，當有居民在沒有申報的情況下進行裝修，鄰居業(yè)主會對其進行監(jiān)督并積極上報給物業(yè)管理部門，這實際上發(fā)揮了社會監(jiān)督力量，保障了區(qū)城管部門裝修申報工作的落實。

（四）注重數(shù)字賦能，提高小區(qū)住宅安全風險監(jiān)管的技術含量

浦東城管在監(jiān)管小區(qū)住宅安全風險過程中，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術的功能，將住宅業(yè)主、物業(yè)公司和居委等小區(qū)各類主體聯(lián)結在一個平臺上，從業(yè)主啟動裝修開始，所有程序和環(huán)節(jié)在數(shù)字治理平臺上一目了然，便于監(jiān)管部門全過程、全方位對業(yè)主住宅裝修的安全風險進行監(jiān)管，提高了監(jiān)管的精準性和精確性，便于從源頭上消除小區(qū)住宅的安全風險。

三、浦東新區(qū)小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管面臨的難點和困境

目前浦東城管所創(chuàng)新的小區(qū)住宅綜合監(jiān)管模式仍然處于初步探索階段，尚未完全制度化地在上海市全范圍推廣，實踐中面臨著以下難點和困境：

（一）部門間數(shù)據(jù)壁壘依舊存在，增加了基層和居民工作量

按照《上海市浦東新區(qū)推進住宅小區(qū)治理創(chuàng)新若干規(guī)定》，浦東新區(qū)政府及其相關部門、街道辦事處、鎮(zhèn)政府應當依托城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，及時采集并動態(tài)更新所轄區(qū)域實有人口、實有房屋等信息，并在“社區(qū)云”平臺實現(xiàn)信息共享。雖然市房管局在業(yè)主購房后已對其進行過人房數(shù)據(jù)采集，并進行數(shù)據(jù)的匯集，但是在裝修申報登記工作中，物業(yè)公司仍然需要業(yè)主提交身份信息、房屋信息等材料。這一方面反映了部門間的數(shù)據(jù)壁壘依然存在；另一方面，重復采集、處理數(shù)據(jù)工作加重了基層和居民負擔，影響了居民參與住房申報工作的積極性。

（二）居民注重個人隱私權益保護，加大住宅裝修申報工作的難度

隨著個人隱私保護意識的增強，業(yè)主對于提供與隱私相關的信息十分謹慎，這使物業(yè)公司在日常工作中執(zhí)行不暢，管理難度加大。該問題在開展裝修申報登記工作中顯得尤為突出，當物業(yè)公司對有裝修需求的住宅進行日常檢查或需要業(yè)主提供相關身份信息和房屋信息時，業(yè)主會對物業(yè)公司是否可以行使此權力表示質疑，有時物業(yè)公司仍然需要城管部門出面解決履職困境，大大影響工作效率。

（三）物業(yè)公司難以盡快適應角色的轉變與職責的強化

浦東新區(qū)綜合監(jiān)管模式的創(chuàng)新對于物業(yè)公司而言是個挑戰(zhàn)，它需要盡快適應自身角色的變化和職責強化所帶來的壓力和挑戰(zhàn)。依照相關法律規(guī)定，區(qū)房管局屬于物業(yè)公司的上級行政主管部門，其對于各行政區(qū)域內物業(yè)管理活動，有管理、監(jiān)督、指導的責任。在過去，物業(yè)公司的工作重心在日常管理上，自從綜合監(jiān)管模式創(chuàng)新以來，物業(yè)公司被納入到小區(qū)住宅監(jiān)管體系，物業(yè)公司需要承擔起每日巡查、排查住宅安全隱患的責任，對物業(yè)管理區(qū)域內違反有關治安、環(huán)保、物業(yè)裝飾裝修和使用等方面的法律法規(guī)的行為進行適時制止，并及時向有關行政管理部門報告。該項工作執(zhí)行情況如何嚴格受到城管部門監(jiān)管，如果城管部門發(fā)現(xiàn)物業(yè)公司在管理中未盡巡查、發(fā)現(xiàn)、勸阻和協(xié)助執(zhí)法等相關履職義務的，將對其依法進行處置，處罰結果將上傳到物業(yè)公司行業(yè)主管部門，在行業(yè)內通報批評，久而久之，表現(xiàn)差的物業(yè)公司在行業(yè)內生存都成了難題。物業(yè)公司面臨著上級監(jiān)管壓力和自身生存壓力，短時間內難以適應小區(qū)住宅綜合監(jiān)管的要求。

四、進一步推進多元主體協(xié)同參與小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管創(chuàng)新的具體思路

浦東新區(qū)自開展小區(qū)綜合監(jiān)管工作以來，小區(qū)執(zhí)法管理體量大、投訴多、監(jiān)管難等治理難題正在不斷得到破解，物業(yè)公司的服務意識、居民的自治意識也得到了明顯提高。浦東城管在小區(qū)住宅監(jiān)管領域的探索，充分發(fā)揮了物業(yè)公司和業(yè)主的主觀能動性，形成了小區(qū)范圍內多元主體協(xié)同參與監(jiān)管的共治體系，為協(xié)同治理理論應用提供了新的實踐場域，也為其他社會治理領域的共建共治共享建設提供了經(jīng)驗參考。為此，可以借鑒和推廣浦東城管小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管探索的做法和經(jīng)驗，進一步推進和優(yōu)化多元主體協(xié)同參與小區(qū)住宅安全風險綜合監(jiān)管模式的探索與創(chuàng)新。具體思路如下：

（一）加強協(xié)同聯(lián)動，建立主管部門和執(zhí)法部門等各類主體共同發(fā)力的小區(qū)住宅綜合監(jiān)管模式

住宅承重墻被人為破壞等安全風險整治是一個系統(tǒng)工程，浦東城管對小區(qū)住宅綜合監(jiān)管工作的創(chuàng)新進一步壓實了住宅業(yè)主、物業(yè)公司和基層城管部門的責任。同時，加強與房管部門對物業(yè)公司的日常監(jiān)管合作和聯(lián)動，通過法治責任和信息化手段動員各類主體介入小區(qū)住宅安全風險防控工作，形成了小區(qū)住宅安全風險防控的共同體，便于從源頭上防控小區(qū)住宅安全風險。通過建章立制，加強房管部門、城管部門和街鎮(zhèn)屬地管理部門等主體之間的聯(lián)動機制建設，強化各部門監(jiān)管小區(qū)住宅安全風險的責任，形成多個部門和主體共同參與監(jiān)管的合力，對小區(qū)住宅業(yè)主和物業(yè)公司進行全方位監(jiān)管，從源頭上防控小區(qū)住宅的安全風險。

（二）壓實各方責任，充分引導居民和物業(yè)公司參與小區(qū)住宅安全風險防控工作

在推進住宅承重墻被人為破壞等安全風險監(jiān)管中，可借鑒浦東城管的做法，壓實小區(qū)居民和物業(yè)公司的責任，要求小區(qū)居民履行安全主體責任，通過信息化手段進行房屋裝修申報，壓實物業(yè)公司參與監(jiān)管的責任，便于居民、物業(yè)公司和城市執(zhí)法部門形成安全風險防控的共同體，明確各自在防控風險中的責任。同時，建立有效的激勵約束機制，督促物業(yè)公司履行小區(qū)安全監(jiān)管責任。比如建立物業(yè)公司紅黑榜，城管部門將物業(yè)公司的處罰結果共享至行業(yè)主管部門，動員物業(yè)主管部門和街鎮(zhèn)管理部門對表現(xiàn)好的公司給與獎金與行業(yè)表彰，提高物業(yè)公司參與監(jiān)管工作的積極性。

（三）打破數(shù)據(jù)壁壘，發(fā)揮數(shù)字技術賦能小區(qū)住宅安全風險監(jiān)管的功能

利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系迭代升級的契機，開發(fā)“小區(qū)住宅安全風險管控”一件事的應用場景，企業(yè)打通市區(qū)房管、公安、城管等相關部門的實有人口、實有房屋和房屋形態(tài)等方面的數(shù)據(jù)和資源，實現(xiàn)監(jiān)管部門、執(zhí)法部門和物業(yè)等主體之間的信息共享，為業(yè)主申報裝修和物業(yè)公司監(jiān)管等工作提供便利和便捷，發(fā)揮“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺在小區(qū)住宅安全風險防控中的“觀、管、防”功能，實現(xiàn)高效監(jiān)管“小區(qū)住宅安全風險”一件事，提高住宅安全風險的識別和應對能力。

總之，小區(qū)住宅管理是城市管理的基礎，事關民生和民心，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。如果對小區(qū)住宅安全風險的監(jiān)管責任不加以明確，未能形成完善的監(jiān)管機制，由此會引發(fā)一系列的公共安全風險。為了防控和規(guī)避小區(qū)住宅安全風險，亟須加強政府部門、業(yè)主和物業(yè)公司間的妥協(xié)合作，推進小區(qū)范圍內多元主體的協(xié)同治理，完善協(xié)同治理機制，這是提高小區(qū)住宅安全風險防控能力的需要，也符合全社會構建共建共治共享社會治理格局的新要求。

注釋：

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，2022年版，人民出版社，第60頁。

② 邊飛飛：《匯聚多元社會治理主體協(xié)同合力》，《中國社會科學報》2023年5月17日，第5版。

③歐黎明、朱秦：《社會協(xié)同治理：信任關系與平臺建設》，《中國行政管理》2009年第5期。

④江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會治理格局——共建共治共享的意蘊、基礎與關鍵》，《法學雜志》2019年第2期。

⑤上海市浦東新區(qū)城市管理執(zhí)法局：《浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局住宅小區(qū)綜合監(jiān)管工作規(guī)定（試運行）》，2023年7月17日，第10—11頁。

尹舒眉系中共上海市委黨校公共管理教研部碩士研究生；董幼鴻系中共上海市委黨校公共管理教研部主任、教授

（責任編輯 熊易芳）