何國勝

《有為而治：節(jié)儉、高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》

在前現(xiàn)代，中國是費孝通所言的鄉(xiāng)土社會，建立在熟人圈子和差序格局之上。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理，也不是當(dāng)下的模樣。歷史上，“皇權(quán)”不下縣，國家行政機構(gòu)只設(shè)到縣一級，再往下，治理靠的不是國家，而是社會力量，更準確來說是依靠士紳或地方精英。

所謂的地方精英，是在社會上有一定地位、有財產(chǎn)、受過教育、參加過科舉考試的人。他們在國家認可的前提下對縣以下的鄉(xiāng)村社會進行管理。作為回報，政府免除他們的賦稅和徭役。

這是一種依賴地方性規(guī)范的“無為而治”模式，但近代以來，鄉(xiāng)村治理被納入了國家政權(quán)建設(shè)的軌道。不過，這一進程在清末民初并不順利，一直到新中國成立后，通過建立基層黨組織、基層政權(quán)和各種群眾性組織，國家權(quán)力才真正下沉到基層或者鄉(xiāng)村。

隨著這一變化，鄉(xiāng)村治理不再是以前單純的基層治理，鄉(xiāng)村事務(wù)被納入國家權(quán)力的監(jiān)控范圍。而且，鄉(xiāng)村的發(fā)展，也不再是簡單的“無為而治”，而是被納入國家的發(fā)展戰(zhàn)略。所以，新中國工業(yè)化時期以及后續(xù)一系列發(fā)展過程中，農(nóng)村成為資源的供應(yīng)地，支持城市和工業(yè)的發(fā)展。后期，在經(jīng)濟、城市和工業(yè)大發(fā)展后，農(nóng)村成為資源輸入地，也是消除貧困的主陣地。

此外，鄉(xiāng)村的治理不再依賴地方性規(guī)范，而是被納入制度化軌道。在相當(dāng)長的時間里，這種制度化是以官僚化和行政理性化的形式呈現(xiàn)出來的。此時的村長、村書記，不再是以往那種鄉(xiāng)村能人順帶管理村莊事務(wù)的模式，而是變成固定坐班、職業(yè)化以及有嚴密科層制的行政管理體系的一環(huán)。

可鄉(xiāng)村治理以這樣的科層制和官僚制全方位運行時，就產(chǎn)生一系列新的問題。如基層疲于應(yīng)對上面的監(jiān)督檢查，超負荷運行，反而在鄉(xiāng)村治理中沒法投入足夠的精力?；蛘撸捎卩l(xiāng)村組織行政化，大量本來依靠自治解決的事務(wù)涌入行政渠道，導(dǎo)致基層組織來不及處理，各種小事就會通過“上訪”渠道變成大事。

同時，因為高度科層化的基層組織導(dǎo)致國家權(quán)力細碎化，突出地表現(xiàn)為部門細分卻難以有效整合，單個部門的力量小，故而沒有辦大事的能力。基層將這種現(xiàn)象總結(jié)為：看得見的管不著，管得著的看不見，基層普遍陷入了“有責(zé)無權(quán)”的管理悖論。

而且，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理不再僅是單純有關(guān)農(nóng)村的治理，而是逐漸向“城鄉(xiāng)治理”這種融合的方向發(fā)展。因為農(nóng)民雖然進城，但離土不離鄉(xiāng)，依然回村進行農(nóng)業(yè)種植，或者半工半耕。

要解決這些問題，就必須理清在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理抑或基層治理中自治、法治和德治的關(guān)系，實現(xiàn)一種節(jié)儉、高效的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理模式。

這正是呂德文教授最近出版的《有為而治：節(jié)儉、高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》討論和試圖回答的問題。該書基于豐富、長時段的基層調(diào)研經(jīng)驗而產(chǎn)生，對中國鄉(xiāng)村治理的歷史、現(xiàn)狀、存在問題以及治理智慧等，有細微且全面的論述。

如果你對中國的基層治理如何進行或者鄉(xiāng)村干部如何工作以及他們?yōu)槭裁茨敲疵Φ葐栴}有所好奇，這本書能提供一種觀察。